Nr. 640/2025 Úrskurður

Hinn 28. ágúst 2025 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 640/2025

í stjórnsýslumáli nr. KNU25040111

 

Kæra [...]

I.          Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 23. apríl 2025 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Albaníu (hér eftir kærandi), ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 13. apríl 2025, um frávísun frá Íslandi.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun lögreglu um frávísun verði felld úr gildi.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga um landamæri nr. 136/2022, reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017, reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins 2016/399 um för yfir landamæri (Schengen-landamærareglurnar), stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

II.         Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi kom til landsins 13. apríl 2025 með flugi frá Mílanó, Ítalíu. Með ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 13. apríl 2025, var kæranda vísað frá landinu.

Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að kæranda hafi verið frávísað á grundvelli c- og d-liða 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum kemur fram að kærandi hafi ekki getað leitt líkur að tilgangi dvalar sinnar. Hann hafi heldur ekki getað sýnt fram á næg fjárráð til dvalar hér á landi og heimferðar. Í skýrslu lögreglu, dags. 13. apríl 2025, kemur fram að tollgæslan á Keflavíkurflugvelli hafi haft afskipti af kæranda og í kjölfarið hafi hann verið tekinn til skoðunar hjá lögreglu. Lögregla hafi fært kæranda í aðstöðu lögreglu á Keflavíkurflugvelli þar sem hann gæti notið túlkaþjónustu. Kæranda hafi verið kynntur réttur sinn til lögmannsaðstoðar á eigin kostnað samkvæmt 11. gr. laga um útlendinga. Kærandi hafi greint frá því að vera kominn til landsins sem ferðamaður og ætlaði að dvelja hjá frænda sínum, sem hefði ferðast með honum sama dag. Kærandi hafi eingöngu greint frá samveru með frænda sínum en hafði að öðru leyti enga ferðaáætlun. Kærandi kvaðst ekki hafa fjármuni undir höndum en hann hafi eytt öllum peningum sínum á Ítalíu. Samkvæmt stimpli í vegabréfi kom hann til Ítalíu sama dag og hafi lögregla því lagt til grundvallar að hann hefði takmörkuð fjárráð. Síðan hafi kærandi breytt framburði sínum og kvað hann frænda sinn vera með fjármuni sína. Kærandi kvaðst ætla að dvelja í eina til tvær vikur og kvaðst vera með flugmiða til heimaríkis en gat ekki sýnt fram á það. Kærandi var spurður út í boðsbréf sem staðfesti að kærandi myndi dvelja með frænda sínum en kærandi gat ekki greint frá bréfinu með nánari hætti. Aðspurður hafi kærandi ekki getað greint frá neinu öðru varðandi ferðaáætlun en að hann myndi gista hjá frænda sínum.

Lögregla lagði til grundvallar að kærandi hefði ekki sýnt fram á farmiða til heimaríkis né trygg fjárráð hér á landi. Þá hefði boðsbréf kæranda hvorki innihaldið upplýsingar um lok og lengd dvalar né um ferðaáætlun eða ástæðu heimsóknar. Í kjölfarið hafi lögregla tekið ákvörðun um að frávísa kæranda á grundvelli c- og d-liða 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga þar sem tilgangur dvalar kæranda væri óljós og framburður hans ótrúverðugur. Þá væri kærandi algerlega félaus. Kæranda var veittur frestur til þess að kaupa sér farmiða úr landi en að öðrum kosti myndi íslenska ríkið útvega honum farmiða og yrði hann þá í skuld við ríkið. Að endingu hafi ríkið útvegað honum farmiða.

Kærandi kærði ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum til kærunefndar 23. apríl 2025. Greinargerð kæranda barst 5. maí 2025.

III.       Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda eru málsatvik rakin vegna ákvörðunar lögreglunnar um að frávísa kæranda frá landinu. Byggir kærandi m.a. á því að ekki hafi verið tekin skrifleg stjórnvaldsákvörðun og því óvíst á hvaða lagagrundvelli ákvörðunin byggist. Kærandi kveðst hafa uppfyllt skilyrði fyrir landgöngu og þá sé hann undanþeginn áritunarskyldu. Kærandi hafi komið í lögmætum tilgangi og ætlað að verja tíma með bróður sínum og fjölskyldu hans. Kæranda hafi verið vísað frá landinu vegna þjóðernis og hafi lögregla beitt yfirburðastöðu sinni á ólögmætan hátt. Að framangreindu virtu hafi lögregla brotið gegn meginreglum stjórnsýsluréttar um réttmæti og lögmæti stjórnvaldsákvarðana. Brot gegn framangreindum reglum feli í sér efnislegan annmarka á stjórnvaldsákvörðun sem ætti að leiða til ógildingar hennar.

Kveður kærandi lögreglu hafa brotið gegn leiðbeiningarskyldu sinni með því að leiðbeina kæranda ekki um að leggja fram gögn sem óskað væri eftir, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Byggir kærandi einnig á því að honum hafi ekki verið gefið færi á að andmæla málsástæðum lögreglu og koma að frekari upplýsingum um málsatvik fyrir töku ákvörðunar um frávísun. Hafi lögregla því einnig brotið gegn andmælarétti kæranda, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga og 12. gr. laga um útlendinga. Þá hafi málsmeðferðin brotið gegn 11. gr. laga um útlendinga og vísar kærandi til úrskurðaframkvæmdar kærunefndar varðandi þann þátt málsins. Að auki vísar kærandi til athugasemda við ákvæðið í frumvarpi til laga um útlendinga þess efnis að leiðbeiningarskylda ákvæðisins takmarkist ekki við framangreind atriði heldur skuli leitast við að veita útlendingi eins miklar upplýsingar um mál hans og kostur er. Byggir kærandi á því að honum hafi ekki verið leiðbeint um réttindi sín í skilningi ákvæðisins. Sé um að ræða verulegan annmarka sem hafi neikvæð áhrif á réttarstöðu kæranda, svo sem varðandi andmælarétt og rannsókn. Hafi annmarkinn leitt til þess að málið hafi ekki verið nægjanlega rannsakað, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, sem hafi leitt til töku efnislega rangrar ákvörðunar. Bendir kærandi á að frávísun á landamærunum sé íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem geri strangar kröfur til rannsóknar.

Kærandi byggir á því að honum hafi ekki verið birt skrifleg ákvörðun um frávísun þar sem um íþyngjandi ákvörðun sé að ræða, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Byggir kærandi einnig á því að lögregla hafi ekki rökstutt ákvörðunina né upplýst kæranda um kæruheimild. Að því virtu hafi ákvörðunin ekki verið nægjanlega skýr til þess að kærandi gæti metið réttarstöðu sína. Málsmeðferð lögreglu hafi verið óhefðbundin og verulega ábótavant, enda í andstöðu við almenna verkferla um að birta skriflegar ákvarðanir og ekki í samræmi við þær lágmarkskröfur sem gera verði til vandaðrar stjórnsýslu. Vísar kærandi einnig til jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga ásamt 65. gr. stjórnarskrárinnar um bann við mismunun.

Sú tilhögun að kærandi hafi verið látinn undirrita skuldaviðurkenningu án fjárhæðar og leiðbeininga um greiðslutilhögun fari í bága við meginregluna um vandaða stjórnsýsluhætti, skýrleikaregluna og leiðbeiningarskyldu stjórnsýslulaga. Byggir kærandi á því að mörgum samlöndum hans hafi verið frávísað á grundvelli ógreiddrar skuldar þrátt fyrir að hafa boðist að gera upp skuldir sínar á Keflavíkurflugvelli.

Loks byggir kærandi á því að ákvörðunin hafi brotið gegn meginreglu um réttmætar væntingar og kveðst hafa orðið fyrir mismunun við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Byggir kærandi á því að lögregla leiti sérstaklega uppi komufarþega sem séu albanskir ríkisborgarar, með það fyrir augum að vísa þeim frá landinu, oftast í andstöðu við lög.

IV.       Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Kærandi er ríkisborgari Albaníu og þarf því ekki vegabréfsáritun til landgöngu hér á landi, sbr. viðauka 9 við reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 795/2022, og má dvelja hér á landi í 90 daga á hverju 180 daga tímabili. Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum um frávísun kæranda, dags. 13. apríl 2025, byggist á c- og d-liðum 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga.

Í c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga kemur fram að heimilt sé að vísa útlendingi frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum frá komu þegar hann hefur ekki tilskilið leyfi til dvalar eða vinnu eða getur ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn er upp fyrir dvölinni. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að gildandi lögum um útlendinga segir m.a. að ákvæði c-liðar mæli fyrir um að heimilt sé að vísa útlendingi frá landi hann geti ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn sé upp fyrir dvölinni. Sé ákvæðið efnislega samhljóða c-lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 562/2006 um för yfir landamæri (Schengen-landamærareglurnar). Athugasemdirnar vísa einnig til 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri nr. 866/2017. Samkvæmt 1. mgr. 106. gr. a. laga um útlendinga tekur lögreglustjóri ákvörðun um frávísun við komu til landsins. Útlendingastofnun tekur ákvörðun um frávísun eftir komu til landsins og aðrar ákvarðanir samkvæmt XII. kafla laganna.

Með reglugerð nr. 866/2017 um för yfir landamæri voru innleidd ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 2016/399 um setningu sambandsreglna um för fólks yfir landamæri (e. Schengen Borders Code) og tók reglugerðin við af áðurnefndri reglugerð nr. 562/2006. Í 5. gr. reglugerðar nr. 866/2017 er mælt fyrir um skilyrði fyrir komu útlendinga til landsins sem hvorki eru EES- né EFTA borgarar. Kemur þar fram að útlendingur sem hvorki er EES- né EFTA-borgari, sem hyggst dvelja á Schengen-svæðinu, þ.m.t. Íslandi, í allt að 90 daga á 180 daga tímabili verði, auk þeirra skilyrða sem koma fram í 106. gr. laga um útlendinga, að uppfylla þau skilyrði sem fram koma í a-e-liðum ákvæðisins. Þar er það gert að skilyrði að útlendingur í fyrsta lagi framvísi gildum, lögmætum og ófölsuðum ferðaskilríkjum eða öðru kennivottorði sem heimilar honum för yfir landamæri, sbr. viðauka 3 við reglugerðina. Ferðaskilríki skal vera gefið út á sl. 10 árum til þess að það teljist gilt og gildistími ferðaskilríkis vera í a.m.k. þrjá mánuði umfram brottfarardag, sbr. a-lið. Í öðru lagi skal útlendingur hafa gilda vegabréfsáritun sé hann ekki undanþeginn áritunarskyldu, nema hann hafi gilt dvalarleyfi eða gilda vegabréfsáritun til langs tíma, sbr. viðeigandi viðauka í reglugerð um vegabréfsáritanir, sbr. b-lið. Í þriðja lagi má hann ekki vera skráður í Schengen-upplýsingakerfið í þeim tilgangi að meina honum komu til landsins, sbr. c-lið. Í fjórða lagi má hann ekki vera talinn ógna þjóðaröryggi, allsherjarreglu, almannaheilsu eða alþjóðasamskiptum ríkisins eða annars Schengen-ríkis, sbr. d-lið. Loks þarf viðkomandi að geta fært rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar, og hafa nægt fé sér til framfærslu, á meðan dvöl stendur og vegna ferðar til upprunalands eða gegnumferðar til þriðja lands, eða vera í aðstöðu til að útvega sér slíkt fé á lögmætan hátt, sbr. e-lið.

Til sönnunar á að framangreindum skilyrðum 5. gr. reglugerðarinnar fyrir komu til landsins sé fullnægt sé landamæraverði m.a. heimilt að krefja útlending samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins um eftirfarandi gögn vegna ferðalaga af persónulegum ástæðum: gögn sem sýna fram á tryggt húsnæði, t.d. boðsbréf frá gestgjafa eða önnur gögn sem sýna fram á hvar viðkomandi hyggst búa, gögn sem staðfesta ferðaáætlun, staðfesting bókunar á skipulagðri ferð eða önnur gögn sem varpa ljósi á fyrirhugaða ferðaáætlun og gögn varðandi heimferð, s.s. farmiða.

Samkvæmt gögnum málsins kvaðst kærandi vera kominn til landsins sem ferðamaður og ætlaði hann að verja tíma með frænda sínum. Umræddum frænda er þó lýst sem bróður í greinargerð kæranda. Að öðru leyti hafi kærandi ekki greint frá neinu sem hann ætlaði að gera á landinu og framvísaði ekki ferðaáætlun. Þá hafi boðsbréf frænda kæranda ekki veitt frekari upplýsingar um tilgang dvalar. Boðsbréfið hafi heldur ekki innihaldið lokadag dvalar kæranda en líkt og kemur fram í skýrslu lögreglu hafi kærandi ekki framvísað farmiða til heimaríkis. Fullyrðing kæranda um dvöl í eina til tvær vikur er því ekki studd haldbærum gögnum. Að auki er misræmi í framburði kæranda um tengsl við ferðafélaga sinn til þess fallið að draga úr trúverðugleika framburðar hans.

Með vísan til framangreinds hefur kærandi ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem hann gaf upp fyrir dvölinni. Voru skilyrði til frávísunar á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga því uppfyllt. 

Samkvæmt d-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga er m.a. heimilt að vísa útlendingi frá við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum frá komu ef hann getur ekki sýnt fram á að hann hafi eða eigi tryggð nægileg fjárráð til dvalar hér á landi og til heimferðar. Fram kemur í athugasemdum við ákvæðið að meta þurfi hverju sinni hvenær útlendingur teljist hafa nægileg fjárráð til framfærslu og til heimferðar. Þá yrði skilyrðum um nægileg fjárráð til heimferðar t.d. fullnægt með framvísun farmiða. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri skal við mat á því hvort útlendingur teljist hafa nægileg fjárráð m.a. tekið mið af lengd og tilgangi dvalar. Mat á fjárráðum megi byggja á reiðufé, ferðatékkum og greiðslukortum sem útlendingur sé handhafi að.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hafði kærandi enga fjármuni þegar lögregla hafði afskipt af honum og kvaðst hafa eytt öllu sínu fé á Ítalíu en samkvæmt stimpli í vegabréfi kæranda var hann skráður inn á Schengen-svæðið á flugvellinum í Mílanó sama dag og hann kom til Íslands. Þá hafi hann ekki framvísað farmiða úr landi að nýju. Kærandi hafi ætlað sér að gista hjá frænda sínum samkvæmt fyrirliggjandi boðsbréfi en ekki liggur fyrir hversu lengi kærandi hugðist dvelja á landinu.

Með hliðsjón af tilvísunum 2. mgr. 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri til reiðufjár, ferðatékka og greiðslukorta sem útlendingur sé handhafi að er ljóst að umrædd viðmið grundvallast á þeirri meginreglu að einstaklingar beri ábyrgð á eigin framfærslu. Samkvæmt framansögðu lagði kærandi ekki fram farmiða til sönnunar á fyrirhugaðri brottför og er því ekki unnt að slá föstu hversu lengi kærandi hygðist dvelja á landinu. Þá hafi hann að öðru leyti ekki haft fjármuni til ráðstöfunar en að sögn kæranda hafi hann varið öllu fé sínu á Ítalíu líkt og áður segir. Að framangreindu virtu er lagt til grundvallar að kærandi hafi ekki sýnt fram á nægileg fjárráð til dvalar hér á landi og til heimferðar. Voru skilyrði til frávísunar á grundvelli d-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga því uppfyllt.

Kærandi vísar til þess að málsmeðferð og ákvörðun lögreglunnar hafi brotið gegn 7., 10. og 11. gr. stjórnsýslulaga. Málsmeðferðin hafi jafnframt brotið gegn 11. gr. laga um útlendinga. Kærandi vísar m.a. til úrskurða kærunefndar nr. 161/2025 frá 26. mars 2025, nr. 160/2025 frá 26. mars 2025, nr. 257/2025 frá 26. mars 2025, og nr. 256/2025 frá 26. mars 2025 sem hann telur sambærilega máli hans þar sem felldar hafi verið úr gildi ákvarðanir lögreglunnar þar sem aðilum hafi ekki verið leiðbeint um rétt sinn til að leita aðstoðar lögmanns við upphaf máls. Fyrir liggur að kæranda var leiðbeint um rétt sinn til að leita aðstoðar lögmanns eða annars fulltrúa á eigin kostnað við upphaf málsins samkvæmt 11. gr. laga um útlendinga. Verður ekki fallist á að málin séu sambærileg máli kæranda. Kærandi vísar að auki til úrskurðar kærunefndar nr. 586/2023 frá 18. október 2023 þar sem ákvörðun lögreglunnar var felld úr gildi þar sem skilyrði c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga voru ekki uppfyllt. Í því máli hafði aðili dvalarsögu hér á landi og fjölskyldutengsl sem voru talin renna stoðum undir tilgang dvalar aðila hér á landi. Málsatvik eru því ekki sambærileg málsatvikum í máli kæranda. Kærandi telur jafnframt að brotið hafi verið gegn rétti hans til að leita aðstoðar lögmanns á eigin kostnað með því að neita honum að eiga samskipti við lögmann sinn. Kærandi vísar til úrskurðar kærunefndar í máli nr. 1167/2024 frá 20. nóvember 2024 máli sínu til stuðnings. Málsatvik í framangreindum úrskurði eru ekki sambærileg máli kæranda en í umræddu máli lá fyrir afstaða málsaðila um að vilja leitast eftir aðstoð lögmanns og hafði lögmaður gert tilraunir til að hafa samband við lögreglu án árangurs. Í máli kæranda liggur fyrir samkvæmt skýrslu lögreglunnar að lögregla hafi framvísað umboði frá lögmanni kæranda, sem kærandi hafi ekki viljað undirrita. Verður ekki talið að brotið hafi verið gegn rétti kæranda til að njóta aðstoðar lögmanns í samræmi við 11. gr. laga um útlendinga við meðferð málsins. Að öðru leyti hafi lögregla annast leiðbeiningarskyldu sína við úrlausn málsins í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga og 11. gr. laga um útlendinga.

Með tilliti til framangreinds og að öðru leyti er ekki ástæða til þess að gera athugasemdir við framangreind atriði í málsmeðferð lögreglunnar í máli kæranda.

Að öllu framangreindu virtu er hin kærða ákvörðun um frávísun kæranda staðfest.

Athugasemdir kæranda við meðferð lögreglu

Kærandi telur að lögreglan hafi farið umfram lögbundnar heimildir sínar með því að meina honum um inngöngu í landið. Kæranda er bent á að hann geti borið umkvartanir um vinnubrögð lögreglu undir nefnd um eftirlit með lögreglu eða héraðssaksóknara, sbr. VII. kafla lögreglulaga nr. 90/1996, telji hann ástæðu til.

Athugasemdir við störf lögreglu

Hin kærða ákvörðun fjallar um réttindi og skyldur kæranda í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Í ákvörðuninni kemur fram að kæranda væri vísað frá landinu á þeim lagagrundvelli sem hér hefur verið fjallað um að framan. Að öðru leyti kom ekki fram í ákvörðuninni hvaða atvik er vörðuðu kæranda hefðu leitt til þeirrar niðurstöðu eða þau meginsjónarmið sem voru ráðandi við töku ákvörðunarinnar að undanskildum þeim athugasemdum sem koma fram í ákvörðuninni um að kærandi hafi ekki getað sýnt fram á tilgang dvalar. Verður því að líta svo á að hinni kærðu ákvörðun hafi ekki fylgt rökstuðningur í skilningi 22. gr. stjórnsýslulaga. Bar því að leiðbeina kæranda um þá heimild sína samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga að fá slíkan rökstuðning eftir á. Í hinni kærðu ákvörðun var ekki fyrir að finna slíkar leiðbeiningar. Að þessu leyti var hin kærða ákvörðun ekki í samræmi við 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Framangreindur annmarki hefur þó ekki áhrif á niðurstöðu málsins.

Kærandi byggir á því að skuldaviðurkenning hafi hvorki innihaldið fjárhæð skuldarinnar né leiðbeiningar um greiðslutilhögun. Með tölvubréfum kærunefndar, dags. 21. júlí og 1. ágúst 2025, óskaði nefndin eftir afriti umræddrar skuldaviðurkenningar hjá lögreglu. Þrátt fyrir framangreint hafi lögregla ekki afhent nefndinni afrit skjalsins í té. Ljóst er að ógreidd skuld hefur bæði neikvæð áhrif á réttarstöðu aðilans en einnig á fjármál íslenska ríkisins. Á grundvelli leiðbeiningarskyldu stjórnsýsluréttarins og vandaðra stjórnsýsluhátta bar embætti lögreglustjórans á Suðurnesjum að veita kæranda nauðsynlegar leiðbeiningar um framangreind atriði svo hann geti staðið við fjárhagslegar skuldbindingar sínar. Framangreindur annmarki hefur þó ekki áhrif á niðurstöðu málsins.

 

Úrskurðarorð:

Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum er staðfest.

 

The decision of the Police Commissioner of Suðurnes District is affirmed.

 

 

Valgerður María Sigurðardóttir                                 Vera Dögg Guðmundsdóttir