Mál nr. 39/2024. Úrskurður kærunefndar útboðsmála.

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 12. júní 2025
í máli nr. 39/2024:
Taktikal ehf.
gegn
Rangárþingi ytra og
One Systems Ísland ehf.

Lykilorð
Innkaup utan rammasamnings. Kærufrestur. Krafa um óvirkni samnings.

Útdráttur
Ágreiningur málsins laut að innkaupum varnaraðila, R, á þjónustu við rafrænar undirritanir utan rammasamnings um þjónustuna. Kærunefnd útboðsmála komst að þeirri niðurstöðu að samningur um rafrænar undirritanir hefði komist á milli R og O. Á hinn bóginn taldi nefndin að samningurinn hefði verið gerður utan sex mánaða kærufrests 3. málsl. 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup og vísaði nefndin því frá kröfum kæranda, T, um að samningurinn yrði lýstur óvirkur og um álagningu stjórnvaldssekta. Að öðru leyti var það niðurstaða nefndarinnar að kröfur kæranda hefðu borist innan kærufresta. Kærunefnd útboðsmála taldi að með innkaupum sínum hefði varnaraðili brotið gegn skilmálum rammasamningsins um rafrænar undirritanir og 2. málsl. 2. mgr. 40. gr. laga nr. 120/2016. Í ljósi niðurstöðu um frávísun á kröfum kæranda um óvirkni og álagningu stjórnvaldssekta og að til staðar væri gildur samningur um innkaupin taldi nefndin á hinn bóginn að ekki væru til staðar forsendur til að fallast á kröfur kæranda um að leggja fyrir varnaraðila að haga innkaupum sínum í samræmi við rammasamninginn eða að nánar tilteknar ákvarðanir varnaraðila í tengslum við innkaupin yrðu felldar úr gildi. Að endingu komst nefndin að þeirri niðurstöðu að ekki væru uppfyllt skilyrði til að nefndin myndi veita álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda og að rétt þætti að málskostnaður yrði felldur niður.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 15. október 2024 kærði Taktikal ehf. (hér eftir „kærandi“) innkaup Rangárþings ytra (hér eftir „varnaraðili“) á þjónustu One Systems Íslands ehf. (hér eftir „hagsmunaaðili“) varðandi rafrænar undirritanir.

Kærandi krefst þess aðallega að kærunefnd útboðsmála lýsi þann hluta samnings varnaraðila við hagsmunaaðila, sem felur í sér innkaup á rafrænum undirritunum, óvirkan í heild eða að hluta, og leggi fyrir varnaraðila að innkaup á rafrænum undirritunum fari fram í samræmi við rammasamning Fjársýslu ríkisins um rafrænar undirritanir. Sé ekki fallist á kröfu um óvirkni krefst kærandi þess að kærunefndin leggi stjórnvaldssektir á varnaraðila.

Til vara krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála felli úr gildi ákvörðun varnaraðila að eiga innkaup á rafrænum undirritunum fyrir utan ákvæði rammasamningsins við Fjársýslu ríkisins um rafrænar undirritanir og fylgi því eftir með beitingu dagsekta og leggi stjórnvaldssektir á varnaraðila.

Til þrautavara krefst kærandi þess að kærunefndin felli úr gildi ákvörðun varnaraðila að gera samning við hagsmunaaðila sem feli í sér ákvörðun um innkaup á rafrænum undirritunum fyrir utan ákvæði rammasamningsins við Fjársýslu ríkisins um rafrænar undirritanir og fylgi því eftir með beitingu dagsekta og leggi stjórnvaldssektir á varnaraðila.

Til þrautaþrautavara krefst kærandi að kærunefndin leggi fyrir varnaraðila að innkaup á rafrænum undirritunum fari fram samkvæmt rammasamningi við Fjársýslu ríkisins og fylgi því eftir með beitingu dagsekta og leggi stjórnvaldssektir á varnaraðila.

Í öllum tilvikum krefst kærandi þess að kærunefndin láti í ljós álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda og að varnaraðila verði gert að greiða kæranda málskostnað.

Varnar- og hagsmunaaðila var kynnt kæran og gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Varnaraðili krefst þess í athugasemdum sínum 11. nóvember 2024 að öllum kröfum kæranda verði vísað frá en til vara að þeim verði hafnað. Þá krefst varnaraðili þess að kæranda verði gert að greiða málskostnað í ríkissjóð. Hagsmunaaðili hefur ekki látið málið til sín taka.

Kærandi lagði fram lokaathugasemdir sínar 27. nóvember 2024.

Með erindi 20. mars 2025 óskaði kærunefnd útboðsmála meðal annars eftir staðfestingu á þeim skilningi nefndarinnar að kaup varnaraðila á uppfærslum í One kerfinu varðandi rafrænar undirskriftir og rafrænar undirskriftir teikninga hefðu ekki gengið eftir. Hefði á hinn bóginn komist á samningur um kaup á uppfærslunum óskaði nefndin eftir upplýsingum um hvenær sá samningur hefði komist á og öllum upplýsingum og gögnum honum tengdum. Þá gaf kærunefnd útboðsmála varnaraðila tækifæri til að tjá sig um lokaathugasemdir kæranda teldi hann tilefni til. Svör bárust frá varnaraðila 25. mars 2025 ásamt tilteknum gögnum. Þá mótmælti varnaraðili lokaathugasemdum kæranda og vísaði til fyrri athugasemda sinna í málinu.

Með erindi 26. mars 2025 óskaði kærunefnd útboðsmála meðal annars eftir upplýsingum um hvort varnaraðili hefði greitt hagsmunaaðila fyrir þjónustu við rafrænar undirritanir og rafrænar undirritanir teikninga og væri að greiða fyrir slíka þjónustu í dag. Hefðu greiðslur átt sér stað óskaði nefndin eftir upplýsingum um fjárhæð greiðslnanna. Varnaraðili svaraði erindinu 27. sama mánaðar.

Kærunefnd útboðsmála gaf kæranda kost á að tjá sig um svör varnaraðila og bárust frekari athugasemdir frá kæranda 3. apríl 2025.

Með erindi 7. apríl 2025 óskaði nefndin eftir frekari upplýsingum um greiðslur varnaraðila til hagsmunaaðila auk frekari rökstuðnings frá varnaraðila í tengslum við hvort innkaupin hefðu verið heimil með hliðsjón af ákvæði tiltekins rammasamnings. Varnaraðili svaraði erindinu 11. sama mánaðar. Með tölvupósti 16. apríl 2025 kom kærandi því á framfæri að hann teldi ekki þörf á að tjá sig frekar í ljósi framlagðra upplýsinga frá varnaraðila.

Með erindi 14. maí 2025 óskaði kærunefnd útboðsmála eftir upplýsingum um hver hefði verið heildarfjárhæð innkaupa hans á grundvelli tiltekins rammasamnings. Varnaraðili svaraði erindinu samdægurs og veitti umbeðnar upplýsingar.

Með erindi 26. maí 2025 óskaði kærunefnd útboðsmála eftir upplýsingum frá varnaraðila hvenær hagsmunaaðili hefði verið upplýstur um að tiltekið tilboð hans hefði verið samþykkt af hálfu varnaraðila auk gagna þessu tengdu lægju þau fyrir. Þá óskaði kærunefnd útboðsmála eftir upplýsingum um hvort að tilteknar greiðslur til hagsmunaaðila hefðu fallið til í mars 2024. Varnaraðili svaraði erindinu 28. sama mánaðar og veitti umbeðnar upplýsingar.

I

Í júní 2021 efndi Fjársýsla ríkisins, þá Ríkiskaup, til rammasamningsútboðs á hugbúnaðarlausnum til rafrænna undirritana nr. 21308, auðkennt „FA – Electronic Signatures“.

Í grein 1.1 í útboðsgögnum var að finna almenna lýsingu á þeirri þjónustu sem var boðin út og kom þar meðal annars að um væri að ræða vefgátt fyrir endanotanda til undirritunar og stimplana, sannvottunarvefgátt á undirritanir/stimplanir skjala o.fl. Í grein 1.6.13 í útboðsgögnum kom fram að meginreglan væri að kaupendum væri óheimilt samkvæmt lögum að eiga viðskipti um vöru/þjónustu, sem féllu innan rammasamningsins, við seljendur utan rammasamnings nema annað væri sérstaklega tekið fram. Í umræddum rammasamningi væri heimilt að kaupa allt að 10% utan rammasamnings, meðal annars til að reyna nýjar vörur eða þróa nýjar innkaupaaðferðir. Í grein 1.6.9 kom fram að kaupandi skyldi kaupa inn í rammasamningi annaðhvort með beinum kaupum á þeim kjörum og skilmálum sem væru skilgreindir í rammasamningi og í tilboði seljenda eða með örútboði. Í greininni var nánar mælt fyrir um fyrirkomulag og skilyrði þessara innkaupaaðferða rammasamningsins.

Bæði kærandi og varnaraðili eru aðilar að þeim rammasamningi sem komst á í kjölfar útboðsins. Gildistími rammasamningsins mun tvívegis hafa verið framlengdur og mun gildistími hans vera til 11. ágúst 2025. Kærandi og varnaraðili gerðu með sér þjónustusamning um rafrænar undirritanir og rafræn innsigli, dags. 29. september 2022.

Á fundi byggðarráðs varnaraðila 28. febrúar 2024 var lagður fram samningur milli varnaraðila og hagsmunaaðila, sbr. fundarlið 4 í fundargerð vegna fundarins. Í fundargerðinni kom fram að ásamt samningnum lægi einnig fyrir upplýsingar um tilboð í uppfærslu í One kerfinu, meðal annars varðandi rafrænar undirskriftir og rafrænar undirritanir teikninga. Þá kom fram að byggðarráð legði til að samþykkja kaup á uppfærslunum og sveitarstjóra jafnframt falið að undirrita samning við hagsmunaaðila. Sveitarstjórn varnaraðila samþykkti samhljóða afgreiðslu byggðarráðs á fundi 13. mars 2025, sbr. fundarlið 19 í fundargerð sveitarstjórnar. Fyrir liggur að varnaraðili sendi tölvupóst til hagsmunaaðila 14. mars 2024 og var undirritað eintak af samningnum viðhengi með tölvupóstinum. Þá kom fram í tölvupóstinum að það lægi á að klára innleiðingu á öllum þeim nýju útfærslum sem varnaraðili hefði keypt.

Samningur varnaraðila og hagsmunaaðila liggur fyrir í málinu og er hann dagsettur 2. febrúar 2024. Í inngangi samningsins kemur fram að hann varði kaup á afnotarétti og notendaleyfum á hugbúnaðarkerfunum OneCrm samskiptakerfi, OneRecords málastýringarkerfi og þeim kerfum eða kerfiseiningum sem nefnd eru í undirrituðum tilboðum og að slík tilboð teljist hluti samningsins. Í 9. gr. samningsins kemur meðal annars fram að hugbúnaðinum sé skipt upp í kerfiseiningar. Kaupandi greiði sérstaklega fyrir nýjar kerfiseiningar sem ekki séu tilgreindar í samningnum. Kaupi kaupandi viðbótarkerfiseiningar greiði hann sérstaklega fyrir þær og rekstur þeirra samkvæmt tilboði. Í viðauka A með samningnum var að finna uppfærslu-, viðhalds- og þjónustusamning.

Þá liggur einnig fyrir í málinu samantekt á tilboði hagsmunaaðila í rafrænar undirskriftir og rafrænar undirritanir teikninga en skjalið mun hafa verið lagt fram á fyrrnefndum fundi byggðaráðs varnaraðila. Í tilboðinu koma meðal annars fram upplýsingar um hver sé uppsetningarkostnaður á kerfum vegna rafrænna undirritana og rafrænna undirritana teikninga og mánaðargjald vegna þeirra kerfa.

Samkvæmt upplýsingum frá varnaraðila festi hann í mars 2024 kaup á hugbúnaði á sex kerfum hagsmunaaðila til viðbótar við þau kerfi sem varnaraðili var með fyrir samkvæmt fyrrnefndum samningi. Ekki hafi verið gerður skriflegur samningur á milli aðila um þessi kaup. Eitt af þessum kerfum heiti OneSign sem innihaldi meðal annars rafrænar undirritanir. Í kaupum á þessum sex kerfum hafi OneSign hugbúnaður verið tilgreindur sérstaklega en með þeim kaupum hafi einnig fylgt lausn sem nýttist varnaraðila óháð nýtingu á rafrænum undirritunum en það séu OneDataCollector gagnabeiðnir og OneDataSend gagnasendingar. Til þess að fá aðgang að þessum hugbúnaði hafi varnaraðili þurft að festa kaup á Onesign hugbúnaðinum. Varnaraðili hafi ekki verið að nýta sér lausn hagsmunaaðila til rafrænna undirritana nema í einstaka tilvikum til að prufukeyra aðrar lausnir hagsmunaaðila sem hafi boðið upp á samnýtingu kerfa enda hafi varnaraðili verið að nýta sér lausn kæranda og annarra aðila sem bjóði upp á slíka þjónustu og séu innan rammasamningsins.

Auk framangreinds hefur varnaraðili upplýst nefndina að hann hafi greitt hagsmunaaðila vegna kaupa á hugbúnaðinum OneSign og uppsetningar á kerfinu. Þá hefur varnaraðili upplýst að hann hafi greitt hagsmunaaðila tiltekið mánaðarlegt gjald frá maí 2024 til mars 2025 og tilteknar fjárhæðir vegna notkunar á rafrænum undirritunum innan kerfisins. Samkvæmt upplýsingum frá varnaraðila nema þessar fjárhæðir samtals 786.438 krónur án virðisaukaskatts.

Með tölvupósti 16. september 2024 til kæranda tilkynnti varnaraðili að hann segði upp áskrift sinni að áritunarkerfi kæranda frá og með næstu mánaðarmótum. Með tölvupósti 25. september 2024 óskaði kærandi eftir upplýsingum um hvort að uppsögnin lyti að rafrænum undirskriftunum og rafrænum innsiglunum og óskaði jafnframt eftir upplýsingum hver væri ástæða uppsagnarinnar. Varnaraðili svaraði degi síðar og tók fram að uppsögnin lyti að báðum atriðunum og að ástæða uppsagnarinnar væri „samræmi við aðrar stofnanir í sveitarfélaginu en ákveðið hefur verið að taka upp samning við One Systems hvað þetta varðar“. Kærandi svaraði varnaraðila samdægurs og benti meðal annars á fyrrnefndan rammasamning og að hagsmunaaðili væri ekki aðili að þeim samningi.

Varnaraðili sendi bréf til kæranda 6. nóvember 2024 þar sem meðal annars kom fram að varnaraðili afturkallaði framangreinda uppsögn á samningi aðila. Þá upplýsti varnaraðili einnig að hann myndi ekki nýta sér þjónustu annarra fyrirtækja um rafræna undirritanir en þeirra sem væru aðilar að rammasamningi Fjársýslu ríkisins um rafrænar undirritanir.

Varnaraðili og kærandi áttu í frekari samskiptum þar sem kærandi lýsti meðal annars þeirri afstöðu sinni að uppsögn varnaraðila hefði verið bindandi fyrir kæranda.

II

Kærandi byggir á að kæran sé framkomin innan kærufresta 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Hin kærðu innkaup hafi átt sér stað utan rammasamnings og án örútboðs innan rammasamningsins. Varnaraðili hafi sömuleiðis ekki birt tilkynningar í Stjórnartíðindum Evrópusambandsins um gerð samninga sem tengjast þjónustunni. Liggi því fyrir að kærufrestir séu ekki farnir að líða, sbr. 1. og 2. tölul. 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016. Verði talið að kærufrestir séu farnir að líða sé rétt að miða við það tímamark sem kærandi gat fyrst fengið vitneskju um þau atvik sem málið varði og skuli þá miðað við það tímamark sem upplýst hafi verið um ástæðu uppsagnar þjónustusamningsins, sbr. tölvubréf varnaraðila til kæranda 26. september 2024.

Kærandi byggir kröfur sínar á því að innkaup varnaraðila á rafrænum undirritunum af hagsmunaaðila feli í sér innkaup sem falli undir rammasamninginn og að samningur varnaraðila við hagsmunaaðila sé andstæður ákvæðum rammasamningsins og lögum um opinber innkaup. Hagsmunaaðili sé hugbúnaðarfyrirtæki starfrækt á Íslandi sem sérhæfi sig í hönnun skjala- og málalausna, þ.m.t. og aðallega málakerfinu OneRecords, sem geri fyrirtækjum, stofnunum og sveitarfélögum kleift að stofna mál og flokka þau. Þá bjóði hagsmunaaðili upp á vefgáttir og sérlausnir fyrir sveitarfélög og aðrar opinberar stofnanir, þar með talið gáttir og lausnir sem tengjast málakerfinu. Loks bjóði hagsmunaaðili upp á hugbúnaðarlausn fyrir rafrænar undirritanir, það er OneSign. Hvorki hagsmunaaðili né lausnin OneSign sé aðili að eða hluti af rammasamningnum.

Við skoðun á fyrirliggjandi samningi hagsmunaaðila og varnaraðila megi ætla að um sé að ræða uppfærslu á eldri samningi sömu aðila. Þannig sé um að ræða kaupsamning um afnotarétt og notendarétt á hugbúnaðarkerfunum OneCrm samskiptakerfi, OneRecords málastýringarkerfi og þeim kerfum sem nefnd séu í undirrituðum tilboðum, sbr. inngang kaupsamningsins. Kaupsamningurinn feli þannig meðal annars í sér uppfærslur fyrir samskiptakerfið OneCrm og OneRecords málastýringarkerfið. Þá feli samningurinn í sér að varnaraðili, sem kaupandi, þurfi að greiða sérstaklega fyrir tilteknar kerfiseiningar. Í kaupsamningnum og viðaukum við hann sé hvergi tiltekið að varnaraðili sé að kaupa OneSign hugbúnaðarlausn hagsmunaaðila fyrir rafrænar undirritanir. Þannig virðist sem hagsmunaaðili, sem hafi rekið málastýringarkerfi til fjölda ára, hafi annað hvort uppfært samskiptakerfið og málastýringarkerfið þannig að í því felist rafrænar undirritanir eða tengt OneSign, hugbúnaðarlausn sína fyrir rafrænar undirritanir, við þau kerfi (þ.e. samskiptakerfið og málastýringarkerfið) sem varnaraðili hafi verið að kaupa. Megi ætla að hagsmunaaðili hafi tengt OneSign hugbúnaðarlausn sína fyrir rafrænar undirritanir við önnur kerfi og þannig komið lausn fyrir rafrænar undirritanir til varnaraðila framhjá ákvæðum rammasamningsins. Upplýsist jafnframt að hagsmunaaðili hafi neitað kæranda um að tengja undirritunarlausnir sínar við málastýringarkerfi félagsins, þrátt fyrir að vera tæknilega í stakk búið til að tengjast lausn kæranda. Telji kærandi augljóst að varnaraðili hafi keypt, beint eða óbeint, afnot af lausninni OneSign – rafrænar undirritanir – frá hagsmunaaðila í andstöðu við efni rammasamningsins.

Í 1. mgr. 40. gr. laga nr. 120/2016 séu rammasamningar skilgreindir sem samningar sem einn eða fleiri kaupendur geri við einn eða fleiri bjóðendur í þeim tilgangi að ákveða skilmála samninga sem gerðir verða á tilteknu tímabili. Í fyrirliggjandi rammasamningi, sem taki til rafrænna undirritana, segi meðal annars að kaupandi, þar með talið varnaraðili, skuli kaupa samkvæmt rammasamningnum á þeim kjörum og skilmálum sem tilteknir séu í tilboði seljenda, þar með talið kæranda. Þá segi einnig að í ákveðnum tilvikum sé heimilt að bjóða út með örútboði innan rammasamnings ef undirritanir miðist við fleiri en 1000 undirskriftir að jafnaði á mánuði, sbr. efni rammasamningsins. Loks segi að sú meginregla gildi að kaupendum sé ekki heimilt samkvæmt lögum að eiga viðskipti um vöru/þjónustu, sem falli innan rammasamnings, við seljendur utan rammasamnings nema annað sé sérstaklega tekið fram, sbr. 1.6.7. og 2. mgr. 1.6.13. gr. rammasamningsins.

Í fyrrgreindri 2. mgr. 1.6.13. gr. rammasamningsins segi að heimilt sé að kaupa allt að 10% af eigin innkaupum hvers kaupanda utan rammasamnings, meðal annars til að prófa nýja vörur og/eða þróa nýjar innkaupaaðferðir. Óumdeilt sé að kærandi og varnaraðili hafi gert með sér þjónustusamning á grundvelli rammasamningsins frá 29. september 2022 og að varnaraðili hafi ekki boðið síðar út með örútboði innan rammasamningsins heldur samið beint við hagsmunaaðila um að nýta lausnir þess félags til rafrænna undirritana. Varnaraðili hafi þannig átt viðskipti um þjónustu, sem falli innan rammasamningsins, við seljanda sem sé utan rammasamningsins. Þá telji kærandi að með uppsögn þjónustusamningsins við kæranda sé ljóst að innkaup varnaraðila hjá One Systems séu yfir 10% af innkaupum varnaraðila á rafrænum undirritunum. Að mati kæranda sé því um að ræða skýrt brot á rammasamningnum, enda ljóst að varnaraðili hafi gert samning um innkaup utan rammasamningsins. Að mati kæranda séu skilyrði annars málsliðar 2. mgr. 1.6.13. gr. rammasamningsins til innkaupa utan rammasamnings ekki uppfyllt og hafi varnaraðili sönnunarbyrði fyrir því að svo standi á. Af fyrirliggjandi samningi varnaraðila við hagsmunaaðila sé þannig hvorki um að ræða nýja vöru eða verið að þróa nýja innkaupaaðferð heldur eingöngu verið að kaupa uppfærslur á eldri kerfum.

Um álit á mögulegri skaðabótaskyldu segir kærandi að hann sé aðili að rammasamningi um rafrænar undirritanir og hafi augljóslega lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um skaðabótaskyldu varnaraðila. Á þeim grundvelli óski kærandi eftir því að kærunefndin viðurkenni að samningur varnaraðila við One Systems er varði innkaup á rafrænum undirritunum sé andstæður lögum um opinber innkaup og láti á þeim grundvelli uppi álit sitt á mögulegri skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda.

Í lokaathugasemdum sínum mótmælir kærandi þeim sjónarmiðum varnaraðila að enginn samningur hafi verið gerður á milli varnaraðila og hagsmunaaðila um rafrænar undirskriftir. Í þessu samhengi sé vísað til fundargerðar byggðarráðs varnaraðila frá 28. febrúar 2024 þar sem einfaldlega segi að á fundinum hafi verið lagður fram samningur á milli varnar- og hagsmunaaðila. Þá liggi einnig fyrir upplýsingar um tilboð í uppfærslur á One kerfinu varðandi þjónustugátt, rafrænar undirskriftir, rafrænar undirskriftir teikninga og fleira. Þá segi að byggðarráð varnaraðila leggi til að samþykkja kaup á uppfærslunum og hafi sveitarstjóra jafnframt verið falið að undirrita samning við hagsmunaaðila. Hafi þetta verið samþykkt samhljóða á fundinum. Kærandi telji því ljóst að varnaraðili hafi samþykkt tilvitnaðan samning og kaup á ofangreindum uppfærslum, þar með talið varðandi rafrænar undirskriftir og rafrænar undirskriftir teikninga. Ekki liggi fyrir hvenær fundargerðin hafi verið birt né hvenær sveitarstjóri hafi undirritað samninginn. Þá ítreki kærandi það sem fram komi í tölvubréfi varnaraðila 27. september 2024 þar sem segi að uppsögnin á þjónustusamningi aðila sé tilkomin þar sem ákveðið hafi verið að taka upp samning við hagsmunaaðila.

Kærandi mótmælir röksemdum varnaraðila um að kæranda skorti lögvarða hagsmuni í málinu á þeim grundvelli að varnaraðili hafi afturkallað uppsögn sína á þjónustusamningi og þeirrar ályktunar að kærandi hafi neitað frekari viðskiptum við varnaraðila. Kæruefni málsins hverfist einfaldlega um innkaup varnaraðila utan rammasamnings um rafrænar undirritanir. Kærandi, sem aðili að rammasamningnum, hafi því lögvarða hagsmuni af álitamálum sem varði brot á rammasamningnum, þ.m.t. hvað varðar kaup utan rammasamningsins, sbr. 1. mgr. 105. gr. laga nr. 120/2016. Til vara vísi kærandi til 2. mgr. 105. gr. laga nr. 120/2016 þar sem fram komi að lögvarðir hagsmunir séu ekki skilyrði kæru ef um sé að ræða ætlað brot gegn skyldu til að nota lögákveðið innkaupaferli eða auglýsa innkaup.

Í samhengi við sjónarmið varnaraðila um að uppsagnarfrestur á þjónustusamningi hafi verið 30 dagar og sá uppsagnarfrestur bundinn við mánaðarmót bendir kærandi á að samningnum hafi verið sagt upp 16. september 2024 og því hafi 30 daga uppsagnarfrestur byrjað að líða 1. október sl. og uppsagnarfrestur því verið liðinn 1. nóvember 2024. Án þess að taka undir eða samþykkja málatilbúnað varnaraðila þá telur kærandi rétt að benda á að sé málatilbúnaðurinn lagður til grundvallar þá hafi tilvitnuð afturköllun varnaraðila borist kæranda 6. nóvember 2024, eða eftir að 30 daga uppsagnarfresturinn var liðinn. Þegar af þeirri ástæðu gat kærandi ekki fallist á afturköllun uppsagnarinnar en, líkt og fram kom í samtali við lögmann varnaraðila, þá hafi ekki staðið á kæranda að gera nýjan þjónustusamning við varnaraðila, sbr. tölvubréf lögmanns varnaraðila frá 8. nóvember 2024. Þá veki það athygli kæranda að afturköllunin sé send þó nokkru eftir að kærunefndin sendi kæruna til umsagnar varnaraðila 16. október 2024.

Kærandi vísar til þess að í efnislegum athugasemdum sínum byggi varnaraðili aðallega og nær eingöngu á þeirri málsástæðu að varnaraðili hafi einfaldlega ekki gert samning við hagsmunaaðila um rafrænar undirritanir eða rafræn innsigli. Varnaraðili segi að slíkur samningur hafi ekki verið gerður eða undirritað tilboð á milli aðila auk þess sem engin formleg ákvörðun verið tekin af hálfu varnaraðila um slíkan samning. Þá hafi kærandi ekki lagt fram nein gögn eða fært rök fyrir því að svo sé. Kærandi hafni framangreindu sem röngu og telji að málatilbúnaður varnaraðila eigi sér ekki stoð í gögnum málsins. Telur kærandi nægilegt að vísa til fyrrgreindrar samþykktar byggðarráðs varnaraðila og tölvubréfs starfsmanna varnaraðila. Þá sé því hafnað að kærandi hafi hafnað afturköllun varnaraðila á þjónustusamningi aðila, enda ekki hægt að hafna afturköllun á uppsögn samnings sem sé fallinn úr gildi. Á hinn bóginn hafi kærandi komið á framfæri vilja til þess að gera nýjan þjónustusamning við varnaraðila, en því erindi sé ósvarað. Þá telji kærandi það skjóta skökku við að krefjast frávísunar og hafna framkomnum kröfum, en senda samhliða afturköllun á uppsögn samnings eftir að málið sé komið til meðferðar kærunefndarinnar. Loks sé því einnig hafnað að kæra málsins hafi verið bersýnilega tilefnislaus í skilningi 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016.

Í tölvupósti til nefndarinnar 3. apríl 2025 rekur kærandi að ekki verði annað séð en að varnaraðili staðfesti að hann hafi keypt hugbúnað fyrir rafrænar undirritanir af hagsmunaaðila og notað þann hugbúnað til rafrænna undirritana gegn greiðslu. Þá verði ekki annað ráðið en að hagsmunaaðili, sem ekki sé aðili að rammasamningi um rafræna undirritanir, hafi vafið rafrænum undirritunum inn í sölu á öðrum hugbúnaði. Þannig komi fram í svari varnaraðila að hann hafi þurft að kaupa kerfi hagsmunaaðila fyrir rafrænar undirritanir til að geta nýtt tiltekin önnur kerfi félagsins. Hafa beri í huga að hagsmunaaðili hafi synjað öðrum aðilum rammasamningsins, þar með talið kæranda, að tengjast kerfum sínum en komist með þessum hætti framhjá skýrum ákvæðum rammasamningsins fyrir sína lausn. Einnig sé vakin athygli á að erfitt kunni að vera að meta hver sé raunverulegur kostnaður vegna rafrænna undirritana hjá hagsmunaaðila þegar búið sé að vefja rafrænar undirritanir inn í annan búnað og lausnir, líkt og gert hafi verið í þessu máli.

III

Varnaraðili byggir á að kærandi hafi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins samkvæmt 1. mgr. 105. gr. laga nr. 120/2016. Kröfur kæranda byggi á að varnaraðili hafi gert samning við hagsmunaaðila vegna rafrænna undirritana. Varnaraðili hafni þessum fullyrðingum kæranda og tekur fram að hann hafi ekki gert samning við hagsmunaaðila varðandi rafrænar undirritanir. Ekkert í gögnum málsins eða málsástæðum kæranda sýni fram á að slíkur samningur hafi verið gerður og hafi kærandi ekki fært fram rök sem leiði líkum að því að slíkur samningur hafi verið gerður. Þá hafi varnaraðili afturkallað uppsögn sína á þjónustusamningi við kæranda en kærandi hafi ekki verið tilbúinn að fallast á að samningssamband aðila myndi haldast óbreytt. Af þeim sökum verði ekki framhjá því komist að ætla að kærandi hafi neitað frekari viðskiptum við varnaraðila. Ekki verði því séð hvaða lögvörðu hagsmuni kæranda hafi af úrlausn málsins hjá kærunefndinni og beri nefndinni því að vísa kærunni frá í heild sinni.

Auk framangreinds mótmæli og hafni varnaraðili kröfum kæranda sem lúti að því að nefndin lýsi þann hluta samnings varnaraðila og hagsmunaaðila er feli í sér innkaup á rafrænunum undirritun óvirkan í heild eða að hluta. Umræddur samningur sé kaupsamningur um kaup á afnotarétti og notendaleyfum á hugbúnaðarkerfum OneCrm samskiptakerfi og OneRecords málastýringarkerfi. Samningurinn feli ekki í sér undirritaðan samning um rafrænar undirritanir eða rafræn innsigli. Hvorki sé til staðar samningur né undirritað tilboð milli varnaraðila og hagsmunaaðila um rafrænar undirritanir eða innsigli. Ekkert í gögnum málsins eða málsástæðum kæranda sýni fram á að svo sé og hafi kærandi ekki fært rök fyrir því að líkur séu á að svo sé. Svo virðist sem kærandi liti svo á að þar sem varnaraðili hafi sagt upp þjónustusamningi sínum við kæranda og að hagsmunaaðili geti boðið upp á rafrænar undirritanir og innsigli sem hluta af sínum hugbúnaðarkerfum þá eigi varnaraðili í beinu eða óbeinu samningssambandi við hagsmunaaðila og að slíkt sé á einhvern hátt brot á rammasamningnum. Varnaraðili mótmæli þessum fullyrðingum. Líti nefndin svo á að samningssamband hafi skapast milli varnaraðila og hagsmunaaðila sé kröfum kæranda um óvirkni mótmælt enda nái ætlað samningssamband ekki þeim viðmiðunarfjárhæðum sem kveðið sé á um í reglugerð nr. 360/2022 sem sé forsenda fyrir heimild nefndarinnar til að lýsa samning óvirkan í heild eða að hluta, sbr. 1. mgr. 115. gr. laga nr. 120/2016.

Hvað varðar kröfu kæranda um að nefndin leggi fyrir varnaraðila að framkvæma innkaupin í samræmi við rammasamninginn sé á það bent að ekki verði séð að nefndinni sé heimilt að ákveða með úrskurði að innkaup varnaraðila á rafrænum undirritunum fari fram í samræmi við rammasamning Fjársýslu ríkisins um rafrænar undirritanir enda muni varnaraðili gera þjónustusamning um rafrænar undirritanir í samræmi við rammasamninginn. Rétt sé að geta þess að varnaraðili hafi óskað eftir áframhaldandi samningi við kæranda með afturköllun uppsagnar en svo virðist sem kærandi hafi hafnaði þeirri afturköllun og hafi ekki áhuga á frekara samningssambandi við varnaraðila. Þá mótmæli varnaraðili kröfu kæranda um að nefndin felli úr gildi ákvörðun um innkaup varnaraðila á rafrænunum undirritunum og innsiglum. Krafan sé byggð á tölvupóstssamskiptum varnaraðila og kæranda þar sem fram komi skýring á uppsögn á samningi varnaraðila við kæranda. Í framlögðum samskiptum sé ekki skýrt kveðið á um að ákvörðun hafi verið tekin með formlegum hætti um að gera samning við hagsmunaaðila um rafrænar undirritanir og innsiglanir enda hafi slíkt ekki verið gert. Eftir að ábending kæranda hafi borist um að samningur við hagsmunaaðila um rafrænar undirritanir bryti í bága við gildandi rammasamning hafi ekki verið gerður samningur við hagsmunaaðila eða verið tekin formleg ákvörðun um slíkt. Þá hafi varnaraðili tekið ákvörðun um að afturkalla uppsögn á þjónustusamningi varnaraðila og kæranda þannig að hann myndi taka gildi að nýju. Með sömu rökum telji varnaraðili að hafna skuli kröfum kæranda um beitingu dagsekta.

Fari svo að kærunefndin líti svo á að varnaraðili hafi brotið gegn ákvæðum rammasamningsins sé mótmælt kröfum kæranda um álagningu stjórnvaldssekta. Hið ætlaða samningssamband milli varnaraðila og hagsmunaaðila nái ekki þeim viðmiðunarfjárhæðum sem fjallað sé um í 4. mgr. 23. gr. laga nr. 120/2016 en slíkt sé forsenda fyrir heimild nefndarinnar til að leggja á stjórnvaldssektir samkvæmt 1. mgr. 118. gr. laganna. Þá hafni varnaraðili því að hann geti borið skaðabótaábyrgð gagnvart kæranda. Samkvæmt 1. mgr. 119. gr. laga nr. 120/2016 taki ákvæðið samkvæmt orðanna hljóðan eingöngu til kostnaðar við að undirbúa tilboð og taka þátt í útboði. Varnaraðili hafi ekki gert samning við hagsmunaaðila líkt og haldið sé fram af hálfu kæranda. Ekki hafi farið fram eiginlegt útboð og af þeim sökum hafi kærandi ekki orðið fyrir tjóni við að undirbúa tilboð eða taka þátt í útboði. Kærandi hafi því ekki orðið fyrir tjóni sem fyrrnefnt ákvæði laganna taki til. Þá lúti mál þetta ekki að innkaupum sem falli undir gildissvið laga nr. 120/2016 og geti kærunefnd útboðsmála því ekki veitt álit á skaðabótaskyldu, sbr. m.a. úrskurði nefndarinnar í máli nr. 17/2020 og 49/2023. Nefndinni beri því að vísa þessari kröfu frá. Jafnframt beri nefndinni að hafna málskostnaðarkröfu kæranda.

Að endingu vísar varnaraðili til þess að hann telji kæruna bersýnilega tilefnislausa enda verði ekki séð hvaða hagsmuni kæranda hafi af þeirri kröfugerð sem hann haldi uppi fyrir nefndinni með vísan til þess sem fram er komið. Þá sé það mat varnaraðila að hægt hefði verið að leysa úr málinu án aðkomu kærunefndarinnar.

IV

A

Mál þetta lýtur að innkaupum varnaraðila á þjónustu við rafrænar undirritanir utan rammasamnings um þjónustuna.

Málatilbúnaður kæranda er á því reistur að varnar- og hagsmunaaðili hafi gert með sér samning um þjónustu við rafrænar undirritanir. Með gerð þessa samnings hafi varnaraðili brotið gegn skyldum sínum til þess að kaupa þjónustu af þeim fyrirtækjum sem eru aðilar að rammasamningi um rafrænar undirritanir. Fyrir liggur að bæði kærandi og varnaraðili eru aðilar að þeim rammasamningi en ekki hagsmunaaðili.

Að mati kærunefndar útboðsmála hefur kærandi sem aðili að umræddum rammasamningi lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins, sbr. 1. mgr. 105. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Þá er jafnframt til þess að líta að málatilbúnaður kæranda lýtur að ætluðu broti gegn skyldu til að nota lögákveðið innkaupaferli eða auglýsa innkaup og eru lögvarðir hagsmunir því ekki skilyrði kæru, sbr. 2. mgr. 105. gr. laganna.

Varnaraðili fullyrti í greinargerð sinni til nefndarinnar að hvorki lægi fyrir skriflegur samningur við hagsmunaaðila né undirritað tilboð varðandi umrædda þjónustu. Auk þess fælist slík þjónusta ekki í undirrituðum samningi hans og hagsmunaaðila. Þá lýsti varnaraðili því yfir í bréfi til kæranda 6. nóvember 2024 að hann myndi ekki nýta sér þjónustu annarra fyrirtækja um rafrænar undirritanir en þeirra sem væru aðilar að fyrrgreindum rammasamningi.

Af fyrrgreindum undirrituðum samningi verður ekki ráðið að hann hafi falið í sér þjónustu við rafrænar undirritanir. Á hinn bóginn kom fram í 9. gr. samningsins að hugbúnaðinum, sem samningurinn laut að, væri skipt upp í kerfiseiningar. Kaupandi greiddi sérstaklega fyrir nýjar kerfiseiningar sem ekki væru tilgreindar í samningnum. Keypti kaupandi viðbótarkerfiseiningar greiddi hann sérstaklega fyrir þær og rekstur þeirra samkvæmt tilboði.

Kærunefnd útboðsmála óskaði eftir frekari upplýsingum og gögnum frá varnaraðila til að leggja mat á hvort að samningur hefði komist á milli hans og hagsmunaaðila varðandi rafrænar undirritanir. Á meðal gagna málsins er samantekt á tilboði hagsmunaaðila til varnaraðila en þar var meðal annars gefið verð í þjónustu við rafrænar undirritanir og rafræna undirritanir teikninga. Samkvæmt tilboðinu var gert ráð fyrir að varnaraðili greiddi tilteknar fjárhæð í uppsetningarkostnað og síðan yrði greitt mánaðarlegt gjald og tiltekið gjald fyrir hverja undirritun. Af fundargerð fundar sveitarstjórnar varnaraðila, dagsett 13. mars 2024, verður ekki annað ráðið en að sveitarstjórn varnaraðila hafi samþykkt umrætt tilboð, sbr. umfjöllun í kafla I hér að framan.

Finnur framangreint sér einnig stoð í þeim upplýsingum sem varnaraðili hefur veitt nefndinni varðandi greiðslur sínar til hagsmunaaðila. Varnaraðili hefur upplýst nefndina að hann hafi greitt hagsmunaaðila fyrir hugbúnaðinn OneSign og uppsetningu á honum en hugbúnaðurinn býður meðal annars upp á þjónustu við rafrænar undirritanir og rafrænar undirritanir teikninga. Þá hefur varnaraðili greitt mánaðarlegt gjald til hagsmunaaðila fyrir hugbúnaðinn auk þess að hafa greitt fyrir hverja notkun á rafrænum undirritunum.

Samkvæmt framangreindu verður lagt til grundvallar að í gildi sé samningur á milli varnaraðila og hagsmunaaðila varðandi þjónustu við rafrænar undirritanir.

B

Í aðalkröfu sinni krefst kærandi þess meðal annars að kærunefnd útboðsmála lýsi þann hluta samnings varnaraðila við hagsmunaaðila, sem feli í sér innkaup á rafrænum undirritunum, óvirkan í heild eða að hluta. Þá krefst kærandi þess einnig að kærunefnd útboðsmála leggi stjórnvaldssektir á varnaraðila.

Málatilbúnaður í kæru var á því reistur að innkaup varnaraðila á rafrænum undirritunum fælust í undirrituðum samningi varnar- og hagsmunaaðila. Svo sem fyrr segir er það mat nefndarinnar að samningur hafi komist á með varnar- og hagsmunaaðila um þjónustu við rafrænar undirritanir og verður að skýra aðalkröfu kæranda með þeim hætti að krafist sé óvirkni á þeim samningi. Er í þessu samhengi til þess litið að kærandi hafði engar upplýsingar um viðkomandi samning við framlagningu kæru auk þess sem varnaraðili hélt því sjálfur fram á fyrstu stigum þessa máls að slíkur samningur hefði ekki verið gerður.

Samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 skal kæra borin skriflega undir kærunefnd útboðsmála innan 20 daga frá því að kærandi vissi um eða mátti vita um þá ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi sem hann telur brjóta gegn réttindum sínum. Kröfu um óvirkni samnings er þó heimilt að bera undir nefndina innan 30 daga frá framangreindu tímamarki. Þó verður krafa um óvirkni samnings ekki höfð uppi þegar sex mánuðir eru liðnir frá gerð hans.

Kærunefnd útboðsmála hefur lagt til grundvallar að nefndin geti ekki lagt á stjórnvaldssekt á kaupanda þegar ekki hefur verið tekin efnisleg afstaða til kröfu um óvirkni samnings, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum nr. 7/2024 og 12/2024. Ákvörðun um stjórnvaldssekt verður því ekki tekin nema krafa um óvirkni hafi komið fram innan þess hámarksfrests sem gildir um slíkar kröfur, þ.e. þegar sex mánuðir eru liðnir frá gerð hans, sbr. til hliðsjónar fyrrnefndan úrskurð í máli nr. 7/2024.

Svo sem fyrr greinir verður ekki annað ráðið en að sveitarstjórn varnaraðila hafi samþykkt tilboð hagsmunaaðila í rafrænar undirritanir á fundi sínum 13. mars 2024. Þá liggur fyrir að varnaraðili sendi tölvupóst til hagsmunaaðila degi síðar þar sem meðal annars kom fram að það lægi á að klára innleiðingu á öllum þeim nýju útfærslum sem varnaraðili hefði keypt. Samkvæmt þessu verður að miða við að samningur varnar- og hagsmunaaðila um þjónustu við rafrænar undirritanir hafi verið gerður í mars 2024 en kæra málsins barst nefndinni 15. október 2024.

Að framangreindu gættu og eins og atvikum er hér háttað verður að telja að kröfur kæranda, um að umræddur samningur verði lýstur óvirkur og að kærunefnd útboðsmála leggi stjórnvaldssektir á varnaraðila, hafi borist utan þess sex mánaða frests sem um er mælt í 3. málsl. 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016. Er því óhjákvæmilegt að vísa kærunni frá að þessu leyti óháð því hvenær kærandi vissi um eða mátti vita um kæruefnið.

Eins og nánar er rakið í kafla I hér að framan sagði varnaraðili upp samningi sínum við kæranda með tölvupósti 16. september 2024. Með tölvupósti 26. sama mánaðar upplýsti varnaraðili kæranda að ástæða uppsagnarinnar væri „samræmi við aðrar stofnanir í sveitarfélaginu en ákveðið hefur verið að taka upp samning við ONE-Systems hvað þetta varðar“. Að mati kærunefndar útboðsmála verður að líta svo á að við móttöku síðarnefnda tölvupóstsins hafi kærandi fyrst vitað eða mátt vita um þá ákvörðun eða athöfn sem hann telur brjóta gegn réttindum sínum. Kæra málsins var svo sem fyrr segir móttekin hjá nefndinni 15. október 2024. Samkvæmt þessu bárust aðrar kröfur kæranda innan þess 20 daga kærufrests sem um er mælt í fyrrgreindri 1. mgr. 106. gr. laganna.

C

Í 2. málsl. 2. mgr. 40. gr. laga nr. 120/2016 segir að í rammasamningi sé heimilt að ákveða að kaupendur séu ekki skuldbundnir til að skipta eingöngu við aðila rammasamnings við þau innkaup sem samningur tekur til, enda séu slík frávik tilgreind í útboðsgögnum. Kærunefnd útboðsmála hefur lagt til grundvallar að kaupendum samkvæmt rammasamningi sé heimilt að leita til annarra aðila en seljenda vara samkvæmt gildandi rammasamningi einkum ef slík heimild er tilgreind í útboðsgögnum auk þess sem einstök kaup utan rammasamnings verða að samrýmast kröfum laga nr. 120/2016, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 46/2023 og til hliðsjónar úrskurð nefndarinnar í máli nr. 25/2018.

Eins og er nánar rakið í kafla 1 hér að framan komst á rammasamningur um þjónustu við rafrænar undirritanir í kjölfar útboðs Fjársýslu ríkisins sem fram fór á árinu 2021. Samkvæmt upplýsingum frá varnaraðila hefur rammasamningur tvívegis verið framlengdur og er í gildi til 11. ágúst 2025. Í grein 1.1 í útboðsgögnum var að finna almenna lýsingu á þeirri þjónustu sem væri boðin út og kom þar meðal annars fram að um væri að ræða vefgátt fyrir endanotanda til undirritunar og stimplana, sannvottunarvefgátt á undirritanir/stimplanir skjala o.fl.

Í grein 1.6.13 í útboðsgögnum kom fram að meginreglan væri að kaupendum væri óheimilt samkvæmt lögum að eiga viðskipti um vöru/þjónustu, sem féllu innan rammasamningsins, við seljendur utan rammasamnings nema annað væri sérstaklega tekið fram. Í umræddum rammasamningi væri heimilt að kaupa allt að 10% utan rammasamnings, meðal annars til að reyna nýjar vörur eða þróa nýjar innkaupaaðferðir. Að mati kærunefndar útboðsmála verður að skilja umrætt ákvæði með þeim hætti að þar hafi verið átt við 10% af heildarinnkaupum hvers kaupanda samkvæmt rammasamningnum.

Í grein 1.6.9 í útboðsgögnum kom fram að kaupandi skyldi kaupa inn í rammasamningi annaðhvort með beinum kaupum á þeim kjörum og skilmálum sem væru skilgreindir í rammasamningnum og tilboði seljenda eða með örútboði. Í greininni var nánar fjallað um fyrirkomulag og skilyrði þessara innkaupaaðferða.

Samkvæmt framangreindu verður að leggja til grundvallar að varnaraðila hafi verið skylt að framkvæma innkaup á þjónustu sem féll undir rammasamninginn í samræmi við ákvæði hans.

Kærunefnd útboðsmála óskaði eftir upplýsingum frá varnaraðila um hver hefði verið fjárhæð innkaupa hans á grundvelli rammasamningsins, það er fjárhæð annarra innkaupa en þeirra sem vörðuðu hagsmunaaðila. Samkvæmt upplýsingum frá varnaraðila nam heildarfjárhæð umræddra innkaupa 604.228 krónum án virðisaukaskatts. Auk þessa óskaði kærunefnd útboðsmála eftir upplýsingum frá varnaraðila um þær greiðslur sem hann hefði innt af hendi til hagsmunaaðila í tengslum við þjónustu við rafrænar undirritanir. Samkvæmt upplýsingum frá varnaraðila nema þær greiðslur samtals 786.438 krónum án virðisaukaskatts.

Að mati kærunefndar útboðsmála verður ekki annað ráðið en að sú þjónusta sem varnaraðili hefur keypt af hagsmunaaðila sé þjónusta sem fellur undir fyrrgreindan rammasamning. Auk þessa liggur fyrir að innkaup varnaraðila hafa farið töluvert fram úr því 10% hámarki sem kom fram í grein 1.6.13 í útboðsgögnum miðað við fyrirliggjandi upplýsingar. Ekki hefur þýðingu í þessu sambandi þótt varnaraðili hafi einnig fengið aðgang að öðrum kerfum hagsmunaaðila í tengslum við innkaup á þjónustu við rafrænar undirritanir og rafrænar undirritanir teikninga. Er þess þá að gæta að tilboð hagsmunaaðila til varnaraðila laut að þjónustu við rafrænar undirritanir og rafrænar undirritanir teikninga og ekki liggur annað fyrir í málinu en að greiðslur varnaraðila til hagsmunaaðila hafi verið vegna þeirra þjónustu.

Svo sem fyrr segir er hagsmunaaðili ekki aðili að fyrrgreindum rammasamningi. Að þessu og öðru framangreindu gættu verður að telja að innkaup varnaraðila af hagsmunaaðila hafi falið í sér brot gegn ákvæðum rammasamningsins og 2. mgr. 40. gr. laga nr. 120/2016.

D

Samkvæmt 1. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup getur kærunefnd útboðsmála fellt úr gildi ákvörðun kaupanda vegna opinberra innkaupa að hluta eða í heild, lýst samning óvirkan samkvæmt ákvæðum 115.-117. gr. laganna eða kveðið á um önnur viðurlög samkvæmt 118. gr. þeirra. Nefndin getur jafnframt lagt fyrir kaupanda að bjóða út tiltekin innkaup, auglýsa útboð á nýjan leik eða fella niður tiltekna ólögmæta skilmála í útboðsgögnum. Þá kemur fram í 3. mgr. 111. gr. laganna að nefndinni sé heimilt að ákveða að leggja dagsektir á þann sem úrskurður beinist að sé ekki farið að úrskurði hennar samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins.

Í 1. mgr. 114. gr. laga nr. 120/2016 kemur fram að eftir að bindandi samningur samkvæmt lögunum hefur komist á verði hann ekki felldur úr gildi eða honum breytt þótt ákvörðun kaupanda um framkvæmd útboðs eða gerð samnings hafi verið ólögmæt.

Kærandi hefur uppi í málinu aðal-, vara-, þrautavara- og þrautaþrautavarakröfu sem er nánar gerð grein fyrir í upphafi þessa úrskurðar. Þá krefst kærandi þess í öllum tilvikum að kærunefnd útboðsmála láti í té álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart honum og að varnaraðila verði gert að greiða kæranda málskostnað.

Kærunefnd útboðsmála hefur hér að framan komist að þeirri niðurstöðu að vísa frá kröfum kæranda um óvirkni og álagningu stjórnvaldsekta. Að fenginni þessari niðurstöðu eru ekki til staðar forsendur til að fallast á kröfur kæranda um að leggja fyrir varnaraðila að haga innkaupum sínum í samræmi við rammasamning Fjársýslu ríkisins eða að nánar tilteknar ákvarðanir varnaraðila í tengslum við innkaupin verði felldar úr gildi enda til staðar gildur samningur um innkaupin, sbr. fyrrgreind 1. mgr. 114. gr. laga nr. 120/2016 og til hliðsjónar úrskurð nefndarinnar í máli nr. 7/2024. Þá getur kærunefnd útboðsmála ekki lagt dagsektir á varnaraðila í samræmi við kröfur kæranda enda er heimild nefndarinnar varðandi álagningu slíkra sekta bundin því skilyrði að ekki sé farið eftir úrskurði nefndarinnar, sbr. 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016. Samkvæmt þessu verður að hafna þeim kröfum sem eru eftirstandandi í aðal-, vara-, þrautavara- og þrautavaravarakröfu kæranda.

E

Að framangreindu frágengu þarf að leysa úr kröfum kæranda um að nefndin láti í té álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart honum og að varnaraðila verði gert að greiða honum málskostnað.

Samkvæmt 1. mgr. 119. gr. laga nr. 120/2016 er kaupandi skaðabótaskyldur vegna tjóns sem brot á reglum um opinber innkaup hefur í för með sér fyrir fyrirtæki. Fyrirtæki þurfi einungis að sanna að það hafi átt raunhæfa möguleika á að verða valið af kaupanda og möguleikar þess hafi skerst við brotið. Bótafjárhæð skuli miðast við kostnað við að undirbúa tilboð og taka þátt í útboði. Af lokamálslið ákvæðisins leiðir að kærunefnd útboðsmála getur veitt álit á skaðabótaskyldu þegar fyrirtæki hefur tekið þátt í opinberu útboði þar sem brotið hefur verið í bága við lög nr. 120/2016, að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum. Hér háttar svo til að kærandi er aðili að rammasamningi sem veitir honum sérstaka stöðu þegar kemur að viðskiptum við varnaraðila. Varnaraðili hafði þegar gert samning við kæranda á grundvelli rammasamningsins og möguleikar hans til áframhaldandi viðskipta við kæranda á þeim grundvelli voru fyllilega raunhæfir. Þeir möguleikar urðu hins vegar að engu þegar varnaraðili sagði upp samningnum við kæranda á þeim grundvelli að hann hefði gert samning um sömu þjónustu við One Systems Ísland ehf. Gerð þess síðarnefnda samnings fól í sér brot gegn lögum nr. 120/2016 líkt og áður hefur verið rakið. Samkvæmt því getur kærandi átt bótarétt samkvæmt 119. gr., sbr. 1. og 2. málslið 1. mgr., en sá réttur takmarkast á hinn bóginn við kostnað kæranda við að setja fram tilboð eða taka þátt í útboði, sbr. 3. málslið. Þar sem engum slíkum kostnaði er hér að dreifa í tengslum við það réttarbrot sem lýst er að framan getur nefndin því ekki veitt álit á skaðabótaskyldu.

Með hliðsjón af málsúrslitum þessa máls og dómi Hæstaréttar Íslands í máli nr. 555/2006 verður að lokum að hafna kröfu kæranda um málskostnað.

Varnaraðili hefur uppi kröfu um að kæranda verði gert að greiða málskostnað sem renni í ríkissjóð. Í 2. málsl. 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016 er mælt fyrir um að ef kæra er bersýnilega tilefnislaus eða höfð uppi í þeim tilgangi að tefja fyrir framgangi opinberra innkaupa geti kærunefnd útboðsmála úrskurðað kæranda til að greiða málskostnað sem renni í ríkissjóð. Þrátt fyrir að öllum kröfum kæranda hafi ýmist verið hafnað eða vísað frá verður engan veginn fallist á með varnaraðila að kæra málsins hafi verið bersýnilega tilefnislaus. Þykir því rétt að málskostnaður falli niður.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá kröfu kæranda, Taktikal ehf., um að lýstur verði óvirkur samningur varnaraðila, Rangárþings ytra, og One Systems Ísland ehf. um rafrænar undirritanir. Jafnframt er vísað frá kröfu kæranda um að kærunefnd útboðsmála leggi stjórnvaldssektir á varnaraðila.

Öðrum kröfum kæranda er hafnað.

Málskostnaður fellur niður.

Reykjavík, 12. júní 2025.

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir