1297/2025. Úrskurður frá 25. september 2025

Hinn 25. september 2025 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1297/2025 í máli ÚNU 24050010.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 6. maí 2024, kærði […] til úrskurðarnefndar um upplýsingamál ákvörðun Skattsins að synja beiðni hans um aðgang að gögnum. Kærandi óskaði með erindi, dags. 12. mars 2024, eftir öllum gögnum um þá afstöðu íslenskra yfirvalda að beita ekki sektum þótt ein­stök erlend flugfélög neituðu að afhenda íslenskum tollyfirvöldum upplýsingar um farþega.
 
Í svari Skattsins, dags. 24. apríl 2024, var vísað til þess að samkvæmt 180. gr. a tollalaga, nr. 88/2005, gætu tollyfirvöld lagt stjórnvaldssektir á fyrirtæki eða einstaklinga sem brytu gegn skyldu til að veita upplýsingar samkvæmt 1. mgr. 51. gr. laganna, sbr. 5. mgr. þeirrar lagagreinar og 1. mgr. 51. gr. a laganna, sbr. 1. málsl. 3. mgr. þeirrar lagagreinar. Farþegaupplýsingar væru mikil­vægar við eftirlit á landamærum og gerðu tollyfirvöldum kleift að beina sjónum sérstaklega að þeim farþegum sem hætta væri talin stafa af auk þess sem hún einfaldaði og flýtti fyrir afgreiðslu ann­arra farþega. Áhættugreining farþegaupplýsinga yki einnig öryggi flugfarþega og áhafna fara. Telja yrði að vinnugögn tollyfirvalda, þar sem ólík sjónarmið væru vegin og metin við beitingu ákvæð­is 180. gr. a tollalaga, væru þess eðlis að ríkisskattstjóra væri hvorki heimilt né skylt að veita að­gang að þeim. Áréttað væri að 180. gr. a tollalaga fæli í sér heimild en ekki skyldu. Það væri því ávallt mat tollyfirvalda hvort og hvernig staðið væri að innheimtu sekta eða öðrum mótvægisað­gerð­um fyrir brot gegn fyrrnefndu ákvæði tollalaga svo þær bæru tilætlaðan árangur. Ljóst væri að veita þyrfti tollyfirvöldum ákveðið svigrúm við það mat.
 
Þá vísaði Skatturinn til þess að í 1. mgr. 188. gr. tollalaga væri að finna þagnarskylduákvæði fyrir starfs­menn tollyfirvalda. Í samræmi við úrskurðarframkvæmd úrskurðarnefndar um upplýsinga­mál teldist ákvæðið vera sérstakt þagnarskylduákvæði sem gengi framar rétti almennings til að­gangs að gögn­um varðandi þá afstöðu íslenskra tollyfirvalda að beita ekki sektum þótt einstök flug­félög afhentu ekki upplýs­ing­ar um farþegalista.
 
Í svarinu var einnig vísað til þess að telja yrði að gögnin sem óskað væri eftir féllu undir bæði 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, um takmarkanir á rétti til aðgangs að upplýsingum sem vörðuðu öryggi ríkisins eða varnarmál, og 5. tölul. sömu lagagreinar, um takmarkanir á rétti til aðgangs að upp­lýsingum um fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum hins opinbera sem yrðu þýðingarlaus eða skiluðu ekki tilætluðum árangri væru þær á almannavitorði. Varðandi 1. tölul. lagagreinarinnar teldi Skatturinn að umbeðnar upplýsingar mætti leggja að jöfnu við þær sem taldar væru upp í dæma­skyni í athugasemdum við töluliðinn í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýs­inga­lögum, nr. 140/2012. Um væri að ræða upplýsingar sem væru hluti af tolleftirliti, þ.e. eftirliti með innflutningi, umflutningi og útflutningi á vörum til og frá landinu og ferðum og flutningum fara og fólks til og frá landinu samkvæmt 3. tölul. 40. gr. tollalaga.
 
Loks vísaði Skatturinn til þess að gögn sem tollyfirvöld hefðu undir höndum og vörðuðu afstöðu íslenskra yfirvalda til sektar samkvæmt 180. gr. a tollalaga væru vinnugögn sem væru undanþegin upplýsingarétti almennings samkvæmt 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
 
Í kæru kveður kærandi að hin kærða ákvörðun byggist á sjónarmiðum sem séu beiðni hans óvið­kom­andi. Kærandi hafi ekki spurt um áhættugreiningu eða annað í þeim dúr. Hins vegar hafi dóms­mála­ráðherra upplýst opinberlega að ráðuneyti sitt (og væntanlega ríkisskattstjóri) telji íslenskum yfir­völdum óheimilt að beita sektum þegar einstök erlend flugfélög neiti að afhenda íslenskum toll­yfirvöldum upplýsingar um farþega. Það byggist á lagasjónarmiðum um að til að mynda þýsku flug­félagi sé heimilt að neita að afhenda slíkar upplýsingar á þeim grundvelli að ESB-reglur kveði ekki á um slíka skyldu. Þess vegna þurfi samþykki Evrópusambandsins fyrir beitingu íslenskra laga sem fari í bága við ESB-reglur. Tollalög séu ekki hluti EES-samningsins.
 
Þá telur kærandi að vítaverð vanræksla tollstjóra á beitingu sektarheimilda verði ekki felld undir efnis­lýsingu 188. gr. tollalaga með neinu móti. Engir hagsmunir krefjist leyndar. Raunar krefjist öryggis­hagsmunir ríkisins þess að upplýst verði hvers vegna ríkisskattstjóri leyfi erlendum flug­fél­ögum að leyna farþegalistum þvert á skýr ákvæði tollalaga. Lögreglustjórinn á Suðurnesjum hafi útlistað nákvæmlega hvernig þessi framkvæmd hafi dregið úr virkni landamæraeftirlits.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Skattinum með erindi, dags. 13. maí 2024, og stofnuninni gefinn kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Þá var þess óskað að Skatturinn afhenti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál þau gögn sem kær­an varðar.
 
Umsögn Skattsins er dagsett 7. júní 2024. Í umsögninni eru ítrekuð þau sjónarmið sem fram koma í hinni kærðu ákvörðun. Umsögninni fylgdu fjögur skjöl sem Skatturinn teldi að féllu undir beiðni kæranda. Umsögnin var kynnt kæranda með erindi, dags. 7. júní 2024, og honum gefinn kostur á að koma á fram­færi frekari at­huga­semd­um. Þær bárust 10. júní 2024. Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins, sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
 

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslu Skattsins um þá afstöðu íslenskra yfirvalda að beita ekki sektum þótt einstök erlend flugfélög neiti að afhenda íslenskum toll­yfirvöldum upplýs­ingar um farþega. Skatturinn telur að réttur kæranda nái ekki til aðgangs að þeim gögnum sem beiðnin var afmörkuð við þar sem þau geymi þagnarskyldar upplýsingar sam­kvæmt tolla­lög­um og séu að auki undirorpin tak­mörkunum samkvæmt upp­lýsingalögum.
 
Þau gögn sem Skatturinn afmarkaði beiðni kæranda við eru:
 

1. Minnisblað frá farþegaupplýsingadeild til tollgæslustjóra, dags. 17. febrúar 2023.
2. „Upplýsingapóstur“ frá farþegaupplýsingadeild til tollgæslustjóra, dags. 4. október 2023.
3. Minnisblað frá farþegaupplýsingadeild til dómsmálaráðuneytis, ódagsett.
4. Bréf frá ríkislögreglustjóra til Lögreglunnar á Suðurnesjum, dags. 27. febrúar 2024.

 

2.

Ákvörðun Skattsins að hafna beiðni kæranda var byggð á því að gögn sem beiðnin var afmörkuð við væru vinnu­gögn í skilningi upplýsingalaga. Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nær réttur almenn­ings til aðgangs að gögnum ekki til vinnu­gagna. Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. laganna en samkvæmt ákvæðinu eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðil­ar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Þá er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftir­litsaðila á grundvelli lagaskyldu. Ákvæði 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. laganna, felur í sér undan­tekn­ingu frá meginreglunni um rétt almennings til aðgangs að gögnum sem skýra ber þröngt.
 
Farþegaupplýsingadeild lögreglu og tollyfirvalda er hluti af alþjóða- og landamærasviði embættis ríkis­lögreglustjóra og er líkt og að framan greinir starfrækt á grundvelli reglugerðar nr. 325/2021 og sam­starfs­samnings ríkislögreglustjóra og Skattsins. Með lögum nr. 36/2025 um breytingu á lögum um landa­mæri, lög­reglulögum og tollalögum var samstarf þetta lögfest. Tilgreint var í grein­ar­gerð með frum­varpi til laganna að frumvarpið hefði ekki í för með sér neinar almennar breytingar sem hefðu áhrif á skipu­lag, stjórnun eða að öðru leyti starfsemi lögreglu, tollyfirvalda eða stjórn­valda á sviði landa­mæra. Úrskurðarnefndin telur að þótt tollyfirvöldum sé falið að starfrækja far­þega­upp­lýsingadeild í samstarfi við lögreglu og önnur viðeigandi stjórnvöld sé deildin ekki hluti af Skatt­inum heldur emb­ætti ríkislögreglu­stjóra. Með vísan til þessa er ljóst að gögn send frá far­þega­upplýsingadeild til tollgæslustjóra teljast hafa verið afhent öðrum í skilningi 1. mgr. 8. gr. upp­lýs­inga­laga. Hið sama á við um minnisblað deildarinnar til dómsmálaráðuneytis og bréf frá ríkis­lög­reglu­stjóra til Lögreglunnar á Suðurnesjum. Verður að­gangur að gögnunum því ekki tak­mark­að­ur með vísan til þess að þau séu vinnugögn.
 

3.

Ákvörðun Skattsins að hafna beiðni kæranda var að auki byggð á því að gögnin innihéldu þagnar­skyldar upplýsingar samkvæmt tollalögum. Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði hefur ver­ið talið að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veitt­ur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsinga­skyldu. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagn­arskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsinga­laga, eins og segir í athugasemdum við 4. gr. með frum­varpinu sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012.
 
Í 1. mgr. 188. gr. tollalaga, nr. 88/2005, segir:
 

Starfsmenn tollyfirvalda eru bundnir þagnarskyldu skv. X. kafla stjórnsýslulaga. Tekur þetta til upplýsinga um einkahagi manna sem eðlilegt er að leynt fari, upplýsinga um við­skipti einstakra manna og fyrirtækja, þ.m.t. hvers konar vitneskja sem ráða má af sam­rit­um af sölu- og vörureikningum sem tollyfirvöld halda eftir. Einnig tekur þagnar­skylda til upplýsinga er varða starfshætti tollyfirvalda, þ.m.t. fyrirhugaða tollrannsókn, og annarra upplýsinga sem leynt skulu fara samkvæmt lögum, starfsreglum tollyfirvalda eða eðli máls.

 
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál felur 3. málsl. 1. mgr. lagagreinarinnar í sér sérstaka þagnarskyldu starfsmanna tollyfirvalda um upplýs­ingar sem varða starfshætti tollyfirvalda, þ.m.t. fyrirhugaða tollrannsókn,m sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 922/2020. Ef upplýsingar varða þannig starfshætti tollyfirvalda leiðir það til takmörkunar á aðgangi að þeim án þess að starfsmenn tollyfirvalda þurfi að meta nauðsyn takmörkunarinnar hverju sinni. Þá er rétt að hafa í huga að samkvæmt 4. mgr. 43. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, fellur þagnarskylda niður þegar þagnarskyldar upplýsingar hafa verið gerðar opinberar á löglegan hátt.
 
Árið 2021 var sett á stofn sérstök farþegaupplýs­inga­deild lögreglu og tollyfirvalda innan embættis ríkis­lögreglustjóra sem annast móttöku og vinnslu farþegaupplýsinga. Deildin er starfrækt á grund­velli 3. mgr. 27. gr. reglugerðar um starf­semi, hlutverk og ábyrgð embættis ríkislögreglu­stjóra, nr. 325/2021, og samstarfssamnings ríkis­lög­reglustjóra og Skattsins. Hjá deildinni starfa bæði starfs­menn lögreglu og tollyfirvalda. Með lögum nr. 36/2025 um breytingu á lögum um landa­mæri, lög­reglu­lög­um og tollalögum, sem birt voru í A-deild Stjórnartíðinda 26. júní 2025, var lögfest hlut­verk og starfsemi farþegaupplýsinga­deild­ar og bætt við upptalningu hlutverka tollyfirvalda í 40. gr. tollalaga ákvæði þess efnis að eitt hlutverk­anna sé að starf­rækja far­þega­upp­lýs­ingadeild í sam­starfi við lögreglu og önnur viðeigandi stjórn­völd sem annast móttöku, vinnslu og miðlun upp­lýs­inga um farþega og áhöfn. Úr­skurð­ar­nefnd­in telur að upp­lýs­ingar um starfs­hætti far­þega­upp­lýs­inga­deild­ar geti talist til upplýs­inga um starfs­hætti toll­yfirvalda og þannig fallið undir þagn­ar­skyldu­ákvæði 1. mgr. 188. gr. tollalaga.
 
Úrskurðarnefndin hefur farið yfir þau fjögur gögn sem beiðni kæranda var afmörkuð við. Í þeim er að finna margháttaðar upplýsingar um starfsemi farþegaupplýsingadeildar sem nefndin lítur svo á að teljist varða starfshætti tollyfirvalda í skilningi 1. mgr. 188. gr. tollalaga og séu undirorpnar þagn­arskyldu. Það á við um t.d. lýs­ingar á verklagi við öflun farþega­upp­lýsinga, viðmið um teng­ing­ar flytjenda við farþegaupp­lýs­ingakerfi, og hvort og þá til hvaða að­gerða sé unnt að grípa ef flytj­andi neitar að skila gögnum. Í 2. kafla greinargerðar með frum­varp­inu sem varð að lögum nr. 36/2025 er að einhverju leyti fjall­að um ókosti þess að toll­yfir­völd sekti erlend flugfélög, skili þau ekki farþegaupplýsingum. Nefndin telur hins veg­ar að upplýsingar um sama efni í gögn­um sem deilt er um að­gang að í málinu séu settar fram með öðrum hætti og að þagn­arskylda um þær, í krafti þess að þær varði starfshætti tollyfirvalda, sé þannig ekki fallin brott þótt greinar­gerð með frum­varpinu sé að­gengileg almenningi á vef Alþingis.
 
Þótt al­menningur kunni að hafa hagsmuni af að fá aðgang að framangreindum upplýsingum gerir þagn­arskylduákvæði 1. mgr. 188. gr. tollalaga ekki ráð fyrir að lagt sé mat á hagsmuni almennings af að fá að­gang að upplýsingum í hvert eitt sinn, heldur er þagnarskylda sem lögð er á stjórnvöld samkvæmt ákvæðinu fortakslaus ef upp­lýs­ingar falla á annað borð undir ákvæðið.
 

4.

Í hinni kærðu ákvörðun vísaði Skatturinn einnig til þess að upplýsingar í gögnum sem beiðnin var afmörkuð við ættu að fara leynt samkvæmt 1. og 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Í þeim ákvæð­um er veitt heimild til að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almanna­hags­mun­ir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um öryggi ríkisins eða varnarmál, sbr. 1. tölul. laga­greinarinnar, eða fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum hins opinbera ef þau yrðu þýðing­ar­laus eða skiluðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði, sbr. 5. tölul. laga­greinar­inn­ar.
 
Í athugasemdum við 10. gr. með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, segir að með orðalaginu „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast“ sé vísað til þess að beiðni um upp­lýs­ingar verði ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýs­ing­um muni skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í ákvæðinu. Um 1. tölul. 10. gr. segir í athugasemdunum:
 

Með upplýsingum um öryggi ríkisins er eingöngu vísað til hinna veigamestu hagsmuna sem tengjast því hlutverki ríkisvaldsins að tryggja öryggi ríkisins inn á við og út á við. Upp­lýsingar um skipulag löggæslu, landhelgisgæslu, almannavarna og útlendinga­eftir­lits geta fallið hér undir. […]
Við túlkun á ákvæðinu verður að hafa í huga að því er ætlað að vernda mjög þýð­ing­ar­mikla hagsmuni. Ef upplýsingar þeim tengdar berast út getur það haft afdrifa­rík­ar afleiðingar. Þess vegna verður að skýra ákvæðið tiltölulega rúmt. […]

 
Um 5. tölul. 10. gr. segir í athugasemdunum:
 

Markmið þessa ákvæðis er að hindra að nokkur geti aflað sér á ótilhlýðilegan hátt vitn­eskju um fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum hins opinbera. Með ráðstöfunum á veg­um ríkis og sveitarfélaga er m.a. átt við fyrirhugaðar ráðstafanir í fjármálum, svo sem að­gerð­ir í gjaldeyrismálum, skattamálum, tollamálum og öðrum málum er varða tekju­öfl­un hins opinbera. […] Hér undir falla einnig ráðstafanir sem ætlað er að tryggja öryggi, svo sem fyrirhugaðar eftirlitsaðgerðir lögreglu og annarra yfirvalda í þágu um­ferð­ar­örygg­is. […]
Ákvæðið gerir ráð fyrir því að stjórnvald meti sjálfstætt í hverju tilviki hverjar af­leiðingar það hefði ef ljóstrað yrði upp um fyrirhugaðar ráðstafanir. Séu líkur á því að árang­ur skerðist, þótt ekki sé nema að litlu leyti, mundi stjórnvaldi að öllu jöfnu vera heim­ilt að synja um að veita umbeðnar upplýsingar á grundvelli þessa ákvæðis. […]

 
Úrskurðarnefndin telur að í gögnum sem kæranda var synjað um aðgang að séu bæði upplýsingar um öryggi ríkisins og upplýsingar um fyrirhugaðar ráðstafanir í skilningi 1. og 5. tölul. 10. gr. upp­lýsingalaga. Upplýsingar um öryggi ríkisins í gögnunum varða t.d. yfirlit yfir flugfélög sem fljúga til Íslands og neita að afhenda farþegaupplýsingar, hverjir hafi nú aðgang að rafrænu mót­tökukerfi tollstjóra fyrir afhendingu farþegaupplýsinga, og skipulag löggæslumála. Úrskurðar­nefnd­in telur að ef slíkar upplýsingar yrðu gerðar aðgengilegar almenningi gæti það skaðað hags­muni almennings, t.d. með því að gera óviðkomandi kleift að hagnýta sér mögulega veikleika í landa­mæraeftirliti.
 
Þegar hefur verið komist að þeirri niðurstöðu að upplýsingar í gögnunum um mögulega beitingu stjórnvaldssekta teljist til upplýsinga um starfshætti tollyfirvalda í skilningi 1. mgr. 188. gr. tolla­laga. Nefndin telur að sömu upplýsingar falli að auki undir 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, meðal annars þar sem þær hafa snertiflöt við yfirstandandi samningaviðræður við Evrópusambandið um gerð tvíhliða samn­ings til að heimila evrópskum flugfélögum að afhenda Íslandi farþegaupp­lýs­ing­ar. Nefndin telur ekki hægt að útiloka að árangur af þeim fyrirhuguðu ráðstöfunum gæti skerst ef upplýsingar þar um yrðu afhentar almenningi. Hið sama á við um upplýsingar í gögnunum sem varða mögu­leg­ar aðrar löggæsluaðgerðir til að koma til móts við þá stöðu sem er uppi og felst í að flytjendur telji sér ekki heimilt að afhenda farþegaupplýsingar.
 
Að framangreindu virtu er ljóst að mikill meirihluti þeirra upplýsinga sem fram koma í þeim gögn­um sem kæranda var synjað um aðgang að er undirorpinn takmörkunum samkvæmt þagnar­skyldu­ákvæði tollalaga auk 1. og 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefndin telur að með vísan til þess hversu víða þessar upplýsingar koma fram í gögnunum og hve samofnar þær eru öðrum upp­lýsingum sem mögulega teljast ekki undirorpnar takmörkunum komi ekki til álita að gera Skatt­inum að veita kæranda aðgang að gögnunum að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Verð­ur ákvörð­un Skattsins því staðfest.
 

Úrskurðarorð

Staðfest er ákvörðun Skattsins, dags. 24. apríl 2024, að synja beiðni kæranda, […], dags. 12. mars 2024, um aðgang að gögnum sem varða afstöðu íslenskra yfirvalda að beita ekki sektum þótt ein­stök erlend flugfélög neituðu að afhenda íslenskum tollyfirvöldum upplýsingar um farþega.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir