Úrskurður félags- og húsnæðismálaráðuneytis 21/2025

 

Miðvikudaginn 10. september 2025 var í félags- og húsnæðismálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r:

 

Með erindi til félags- og vinnumarkaðsráðuneytis, nú félags- og húsnæðismálaráðuneyti, sbr. forsetaúrskurð nr. 4/2025, um skiptingu Stjórnarráðs Íslands í ráðuneyti, dags. 2. febrúar 2024, kærði Reykjavíkurborg, kt. 530269-7609, (hér eftir kærandi), ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 6. nóvember 2023, um synjun um endurgreiðslu til kæranda á grundvelli 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, vegna veittrar aðstoðar kæranda við erlenda ríkisborgara.

Málavextir og málsástæður

Mál þetta varðar ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 6. nóvember 2023, um synjun um endurgreiðslu til kæranda á grundvelli 15. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, vegna veittrar aðstoðar kæranda við erlenda ríkisborgara.

 

Kærandi vildi ekki una fyrrnefndri ákvörðun Vinnumálastofnunar og kærði hann því ákvörðunina til ráðuneytisins með erindi, dags 2. febrúar 2024, á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Í erindi kæranda er meðal annars rakið að kærandi telji ákveðna óvissu hafa verið uppi í tengslum við túlkun á 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga þegar kemur að endurgreiðslum til sveitarfélaga vegna fjárhagsaðstoðar við erlenda ríkisborgara í formi ráðningarstyrks. Fram kemur að þeirri óvissu hafi að mati kæranda verið eytt með tölvubréfi frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga til nokkurra sveitarfélaga, dags. 3. nóvember 2022, þar sem greint hafi verið frá því að fjárhagsaðstoð við erlenda ríkisborgara í formi ráðningarstyrks verði endurgreidd til sveitarfélaga á grundvelli fyrrnefndra laga að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Kærandi hafi því tekið saman upplýsingar um ráðningarstyrki og sótt um endurgreiðslu vegna þeirra til þáverandi Fjölmenningarseturs, nú Vinnumálastofnun, þann 8. desember 2022 og hafi þáverandi Fjölmenningarsetur samþykkt endurgreiðslu til kæranda í lok desember 2022. Í kjölfar þess hafi kærandi talið ástæðu til þess að skoða lengra aftur í tímann fjárhagsaðstoð kæranda við erlenda ríkisborgara í formi ráðningarstyrks.

 

Fram kemur í fyrrnefndu erindi kæranda að þann 20. febrúar 2023 hafi kærandi sótt um endurgreiðslu til þáverandi Fjölmenningarseturs, nú Vinnumálastofnun, vegna fjárhagsaðstoðar við erlenda ríkisborgara í formi ráðningarstyrks fyrir tímabilið nóvember 2020 til og með október 2021. Í erindi kæranda kemur meðal annars fram að í svari þáverandi Fjölmenningarseturs til kæranda, dags. 14. mars 2023, hafi verið greint frá óvissu um hvort heimilt sé að endurgreiða kæranda fyrrnefndan kostnað þar sem umsókn kæranda hafi borist ári eftir skilgreint endurgreiðslutímabil samkvæmt reglum nr. 520/2021, um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, í sérstökum tilvikum, við erlenda ríkisborgara og endurgreiðslur fjárhagsaðstoðar úr ríkissjóði, sem settar hafi verið á grundvelli heimildar í 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Enn fremur vísar kærandi til þess að hann hafi ekki verið upplýstur fyrr en í nóvember 2022 um að hægt væri að sækja um endurgreiðslur á grundvelli fyrrnefndra laga vegna ráðningarstyrkja og hafi kærandi því fyrst sótt um slíka endurgreiðslu í desember 2022.

 

Auk þess kemur fram í erindi kæranda að ákveðin mismunun felist að mati kæranda í endurgreiðslum frá ríkinu á grundvelli b-liðar 2. mgr. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga en miðað við þær upplýsingar sem hafi legið fyrir hjá þáverandi Fjölmenningarsetri sé að mati kæranda ljóst að önnur sveitarfélög hafi fengið ráðningarstyrki endurgreidda frá ríkinu á meðan kærandi hafi ekki verið upplýstur um að unnt væri að fá endurgreitt vegna slíkra styrkja. Jafnframt vísar kærandi til tölvubréfs frá Vinnumálastofnun til kæranda, dags. 3. júlí 2023, þar sem fram komi að stofnunin hafi tekið ákvörðun um að samþykkja endurgreiðslu aftur í tímann vegna fjárhagsaðstoðar kæranda við erlenda ríkisborgara í formi ráðningarstyrkja en auk þess hafi komið fram upplýsingar um nýtt verklag þess efnis að skila eigi uppgjöri ársfjórðungslega til Vinnumálastofnunar.

 

Kærandi krefst þess að framangreind ákvörðun Vinnumálastofnunar, frá 3. júlí 2023, standi óhögguð þar sem kærandi líti svo á að þá hafi verið tekin ákvörðun um að Vinnumálastofnun myndi samþykkja aftur í tímann endurgreiðslur vegna ráðningarstyrkja sem kærandi hafi greitt. Kærandi bendir á að hvorki í lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga né í athugasemdum við frumvarp það sem varð að þeim lögum eða lögum sem leitt hafi til breytinga á 2. mgr. 15. gr. laganna sé að finna takmörkun eða tímafresti hvað varðar framlagningu á endurkröfu sveitarfélaga. Að mati kæranda kveði lögin með skýlausum hætti á um endurgreiðslu ríkissjóðs og frekari takmarkanir á þeim endurkröfurétti sveitarfélaga sé ekki að finna í lögunum.

 

Jafnframt bendir kærandi á að fyrrnefndar reglur nr. 520/2021 séu settar á grundvelli heimildar í 1. mgr. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga sem fjalli aðeins um ríkisborgara sem ekki eigi lögheimili í landinu og nái heimild ráðherra til að setja nánari reglur því einungis til þess hóps. Að mati kæranda hafi fyrrnefndar reglur nr. 520/2021 því ekki lagastoð hvað varðar þann hóp sem skilgreindur sé í b-lið 2. mgr. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga en þar sé kveðið á um aðstoð við erlenda ríkisborgara skv. 12.-13. gr. laganna sem átt hafi lögheimili í landinu skemur en tvö ár.

 

Í erindi sínu krefst kærandi þess að ráðuneytið ógildi ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 6. nóvember 2023 um synjun um endurgreiðslu til kæranda vegna veittrar aðstoðar kæranda við erlenda ríkisborgara í tengslum við ráðningar þeirra í störf á tímabilinu frá nóvember 2020 til og með október 2021. Það sé mat kæranda að með vísan til framangreinds sé Vinnumálastofnun skylt að endurgreiða kæranda fyrrnefnda fjárhagsaðstoð á grundvelli 2. mgr. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga.

 

Erindi kæranda var sent Vinnumálastofnun til umsagnar með bréfi ráðuneytisins, dags. 6. febrúar 2024, og var frestur veittur til 20. febrúar 2024.

 

Í umsögn Vinnumálastofnunar, dags 29. febrúar 2024, bendir stofnunin á að umsókn kæranda, dags. 20. febrúar 2023, snúi að endurgreiðslu ríkisins vegna veittrar fjárhagsaðstoðar kæranda við erlenda ríkisborgara fyrir tímabilið frá nóvember 2020 til og með október 2021. Enn fremur vísar Vinnumálastofnun til þess að skv. 13. gr. reglna nr. 520/2021, um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, í sérstökum tilvikum, við erlenda ríkisborgara og endurgreiðslur fjárhagsaðstoðar úr ríkissjóði, hafi umrædd umsókn kæranda vegna framangreinds tímabils átt að berast stofnuninni fyrir 15. nóvember 2021. Aftur á móti hafi umrædd umsókn kæranda ekki borist Vinnumálastofnun fyrr en 20. febrúar 2023 eða rúmum tveimur árum eftir að yfirferð vegna tímabilsins hafi átt að vera lokið. Fram kemur að á þeim grundvelli telji Vinnumálastofnun að kæranda hafi réttilega verið synjað um endurgreiðslu vegna veittrar fjárhagsaðstoðar við erlenda ríkisborgara fyrir tímabilið frá nóvember 2020 til og með október 2021.

 

Með bréfi ráðuneytisins til kæranda, dags. 4. mars 2024, var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri við ráðuneytið athugasemdum við umsögn Vinnumálastofnunar, dags. 29. febrúar 2024, og var frestur veittur til 18. mars 2024.

 

Í svarbréfi kæranda, dags. 13. mars 2024, gagnrýnir kærandi meðal annars að í umsögn Vinnumálastofnunar hafi ekki verið tekin afstaða til ákveðinna atriða sem rakin séu í erindi kæranda til ráðuneytisins, þ. á m. um að stofnunin hafi að mati kæranda tekið aðra og íþyngjandi ákvörðun í málinu þann 6. nóvember 2023 án þess að gætt hafi verið að stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

 

Með bréfi ráðuneytisins til Vinnumálastofnunar, dags. 6. desember 2024, óskaði ráðuneytið eftir nánari skýringum og frekari gögnum frá stofnuninni um þann þátt málsins er varðar tölvubréf stofnunarinnar til kæranda, dags. 3. júlí 2023, þar sem fram hafi komið að stofnunin hafi tekið ákvörðun um að samþykkja aftur í tímann endurgreiðslu til kæranda vegna fjárhagsaðstoðar kæranda við erlenda ríkisborgara í formi ráðningarstyrkja. Jafnframt óskaði ráðuneytið eftir nánari skýringum og frekari gögnum frá Vinnumálastofnun varðandi það sem fram kemur í erindi kæranda til ráðuneytisins, dags. 2. febrúar 2024, þess efnis að kærandi telji að Vinnumálastofnun hafi tekið nýja ákvörðun í málinu 6. nóvember 2023. Var stofnuninni veittur frestur til 20. desember 2024 til að veita ráðuneytinu umbeðna skýringar sem og umbeðin gögn.

 

Í svarbréfi Vinnumálastofnunar, dags 12. desember 2024, hafnar stofnunin því að í tölvubréfi stofnunarinnar frá 3. júlí 2023 komi fram ákvörðun stofnunarinnar um endurgreiðslu til kæranda vegna umrædds kostnaðar hans á tímabilinu frá nóvember 2020 til og með október 2021. Þá hafnar Vinnumálastofnun því að í tölvubréfi stofnunarinnar frá 6. nóvember 2023 komi fram ný ákvörðun stofnunarinnar í málinu. Í svarbréfi sínu bendir Vinnumálastofnun jafnframt á að í tölvubréfi stofnunarinnar, dags. 3. júlí 2023, komi fram samþykki stofnunarinnar um að endurgreiða umræddan kostnað kæranda sem kærandi hafi átt eftir að sækja um vegna október 2022 sem og uppgjör fyrir nóvember og desember 2022. Fyrrgreint tölvubréf fjalli þannig að mati Vinnumálastofnunar ekki um endurgreiðslutímabilið frá nóvember 2020 til og með október 2021 og vísar stofnunin máli sínu til stuðnings til samskipta stofnunarinnar og kæranda í tölvubréfum, sbr. afrit af þeim samskiptum sem liggi fyrir í gögnum málsins.

 

Niðurstaða

Í 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, er kveðið á um að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Félags- og húsnæðismálaráðuneytið fer með mál er varða Vinnumálastofnun, þar á meðal málefni innflytjenda og einstaklinga með vernd hér á landi, sem og með mál er varða félagsþjónustu sveitarfélaga, sbr. f- og j-lið 2. tölul. 4. gr. forsetaúrskurðar nr. 5/2025, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands. Stjórnsýsla hér á landi byggist á því að ráðherra hvers málaflokks fer með yfirstjórn þeirra mála sem undir hann heyra samkvæmt gildandi forsetaúrskurði hverju sinni og sinnir hann jafnframt eftirliti með þeirri starfsemi sem fellur undir málefnasvið hans. Í ljósi framangreinds verður því að ætla að stjórnvaldsákvarðanir, þar á meðal ákvörðun um synjun um endurgreiðslu til sveitarfélags á grundvelli 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, vegna veittrar aðstoðar sveitarfélagsins til erlendra ríkisborgara, sem teknar eru af þar til bæru stjórnvaldi á málefnasviði ráðuneytisins, sæti endurskoðun ráðuneytisins í samræmi við meginreglu 26. gr. stjórnsýslulaga þar sem ekki hefur verið kveðið á um annað í öðrum lögum.

 

Í 1. mgr. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga er kveðið á um að erlendum ríkisborgurum sem ekki eiga lögheimili í landinu skuli í sérstökum tilvikum veitt fjárhagsaðstoð hér á landi. Þá er einnig kveðið á um að ráðherra sé heimilt að setja nánari reglur um aðstoð samkvæmt ákvæðinu. Í 2. mgr. ákvæðisins er síðan kveðið á um skyldu ríkissjóðs til að endurgreiða sveitarfélagi veitta aðstoð við erlenda ríkisborgara í tilteknum tilvikum. Í því sambandi er annars vegar um að ræða aðstoð við erlenda ríkisborgara sem ekki eiga lögheimili í landinu og er í því samhengi vísað til 1. mgr. ákvæðisins, sbr. a-lið 2. mgr. Hins vegar er um að ræða aðstoð við erlenda ríkisborgara skv. 12. og 13. gr. laganna, enda hafi viðkomandi einstaklingar átt lögheimili í landinu skemur en tvö ár, sbr. b-lið 2. mgr.

 

Ákvæði 2. mgr. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga var breytt í núverandi horf með 4. gr. laga nr. 34/1997, um breytingu á lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, sbr. lög nr. 31/1994 og 130/1995. Í athugasemdum við 4. gr. frumvarps þess er varð að fyrrnefndum lögum kemur fram að 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar sé efnislega óbreytt frá þágildandi lögum. Í þágildandi 2. mgr. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga var kveðið á um að ríkissjóður skyldi endurgreiða sveitarfélagi veitta aðstoð til erlendra ríkisborgara ef þeir ættu ekki lögheimili hér á landi eða hefðu dvalið hér skemur en tvö ár. Þá var í þágildandi 4. mgr. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga kveðið á um að félagsmálaráðuneyti væri heimilt að setja reglur um aðstoð til erlendra ríkisborgara. Í athugasemdum við 15. gr. frumvarps þess er varð að þágildandi 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga kemur fram að samkvæmt greininni væri félagsmálaráðuneyti heimilt að setja reglur um aðstoð samkvæmt lögunum til handa útlendingum. Enn fremur kemur fram að með hliðsjón af skyldu ríkisins til endurgreiðslu þyki rétt að slíkt heimildarákvæði sé í höndum ráðuneytis.

 

Að mati ráðuneytisins verður ekki séð að með 4. gr. fyrrnefndra laga nr. 34/1997, sem breytti 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga í núverandi horf, hafi vilji löggjafans staðið til þess að breyta framangreindri framkvæmd, þess efnis að ráðherra sé heimilt að setja reglur um aðstoð samkvæmt ákvæðinu í tengslum við aðstoð sveitarfélaganna við erlenda ríkisborgara, hvort sem umræddir einstaklingar eigi lögheimili hér á landi eða ekki.

 

Með vísan til framangreinds er það jafnframt mat ráðuneytisins að heimild ráðherra til að setja nánari reglur um aðstoð skv. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, vegna veittrar aðstoðar sveitarfélaganna við erlenda ríkisborgara, nái meðal annars til endurgreiðslu vegna veittrar aðstoðar sveitarfélaganna við erlenda ríkisborgara sem átt hafa lögheimili í landinu skemur en tvö ár með sama hætti og fyrir gildistöku laga nr. 34/1997. Slíkar reglur hafa verið settar, sbr. reglur nr. 520/2021, um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, í sérstökum tilvikum, við erlenda ríkisborgara og endurgreiðslur fjárhagsaðstoðar úr ríkissjóði. Í því sambandi bendir ráðuneytið á að í 1. gr. fyrrnefndra reglna er kveðið á um gildissvið þeirra en þar er tekið fram að ákvæði 13. gr. reglnanna, þar sem kveðið er á um endurgreiðslur úr ríkissjóði, gildi jafnframt um endurgreiðslu úr ríkissjóði vegna fjárhagsaðstoðar sveitarfélaga við erlenda ríkisborgara sem hafa átt lögheimili á Íslandi skemur en tvö ár. Umræddri 13. gr. fyrrnefndra reglna hefur verið breytt frá þeim tíma þegar kærandi sótti um endurgreiðslu á þeim kostnaði sem hér um ræðir og eiga þær breytingar því að mati ráðuneytisins ekki við í máli þessu. Í ákvæðinu eins og það var fyrir fyrrnefnda breytingu var meðal annars kveðið á um að endurgreiðslutímabilið næði frá 1. nóvember fyrra árs til 31. október á yfirstandandi ári og að sveitarfélag skuli senda þáverandi Fjölmenningarsetri, nú Vinnumálastofnun, yfirlit yfir veitta aðstoð sveitarfélagsins á þar til gerðu eyðublaði fyrir 15. nóvember fyrir síðastliðið ár.

 

Fram kemur í gögnum málsins að endurgreiðslukrafa kæranda sé gerð á grundvelli b-liðar 2. mgr. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, vegna kostnaðar kæranda í tengslum við veitta aðstoð kæranda við erlenda ríkisborgara í formi ráðningarstyrkja í tengslum við ráðningar þeirra í störf á tímabilinu frá nóvember 2020 til og með október 2021. Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að umrædd endurgreiðslukrafa kæranda vegna framangreinds tímabils hafi átt að berast Vinnumálastofnun fyrir 15. nóvember 2021 en samkvæmt gögnum málsins barst krafan ekki til stofnunarinnar fyrr en 20. febrúar 2023 eða rúmum tveimur árum eftir að yfirferð vegna tímabilsins átti að vera lokið samkvæmt fyrrnefndum reglum nr. 520/2021, um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, í sérstökum tilvikum, við erlenda ríkisborgara og endurgreiðslur fjárhagsaðstoðar úr ríkissjóði.

 

Það er því mat ráðuneytisins að í ljósi framangreinds hafi endurgreiðslukrafa kæranda á grundvelli 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, vegna kostnaðar í tengslum við veitta aðstoð við erlenda ríkisborgara í formi ráðningarstyrkja í tengslum við ráðningar þeirra í störf á tímabilinu frá nóvember 2020 til og með október 2021, borist Vinnumálastofnun utan þess tímabils sem gerð var krafa um samkvæmt þágildandi 13. gr. reglna nr. 520/2021, um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, í sérstökum tilvikum, við erlenda ríkisborgara og endurgreiðslur fjárhagsaðstoðar úr ríkissjóði. Í ljósi þess hafi ekki verið fyrir hendi heimild ríkissjóðs til endurgreiðslu til kæranda á grundvelli b-liðar 2. mgr. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga.

 

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að skilyrði b-liðar 2. mgr. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga hafi ekki verið uppfyllt í máli þessu.

 

Úrskurðarorð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 6. nóvember 2023, um synjun um endurgreiðslu til kæranda á grundvelli 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, vegna veittrar aðstoðar kæranda við erlenda ríkisborgara, skal standa.