21 október 2025

Mál nr. 523/2025-Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 523/2025

Þriðjudaginn 21. október 2025

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Unnþór Jónsson lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með rafrænni kæru, móttekinni 22. ágúst 2025, kærði B lögfræðingur, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 20. júní 2025 þar sem kæranda var synjað um örorkulífeyri og tengdar greiðslur.

I. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um örorkulífeyri og tengdar greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins með umsókn 3. júní 2025. Með ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 20. júní 2025, var umsókn kæranda synjað á þeim grundvelli að hann uppfyllti ekki skilyrði um búsetu á Íslandi í að minnsta kosti þrjú ár áður en umsókn var lögð fram.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 22. ágúst 2025. Með bréfi, dags. 26. ágúst 2025, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 9. september 2025, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 10. september 2025. Efnislegar athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram sú krafa að ákvörðun Tryggingastofnunar, dags. 20. júní 2025, um að synja umsókn kæranda um örorkulífeyri verið felld úr gildi og að umsókn hans, dags. 3. júní 2025, verði samþykkt.

Málsatvik séu þau að kærandi sé ríkisborgari Úkraínu og hafi flúið hingað til lands í kjölfar innrásar Rússa í Úkraínu, en hann hafi komið til landsins 13. janúar 2023. Líkt og öðrum í sömu stöðu hafi honum verið veitt hér sameiginleg vernd vegna fjöldaflótta á grundvelli 44. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga. Samkvæmt ákvæðinu hafi kærandi fengið útgefið dvalarleyfi samkvæmt 74. gr. laganna.

Kærandi hafi sótt um örorkumat hjá Tryggingastofnun 3. júní 2025. Stofnunin hafi synjað umsókninni með bréfi, dags. 20. júní 2025, á þeim forsendum að hann uppfylli ekki skilyrði um að hafa búið hér á landi í að minnsta kosti þrjú ár áður en umsókn hafi verið lögð fram, sbr. 24. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar.

Rétt sé að kærandi hafi ekki átt lögheimil á Íslandi í þrjú ár, sbr. a-lið 1. mgr. 24. gr. laga um almannatryggingar. Í 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá sé falin undanþága frá skilyrði a-liðar, 1. mgr. 24. gr. laga um almannatryggingar. Samkvæmt ákvæðinu teljist einstaklingar sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt hæli sem flóttamönnum tryggðir í íslenskum almannatryggingum frá komudegi við framlagningu gagna frá Útlendingastofnun eða Þjóðskrá. Byggt sé á því að kærandi eigi að njóta undanþágu 18. gr. reglugerðarinnar, enda sé hann á flótta frá heimaríki sínu og hafi verið veitt vernd af þeim ástæðum af íslensku ríkisstjórninni. Fram til þessa hafi í framkvæmd aðeins flóttamönnum samkvæmt 1. og 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga verið veitt undanþágan. Kærandi telji að mismunun felist í því að synja handhafa verndar samkvæmt 44. gr. og/eða 74. gr. laga um útlendinga um undanþágu samkvæmt 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999.

Sem fyrr segi sé alveg ljóst að kærandi sé á flótta frá heimaríki sínu og að ríkisstjórn Íslands hafi tekið ákvörðun um að veita fólki á flótta frá Úkraínu vernd. Ákveðið hafi verið að fara þá leið að veita verndina á grundvelli 44. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt 44. gr. sé dvalarleyfi veitt samkvæmt 1. mgr. 74. gr. Hvað sem líði því formsatriði þá sé kærandi flóttamaður sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt vernd. Gagnvart flóttamönnum sem veitt sé vernd samkvæmt 37. gr. sæti kærandi mismunum njóti hann ekki undanþágu 18. gr. reglugerðarinnar.

Að mati kæranda séu engin efnisleg rök fyrir því að gera greinarmun á stöðu þeirra sem hljóti vernd annars vegar samkvæmt 37. gr. útlendingalaga og hins vegar 44. gr. laganna. Í báðum tilvikum sé um að ræða einstaklinga sem hafi flúið heimaland sitt, geti ekki snúið þangað aftur og hljóti vernd hér á landi. Eðlislægur munur sé annars vegar á stöðu þeirra sem komi hingað til lands og sæki um vernd og hins vegar þeirra sem sæki um dvalarleyfi á öðrum grundvelli. Hinir fyrrnefndu hafi fundið sig knúna til að yfirgefa heimaland sitt og hafi almennt ekki undirbúið flutninginn. Þá séu þau gjarnan í neyð og félagsleg og efnahagsleg staða þeirra sé veik. Þau einkenni sem hér sé lýst eigi hvort tveggja við um þá sem veitt sé vernd á grundvelli 37. gr. og 44. gr. laga um útlendinga og í báðum tilvikum sé jafn mikil þörf fyrir undanþágu samkvæmt 18. gr. reglugerðar nr. 329/2022. Samskonar sjónarmið eigi einnig við um þá sem veitt sé vernd á grundvelli 1. mgr. 74. gr. án þess að vernd sé veitt á grundvelli 44. gr.

Dómsmálaráðherra hafi tekið ákvörðun, dags. 4. mars 2022, um að virkja 44. gr. laga um útlendinga vegna þeirra sem hafi flúið hingað til lands vegna innrásar Rússa inn í Úkraínu. Með ákvörðuninni hafi dómsmálaráðherra frestað rétti úkraínskra ríkisborgara til að sækja um stöðu flóttamanns samkvæmt 37. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt. 3. mgr. 44. gr. sé stjórnvöldum n.t.t. heimilt að leggja umsókn um alþjóðlega vernd til hliðar í allt að þrjú ár frá því að umsækjandi sem fái vernd á grundvelli 44. gr. laganna fái dvalarleyfi. Sjá úrskurð kærunefndar útlendinga mála nr. 329/2022, dags. 1. september 2022. Í málinu hafi úkraínskur ríkisborgari sem hafði verið veitt vernd á grundvelli 44. gr. laga um útlendinga, krafist þess að umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði tekin til efnislegrar meðferðar. Útlendingastofnun hafi hafnað kröfunni og kærunefndin hafi staðfest ákvörðunina. Með lögum sem samþykkt hafi verið á Alþingi 18. nóvember 2024 hafi fyrrnefnt tímabil verið framlengt í fimm ár, sbr. þingskjal nr. 408, 302. mál á 155. löggjafarþingi 2024. Þannig hafi möguleika þeirra verið frestað sem hljóti vernd á grundvelli 44. gr. til að fá afstöðu stjórnvalda til þess hvort þau uppfylli skilyrði þess að teljast flóttamenn samkvæmt 37. gr. laga um útlendinga. Almennt hafi þeir sem hafi verið veitt dvalarleyfi samkvæmt 74. gr. laganna haft tækifæri til að óska eftir afstöðu stjórnvalda til þess hvort þau uppfylli skilyrði þess að teljast flóttamenn samkvæmt 37. gr. laga um útlendinga, en þau sem hafi flúið frá Úkraínu þurfi að bíða í fimm ár. Telji kærandi því ljóst að staða þeirra sem hafi flúið frá Úkraínu sé verri hvað þetta varði og að í því felist frekari mismunun.

Eftir fjöldaflóttann frá Úkraínu hafi verið gerðar breytingar á lögum til að tryggja betur stöðu þeirra sem hljóta tímabundna vernd vegna fjöldaflótta, þ.m.t. hvað varði afkomu þeirra. Gerðar hafi verið breytingum á lögum varðandi atvinnuréttindi útlendinga og atvinnuleysistryggingar, sbr. lög nr. 14/2023. Ákvæði 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 hafi hins vegar ekki verið breytt til að tryggja afkomu fatlaðs fólks á flótta sem hafi dvalarleyfi samkvæmt 74. gr. laga um útlendinga.

Kærandi telji samkvæmt öllu framangreindu að jafnræðis hafi ekki verið gætt, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi fái ekki séð að málefnaleg sjónarmið búi að baki þeirri mismunun sem felist í þeim greinarmun sem gerður sé varðandi undanþágu 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999. Einnig sé vísað til jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Þar segi að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti. Í 76. gr. stjórnarskrárinnar segi að öllum, sem til þess þurfi, skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Þegar stjórnarskrárákvæðin séu lesin saman feli þau í sér að úthlutun allra félagslegra gæða þurfi að vera á jafnréttisgrunni og á málefnalegum forsendum. Einnig sé vísað til 7. gr. laga nr. 85/2018 um jafna meðferð utan vinnumarkaðar og 5. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.

Að öllu framangreindu virtu sé á því byggt að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi og fallast á umsókn kæranda um örorkulífeyri. Áskilinn sé réttur til að koma að frekari athugasemdum og gögnum síðar gerist þess þörf.

III. Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærð sé synjun um örorkumat á þeim grundvelli að kærandi hafi ekki uppfyllt skilyrði um búsetu á grundvelli laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, þ.e. að hafa ekki verið tryggður hér á landi samfellt a.m.k. þrjú síðustu árin áður en örorka sé metin.

Þann 1. september 2025 hafi tekið gildi lög nr. 104/2024 um breytingar á ýmsum lögum vegna endurskoðunar örorkulífeyris almannatrygginga ásamt ýmsum reglugerðum. Ákvörðun í máli kæranda hafi verið tekin fyrir umrædda breytingu og því verði vísað til ákvæða laga reglugerða eins og þau hafi verið fyrir þá breytingu.

Örorkulífeyrir hafi verið greiddur samkvæmt 1. mgr. 24. gr. og 1. mgr. 25. gr. þágildandi laga um almannatryggingar, þeim sem metnir hafi verið til a.m.k. 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar. Tryggingastofnun hafi metið örorku þeirra sem hafi sótt um örorkubætur samkvæmt 2. mgr. 25. gr. þágildandi laga.

Í 24. gr. þágildandi laga um almannatryggingar hafi verið fjallað um skilyrði og ávinnslu örorkulífeyris. Í ákvæðinu hafi meðal annars komið fram:

„Rétt til örorkulífeyris öðlast þeir sem metnir eru til a.m.k. 75% örorku, sbr. 25. gr., eru 18 ára eða eldri en hafa ekki náð ellilífeyrisaldri eins og hann er ákveðinn skv. 1. mgr. 16. gr., og eru tryggðir hér á landi, sbr. I. kafla. Umsækjendur um örorkulífeyri skulu enn fremur uppfylla a.m.k. eitt eftirfarandi skilyrða:

a. hafa verið tryggðir hér á landi samfellt a.m.k. þrjú síðustu árin áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75%,

b. hafa verið tryggðir hér á landi við 18 ára aldur og metnir til a.m.k. 75% örorku frá 18 ára aldri,

c. hafa verið tryggðir hér á landi í samfellt síðustu tólf mánuði áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75% og áður annaðhvort verið tryggðir hér á landi í a.m.k. 20 ár eftir 16 ára aldur eða að lágmarki fimm ár eftir 16 ára aldur enda hafi þá búseta erlendis eftir 16 ára aldur ekki staðið lengur en í fimm ár.

Full réttindi ávinnast nemi tryggingatímabil a.m.k. 40 almanaksárum frá 16 ára aldri til ellilífeyrisaldurs.

Tekið skal tillit til tryggingar-, starfs- eða búsetutímabila sem lokið er samkvæmt löggjöf annars samningsríkis, að því marki sem nauðsynlegt er og í samræmi við nánari ákvæði gagnkvæms milliríkjasamnings, sbr. 59. gr., enda hafi umsækjandi verið tryggður samkvæmt lögunum í a.m.k. eitt ár.]“

Í reglugerð um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá nr. 463/1999 megi finna ákvæði um flóttamenn, n.t.t. 18. gr. reglugerðarinnar en þar segi:

„Einstaklingar sem íslenska ríkisstjórnin hefur veitt hæli sem flóttamönnum skulu teljast tryggðir í íslenskum almannatryggingum frá komudegi við framlagningu gagna frá Útlendingastofnun eða Þjóðskrá.“

Málavextir séu þeir að kærandi hafi komið frá Úkraínu og hafi verið skráður með lögheimili hér á landi frá 13. janúar 2023. Samkvæmt gögnum málsins sé hann með útgefið dvalarleyfi til og með 3. janúar 2026, með þeim fyrirvara að breyttar forsendur gætu ógilt leyfið. Kærandi sé því með tímabundið dvalarleyfi hér á landi (ML-5-102), vernd á grundvelli sameiginlegrar verndar í aðstæðum fjöldaflótta á grundvelli 44. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga en dvalarleyfi sjálft hafi verið veitt á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga.

Kærandi hafi lokið 12 mánuðum á endurhæfingu, n.tt frá 1. maí 2024 til 30. apríl 2025.

Kærandi hafi sótt um örorkulífeyri með umsókn, dags. 3. júní 2025, meðfylgjandi hafi verið læknisvottorð, dags. 22. apríl 2025, spurningalisti vegna færniskerðingar, dags. 3. júní 2025, staðfesting frá lífeyrissjóði, dags. 20. október 2023, afrit af dvalarleyfisskírteini, DNA rannsókn, dags. 11. nóvember 2024, starfsgetumat, dags. 2. apríl 2025, og læknabréf, dags. 24. júlí 2024.

Kæranda hafi verið synjað um örorkumat með bréfi, dags. 20. júní 2025, þar sem hann hafi ekki uppfyllt skilyrði um búsetu hér á landi í samræmi við þágildandi 24. gr. laga um almannatryggingar. Ákvörðunin hafi verið kærð til úrskurðarnefndar velferðarmála.

Í kjölfar innrásar Rússlands í Úkraínu hafi fjölmargir úkraínskir ríkisborgarar leitað verndar í Evrópu, þar á meðal á Íslandi. Íslensk stjórnvöld hafi veitt umræddum hópi dvalarleyfi á grundvelli sameiginlegrar verndar samkvæmt 44. gr. útlendingalaga. Þessi vernd sé tímabundin og veitt án einstaklingsbundinnar efnismeðferðar, en tryggi rétt til dvalar og vinnu á Íslandi til 2. mars 2027 hið minnsta.

Ákvæði 44. gr. laga um útlendinga fjalli um veitingu sameiginlegrar verndar í aðstæðum fjöldaflótta. Þegar ráðherra ákveði að beita umræddri grein sé heimilt að veita einstaklingum sem tilheyri skilgreindum hópi vernd á grundvelli hópmats. Þetta hafi í för með sér að einstaklingar, sem falli undir 44. gr. laga um útlendinga, þurfi ekki að sækja um vernd á grundvelli einstaklingsbundinna aðstæðna, heldur sé verndin veitt með hliðsjón af aðstæðum hópsins í heild. Við veitingu leyfa þessara sé ekki krafist einstaklingsbundinnar sönnunar á ofsóknum eða hættu, þar sem leyfið sé byggt á hópvernd.

Í 44. gr. laga um útlendinga sé skýrt kveðið á um að þetta feli í sér að útlendingnum verði veitt dvalarleyfi samkvæmt 74. gr. laga um útlendinga. Því megi segja að 44. gr. kveði á um sérstakar aðstæður (fjöldaflótta) þar sem hægt sé að veita vernd á grundvelli hópmats, en dvalarleyfið sjálft sé engu að síður veitt á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga. Undir umrædda grein falli dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða.

Líkt og fram hafi komið hafi kæranda verið veitt vernd á grundvelli 44. gr. laga um útlendinga og dvalarleyfi samkvæmt 74. gr. sömu laga, svokallað ML dvalarleyfi. Slík dvalarleyfi séu veitt af mannúðarástæðum.

Í framkvæmd hafi íslensk stjórnvöld, í kjölfar fjöldaflótta, beitt heimildum 44. gr. laga um útlendinga, til að veita tímabundna sameiginlega vernd, einkum í tengslum við stríðsátök í Úkraínu. Þeir einstaklingar sem falli undir þetta ákvæði fái útgefið dvalarleyfi samkvæmt 74. gr. laga um almannatryggingar, sem skráð séu með merkingunni ML. Með slíkri skráningu sé lögð áhersla á að um sé að ræða dvalarleyfi af mannúðarástæðum, án einstaklingsbundinnar efnismeðferðar á umsókn um alþjóðlega vernd.

Einstaklingar sem fái útgefin svokölluð ML dvalarleyfi njóti ekki formlegrar viðurkenningar sem flóttamenn samkvæmt Genfarsamningnum frá 28. júlí 1951. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga leiði alþjóðleg vernd eða viðurkenning á ríkisfangsleysi samkvæmt 37. og 39. gr. fyrrnefndra laga til þess að viðkomandi öðlist réttarstöðu flóttamanns eða ríkisfangslausrar persónu. Slík réttarstaða veiti rétt til dvalarleyfis samkvæmt 73. gr. laganna og feli í sér réttindi sem byggi á íslenskum lögum, Genfarsamningnum, samningi um ríkisfangsleysi og öðrum viðeigandi þjóðréttarsamningum.

Mannúðardvalarleyfi séu veitt einstaklingum sem sæki um alþjóðlega vernd en uppfylli hvorki skilyrði flóttamanns né viðbótarverndar. Slík leyfi séu byggð á 74. gr. útlendingalaga og séu veitt þegar umsækjandi geti sýnt fram á verulega þörf fyrir vernd, til dæmis vegna alvarlegra heilsufarsvandamála, félagslegra aðstæðna eða annarra erfiðleika í heimaríki, svo sem vopnaðra átaka.

Markmið mannúðardvalarleyfa sé að veita vernd þegar önnur úrræði dugi ekki. Leyfið veiti rétt til dvalar á Íslandi, en því fylgi ákveðin skilyrði. Umsækjandi þurfi meðal annars að vera staddur hér á landi með lögmætum hætti, auðkenni hans þurfi að liggja fyrir og engar brottvísunarástæður megi vera til staðar.

Eins og áður hafi komið fram falli úkraínskir ríkisborgarar, sem hafi flúið til Íslands vegna stríðsins í Úkraínu, undir ákvæði 44. gr. laga um útlendinga og hafi fengið dvalarleyfi á grundvelli sameiginlegrar verndar vegna fjöldaflótta. Upphaflega hafi þessi leyfi verið veitt til eins árs, en hafi verið framlengd og gildi nú til mars 2027.

Slík dvalarleyfi séu almennt tímabundin og veitt til eins árs í senn, með möguleika á framlengingu í allt að þrjú ár. Þau veiti ekki sjálfkrafa rétt til ótímabundins dvalarleyfis, en eftir þriggja ára samfellda dvöl geti handhafi leyfisins sótt um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laganna, sem geti orðið grundvöllur ótímabundinnar dvalarheimildar. Verði handhafi leyfisins erlendis samfellt lengur en þrjá mánuði geti það leitt til þess að dvalarleyfið verði fellt niður. Í þessu samhengi beri þó að nefna að með lögum sem samþykkt hafi verið á Alþingi þann 18. nóvember 2024 hafi fyrrnefnt tímabil verið framlengt í fimm ár, sbr. þingskjal nr. 408, 302. mál á 155. löggjafarþingi 2024.

Einstaklingar með dvalarleyfi af mannúðarástæðum (ML-leyfi) fái ekki undanþágu frá inngönguskilyrðum almannatrygginga eða búsetuskilyrðum. Réttur þeirra til lífeyris greiðist í samræmi við áunna búsetu á Íslandi, líkt og hjá öðrum umsækjendum. Greiðslur séu því reiknaðar út frá tryggingatímabili og búsetulengd og ekki veittur sérstakur réttur á grundvelli leyfisins sjálfs.

Í reglugerð um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá nr. 463/1999 megi finna ákvæði um flóttamenn, n.tt. 18. gr. reglugerðarinnar þar sem segi:

Kærandi telji að mismunun felist í því að synja handhafa verndar samkvæmt 44. gr. laga um útlendinga og/eða 74. gr. sömu laga um undanþágu samkvæmt 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999. og að engin efnisleg rök séu fyrir því að gera greinarmun á stöðu þeirra sem hljóti vernd annars vegar samkvæmt 37. gr. laga um útlendinga og hins vegar 44. gr.

Dómsmálaráðherra hafi tekið ákvörðun um að virkja 44. gr. laga um útlendinga vegna þeirra sem hafi flúið hingað til lands vegna innrásar Rússa inn í Úkraínu, sbr. ákvörðun dómsmálaráðherra, dags. 4. mars 2022, um að virkja 44. gr. laga um útlendinga og ákvörðun dómsmálaráðherra um framlengingu dags. 22. febrúar 2024. Með umræddri ákvörðun telji kærandi að dómsmálaráðherra hafi frestað rétti úkraínskra ríkisborgara til að sækja um stöðu flóttamanns samkvæmt 37. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt. 3. mgr. 44. gr. laganna sé stjórnvöldum heimilt að leggja umsókn um alþjóðlega vernd til hliðar í allt að þrjú ár frá því að umsækjandi sem fái vernd á grundvelli 44. gr. laga um útlendinga fái dvalarleyfi. Þá hafi kærandi vísað til laga sem samþykkt hafi verið á Alþingi 18. nóvember 2024 en þá hafi fyrrnefnt tímabil verið framlengt í fimm ár, sbr. þingskjal nr. 408, 302. mál á 155. löggjafarþingi 2024. Þannig telji kærandi að möguleikar þeirra sem hljóti vernd á grundvelli 44. gr. laga um útlendinga hafi verið frestað, til að fá afstöðu stjórnvalda til þess hvort þau uppfylli skilyrði þess að teljast flóttamenn samkvæmt 37. gr. laga um útlendinga. Almennt hafi þeir sem veitt hafi verið dvalarleyfi samkvæmt 74. gr. laga um útlendinga haft tækifæri til að óska afstöðu stjórnvalda til þess hvort þau hafi uppfyllt skilyrði þess að teljast flóttamenn samkvæmt 37. gr. laga um útlendinga, en þau sem hafi flúið frá Úkraínu þurfi að bíða í fimm ár. Telji kærandi því ljóst að staða þeirra sem hafi flúið Úkraínu sé verri hvað þetta varði og að í því felist frekari mismunun.

Einnig telji kærandi að ekki hafi verið gætt jafnræðis þegar komi að 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 þar sem engar breytingar hafi verið gerðar á umræddri reglugerð með komu úkraínskra ríkisborgara til Íslands og hafi jafnframt hafi verið vísað til 65. gr. og 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands.

Samkvæmt 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 teljast einstaklingar, sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt hæli sem flóttamönnum, tryggðir í almannatryggingum frá komudegi til landsins. Þetta eigi þó aðeins við ef viðkomandi hafi fengið formlega viðurkenningu sem flóttamaður samkvæmt 37. gr. laga um útlendinga. Í framkvæmd hafi þessari undanþágu eingöngu verið beitt gagnvart einstaklingum sem hafi hlotið slíka formlega viðurkenningu. Hún nái ekki til þeirra sem hafi fengið tímabundna vernd samkvæmt 44. gr. laganna eða dvalarleyfi af mannúðarástæðum samkvæmt 74. gr., þar sem slík leyfi veiti ekki sömu réttarstöðu og viðurkenning sem flóttamaður. Sambærilegt mál hafi verið tekið til meðferðar hjá úrskurðarnefnd velferðarmála, nánar tiltekið máli nr. 150/2023. Í því máli hafi Tryggingastofnun byggt synjun sína á því að kærandi hafi ekki uppfyllt skilyrði um að hafa búið á Íslandi í a.m.k. þrjú ár fyrir umsókn, sbr. þágildandi 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar. Í niðurstöðu úrskurðarnefndar komi meðal annars fram:

„Eins og áður hefur komið fram telur úrskurðarnefndin rétt að túlka 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 með þeim hætti að það eigin einungis við um þá einstaklinga sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt alþjóðlega vernd sem flóttamenn, sbr. 37. gr. laga um útlendinga. Fyrir liggur að kæranda var veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum á grundvelli sameiginlegrar verndar vegna fjöldaflótta samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga, sbr. 74. gr. sömu laga. Þar sem kæranda hefur ekki verið veitt alþjóðleg vernd sem flóttamaður er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að kærandi uppfylli ekki skilyrði 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 til þess að vera tryggður í íslenskum almannatryggingum frá komudegi.“

Tryggingastofnun telji að skýr lagaskil séu á milli 37. gr. og 44. gr. laga um útlendinga. Vernd samkvæmt 44. gr. sé veitt á grundvelli fjöldaflótta og feli ekki í sér einstaklingsbundna efnismeðferð á hælisumsókn. Þeir sem fái slíka vernd séu ekki formlega viðurkenndir sem flóttamenn samkvæmt Genfarsamningnum og falli því utan gildissviðs undanþágunnar í 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999. Dvalarleyfi af mannúðarástæðum (ML) séu veitt þegar umsækjandi uppfylli ekki skilyrði flóttamanns eða viðbótarverndar. Þau séu veitt á grundvelli 74. gr. og feli í sér almenn mannúðarsjónarmið, ekki alþjóðlega vernd. Því sé ekki hægt að jafna stöðu handhafa ML-leyfa við flóttamenn í skilningi 18. gr. reglugerðarinnar.

Samkvæmt lögum um almannatryggingar þurfi umsækjandi að hafa verið tryggður í íslenskum almannatryggingum í a.m.k. þrjú ár til að eiga rétt á örorkulífeyri. Þessi regla gildi jafnt fyrir alla, nema hjá þeim sem falli undir undanþáguna í 18. gr. reglugerðarinnar. Handhafar verndar samkvæmt 44. gr. laga um útlendinga og ML-leyfa falli ekki undir undanþáguna og þurfi því að uppfylla búsetuskilyrðin sem tilgreind séu í lögum um almannatryggingar.

Mismunandi dvalarleyfi byggist á mismunandi forsendum og telji stofnunin að ástæður þess séu byggðar á lagalegum skilgreiningum og efnislegum forsendum. Einungis þeir sem hafi fengið formlega viðurkenningu sem flóttamenn njóti undanþágu. Þetta sé í samræmi við alþjóðasamninga og íslensk lög og feli ekki í sér brot á jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar. Líkt og fram hafi komið telji Tryggingastofnun að skýr lagaskil séu á milli 37. og 44. gr. laga um útlendinga. Vernd samkvæmt 44. gr. sé veitt á grundvelli fjöldaflótta og feli ekki í sér einstaklingsbundna efnismeðferð á hælisumsókn. Þeir sem fái slíka vernd séu ekki formlega viðurkenndir sem flóttamenn samkvæmt Genfarsamningnum og falli því utan gildissviðs undanþágunnar í 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999. Kærandi hafi vísað til þess að einstaklingar frá Úkraínu með dvalarleyfi samkvæmt 74. gr. laga um útlendinga þurfi að bíða í fimm ár áður en þeir geti óskað eftir mati á flóttamannastöðu samkvæmt 37. gr. laga um útlendinga. Tryggingastofnun telji rétt að árétta að slík málsmeðferð falli utan valdsviðs stofnunarinnar.

Með hliðsjón af framangreindu telji Tryggingastofnunar að réttur til örorkulífeyris samkvæmt lögum um almannatryggingar sé háður tryggingatímabili og búsetuskilyrðum, nema þegar undanþága samkvæmt 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 eigi við.

Undanþágan nái eingöngu til einstaklinga sem hafi fengið formlega viðurkenningu sem flóttamenn samkvæmt 37. gr. laga um útlendinga. Einstaklingar sem dvelji á grundvelli tímabundinnar verndar samkvæmt 44. gr. laga um útlendinga og hljóta dvalarleyfa af mannúðarástæðum samkvæmt 74. gr. falli ekki undir undanþáguna og þurfi því að uppfylla almenn skilyrði laga um almannatryggingar.

Í ljósi framangreinds sé það niðurstaða Tryggingastofnunar að synja umsókn kæranda um örorkulífeyri þar sem skilyrði um búsetu samkvæmt lögum um almannatryggingar hafi ekki verið uppfyllt. Stofnunin óski því eftir staðfestingu á ákvörðun sinni frá 20. júní 2025 um synjun á örorkulífeyri og öðrum tengdum greiðslum.

IV. Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 20. júní 2025 þar sem umsókn kæranda um örorkulífeyri og tengdar greiðslur var synjað.

Ákvæði um örorkulífeyri er að finna í þágildandi 24. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Ákvæði 1. mgr. 24. gr. hljóðar svo:

a. hafa verið tryggðir hér á landi samfellt a.m.k. þrjú síðustu árin áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75%,

b. hafa verið tryggðir hér á landi við 18 ára aldur og metnir til a.m.k. 75% örorku frá 18 ára aldri,

Í 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá, sbr. breytingareglugerð nr. 1158/2007, segir að einstaklingar, sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt hæli sem flóttamenn, skuli teljast tryggðir í íslenskum almannatryggingum frá komudegi við framlagningu gagna frá Útlendingastofnun eða Þjóðskrá.

Kærandi sótti um örorkulífeyri og tengdar greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins með umsókn 3. júní 2025. Umsókn kæranda var synjað á þeirri forsendu að framangreind skilyrði um búsetu í 24. gr. laga um almannatryggingar væru ekki uppfyllt. Að virtum gögnum málsins er ljóst að ekki er ágreiningur um hvort búsetuskilyrði lagagreinarinnar séu uppfyllt heldur snýr ágreiningur málsins um hvort kærandi uppfylli skilyrði áðurgreindrar 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 til þess að vera tryggður í íslenskum almannatryggingum frá komudegi.

Við túlkun á 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 telur úrskurðarnefndin að líta verði til þeirra breytinga sem átt hafa sér stað á sviði löggjafar um málefni útlendinga. Í áðurgildandi lögum nr. 96/2002 um útlendinga var fjallað um rétt flóttamanna til að fá „hæli“ hér á landi. Fallið var frá þeirri orðanotkun með núgildandi lögum nr. 80/2016 um útlendinga og er nú vísað til réttar flóttamanna til að fá „alþjóðlega vernd“. Að teknu tilliti til þess telur úrskurðarnefndin rétt að túlka 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 með þeim hætti að það eigi einungis við um þá einstaklinga sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt alþjóðlega vernd sem flóttamenn.

Í 37. gr. laga um útlendinga er fjallað um grundvöll alþjóðlegrar verndar. Ákvæði 1. og 2. mgr. ákvæðisins hljóða svo:

„Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum er einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka verði hann sendur aftur til heimalandsins. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.“

Í 1. tölul. 3. gr. laganna er alþjóðleg vernd skilgreind með eftirfarandi hætti:

„Vernd sem stjórnvöld veita einstaklingi sem hingað leitar og fullnægir þeim skilyrðum sem sett eru í A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna, vernd sem veitt er á grundvelli reglna um viðbótarvernd og vernd veitt ríkisfangslausum einstaklingum samkvæmt samningi um réttarstöðu ríkisfangslausra einstaklinga frá 1954.“

Í 9. tölul. 3. gr. laganna er flóttamaður skilgreindur svo:

„Útlendingur sem er utan heimalands síns eða ríkisfangslaus einstaklingur sem er utan þess lands þar sem hann hafði reglulegt aðsetur vegna þess að hann hefur ástæðuríkan ótta um að verða ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands. Þeir einstaklingar sem falla undir viðbótarvernd teljast einnig flóttamenn samkvæmt lögum þessum.“

Samkvæmt gögnum málsins var kæranda veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum á grundvelli sameiginlegrar verndar vegna fjöldaflótta samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga, sbr. 74. gr. sömu laga.

Ákvæði 44. gr. kveður á um sameiginlega vernd vegna fjöldaflótta og hljóðar svo:

„Þegar um er að ræða fjöldaflótta getur ráðherra ákveðið að beita skuli ákvæðum greinar þessarar. Ráðherra ákveður einnig hvenær heimild til að veita sameiginlega vernd skv. 2. og 3. mgr. skuli falla niður.

Útlendingi sem er hluti af hópi sem flýr tiltekið landsvæði og kemur til landsins eða er hér þegar ákvæðum greinarinnar er beitt má að fenginni umsókn um alþjóðlega vernd veita vernd á grundvelli hópmats (sameiginlega vernd). Felur það í sér að útlendingnum verður veitt dvalarleyfi skv. 74. gr. Leyfið getur ekki verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis.

Leyfið er heimilt að endurnýja eða framlengja í allt að fimm ár frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi. Eftir það má veita leyfi skv. 74. gr. sem getur verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis. Að liðnu einu ári með slíkt leyfi er heimilt að gefa út ótímabundið dvalarleyfi enda séu skilyrðin fyrir því að halda leyfinu enn fyrir hendi og skilyrðum að öðru leyti fullnægt, sbr. 58. gr.

Umsókn útlendings sem fellur undir 2. mgr. um alþjóðlega vernd má leggja til hliðar í allt að fimm ár frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi. Þegar heimild til að veita sameiginlega vernd skv. 1. mgr. er niður fallin, eða þegar liðin eru fimm ár frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi, skal tilkynna umsækjanda að umsóknin um alþjóðlega vernd verði því aðeins tekin til meðferðar að hann láti í ljós ótvíræða ósk um það innan tiltekins frests.

Útlendingastofnun tekur ákvörðun um leyfi og um að leggja umsókn til hliðar.“

Með breytingalögum nr. 139/2024 var gerð breyting á 3. og 4. mgr. ákvæðisins er fólst í því að lengja hámarkstíma dvalarleyfa úr þremur árum í fimm. Í greinargerð með frumvarpinu kom fram að megintilgangur þess hafi verið sá að koma í veg fyrir þann vanda þegar þriggja ára heimild ráðherra um sameiginlega vernd hefði runnið út í mars 2025, en þar með hefðu allir einstaklingar sem hlotið hefðu sameiginlega vernd á grundvelli fjöldaflótta átt rétt á efnislegri meðferð á umsókn sinni eða framlengdri dvöl á öðrum lagagrundvelli. Hefði kostnaður við umsýslu og þjónustu slíks fjölda umsókna haft veruleg og neikvæð áhrif á starfsemi málaflokksins.

Í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 80/2016 um útlendinga segir meðal annars að kjarni flóttamannahugtaksins felist í því að útlendingur hafi ástæðuríkan ótta við að verða ofsóttur og að ofsóknir verði raktar til kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar í sérstökum félagsmálaflokkum eða stjórnmálaskoðana. Þannig falli þeir utan hugtaksins sem flýi heimaland af öðrum ástæðum.

Eins og áður hefur komið fram telur úrskurðarnefndin rétt að túlka 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 með þeim hætti að það eigi einungis við um þá einstaklinga sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt alþjóðlega vernd sem flóttamenn, sbr. 37. gr. laga um útlendinga. Fyrir liggur að kæranda var veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum á grundvelli sameiginlegrar verndar vegna fjöldaflótta samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga, sbr. 74. gr. sömu laga. Þar sem kæranda hefur ekki verið veitt alþjóðleg vernd sem flóttamaður er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að kærandi uppfylli ekki skilyrði 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 til þess að vera tryggður í íslenskum almannatryggingum frá komudegi.

Kærandi byggir á því að engin efnisleg rök séu fyrir því að gera greinarmun á stöðu þeirra sem hljóti vernd annars vegar samkvæmt 37. gr. laga um útlendinga og hins vegar 44. gr. laganna. Kærandi telur því að jafnræðis sé ekki gætt, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Samkvæmt 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skulu stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilli. Þá segir í 65. gr. stjórnarskrárinnar að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti.

Úrskurðarnefndin telur að hin kærða ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins sé í samræmi við 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999. Stjórnvöldum ber við setningu stjórnvaldsfyrirmæla að fylgja 65. gr. stjórnarskrárinnar og grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins um jafnrétti borgaranna. Ein helsta forsenda þess að jafnræðisreglan komi til álita er að tilvik eða aðstæður séu í raun sambærileg þegar þau eru skoðuð saman til að sýna fram á að mismunun hafi átt sér stað.

Fyrir liggur að undantekning 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 á einungis við um einstaklinga sem íslenska ríkisstjórnin hefur veitt alþjóðlega vernd sem flóttamenn, sbr. 37. gr. laga um útlendinga. Í 37. gr. laganna eru tilgreind ákveðin skilyrði sem uppfylla verður til þess að fá alþjóðlega vernd. Þrátt fyrir að ekki sé útilokað að einstaklingur sem hlýtur sameiginlega vernd vegna fjöldaflótta samkvæmt 44. gr. laganna uppfylli einnig skilyrði 37. gr. þá eru skilyrði fyrir því að fá alþjóðlega vernd samkvæmt 37. gr. mjög ólík þeim skilyrðum sem tilgreind eru í 44. gr. Úrskurðarnefndin telur því að einstaklingar sem hafa hlotið sameiginlega vernd samkvæmt 44. gr. laganna séu ekki í sambærilegri stöðu og einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd samkvæmt 37. gr. laganna. Því er ekki fallist á að um brot á jafnræðisreglu sé að ræða.

Með hliðsjón af öllu framangreindu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn kæranda um örorkulífeyri staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn A, um örorkulífeyri og tengdar greiðslur, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir

Úrskurðarnefnd velferðarmála - Almannatryggingar

Til baka