Nr. 637/2025 Úrskurður

 Hinn 28. ágúst 2025 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 637/2025

í stjórnsýslumáli nr. KNU25030090

 

Kæra […]

I.          Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 22. mars 2025 kærði […], fd. […], ríkisborgari Bandaríkjanna (hér eftir kærandi) ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 21. mars 2025, um brottvísun frá landinu og endurkomubann til tveggja ára, sbr. 3. mgr. 14. gr. laga um landamæri nr. 136/2022 og 2. mgr. 98. gr., sbr. 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga um landamæri nr. 136/2022, reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017, ásamt síðari breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

II.            Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi hefur ekki verið með dvalarleyfi á Íslandi. Samkvæmt gögnum málsins hafði lögregla afskipti af kæranda við landamæraeftirlit á ytri landamærum á Keflavíkurflugvelli 21. mars 2025. Samkvæmt stimplum í vegabréfi kæranda hafði hann dvalið lengur en honum er heimilt á landinu og Schengen-svæðinu, sbr. 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga. Með ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. sama dag, var kæranda brottvísað og gert að sæta endurkomubanni til tveggja ára á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga um landamæri, sbr. 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga og 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga, sbr. f-lið 2. mgr. 104. gr. laganna.

Ákvörðunin var birt fyrir kæranda samdægurs. Kærandi kærði ákvörðunina 22. mars 2025. Með bréfi, dags. 2. apríl 2025, var kæranda skipaður talsmaður vegna málsins. Kærandi lagði fram gögn 29. og 31. mars 2025. Hinn 11. apríl 2025 lagði kærandi fram greinargerð vegna málsins.

III.       Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda eru málsatvik rakin vegna ákvörðunar lögreglunnar um að brottvísa kæranda frá landinu og ákvarða honum endurkomubann til Schengen-svæðisins. Í greinargerð er á því byggt að málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttar hafi verið brotnar við meðferð málsins en ekki hafi verið framfylgt reglum um andmælarétt, leiðbeiningarskyldu og rannsóknarreglu.

Kærandi byggir á því að lögreglan hafi ekki rannsakað með fullnægjandi hætti réttmæti þess að kærandi væri innan Schengen-svæðisins umfram 90 daga. Kærandi telur að í ákvörðun lögreglunnar hafi ekki verið veittar nægilegar leiðbeiningar um heimild til að fá ákvörðunina rökstudda, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi vísar til þess að gögn málsins beri ekki með sér, með ótvíræðum hætti, af hvaða ástæðum kærandi hafi dvalist innan svæðisins í meira en 90 daga. Ekki liggi ljóst fyrir í gögnum málsins hvort að kærandi hafi getað lagt fram frekari gögn sem gæti leitt til þess að skilyrði lögmætrar dvalar eða ferðar hingað til lands væru uppfyllt. Kærandi byggir á því að skilyrði brottvísunar hafi ekki verið uppfyllt og að ákvörðunin hafi ekki verið nægilega skýr til að kærandi gæti metið réttarstöðu sína og sé því ekki í samræmi við skýrleikareglu stjórnsýsluréttarins. Ákvörðunin sé því ólögmæt og beri að fella hana úr gildi.

Kærandi vísar til þess að af gögnum málsins sé ekki ljóst hvort kæranda hafi verið gefinn kostur á að gæta hagsmuna sinna og leita sér aðstoðar lögmanns samkvæmt a-lið 1. mgr. 11. gr. laga um útlendinga. Ekki sé ljóst hvort að leiðbeiningarskyldu stjórnvalda og andmælarétti kæranda samkvæmt 7., 11. og 13. gr. stjórnsýslulaga, hafi verið framfylgt.

IV.       Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Samkvæmt 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga er útlendingi, sem ekki þarf vegabréfsáritun til landgöngu, heimilt að dveljast hér á landi í 90 daga frá komu til landsins. Dvöl í öðru ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu telst jafngilda dvöl hér á landi. Þá segir í 1. mgr. 50. gr. laganna að útlendingur sem hyggist dvelja hér á landi lengur en honum sé heimilt samkvæmt 49. gr. þurfi að hafa dvalarleyfi.

Í 8. gr. reglugerðar um útlendinga, með síðari breytingum, er nánar fjallað um dvöl án dvalarleyfis. Þar segir í 1. mgr. að útlendingur sem þurfi vegabréfsáritun til landgöngu og megi ekki dveljast hér á landi lengur en áritunin segir til um nema sérstakt leyfi komi til. Öðrum útlendingum sé óheimilt án sérstaks leyfis að dveljast hér lengur en 90 daga frá komu til landsins. Dvöl í öðru ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu teljist jafngilda dvöl hér á landi. Samanlögð dvöl á Schengen-svæðinu megi ekki fara yfir 90 daga á 180 daga tímabili. Þá segir í 2. mgr. 8. gr. að dvalartími útlendings sem sé undanþeginn áritunarskyldu reiknist frá þeim degi er hann kom inn á Schengen-svæðið. Ef útlendingur hefur dvalarleyfi í öðru ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu reiknast dvalartíminn frá þeim degi er hann fór yfir innri landamæri Schengen-svæðisins. Samkvæmt 13. gr. reglugerðar um för yfir landamæri nr. 866/2017 skal miða við dagsetningu er fram kemur á komustimpli í ferðaskilríkjum við mat á lengd dvalar útlendings, sem hvorki er EES- eða EFTA-borgari, á Schengen-svæðinu. Nú hafa ferðaskilríki hans ekki að geyma komustimpil og skal þá miðað við að handhafi þeirra hafi ekki gætt skilyrða um lengd dvalar og er heimilt að vísa honum brott í samræmi við ákvæði laga um útlendinga og reglugerðar um útlendinga. Ákvæði 1. mgr. gildir þó ekki ef útlendingur leggur fram gögn sem með trúverðugum hætti sýna fram á að hann hafi virt skilyrði um lengd dvalar.

Í 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga kemur fram að svo framarlega sem 102. gr. eigi ekki við skuli vísa útlendingi úr landi sem dvelst ólöglega í landinu eða þegar tekin hefur verið ákvörðun sem bindur enda á heimild útlendings til dvalar í landinu. Í 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga kemur m.a. fram að brottvísun feli í sér bann við komu til landsins síðar. Endurkomubann skuli að jafnaði ekki vara lengur en fimm ár og eigi skemur en tvö ár. Í f-lið 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga kemur fram að jafnaði skuli lögregla eða Útlendingastofnun veita útlendingi sjö til 30 daga frest til að yfirgefa landið sjálfviljugur. Heimilt sé að veita styttri frest eða fella hann niður ef útlendingi er vísað frá eða brott á ytri landamærum Schengen-svæðisins. Í athugasemdum við ákvæði 2. mgr. 104. gr. í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga kemur m.a. fram að jafnaði sé gefinn frestur til að yfirgefa landið að eigin frumkvæði. Í ákveðnum tilvikum sé ekki veittur slíkur frestur, svo sem hafi útlendingur gefið mjög rangar upplýsingar, hætta sé á að hann reyni að fara í felur eða viðkomandi teljist hættulegur.

Lög um landamæri kveða á um reglur er varða landamærastjórn og landamæravörslu. Lögin gilda jafnframt um heimild einstaklinga til farar yfir innri eða ytri landamæri Schengen-svæðisins við komu til landsins og brottför frá landinu. Í 3. mgr. 14. gr. laganna kemur fram að við eftirlit með för fólks úr landi er lögreglu heimilt að vísa ríkisborgara þriðja ríkis úr landi og banna honum endurkomu samkvæmt skilyrðum laga um útlendinga, dvelji hann ólöglega á Schengen-svæðinu.

Í athugasemdum við 3. mgr. 14. gr. í frumvarpi því er varð að lögum um landamæri kemur fram að við töku ákvörðunar um brottvísun skuli fylgja málsmeðferð laga um útlendinga og stjórnsýslulaga. Viðkomandi eigi til að mynda rétt á því að andmæla ákvörðun og leita sér aðstoðar lögmanns á eigin kostnað. Réttur til að tjá sig skriflega er þó ekki fyrir hendi þegar útlendingi ber að tjá sig munnlega við starfsmenn landamæraeftirlits eða lögreglu, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 12. gr. laga um útlendinga. Viðkomandi skuli einnig almennt veittur frestur til að yfirgefa landið sjálfviljugur og skuli þá að jafnaði miða við 7 daga frest nema ákvæði a-, til f-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga eigi við. Þá falli endurkomubann úr gildi fari viðkomandi innan veitts frests. Leitast skuli við að einstaklingur nái bókaðri för sinni af landinu en til að koma í veg fyrir þær aðstæður að ríkisborgari þriðja ríkis missi mögulega af bókaðri brottför sinni, t.d. flugi, er lögreglu heimilt að taka ákvörðun um brottvísun í fjarveru hans. Skal þá tilkynna viðkomandi um hugsanlega brottvísun hans með endurkomubanni en veita honum samfara þeirri tilkynningu frest til að andmæla. Einnig skal óska eftir því að einstaklingur gefi upp heimilisfang, dvalarstað og/eða aðrar upplýsingar sem eru nauðsynlegar til að geta náð í viðkomandi eftir brottför hans af landinu og til að geta birt honum niðurstöðu þess brottvísunarmáls sem hafið er. Gæta þurfi að málsmeðferðarreglum sem um brottvísanir gilda í þessum tilvikum líkt og þegar ákvörðun um brottvísun er tekin á staðnum. Tilgangur með ákvörðun um brottvísun á landamærum er að binda enda á dvöl viðkomandi. Þó að ríkisborgari þriðja ríkis sé á leið úr landi getur hin ólögmæta dvöl og brottvísunarákvörðun haft þýðingu fyrir viðkomandi, jafnvel þótt endurkomubann taki ekki gildi gagnvart honum, enda kann hann að verða skráður í viðeigandi upplýsingakerfi eins og Schengen-upplýsingakerfið (SIS), sbr. III. kafla laga um Schengen-upplýsingakerfið á Íslandi, nr. 51/2021.

Með hinni kærðu ákvörðun var kæranda ákveðin brottvísun og endurkomubann á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga um landamæri og 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. 101. gr. laganna. Meðal gagna málsins er vegabréf kæranda, nr. […], útgefið 21. ágúst 2018 með gildistíma til 20. ágúst 2028. Í samræmi við 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga og 8. gr. reglugerðar um útlendinga skal dvöl kæranda reiknuð út frá 180 daga tímabili hvers lokadagur var 21. mars 2025 í tilviki kæranda er hann var stöðvaður af lögreglunni á Suðurnesjum á leið sinni út af Schengen-svæðinu. Kærandi dvaldi innan Schengen-svæðisins í 222 daga á framangreindu tímabili, þ.e. frá 12. ágúst 2024 til 21. mars 2025 eða 132 daga fram yfir þá 90 sem honum er heimil sem ríkisborgari Bandaríkjanna. Samkvæmt framangreindu var dvöl kæranda ólögmæt þegar lögregla hafði afskipti af honum í umrætt sinn 21. mars 2025.

Samkvæmt gögnum málsins var kæranda gefinn kostur á því að afla sér lögfræðilegrar aðstoðar, auk þess sem honum var veitt færi á að tjá sig munnlega um málið fyrir töku ákvörðunar, sbr. 12. gr. laga um útlendinga og 13. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi greindi frá því að dvelja í Danmörku en væri að ferðast vegna tónlistarplötu sem hann væri að vinna í. Kærandi hafi ekki verið með útgefið dvalarleyfi vegna starfa sinna. Af ákvörðun lögreglunnar verður ráðið að kæranda hafi verið gert að sæta tveggja ára endurkomubanni til landsins samkvæmt 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga og að lögregla hafi ekki veitt frest til að yfirgefa landið, sbr. f-lið 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum við 3. mgr. 14. gr. í frumvarpi því er varð að lögum um landamæri kemur fram að almennt skuli veita frest til sjálfviljugrar brottfarar og skuli þá að jafnaði miða við 7 daga frest nema ákvæði a-, til f-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga eigi við. Lögreglu er heimilt að fella niður frest til sjálfviljugrar heimfarar á grundvelli f-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna ef útlendingi er vísað frá eða brott á ytri landamærum Schengen-svæðisins. Í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga er ekki fjallað sérstaklega um beitingu f-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna. Ákvæðið er afdráttarlaust og með vísan til framangreinds verður talið að það eigi við um tilvik kæranda. Tekið skal fram að íslensk stjórnvöld eru bundin af jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga og skulu gæta samræmis við ákvarðanatöku.

Í 102. gr. laga um útlendinga er kveðið á um vernd gegn frávísun og brottvísun og takmarkanir á ákvörðun um brottvísun. Samkvæmt 3. mgr. 102. gr. skal brottvísun ekki ákveðin ef hún, með hliðsjón af málsatvikum, alvarleika brots og tengslum útlendings við landið, felur í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart útlendingi eða nánustu aðstandendum hans. Kærandi greindi lögreglu frá því að hann dveldi í Árósum, Danmörku en samkvæmt gögnum málsins lagði kærandi ekki fram gögn sem sýna fram á heimild til dvalar þar í landi. Í tölvubréfi til kærunefndar, dags. 22. mars 2025, kemur fram að kærandi sé tónlistarmaður og hafi undirritað samning hjá útgáfufyrirtæki í Árósum, Danmörku. Þá sé maki hans búsett þar. Kærandi lagði einnig fram skjáskot og ljósmyndir til stuðnings framangreindu. Þær málsástæður sem kærandi ber fyrir sig leiða ekki til þess að 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga standi í vegi fyrir brottvísun kæranda. Að auki áréttast að einstök aðildarríki að Schengen-samstarfinu, t.a.m. Danmörk, geta sérstaklega heimilað komu og dvöl í viðkomandi ríki þrátt fyrir endurkomubann á Schengen-svæðinu. Af framangreindu virtu er ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum staðfest og málsástæðum kæranda er varðar óskýrleika ákvörðunarinnar og skort á rökstuðningi hennar hafnað.

Meginregla íslensks stjórnsýsluréttar er sú að stjórnvaldsákvarðanir skuli rökstuddar eftir á, sbr. 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga. Í samræmi við það skal stjórnvald leiðbeina um rétt til rökstuðnings við birtingu ákvörðunar, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Þegar ákvörðun stjórnvalds er rökstudd, hvort sem er samhliða eða eftir á, skal efni rökstuðnings vera í samræmi við fyrirmæli 22. gr. stjórnsýslulaga. Þar kemur fram að í rökstuðningi ákvörðunar skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds sé byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Þar sem ekki er rökstutt í hinni kærðu ákvörðun hvernig mat var lagt á 3. mgr. 102. gr., hvers vegna frestur til að yfirgefa landið hafi verið felldur niður og vísað til viðeigandi lagaákvæðis og framlögð gögn kæranda tiltekin og afstaða tekin til þeirra var samhliða rökstuðningur með ákvörðun lögreglunnar ekki í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga. Bar Lögreglustjóranum á Suðurnesjum því að leiðbeina kæranda um rétt hans til eftirfarandi rökstuðnings. Þá er hin kærða ákvörðun óundirrituð. Í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti er því beint til lögreglunnar að gæta þess að ákvarðanir stjórnvaldsins séu undirritaðar.

Framangreindur skortur á leiðbeiningum um rétt til eftirfarandi rökstuðnings skv. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga leiðir ekki einn og sér til ógildingar á hinni kærðu ákvörðun þar sem hann hefur hvorki áhrif á lögmæti né réttmæti ákvörðunarinnar. Líkt og framan hefur verið rakið var málsmeðferð og ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum að öðru leyti í samræmi við lög um útlendinga, lög um landamæri og stjórnsýslulög.

Lögreglustjórinn á Suðurnesjum tók hina kærðu ákvörðun 21. mars 2025 en hún var kærð til kærunefndar 22. mars 2025. Kærunefnd óskaði eftir afhendingu gagna málsins af hálfu lögreglustjórans á Suðurnesjum með tölvubréfi, dags. 25. mars 2025, og lét lögregla nefndinni gögn málsins í té sama dag. Gagnasending lögreglu innihélt skjal, sem nefnt var samantekt, en skýrslan er dagsett 25. mars 2025 og inniheldur rökstuðning lögreglu fyrir ákvörðun sinni um brottvísun.

Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 40/2012 ber stjórnvöldum, við meðferð stjórnsýslumála, að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munnlega eða viðkomandi fær vitneskju um með öðrum hætti ef þær hafa þýðingu fyrir úrlausn máls og er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Sama á við um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögnum málsins. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram að skráning upplýsinga í samræmi við umrætt lagaákvæði skuli gera eins fljótt og unnt er svo skráning upplýsinganna verði bæði nákvæm og rétt. Þá er haft í huga að oft er ekki fyrirséð á þeim tíma sem upplýsingar koma fram hvort þær hafi þýðingu fyrir málið sem ætti að leiða til þess að meira sé skráð en minna, þó ekki svo langt að það standi nauðsynlegri skilvirkni stjórnsýslunnar fyrir þrifum.

Framangreind skráningarskylda á við án tillits til þess hvort mál hefur sætt kæru til æðra stjórnvalds. Þrátt fyrir þetta verður ekki annað ráðið af gögnum málsins en að farist hafi fyrir að skrá formlega niður þau atvik sem lágu til grundvallar hinni kærðu ákvörðun og að það hafi ekki verið gert fyrr en fjórum dögum eftir að ákvörðunin var tekin. Verður því ekki annað séð en að við meðferð lögreglu í máli kæranda hafi skráningarskylda 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga verið vanrækt, enda upplýsingarnar ekki skráðar eins fljótt og unnt var. Kærunefnd beinir því til lögreglu að gæta að framangreindu við meðferð mála um brottvísun.

Að framangreindu virtu er ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum um brottvísun og endurkomubann kæranda á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga um landamæri og 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. 101. gr. laganna staðfest.

 

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum er staðfest.

 

The decision of the Police Commissioner of Suðurnes District is affirmed.

 

 

Valgerður María Sigurðardóttir                                                 Vera Dögg Guðmundsdóttir