Úrskurður í máli nr. IRN25090013

Þann 12. september 2025 er í innviðaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. IRN25090013:

Kæra, kröfur og kæruheimild

Með kæru til innviðaráðuneytisins (hér eftir ráðuneytið) þann 26. ágúst 2025 kærðu […], […] og […] (hér eftir kærendur), ákvörðun Þjóðskrár Íslands (hér eftir Þjóðskrá) um að leiðrétta kjörskrá vegna sameiningarkosninga sveitarfélaganna Skorradalshrepps og Borgarbyggðar. Kosningarnar fara fram 5. – 20. september 2025. Kærendur eru kjörnir sveitarstjórnarmenn í sveitarfélaginu Skorradalshreppi.

Þá barst ráðuneytinu önnur kæra frá kærendum þann 2. september. Sú kæra laut að ákvörðun Þjóðskrár um að synja beiðni kærenda um að leiðrétta umrædda kjörskrá sama dag með vísan til 5. mgr. 4. gr. reglugerðar um íbúakosningar sveitarfélaga nr. 922/2023.

Það er mat ráðuneytisins að kærur þessar séu samofnar auk þess sem þær varða sömu einstaklinga að mestu leyti. Af þeim sökum hefur ráðuneytið ákveðið að sameina málin.

Þess er krafist að ráðuneytið úrskurði um réttmæti/lögmæti ákvarðana Þjóðskrár um að:

Í fyrsta lagi leiðrétta kjörskrá vegna framangreindra íbúakosninga vegna sex einstaklinga þann 26. ágúst sl.

Í öðru lagi um ákvörðun Þjóðskrár þann 2. september sl. að synja athugasemdum kærenda um að leiðrétta kjörskrá vegna 13 einstaklinga.

Í þriðja lagi um ákvörðun Þjóðskrár að leiðrétta kjörskrá vegna eftirfarandi tveggja einstaklinga, […], og […], þann 26. ágúst sl., sem var tilkynnt kærendum þann 2. september sl.

 

Samkvæmt 5. mgr. 4. gr. reglugerðar um íbúakosningar sveitarfélaga, sbr. 5. mgr. 133. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, er heimilt að skjóta ákvörðun Þjóðskrár um leiðréttingar á kjörskrá í íbúakosningum sveitarfélaga til ráðuneytis sveitarstjórnarmála innan sólarhrings frá dagsetningu hennar. Eru framangreindar kærur því komnar fram innan lögmælts frests.

Málsatvik og málsmeðferð

Mál þetta á rætur að rekja til fyrirhugaðra íbúakosninga um sameiningu sveitarfélaganna Skorradalshrepps og Borgarbyggðar sem fara fram 5. – 20. september 2025. Kosningin fer fram á grundvelli 119. gr. og 133. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá fjallar reglugerð nr. 922/2023 um þær lágmarkskröfur sem gerðar eru til framkvæmdar íbúakosninga sem fram fara á vegum sveitarfélaga á grundvelli sveitarstjórnarlaga.

Samkvæmt b-lið 3. gr. reglugerðarinnar skal Þjóðskrá gera kjörskrá fyrir íbúakosningu sveitarfélaga. Samkvæmt d-lið sama ákvæðis eru á kjörskrá hvers sveitarfélags við íbúakosningar þau sem hafa kosningarétt og skráð voru með lögheimili í sveitarfélaginu skv. íbúaskrá Þjóðskrár kl. 12 að hádegi 22 dögum áður en atkvæðagreiðsla hefst. Samkvæmt e-lið ákvæðisins skal Þjóðskrá tilkynna sveitarfélagi að gerð hafi verið kjörskrá jafnskjótt og gerð hennar er lokið og eigi síðar en 20 dögum áður en atkvæðagreiðsla hefst.

Samkvæmt gögnum málsins staðfesti Þjóðskrá gerð kjörskrár vegna sameiningarkosninganna þann 15. ágúst sl. og upplýsti sveitarfélögin og kjörstjórn þar um. Þann 26. ágúst sl. upplýsti Þjóðskrá sömu aðila um að ekki hafi öll heimilisföng farið í kjörskrárnar hjá báðum sveitarfélögunum vegna kerfisvillu. Þjóðskrá lýsti villunni með þessum hætti í tilkynningu sinni:

„Ástæðan fyrir því að þetta gerðist var að um er að ræða heimilisföng sem ekki var búið að raða á kjörstaði í kjördeildarkerfinu sem sveitarfélög fara yfir áður en kjörskrá er gerð. Þetta gerist því að enginn kjósandi bjó á þessum heimilisföngum síðast þegar kjörskrá var gerð sem var í Alþingiskosningum.“

 

Kærendur gerðu athugasemd við leiðréttingu Þjóðskrár á kjörskránni sama dag, þann 26. ágúst sl., og bentu á að sex einstaklingar hafi bæst við kjörskránna. Þá væru sjö aðrir á kjörskránni þrátt fyrir að vera ekki réttilega skráðir íbúar sveitarfélagsins Skorradalshrepps að mati kærenda. Auk þeirra væru tveir einstaklingar á kjörskránni sem hafi skráð sig í sveitarfélagið rétt áður en fyrri kjörskrá var gefin út og væru ekki réttilega skráðir íbúar sveitarfélagsins. Sama dag barst ráðuneytinu kæra kærenda vegna framangreindar ákvörðunar Þjóðskrár.

Í svari Þjóðskrár til kærenda þann 2. september sl. kom fram að Þjóðskrá hafi farið yfir lögheimilisskráningar allra einstaklinga sem athugasemdir kærenda beindust að. Í því hafi falist að einstaklingum hafi verið send bréf og þeim gefið tækifæri til að skýra frá búsetu sinni. Það hafi verið mat stofnunarinnar að hún gæti ekki aðhafst frekar, utan þeirrar frumkvæðisathugunar sem stofnunin setti af stað vikuna á undan. Af henni stæði enn yfir mál tveggja einstaklinga á framangreindum lista. Þá upplýsti stofnunin um að á listanum væru tveir einstaklingar sem búið væri að leiðrétta af kjörskrá. Að svo stöddu taldi stofnunin sér ekki fært að gera frekari breytingar á kjörskrá hvað varði umrædda einstaklinga.

Sem fyrr segir kærðu kærendur ofangreinda ákvörðun Þjóðskrár um að synja leiðréttingu kjörskrárinnar þann 3. september sl. til ráðuneytisins vegna þeirra 13 einstaklinga sem kærendur töldu ekki eiga fasta búsetu í sveitarfélaginu. Auk þess kærðu kærendur þá ákvörðun Þjóðskrár að leiðrétta kjörskránna vegna […] og […] sem var tilkynnt kærendum þann 2. september sl.

Þann 4. september sl. óskaði ráðuneytið eftir gögnum málsins hjá Þjóðskrá og bárust gögnin ráðuneytinu með tölvubréfi sama dag. Í gögnunum er meðal annars rakin málsmeðferð Þjóðskrár gagnvart þar tilgreindum einstaklingum á grundvelli 2. mgr. 16. gr. laga um lögheimili og aðsetur nr. 80/2018. Í framangreindu ákvæði kemur fram að Þjóðskrá getur breytt skráningu lögheimilis einstaklinga að eigin frumkvæði eða á grundvelli beiðni frá þinglýstum eiganda húsnæðis eða öðrum sem hagsmuna eiga að gæta.

Með tölvubréfi dags. 4. september sl. óskaði ráðuneytið eftir nánari umsögn Þjóðskrár um þau lagasjónarmið sem stofnunin horfði til við ákvörðun um leiðréttingar á kjörskránni vegna […] og […] sem Þjóðskrá færði á kjörskrá þann 26. ágúst.

Í umsögn Þjóðskrár, sem barst ráðuneytinu þann 5. september sl., kemur fram að […] og […] hafi sent flutningstilkynningu sem barst Þjóðskrá þann 26. ágúst. Í flutningstilkynningunni var flutningsdagsetningin tiltekin 13. ágúst. Umræddir aðilar hafi fengið leiðréttingu inn á kjörskrá í ljósi þess að flutningsdagsetningin var gerð fyrir viðmiðunardag kjörskrár. Þjóðskrá benti á að í 2. mgr. 13. gr. laga um lögheimili og aðsetur nr. 80/2018 segir:  „Tilkynna skal um breytt lögheimili eigi síðar en sjö dögum eftir að breytingar á búsetu eiga sér stað. Einungis er heimilt að skrá nýtt lögheimili fjórtán daga aftur í tímann. Sama regla gildir um tilkynningar um aðsetur samkvæmt lögum þessum.“

 

Í umsögninni er síðan rakið að það sé algengt í framkvæmd að flutningsdagsetning sé á undan þeirri dagsetningu sem flutningur er tilkynntur, og þetta sé eitthvað sem stofnunin fylgist með í 14 daga eftir gerð kjörskrár. Þau réttindi og skyldur sem fylgja lögheimilisskráningu miðast við flutningsdagsetninguna.

 

Þá segir að Þjóðskrá hafi við slíkar leiðréttingar, þegar lögheimilisskráning er framkvæmd eftir viðmiðunardag kjörskrár en flutningsdagsetningin er fyrir viðmiðunardag, byggt á g-lið 32. gr. kosningalaga nr. 112/2021. Í þessu tilviki hafi stofnunin byggt ákvörðunina á a-lið 2. mgr. 4. gr. reglugerðar um íbúakosningar nr. 922/2023 þar sem sambærilegri heimild og kemur fram í kosningalögum er ekki fyrir að fara. Þjóðskrá vísaði einnig til þess að í a-lið 1. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar komi meðal annars fram að kosningarétt eigi ríkisborgarar Norðurlanda sem hafi náð 18 ára aldri og séu með skráð lögheimili í því sveitarfélagi sem íbúakosning fari fram.

Umsögn Þjóðskrár var borin undir kærendur sem ítrekuðu gerðar kröfur með tölvubréfi þann 5. september. Í málinu liggja jafnframt fyrir samskipti kærenda og Þjóðskrár þann 15. og 26. ágúst og 3. september sl. Í 5. gr. reglugerðar um íbúakosningar sveitarfélaga er sérstaklega kveðið á um það að kærendum skuli veittur hæfilegur frestur til að koma að gögnum áður en úrskurður er felldur í máli. Ákvæðið byggir á 33. gr. kosningalaga og er ákvæðið samhljóða. Gera ákvæðin ráð fyrir því að eingöngu kærendum sé veitt færi á að koma að sjónarmiðum sínum á framfæri þegar mál eru til meðferðar hjá úrskurðaraðilum enda megi ætla að afstaða viðkomandi kjósenda liggi þegar fyrir vegna meðferðar máls hjá Þjóðskrá. Þó koma ákvæðin ekki í veg fyrir að slíkt sé gert.

Með vísan til almennu reglna stjórnsýsluréttar um andmælarétt og þeirrar reglu að einstaklingur á rétt á að fá vitneskju um að mál sem varðar hann sé til meðferðar hjá stjórnvaldi, upplýsti ráðuneytið […] og […] um framkomna kæru með tölvupósti 8. september sl. Auk þess var þeim veittur tæplega sólarhringsfrestur til að koma að sjónarmiðum sínum og frekari gögnum vegna málsins. Ráðuneytinu barst umsögn frá lögmanni þeirra þann 9. september og er afstaða þeirra rakin nánar síðar.

Í ljósi þess að afar mikilvægt er að niðurstaða liggi sem fyrst fyrir í málinu hefur ráðuneytið ekki leitað eftir afstöðu annarra einstaklinga sem málið varðar.

Sjónarmið kæranda

Kærendur telja augljóst að rannsókn Þjóðskrár á raunverulegri búsetu einstaklinga sé verulega ábótavant. Þá telja kærendur að Þjóðskrá hafi ekki sinnt skyldu sinni til að rannsaka málið með fullnægjandi hætti áður en stofnunin tók ákvörðun.

 

Kærendur fara því fram á að ráðuneytið úrskurði um réttmæti/lögmæti ákvörðunar Þjóðskrár um að leiðrétta ekki þá einstaklinga út af kjörskrá sem enn eru skráðir kjósendur í Skorradalshreppi þrátt fyrir að lögheimilisskráning þeirra sé ekki í samræmi við lög um lögheimili og aðsetur nr. 80/2018, sem og ákvörðun Þjóðskrár um að aðhafast ekki frekar í málinu.

 

Kærendur halda því jafnframt fram að sterkur grunur sé um að um sé að ræða kerfisbundnar aðgerðir til að hafa áhrif á niðurstöður kosninganna og að hætta sé á að valdið til að ráða málum sínum verði tekið af íbúum Skorradalshrepps með sviksamlegum hætti, verði ekkert að gert.

 

Umsögn

Í umsögn lögmanns […] og […] er bent á að viðmiðunardagsetning kjörskrár er 14. ágúst 2025. […] og […] hafi verið með skráð lögheimili að […] í Skorradalshreppi fyrir þann dag. Þau eigi því að vera á kjörskrá. Rétt væri því að leiðrétta kjörskrá, sbr. a-lið 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 922/2023, um íbúakosningar.

[…] sé fæddur og uppalinn í Skorradal. Nánar tiltekið hafi hann alist upp á […] og síðar flust að […] þar sem hann búi núna.

Segir í umsögninni að […] hafi verið skráður með lögheimili í Skorradalshreppi nær alla sína ævi og skráning í Þjóðskrá staðfesti það. […] ferðist mikið vegna vinnu sinnar en hann eigi stjórnarskrárvarinn rétt til að velja sér búsetu, sbr. 4. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar.

Í umsögninni segir jafnframt að lögregla hafi verið send heim til […] og […] að […] þar sem þau hafi verið beðin um að staðfesta með skilríkjum hver þau væru. Í kjölfar þeirrar heimsóknar hafi Þjóðskrá fellt niður frumkvæðisathugun um lögheimilisskráningu þeirra og því ætti ekki að vera nokkur vafi um að lögheimili þeirra sé sannarlega rétt skráð.

Þrátt fyrir þessa afdráttarlausu niðurstöðu hafi kærendur sérstaklega óskað eftir að þau fái ekki að njóta kosningarréttar. Því er hafnað af hálfu […] og […] að lögheimili þeirra sé ekki rétt skráð og því er jafnframt hafnað að þau séu hluti af kerfisbundnum aðgerðum eins og það sé orðað í kærunni. Gera […] og […] athugasemd við það hvaða lögvörðu hagsmuni kærendur hafi af því að þau njóti ekki kosningaréttar.

Þá er því haldið fram í umsögn […] og […] að kærendur séu að reyna að hafa áhrif á kjörskrá út frá stjórnmálaskoðun manna eða ætluðum skoðunum. Slík framanga sé mismunun og andstæð 65. gr. stjórnarskrárinnar. Með vísan til alls framangreinds er því krafist að kærunni verði hafnað, enda sé hún byggð á röngum forsendum að mati […] og […]. 

 

Niðurstaða

Mikilvægt er að taka fram áður en leyst verður úr kæruatriðum þessa máls að þær reglur sem gilda um kjörskrá sameiningarkosninga er að finna í 3. og 4. gr. reglugerðar um íbúakosningar sveitarfélaga nr. 922/2023. Ákvæði reglugerðarinnar voru unnin í samræmi við ákvæði kosningalaga nr. 112/2021 og eru samhljóða upprunalegu 32. og 33. gr. laganna. Ber því að mati ráðuneytisins að túlka ákvæði reglugerðarinnar um leiðréttingu kjörskrár til samræmis við ákvæði kosningalaga, eftir því sem við á.

Um kæruheimild kærenda er vísað til 5. mgr. 4. gr. reglugerðar um íbúakosningar sveitarfélaga sbr. 5. mgr. 133. gr. sveitarstjórnarlaga. Þar sem kemur fram að heimilt er að skjóta ákvörðun Þjóðskrár um leiðréttingar á kjörskrá í íbúakosningum sveitarfélaga til ráðuneytis sveitarstjórnarmála innan sólarhrings frá dagsetningu hennar eins áður hefur verið getið.

Ákvæðið er samhljóða 33. gr. kosningalaga og í skýringum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að kosningalögum kemur fram að bæði er unnt að kæra leiðréttingar og synjanir um leiðréttingar og geta bæði viðkomandi kjósendur og sveitarstjórnir kært ákvarðanir að því gefnu að kærandi sé ósammála niðurstöðu Þjóðskrár. Þá segir að: „Ekki sé útilokað að aðrir en kjósendur eða sveitarstjórnir hafi nægjanlega hagsmuni af ákvörðunum Þjóðskrár til að eiga aðild að slíkum kærumálum“. Af orðalagi skýringa með ákvæðinu verður ráðið að eingöngu þeir sem hafi nægilega hagsmuni af ákvörðunum Þjóðskrár geti verið kærendur ákvarðana Þjóðskrár um leiðréttingar á kjörskrá. Að mati ráðuneytisins hafa kærendur, í ljósi stöðu þeirra sem kjörnir fulltrúar í öðru sveitarfélaginu sem sameiningarkosningarnar taka til, nægilega hagsmuni af ákvörðun Þjóðskrár. Með vísan þess telur ráðuneytið að ekki sé tilefni til að vísa kærunum frá ex officio á grundvelli skorts á aðild.

Í máli þessu eru kæruatriðin sem fyrr segir þrjú. Í fyrsta lagi hvort að Þjóðskrá hafi verið heimilt að leiðrétta kjörskrá vegna umræddra sameiningarkosninga þann 26. ágúst sl., þegar í ljós kom að kerfisvilla hafði leitt til þess að það vantaði á kjörskrá sex einstaklinga sem voru með skráð lögheimili í Skorradalshreppi á viðmiðunardegi kjörskrár. Í öðru lagi hvort að Þjóðskrá hafi borið að leiðrétta kjörskránna vegna ábendinga kærenda um 13 einstaklinga sem voru með skráð lögheimili í sveitarfélaginu en ekki með fasta búsetu þar að mati kærenda. Í þriðja lagi hvort Þjóðskrá hafi verið heimilt að færa á kjörskrá tvo einstaklinga á grundvelli flutningstilkynningar sem barst Þjóðskrá 26. ágúst sl., þegar viðmiðunardagur kjörskrár var 15. ágúst.

Þar sem framangreind úrlausnarefni snúa öll að þeim reglum sem gilda um leiðréttingar á kjörskrá vegna kosninga um sameiningu sveitarfélaga telur ráðuneytið að fyrst þurfi að taka til skoðunar almennar heimildir Þjóðskrár til slíkra leiðréttinga.

Um sameiningarkosningar sveitarfélaga gilda sem fyrr segir 119. gr. og 133. gr. sveitarstjórnarlaga þar sem mælt er fyrir um grundvallaratriði slíkra kosninga. Um framkvæmd sameiningarkosninga gildir síðan reglugerð um íbúakosningar sveitarfélaga nr. 922/2023 sem sett er á grundvelli 7. mgr. 133. gr. sveitarstjórnarlaga.

Líkt og að framan er rakið þá segir í b-lið 3. gr. reglugerðarinnar að Þjóðskrá skuli gera kjörskrá fyrir íbúakosningu sveitarfélaga og að enginn geti neytt kosningarréttar nema nafn hans sé á kjörskrá þegar kosning fer fram. Samkvæmt d-lið sama ákvæðis eru á kjörskrá hvers sveitarfélags við íbúakosningar þau sem hafa kosningarétt skv. sveitarstjórnarlögum og skráð voru með lögheimili í sveitarfélagi skv. íbúaskrá Þjóðskrár klukkan 12 að hádegi, 22 dögum áður en atkvæðagreiðsla hefst. Samkvæmt e-lið 3. gr. tilkynnir Þjóðskrá sveitarfélagi að gerð hafi verið kjörskrá jafnskjótt og gerð hennar er lokið og eigi síðar en 20 dögum áður en atkvæðagreiðsla hefst.

Um leiðréttingar á kjörskrá er fjallað í 4. gr. reglugerðarinnar. Reglugerðarákvæðið er samhljóða 32. gr. kosningalaga og líkt og rakið hefur verið ber að túlka reglugerðarákvæðið til samræmis við umrædda grein kosningalaga að mati ráðuneytisins. Í 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar segir að athugasemdum við kjörskrá skuli beint til Þjóðskrár sem tekur þær til meðferðar og gerir viðeigandi leiðréttingar ef við á. Slíkar leiðréttingar má gera þar til atkvæðagreiðslu er lokið.

Í 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 922/2023 eru taldar upp í a. – f. lið, þær aðstæður þar sem Þjóðskrá er heimilt að leiðrétta kjörskrá. Þar kemur m.a. fram að slík leiðrétting er heimil vegna óskráðs flutnings, andláts, breytts ríkisfangs, eða þegar íslenskur ríkisborgari flytur til landsins í fyrsta sinn eftir viðmiðunardag. Að auki er heimilt að leiðrétta aðrar augljósar villur sem uppgötvast við gerð skrárinnar skv. f-lið 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar. Af lestri ákvæðisins er ljóst að þar er um tæmandi talningu að ræða á skilyrðum þess að Þjóðskrá sé heimilt að leiðrétta kjörskrá.

Tekið skal fram að í þágildandi lögum um kosningar til sveitarstjórna nr. 5/1998, giltu aðrar reglur um leiðréttingar á kjörskrá vegna kosninga til sveitarstjórnar.  Þannig var það til dæmis í höndum sveitarstjórna en ekki Þjóðskrár að taka ákvarðanir um leiðréttingu á kjörskrá. Í 10. gr. nefndra laga kom fram að sveitarstjórn bæri að taka til meðferðar athugasemdir sem henni bærust vegna kjörskrár og gera viðeigandi leiðréttingar á henni. Þá sagði í 3. mgr. 10. gr. laganna að sveitarstjórn skyldi enn fremur fram á kjördag, leiðrétta kjörskrá ef henni bærist vitneskja um andlát eða um að einhver hafi öðlast, eða eftir atvikum misst, íslenskt ríkisfang.

Ljóst er að sveitarstjórn hafði á grundvelli framangreinds ákvæðis í þágildandi lögum ákveðið svigrúm til að leiðrétta kjörskrá. Í þessu samhengi telur ráðuneytið rétt að fjalla um úrskurð dómsmálaráðuneytisins frá 1. ágúst 2018 í máli nr. DMR18060111. Í því máli komst dómsmálaráðuneytið að þeirri niðurstöðu að sveitarstjórn hefði verið heimilt, á grundvelli þeirrar matsreglu sem kveðið var á um í 1. mgr. 10. gr. laga þágildandi sveitarstjórnarlaga, að leiðrétta kjörskrá í þeim tilvikum sem Þjóðskrá hefði gert leiðréttingar á lögheimilisskráningu viðkomandi á grundvelli laga um lögheimili og aðsetur.

Að mati ráðuneytisins hefur framangreindur úrskurður hins vegar takmarkað fordæmisgildi í því máli sem hér er til úrlausnar þar sem ákvæðum kosningalaga um leiðréttingar á kjörskrá, sem reglugerð um íbúakosningar sveitarfélaga tekur að mestu leyti mið af, hefur nú verið breytt. Samkvæmt 32. gr. núgildandi kosningalaga hefur Þjóðskrá ekki sambærilegt svigrúm til mats til að leiðrétta kjörskrá og sveitarstjórnir höfðu á grundvelli þágildandi laga. Þau skilyrði sem fjallað er um í 32. gr. kosningalaga og 4. gr. reglugerðar um íbúakosningar eru nú tæmandi talin. Því getur leiðrétting kjörskrár í sameiningarkosningum sveitarfélags eingöngu farið fram ef eitthvert þessara skilyrða í reglugerðarákvæðinu er uppfyllt.

Eins og áður segir snýr fyrsta kæruatriðið að því hvort að Þjóðskrá hafi verið heimilt að leiðrétta kjörskránna þann 26. ágúst sl., þegar í ljós koma að kerfisvilla hafði leitt til þess að sex einstaklingar voru ekki á kjörskrá þrátt fyrir að vera með skráð lögheimili í sveitarfélaginu.

Það skilyrði reglugerðarinnar sem kemur fyrst og fremst til skoðunar í þessu tilviki er e-liður 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar. Þar segir að Þjóðskrá sé heimilt að leiðrétta kjörskrá ef hún verður þess áskynja að villa hafi verið gerð við skráningu kjósanda við kjörskrárgerð, eins og áður segir. Um er að ræða samhljóða skilyrði og fjallað er um í f-lið 2. mgr. 32. gr. kosningalaga eins og áður segir. Í skýringum við 32. gr. í frumvarpi því sem varð að kosningalögum kemur fram að markmið breytinganna á heimildum til að leiðrétta kjörskrá hafi verið að lögfesta skýrari reglur auk þess að samræma verklag þar að lútandi. Um f-lið 2. mgr. 32. gr. segir svo:

 “[…]Þjóðskrá Íslands [er] loks veitt heimild til að leiðrétta kjörskrá ef stofnunin verður þess áskynja að villa hafi verið gerð við skráningu kjósanda við kjörskrárgerðina. Nauðsynlegt er að stofnuninni sé unnt að leiðrétta kjörskrá ef augljóst er að villa er í henni. Gætu slíkar villur einkum verið þær að kjósendur sem með réttu hefðu átt að fara inn á kjörskrá að teknu tilliti til íbúaskráningar þeirra á viðmiðunardegi hefðu af einhverjum ástæðum ekki verið teknir inn á kjörskrá. Til dæmis gæti hafa verið ranglega gengið út frá að tiltekin heimilisföng tilheyrðu öðrum kjördeildum, sveitarfélögum eða kjördæmum en raunin var eða farist fyrir að skrá kjósendur í kjörskrá. Heimildinni verður á hinn bóginn ekki beitt ef kjósandi telur að kjörskrá eigi að endurspegla skráningu nýs lögheimilis hans eftir viðmiðunardag, enda væri þá ekki um villu í skráningu kjörskrár að ræða, sbr. ákvæði laganna um viðmiðunartíma.“

Af framangreindum skýringum má ráða að mati ráðuneytisins, að Þjóðskrá er eingöngu heimilt að leiðrétta útgefna kjörskrá á grundvelli f-liðar 2. mgr. 32. gr, ef um er að ræða augljósa villu við skráningu kjósanda í kjörskrá. Að mati ráðuneytisins er kerfisvilla, þ.e. mannleg eða tæknileg mistök við gerð kjörskrár, dæmi um augljósa villu í þessum skilningi sem Þjóðskrá ber að leiðrétta. Af skýringum Þjóðskrár á villunni, sem er rakin í málsatvikalýsingu úrskurðarins, má ráða að um hafi verið að ræða sex einstaklinga í Skorradalshreppi sem voru þar með skráð lögheimili en enduðu ekki á þeirri kjörskrá sem var gefin út 15. ágúst vegna tæknilegrar villu. Telur ráðuneytið því ljóst að um hafi verið að ræða augljósa villu sem Þjóðskrá var heimilt og skylt, að leiðrétta þegar hún kom í ljós.

Samkvæmt framangreindu verður ákvörðun Þjóðskrár Íslands, um að leiðrétta kjörskrá vegna íbúakosninga um sameiningu Skorradalshrepps og Borgarbyggðar og bæta sex einstaklingum við kjörskrána, því staðfest. Næsta kæruatriði snýr að því hvort að Þjóðskrá hafi borið að verða við athugasemdum kærenda um að leiðrétta kjörskránna og víkja 13 einstaklingum af kjörskránni, þ.m.t. þeim sem Þjóðskrá bætti við kjörskránna þann 26. ágúst sl. Halda kærendur því fram að viðkomandi einstaklingar hafi ekki fasta búsetu í sveitarfélaginu og uppfylli því ekki skilyrði lögheimilisskráningar í sveitarfélag skv. 2. gr. laga um lögheimili og aðsetur.

Við úrlausn þessa kæruatriðis þarf fyrst meta hvort að slík ástæða uppfylli skilyrði 4. gr. reglugerðar um leiðréttingu á kjörskrá. Þar kemur eingöngu til greina að Þjóðskrá sé heimilt á grundvelli e-liðar 2. mgr. greinarinnar sem rakin hefur verið hér að framan að leiðrétta kjörskránna við slíkar aðstæður. Leggja þarf því mat á hvort að það geti talist augljós villa í skilningi reglugerðarákvæðisins að Þjóðskrá hafi skráð einstaklinga á kjörskrá í sveitarfélagi þar sem þeir eru með skráð lögheimili, án þess að ganga úr skugga um hvort þeir séu þar með fasta búsetu.  

Við slíkt mat ber að hafa í huga að það er grundvallarregla laga um lögheimili og aðsetur að skráning lögheimilis er á ábyrgð einstaklingsins sjálfs. Sú skylda er lögfest í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 25/2018 um lögheimili og aðsetur, þar sem fram kemur að sérhver sjálfráða einstaklingur skuli viðhalda réttri skráningu. Af þessari meginreglu leiðir að heimildir Þjóðskrár til að breyta lögheimilisskráningu að eigin frumkvæði eru takmarkaðar. Slík breyting getur einungis farið fram að undangenginni rannsókn af hálfu stofnunarinnar, þar sem allra málsmeðferðarreglna stjórnsýsluréttar, svo sem um andmælarétt, er gætt. Annað sjónarmið sem ráðuneytið telur rétt að horfa til við mat á túlkun umrædds reglugerðarákvæðis er að íbúakosningar sveitarfélaga eru opinberar kosningar og allar takmarkanir á kosningarétti í slíkum kosningum þurfa að byggja á skýrum reglum.

Með hliðsjón af framansögðu er það er mat ráðuneytisins að leiðrétting á lögheimilisskráningu einstaklings á þeim grundvelli að föst búseta hans sé annars staðar, geti ekki talist „augljós villa“ við skráningu í kjörskrá í skilningi h-liðar 2. mgr. 32. gr. kosningalaga. Sú niðurstaða byggir á því að túlka beri heimildir til leiðréttinga á kjörskrá með þröngum hætti samkvæmt framangreindu. Ágreiningur um raunverulega búsetu einstaklinga krefst efnislegrar skoðunar og mats á sönnunargögnum eins og áður segir og getur því ekki að mati ráðuneytisins talist augljós villa, líkt og kerfis- eða innsláttarvilla.

Þar sem túlka ber e-lið 2. mgr. 4. gr. reglugerðar um íbúakosningar sveitarfélaga til samræmis við ákvæði 32. gr. kosningalaga telur ráðuneytið að sömu sjónarmið gildi um túlkun þess ákvæðis. Eru því ekki til staðar lagaskilyrði fyrir Þjóðskrá að gera leiðréttingar á kjörskrá sameiningarkosninga, eingöngu á grundvelli þeirrar forsendu á kjósandi uppfylli ekki það skilyrði laga um lögheimili og aðsetur að hafa fasta búsetu á skráðu lögheimili sínu. Að fenginni þessari niðurstöðu telur ráðuneytið því ekki tilefni til að taka til skoðunar hvort Þjóðskrá hafi gætt að rannsóknarskyldu sinni við skoðun á því hvort að lögheimilisskráning tiltekinna einstaklinga á kjörskrá umræddra sameiningarkosninga hafi endurspeglað raunverulega búsetu þeirra.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða ráðuneytisins að ákvörðun Þjóðskrár þann 2. september 2025, um að synja beiðni kærenda um leiðréttingu á kjörskrá vegna sameiningarkosninganna, og fella brott af kjörskránni 13 einstaklinga, því staðfest.

Að lokum kemur til skoðunar síðasti kæruliður þessa máls, þ.e. hvort að Þjóðskrá hafi verið heimilt að leiðrétta kjörskrá vegna tveggja einstaklinga, sem sendu Þjóðskrá flutningstilkynningu þann 26. ágúst sl., en samkvæmt flutningstilkynningunni var flutningsdagsetningin 14. ágúst sl., þ.e. degi fyrir viðmiðunardag kjörskrár. Í umsögn lögmanns […] og […] kemur fram að […] hafi verið skráður með lögheimili í Skorradalshreppi nær alla sína ævi en hann ferðist mikið vegna vinnu sinnar. Ljóst sé að […] eigi stjórnarskrárvarinn rétt til að velja sér búsetu, sbr. 4. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar.

Í gögnum málsins liggur fyrir flutningstilkynning […] og […], dags. 26. ágúst 2025, þar sem þau tilkynna um flutning sinn frá […] til […] í Skorradalshreppi. Flutningsdagsetningin er 13. ágúst. Telur ráðuneytið því hafið yfir vafa að […] og […] hafi verið með skráð lögheimili í öðru sveitarfélagi fyrir viðmiðunardag kjörskrár og Þjóðskrá hafi ekki borist flutningstilkynning þeirra fyrr en eftir viðmiðunardaginn.

Í umsögn Þjóðskrár kemur fram að leiðréttingin byggði á a-lið 2. mgr. 4. gr., en ákvæðið kveður á um að heimilt sé að leiðrétta kjörskrár ef: „Þjóðskrá Íslands hefur láðst að skrá lögheimili kjósanda til samræmis við tilkynningu hans um flutning“.

Reglugerðarákvæðið er samhljóða a-lið 2. mgr. 32. gr. kosningalaga og ber að túlka til samræmis því ákvæði, eins og rakið er að ofan. Í skýringum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að kosningalögum segir:

„Samkvæmt a-lið 2. mgr. er heimilt að leiðrétta kjörskrá ef stofnun[in] hefur ekki skráð lögheimili kjósanda til samræmis við tilkynningu um flutning hans. Hafi Þjóðskrá Íslands þannig fengið tilkynningu um lögheimilisbreytingu fyrir viðmiðunardag kjörskrárinnar, en breytingin ekki skilað sér á kjörskrá, ber Þjóðskrá Íslands að breyta kjörskrá til samræmis við tilkynninguna. Er þannig miðað við að í umræddum staflið felist sama regla og fram kemur nú í 3. mgr. 27. gr. laga um kosningar til Alþingis þess efnis að óheimilt sé að breyta kjörskrá vegna nýs lögheimilis nema flutningur hafi átt sér stað fyrir viðmiðunardag og tilkynning um nýtt lögheimili hafi borist Þjóðskrá Íslands til skráningar fyrir sama tíma. Verður kjörskrá því ekki leiðrétt hafi kjósandi óskað eftir flutningi lögheimilis síns eftir viðmiðunardag kjörskrár. Hafi kjósandi á hinn bóginn tilkynnt lögheimilisflutning fyrir viðmiðunardag en Þjóðskrá Íslands ekki uppfært íbúaskrá áður en kjörskrá var útbúin ber stofnuninni að bregðast við og leiðrétta kjörskrána.“

Af lestri framangreindra skýringa má ráða að mati ráðuneytisins að ákvæðið gerir eingöngu ráð fyrir því að kjósandi þurfi að hafa tilkynnt lögheimilisflutning fyrir viðmiðunardag kjörskrár til að umrætt skilyrði sé uppfyllt. Slík skýring styðst jafnframt við orðalag ákvæðisins um að leiðrétta skuli kjörskránna ef „láðst“ hefur að skrá lögheimili kjósanda. Það styrkir þá túlkun ákvæðisins að mati ráðuneytisins að flutningstilkynning þarf að hafa borist fyrir viðmiðunardag og að Þjóðskrá hafi fyrir mistök ekki skráð nýtt lögheimili viðkomandi, til að skilyrðið sé uppfyllt.

Ljóst er af framangreindri niðurstöðu að leiðrétting Þjóðskrár á kjörskránni, vegna tveggja einstaklinga, í kjölfar breytinga á lögheimili þeirra, getur ekki byggt á a-lið 2. mgr. 4. gr. reglugerðar um íbúakosningar sveitarfélaga. Í því tilviki sem hér um ræðir barst flutningstilkynning tveggja einstaklinga eftir viðmiðunardag kosninganna og því „láðist“ Þjóðskrá ekki að færa flutning viðkomandi einstaklinga á kjörskrá í samræmi við orðalag ákvæðisins. Þrátt fyrir að lög um lögheimili og aðsetur geri ráð fyrir að flutningsdagsetning geti verið allt að tveimur vikum áður en flutningstilkynning berst, eru engin skilyrði reglugerðarinnar uppfyllt sem heimila að einstaklingum sé bætt við á kjörskrá í slíkum tilvikum. Þá getur leiðréttingin ekki byggt á ákvæði kosningalaga, enda gilda eingöngu sveitarstjórnarlög og reglugerð um íbúakosninga sveitarstjórnarlaga um framkvæmd slíkra kosninga.

Samkvæmt framangreindu er ákvörðun Þjóðskrár þann 26. ágúst sl., um að leiðrétta kjörskrá sameiningakosninga Skorradalshrepps og Borgarbyggðar sem fram fara 5. - 20. september 2025, og bæta við tveimur einstaklingunum andstæð ákvæði 4. gr. reglugerðarinnar um leiðréttingu á kjörskrá. Verður því ekki hjá því komist að fella ákvörðun Þjóðskrár úr gildi svo sem nánar greinir í úrskurðarorði.

Ráðuneytið telur rétt að ítreka að með niðurstöðu þessari er ekki tekin efnisleg afstaða til þess hvort einstaklingar þeir sem kærendur hafa krafist að verði fjarlægðir af kjörskrá hafi fengið lögheimili sitt skráð í sveitarfélaginu án þess að hafa þar raunverulega fasta búsetu. Niðurstaða ráðuneytisins byggir eingöngu á því að þau skilyrði sem sett eru í reglugerð um íbúakosningar til að leiðrétta kjörskrá á grundvelli slíkra athugasemda eru ekki uppfyllt í þessu máli. Líkt og áður hefur verið rakið er leiðrétting á útgefinni kjörskrá undantekningarúrræði sem ber að túlka þröngt þegar kemur til greina að afnema kosningarétt einstaklinga.

Í þessu samhengi bendir ráðuneytið á að sveitarstjórnarlögin gera ráð fyrir öðrum úrræðum til að bregðast við tilraunum til að hafa áhrif á kosningar með rangri lögheimilisskráningu og vísast í því sambandi til e-liðar 134. gr. a sveitarstjórnarlaga. Samkvæmt ákvæðinu er refsivert að gefa ónákvæmar eða villandi upplýsingar um sig, svo sem um heimilisfang, sem leiðir til þess að maður verður settur á kjörskrá sem ekki á rétt á að vera þar. Í ákvæðinu er jafnframt sérstaklega tekið fram að það eigi við ef maður skráir lögheimili í kjördæmi aðeins til að vera settur þar á kjörskrá. Kærum vegna slíkra brota skal beint til héraðssaksóknara.

 

Úrskurðarorð

Ákvörðun Þjóðskrár Íslands þann 26. ágúst 2025, að leiðrétta kjörskrá vegna sameiningakosninga Skorradalshrepps og Borgarbyggðar sem fara fram 5. – 20. september 2025, og bæta sex einstaklingum við kjörskrána, er staðfest.

Ákvörðun Þjóðskrár Íslands þann 2. september 2025, um að synja beiðni kærenda um leiðréttingu á kjörskrá vegna sameiningakosninga Skorradalshrepps og Borgarbyggðar sem fara fram 5. – 20. september 2025, og fella brott af kjörskrá 13 einstaklinga, er staðfest.

Ákvörðun Þjóðskrár Íslands þann 26. ágúst 2025, um að leiðrétta kjörskrá sameiningakosninga Skorradalshrepps og Borgarbyggðar sem fara fram 5. - 20. september 2025, og bæta við […] og […], er felld úr gildi.