Ákvörðun Matvælastofnunar um dagsektir til þess að knýja fram á úrbætur í dýravelferð

Stjórnsýslukæra

Með bréfi dags 17. janúar 2025 bar [Y] lögmaður fram kæru f.h. umbjóðanda síns, [X], vegna ákvörðunar Matvælastofnunar frá 13. janúar sl. um að leggja dagsektir á kæranda að upphæð 20.000 kr. á dag í því skyni að knýja á um úrbætur á dýravelferð.

Kæruheimild er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 (hér eftir stjórnsýslulög).

Kröfur

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Málsatvik og ágreiningsefni málsins

Kærandi rekur búskap að [A]. Þann 6. janúar s.l. tilkynnti Matvælastofnun að fyrirhugað væri að leggja á hann dagsektir, með stoð í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 53/2013 um velferð dýra, til þess að knýja fram úrbætur á dýravelferð. Vísað var til skoðunarskýrslu, dags. 6. janúar 2025, vegna eftirlitsheimsóknar sem fram fór á bæ kæranda í lok desember 2024, en þar voru skráð 22 frávik frá reglum um dýravelferð, þar af 21 alvarlegt. Þann 13. janúar, að fengnum andmælum kæranda, var tekin endanleg ákvörðun um dagsektir að fjárhæð 20.000 kr á dag og skyldu þær telja frá og með degi tilkynningarinnar, að því gefnu að kæranda tækist ekki að bæta með fullnægjandi hætti úr aðstæðum og aðbúnaði dýra innan fimm virkra daga og tilkynnti það til Matvælastofnunar. Engin slík tilkynning barst og voru dagsektir því sendar í innheimtu.

Rétt er að taka fram að samkvæmt umsögn Matvælastofnunar átti álagning dagsekta sér margra ára aðdraganda og hefur stofnunin þurft að hafa ítrekað eftirlit með búrekstri kæranda vegna brota gegn laga- og reglugerðarákvæðum um velferð dýra. Þá má nefna að hjá ráðuneytinu er einnig til meðferðar ákvörðun Matvælastofnunar frá 2. desember 2024, um að svipta kæranda starfsleyfi til framleiðslu á hrámjólk vegna brots gegn reglum um matvælaöryggi. Áframhaldandi eftirlit hefur átt sér stað af hálfu Matvælastofnunar til þess að framfylgja kröfum um úrbætur. Þann 8. júní sl. var kæranda tilkynnt að ákveðið hefði verið að lækka dagsektir niður í 10.000 kr. vegna þeirra úrbóta sem gerðar höfðu verið. Þá var innheimtu dagsekta alfarið hætt þann 22. júlí sl. í kjölfar eftirlitsheimsóknar sem sýndi fram á fullnægjandi úrbætur.

Málsmeðferð ráðuneytisins

Með bréfi 17. janúar 2025 var ákvörðun Matvælastofnunar frá 13. s.m. kærð til ráðuneytisins. Umsögn Matvælastofnunar um kæruna barst ráðuneytinu 7. júlí sl. en engar athugasemdir bárust frá kæranda í kjölfarið.

 

 

Málið er tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Sjónarmið kæranda

Kærandi byggir á því að Matvælastofnun hafi ekki fullnægt lögbundinni rannsóknarskyldu stjórnsýsluréttarins í málinu auk þess sem skort hafi á fullnægjandi rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun. Þá brjóti ákvörðunin gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins. Betur rökstudda og lengri ákvörðun þurfi þegar um sé að ræða eftirlit stjórnvalds, eftirfylgni og málsmeðferð sem nú þegar hafi leitt til sviptingar atvinnuréttinda og dagsekta. Þá er að finna í kæru ítarleg andmæli við þær athugasemdir sem skráðar eru í skoðunarskýrslu Matvælastofnunar. Þar kemur m.a. fram að athugasemdir í skoðunarskýrslum séu ófullnægjandi og tiltaki engin dæmi um hvaða aðfinnslur séu gerðar af hálfu stofnunarinnar. Að öðru leyti er einstaka frávikum ýmist mótmælt sem röngum eða tekið fram að úrbætur hafi átt sér stað. Er m.a. vísað til álits [Z] dýralæknis, þar sem fullyrðingum Matvælastofnunar um ástand nautgripa og sauðfjár er andmælt.

Þá er sérstaklega fundið að því að í stjórnvaldsákvörðun MAST sé fyrirhuguð dagsetning dagsekta sett fram með svo skömmum fyrirvara að ráðuneytinu sé ekki veittur ásættanlegur frestur til að endurskoða stjórnvaldsákvörðunina áður en til dagsekta komi.

Sjónarmið Matvælastofnunar

Í umsögn Matvælastofnunar er byggt á því að allar ákvarðanir um þvingunaraðgerðir hafi verið byggðar á mjög ítarlegum skýrslum eftirlitsfólks og sé þar bæði um að ræða héraðsdýralækni, eftirlitsdýralækna og dýraeftirlitsmann. Það sé álit stofnunarinnar að frekar mætti gagnrýna hana fyrir of mikla vægð í aðgerðum sínum gagnvart kæranda. Þannig mætti halda því fram að stofnunin ætti fyrir löngu að vera búin að stöðva búskap kæranda á [A] þar sem getu, hæfni og ábyrgð skorti. Þá er andmælum kæranda um réttmæti athugasemda í skoðunarskýrslu hafnað með ítarlegum rökstuðningi. Að lokum er tekið fram að ef kærandi hefði farið eftir gildandi lögum og reglugerðum um matvæli og dýravelferð hefði aldrei komið til dagsekta eða tímabundinnar sviptingar mjólkursöluleyfis. Á þeirri stöðu beri enginn annar ábyrgð en kærandi sjálfur.

Forsendur og niðurstaða

Í upphafi er rétt að taka fram að hjá ráðuneytinu láðist því miður að taka afstöðu til kröfu um frestun réttaráhrifa fyrr en innheimtu dagsekta var hætt 22. júlí sl. Ráðuneytið bendir hins vegar á að frestun réttaráhrifa kemur almennt ekki til greina þegar um dagsektir er að ræða. Þetta er áréttað í 4. gr. reglugerðar nr. 940/2015, um beitingu og hámark dagsekta í opinberu eftirliti með velferð dýra, en þar segir að stjórnsýslukæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar um dagsektir. Verði niðurstaðan sú að ekki sé grundvöllur fyrir dagsektum er þannig meginreglan sú að úr slíku sé leyst með endurgreiðslu í kjölfar ógildingar ákvörðunar. Að því virtu er það afstaða ráðuneytisins að ekki hafi verið skilyrði fyrir því að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar[ÁÞÞ1].

Um velferð dýra gilda samnefnd lög nr. 55/2013. Samkvæmt 1. gr. laganna er markmið þeirra að stuðla að velferð dýra, þ.e. að þau séu laus við vanlíðan, hungur og þorsta, ótta og þjáningu, sársauka, meiðsli og sjúkdóma, í ljósi þess að dýr sé skyni gæddar verur. Enn fremur er það markmið laganna að þau geti sýnt sitt eðlilega atferli eins og frekast er unnt. Eftirlit með því að ákvæðum laganna sé framfylgt er í höndum Matvælastofnunar, sbr. 4. gr. laganna, og er stofnuninni í því skyni heimilt að beita umráðamanni dýra nánar tilgreindum þvingunarúrræðum, þ.á.m. dagsektum til þess að knýja fram úrbætur á dýravelferð, sbr. 1. mgr. 36. gr. laganna.

Gögn málsins benda til þess að ýmislegt hafi verið ábótavant í búrekstri kæranda varðandi velferð nautgripa og sauðfjár. Án þess að hvert og eitt frávik verði hér rakið er ljóst að meðferð og aðbúnaður dýra hefur ekki verið í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru í lögum um velferð dýra og reglugerðum settum samkvæmt þeim, sbr. rg. nr. 1066/2014 um velferð sauðfjár og geitfjár og rg. nr. 1065/2014 um velferð nautgripa. Í eftirlitsheimsóknum Matvælastofnunar sem lágu að baki ákvörðun um dagsektir eru þannig skráð margvísleg og ítrekuð frávik, sem telja verður að hafi fullnægjandi stoð í fyrirliggjandi gögnum. Um er að ræða athugasemdir er lúta að innréttingum, óþrifnaði og slæmum frágangi, sem og almennt að aðbúnaði, umhirðu og meðferð dýra. Í ljósi þessa er það mat ráðuneytisins að efnisleg skilyrði 1. mgr. 36. gr. um dagsektir hafi verið uppfyllt þegar ákvörðun um álagningu þeirra var tekin 13. janúar sl. Þar sem kæranda hafði áður verið veittur frestur til úrbóta án þess að það skilaði viðunandi árangri telur ráðuneytið jafnframt að það hafi verið í samræmi við meðalhóf að grípa til dagsekta.

Markmið dagsekta er að knýja fram úrbætur á tilteknum fyrirliggjandi frávikum sem eftirlitsaðili hefur áður gert athugasemdir við, án árangurs. Um leið og búið er að lagfæra þau atriði sem lágu að baki upphaflegri ákvörðun um dagsektir ber því að hætta innheimtu dagsekta. Um eftirfylgnisheimsóknir Matvælastofnunar í kjölfar ákvörðunar um dagsektir 13. janúar 2025, liggja fyrir fimm skoðunarskýrslur, sú fyrsta frá 3. febrúar 2025 og sú síðasta frá 8. júlí 2025. Að því er fyrstu þrjár skýrslurnar varðar getur ráðuneytið tekið undir það með Matvælastofnun að ekki hafi verið tilefni til þess að lækka eða fella niður dagsektir. Í kjölfar næstu eftirlitsheimsóknar stofnunarinnar, sem samkvæmt skoðunarskýrslu fór fram 23. apríl 2025, lá hins vegar fyrir að andmæli kæranda höfðu verið tekin til greina varðandi stíur í mjólkurhúsi, ásamt því sem ákveðið var að bíða með úttekt á tilkynntum úrbótum vegna gólfs í fjárhúsi til næsta hausts. Í reynd stóð því aðeins eitt frávikum frá reglum um dýravelverð eftir, þ.e. um loftræstingu í mjólkurhúsi. Hið sama á við um síðustu skoðunarskýrslu málsins, dags. 8. júlí 2025, en þá var í fyrsta skipti gerð athugasemd við fóðrun og brynningu mjólkurkúa. Þar sem Matvælastofnun hafði ekki áður gert athugasemdir við þessi atriði, og í því samhengi veitt kæranda tækifæri til úrbóta, er það mat ráðuneytisins að frá og með 23. apríl hafi ekki verið grundvöllur fyrir áframhaldandi dagsektum.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða ráðuneytisins að fella beri úr gildi dagsektir gagnvart kæranda að því er varðar tímabilið frá og með 23. apríl 2025 til dagsins í dag. Ákvörðun Matvælastofnunar um álagningu dagsekta fyrir þann tíma er hins vegar staðfest.

Úrskurðarorð

Dagsektir Matvælastofnunar gagnvart kæranda eru felldar úr gildi frá og með 23. apríl 2025. Að öðru leyti er hin kærða ákvörðun staðfest.