Úrskurður í máli nr. IRN25090004

Þann 11. september 2025 er í innviðaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. IRN25090004:

Kæra, kröfur og kæruheimild

Með kæru til innviðaráðuneytisins (hér eftir ráðuneytið) dags. 2. ágúst sl. kærði […] (hér eftir kærandi), kt. […], synjun Þjóðskrár Íslands (hér eftir Þjóðskrá) 25. júlí sl. um að skrá kæranda á kjörskrá vegna fyrirhugaðra íbúakosninga um sameiningu Skorradalshrepps og Borgarbyggðar sem fara fram 5. – 20. september 2025.

Með vísan til 2. mgr. 4. gr. kosningalaga nr. 112/2021 krefst kærandi þess að kærandi verði settur á kjörskrá vegna kosninganna. Kærandi kveður kæruna reista  á 1. mgr. 26. gr. og 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með tölvubréfi til ráðuneytisins dags. 1. september sl. kærði kærandi væntanlegar íbúakosningar um sameiningu Skorradalshrepps og Borgarbyggðar. Í kæru kveður kærandi umræddar kosningar gallaðar þar sem fyrri kæra kæranda hafi ekki verið afgreidd. Umræddur galli geti að mati kæranda haft áhrif á úrslit kosninganna þar sem hvert atkvæði telji í Skorradalshreppi.

Kærandi vísar til 20. og 21. gr. reglugerðar nr. 922/2023 um íbúakosningar um kæruna.

Með tölvubréfi til ráðuneytisins dags. 6. september sl. kærði kærandi synjun Þjóðskrár, 5. september sl., um að skrá kæranda á kjörskrá vegna kosninga um sameiningu Skorradalshrepps og Borgarbyggðar. Kærandi krefst þess að ráðuneytið felli synjun Þjóðskrár úr gildi og leggi fyrir stofnunina að skrá kæranda á kjörskrá. Kveðst kærandi byggja kæruna á 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 922/2023 um íbúakosningar sveitarfélaga. Um frekari rökstuðning vísar kærandi m.a. til fyrri kæru dags. 2. ágúst sl.

Það er mat ráðuneytisins að kærur þessar séu samofnar. Af þeim sökum hefur ráðuneytið ákveðið að sameina málin.

Helstu málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt framlögðum gögnum sendi kærandi beiðni á Þjóðskrá 25. júlí sl. um að vera tekinn á kjörskrá vegna fyrirhugaðra kosninga um sameiningu Skorradalshrepps og Borgarbyggðar. Kosningarnar fara fram 5.-20. september 2025. Kærandi er búsettur í […] þar sem kærandi stundar nám.

Þjóðskrá svaraði beiðni kæranda með tölvubréfi dags. sama dag, 25. júlí sl. Þar segir að kosningar um sameiningu sveitarfélaga byggi á 133. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og reglugerð um íbúakosningar nr. 922/2023 en ekki kosningalögum nr. 112/2021. Sömu skilyrði eigi því ekki við og ef um sveitarstjórnarkosningar væri að ræða.

Í sama tölvubréfi segir að samkvæmt 2. gr. áðurnefndrar reglugerðar séu eftirtaldir aðilar með kosningarétt í íbúakosningum aðrir en þeir íslensku ríkisborgarar sem eru með skráð lögheimili í umræddum sveitarfélögum:

1. hver íslenskur, danskur, finnskur, sænskur eða norskur ríkisborgari sem náð hefur 18 ára aldri þegar kosning hefst og á skráð lögheimili í því sveitarfélagi sem íbúakosning fer fram,
2. erlendur ríkisborgari, annar en greinir í a-lið, ef hann hefur átt skráð lögheimili hér á landi í þrjú ár samfellt fyrir lokadag atkvæðagreiðslu, enda fullnægi hann að öðru leyti skilyrðum a-liðar.

Hvergi sé þannig kveðið á um að námsmenn sem búsettir eru á Norðurlöndum geti sótt um að vera teknir á kjörskrá. Það eigi þá að mati Þjóðskrár ekki við þegar um íbúakosningar sé að ræða. Þjóðskrá synjaði kæranda um að vera tekinn á kjörskrá vegna sameiningakosninganna. Kæranda var leiðbeint um að ákvörðunin væri kæranleg til ráðuneytisins innan þriggja mánaða, samkvæmt 1. mgr. 26. gr. og 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Umrædd synjun Þjóðskrár var sem fyrr segir kærð til innviðaráðuneytisins með kæru dags. 2. ágúst sl. Þann 5. ágúst sl. var kæran send dómsmálaráðuneytinu til meðferðar. Með bréfi mótteknu 2. september sl. var kæran aftur send innviðaráðuneytinu til meðferðar.

Með tölvubréfi til ráðuneytisins dags. 1. september sl. kærði kærandi væntanlegar íbúakosningar um sameiningu Skorradalshrepps og Borgarbyggðar. Í þeirri kæru kveður kærandi umræddar kosningar gallaðar þar sem ekki hafi verið tekið á fyrri kæru kæranda. Kærandi kveðst telja að sá galli geti haft áhrif á úrslit kosninganna þar sem hvert atkvæði telji í Skorradalshreppi.

Með tölvubréfi dags. 5. september sl. var kæranda gefinn kostur á að koma að frekari gögnum áður en það felldi úrskurð í málinu.

Samkvæmt gögnum málsins ítrekaði kærandi með tölvupósti til Þjóðskrár, dags. 2. september sl., kröfu sína um að vera á kjörskrá vegna væntanlegra íbúakosninga.

Með tölvubréfi dags. 5. september sl. kveðst Þjóðskrá skilja erindi kæranda þannig að farið sé fram á að Þjóðskrá endurskoði ákvörðun sína um að synja beiðni kæranda um að vera tekin á kjörskrá vegna fyrirhugaðra sameiningarkosninga Skorradalshrepps og Borgarbyggðar. Í tölvupóstinum voru fyrri rök stofnunarinnar fyrir synjun rakin, sbr. tölvubréf stofnunarinnar dags. 25. júlí sl., og beiðni kæranda synjað.

Með tölvubréfi til ráðuneytisins dags. 6. september sl. upplýsti kærandi um að Þjóðskrá hefði sólarhring áður, eða 5. september sl., synjað kæranda um að verða settur á kjörskrá vegna íbúakosninganna. Kvaðst kærandi gera þá kröfu að ráðuneytið felli úr gildi ákvörðun Þjóðskrár og leggi fyrir stofnunina að skrá kæranda á kjörskrá í Skorradalshreppi.

Með tölvubréfi ráðuneytisins dags. 8. september sl. var kæranda gefinn kostur á að koma að frekari gögnum áður en það felldi úrskurð í málinu.

Með tveimur tölvubréfum dags. 5. og 8. september sl. staðfesti kærandi við ráðuneytið að öll gögn málsins hafi borist. Var málið við svo búið tekið til úrskurðar.

Sjónarmið kæranda

Í kæru dags. 2. ágúst kveðst kærandi hafa sent Þjóðskrá Íslands beiðni 25. júlí sl. um að vera tekinn á kjörskrá vegna væntanlegra sameiningarkosninga Skorradalshrepps og Borgarbyggðar. Kosningarnar fari fram á tímabilinu 5.-20. september nk. Kærandi kveðst búsettur í […] þar sem kærandi stundi nám. Staðfesting á skólavist hafi fylgt erindi kæranda til Þjóðskrár. Síðasta lögheimili kæranda hafi verið í Skorradalshreppi.

Þjóðskrá hafi svarað erindi kæranda á þann veg að kærandi hafi ekki þennan rétt, og að kosningalögin gildi ekki íbúakosningar. Þannig hafi námsmenn á Norðurlöndunum ekki þennan rétt. Í kæru veltir kærandi því upp hvernig á því standi, þar sem kærandi megi kjósa í sveitarstjórnarkosningum og eins ef sameiningar kosning á milli sveitarfélaga færi fram á einum degi, sbr. 119. gr. sveitarstjórnarlaga.

Kærandi segir ákvæði 3. mgr. 4. gr. kosningalaga nr. 112/2021 skýrt um að kærandi hafi kosningarétt í sveitarfélaginu, sbr. 1. mgr. 2. gr. sömu laga. Kæranda sé því heimilt að kjósa til sveitarstjórnar. Fyrirhugaðar kosningar í sveitarfélaginu varði hvort sameina eigi Skorradalshrepp öðru sveitarfélagi. Kosningarnar séu þannig hvorki ráðgefandi né með tímabundna þýðingu að mati kæranda. Kosningarnar séu um ákvörðun til frambúðar og bindandi um framhald þeirra. Kærandi bendir í þessu samhengi á að ef til að mynda meirihluti íbúa hafni sameiningu nái kosningarnar ekki lengra, sbr. 120. gr. laganna. Kosningarnar fari að mati kæranda fram á grundvelli 3. mgr. 119. gr. sveitarstjórnarlaga.

Ekki sé að mati kæranda unnt að leggja slíka kosningu að jöfnu við íbúakosningu samkvæmt 107. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. 133. gr. sömu laga. Í 3. mgr. 107. gr. sömu laga komi fram að slíkar íbúakosningar séu ráðgefandi og séu því ekki bindandi nema í mesta lagi í eitt kjörtímabil sveitarstjórnar. Af þeirri ástæðu hafi löggjafinn að mati kæranda viljað einfalda íbúakosningar og stjórnsýslu. Kærandi kveður að ætlunin hafi því verið að auka lýðræði, en ekki skerða það. Sjónarmið um að svipta námsmenn erlendis kosningarétti í slíkum íbúakosningum hafi verið gerð til að einfalda stjórnsýslu. En mjög varhugavert sé að mati kæranda að svipta einstaklinga kosningarétti í sveitarfélagi með vísan til sjónarmiða um ráðgefandi íbúakosningar þegar fjallað sé um sameiningu sveitarfélaga.

Kærandi kveður kosningarétt vera grundvallarréttindi íbúa sveitarfélags. Allan vafa beri að túlka borgara í hag. Tilvísun til 133. gr. sveitarstjórnarlaga í 5. mgr. 119. gr. sömu laga verði að mati kæranda ekki túlkað sem skerðing á kosningarétti heldur sem nánari útfærsla á framkvæmdum kosninga.

Kosningaréttur kæranda í sveitarfélaginu byggist að mati kæranda ekki á 133. gr. sveitarstjórnarlaga heldur 4. gr. kosningalaga. Kærandi kveðst ekki verða sviptur þeim kosningarétti um framtíðarskipan sveitarfélagsins með vísan til reglna sem skuli að gilda um ráðgefandi og bindandi kosninga (íbúakosningar samkvæmt 107. gr. laganna).

Með vísan til 2. mgr. 4. gr. kosningalaga nr. 112/2021 krefst kærandi þess að kærandi verði settur á kjörskrá í Skorradalshreppi vegna sameiningarkosninganna. Kærandi bendir í þessu samhengi á að þar hafi kærandi síðast átt lögheimili á Íslandi. Ósk kæranda sé í samræmi við 3. mgr. 4. gr. kosningalaga um frest til að skrá sig en kærandi hafi sent beiðnina á þjóðskrá 42 dögum fyrir væntanlegan kjördag.

Með tölvupósti dags. 1. september sl. kveðst kærandi kæra, sbr. 21. gr. reglugerðar um íbúakosningar nr. 922/2022, væntanlegar íbúakosningar um sameiningu Borgarðbyggðar og Skorradalshrepps. Kærandi vísar í 20. gr. reglugerðar um íbúakosningar nr. 922/2023 um að kosningarnar séu gallaðar þar sem ekki hafi verið tekið á kæru kæranda um að setja kæranda á kjörskrá. Þessi galli geti að mati kæranda haft áhrif á úrslit kosninganna þar sem hvert atkvæði telji í Skorradalshreppi.

Líkt og fyrr var rakið sendi kærandi Þjóðskrá tölvupóst þann 5. september sl. þar sem kærandi ítrekaði ósk sína um að vera settur á kjörskrá í væntanlegum íbúakosningum.

Í kæru til ráðuneytisins dags. 6. september sl. segir kærandi að ákvörðun Þjóðskrár 5. september sl. um að synja leiðréttingu á kjörskrá sé kæranleg til ráðuneytisins innan sólarhrings, sbr. 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 922/2023 um íbúakosningar. Í þeirri kæru áréttar kærandi fyrri röksemdir og vísar að öðru leyti til fyrri kæru, dags. 2. ágúst sl. Kærandi kveðst gera þá kröfu að ráðuneytið felli synjun Þjóðskrár úr gildi og leggi fyrir stofnunina að skrá kæranda á kjörskrá vegna sameiningarkosninganna.

Niðurstaða

Kosningar um sameiningu sveitarfélaga byggjast á 133. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, sbr. einnig 119. gr. laganna, og reglugerð um íbúakosningar nr. 922/2023. Slíkar kosningar byggjast ekki á kosningalögum nr. 112/2021. Sömu skilyrði eiga því ekki við og ef um sveitarstjórnarkosningar væri að ræða.

Samkvæmt 2. mgr. 133. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 922/2023 um íbúakosningar, er kveðið á um að eftirtaldir eigi rétt til þátttöku í íbúakosningu:

1. hver íslenskur, danskur, finnskur, sænskur eða norskur ríkisborgari sem náð hefur 18 ára aldri þegar kosning hefst og á skráð lögheimili í því sveitarfélagi sem íbúakosning fer fram,
2. erlendur ríkisborgari, annar en greinir í a-lið, ef hann hefur átt skráð lögheimili hér á landi í þrjú ár samfellt fyrir lokadag atkvæðagreiðslu, enda fullnægi hann að öðru leyti skilyrðum a- liðar.

Með vísan til framangreinds er það skilyrði að einstaklingur verði að vera með skráð lögheimili í sveitarfélaginu til að geta neytt kosningaréttar í íbúakosningunum um sameiningu Skorradalshrepps og Borgarbyggðar sem fram fara 5.-20. september 2025. Svo er ekki í tilviki kæranda. Eru hinar kærðu ákvarðanir Þjóðskrár, dags. 25. júlí og 5. september sl., um að synja kæranda um skráningu á kjörskrá, því staðfestar svo sem nánar greinir í úrskurðarorði.

Með kæru dags. 1. september sl. kærði kærandi, með vísan til 21. gr. reglugerðar um íbúakosningar nr. 922/2023, kosningar um sameiningu Skorradalshrepps og Borgarbyggðar. Í þeirri kæru segir kærandi að kosningarnar séu gallaðar, sbr. 20. gr. sömu reglugerðar, þar sem fyrri kæra kæranda hafi ekki fengist afgreidd. Sá galli geti að mati kæranda haft áhrif á úrslit kosninganna þar sem hvert atkvæði telji í Skorradalshreppi.

Samkvæmt 20. gr. reglugerðar nr. 922/2023 um íbúakosningar leiða gallar á kosningu ekki til ógildingar kosninga, nema líklegt sé að þeir hafi haft áhrif á úrslit kosninganna. Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða ráðuneytisins að kærandi eigi ekki kosningarétt í íbúakosningunum og því geta kosningarnar ekki verið gallaðar af þeim sökum. Þar af leiðandi verður sá liður kærunnar ekki tekinn til frekari umfjöllunar.

Úrskurðarorð

Ákvarðanir Þjóðskrár Íslands, dags. 25. júlí og 5. september 2025, um að synja kæranda um skráningu á kjörskrá við íbúakosningar um sameiningu Skorradalshrepps og Borgarbyggðar, eru staðfestar.