Stjórnvaldssekt vegna reksturs gististaðar án tilskilinna leyfa

Föstudaginn, 24. október 2025, var í atvinnuvegaráðuneytinu

kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

 

Stjórnsýslukæra

Með bréfi, dags. 23. desember 2020, bar Y, lögmaður, fram kæru f.h. X ehf. (hér eftir kærandi) vegna ákvörðunar Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu frá 11. nóvember 2020 um að leggja á kæranda stjórnvaldssekt að fjárhæð 992.000 kr. vegna starfrækslu hans á gististarfsemi að A, án tilskilinna leyfa.

Kæruheimild er í 7. mgr. 22. gr. a laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, sbr. 1. mgr. 26. gr. laga nr. 37/1993. Kæran barst innan kærufrests.

Kröfur

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Málsatvik og ágreiningsefni málsins

Forsaga málsins, að því leyti sem hún skiptir máli fyrir úrskurð þennan, er sú að þann 11. október 2017 sendi kærandi beiðni til Sýslumannsins á Vesturlandi um rekstrarleyfi fyrir gististarfsemi sinni að A. Í samræmi við fyrirmæli 10 gr. laga nr. 85/2007 var í tengslum við umsóknir kæranda um rekstrarleyfi óskað eftir umsögn sveitarfélagsins Z. Með umsögn sinni, sem barst til sýslumanns þann 27. júlí 2018, lagðist sveitarfélagið gegn útgáfu leyfanna með vísan til þess að hús kæranda væri ekki á skilgreindu atvinnusvæði. Kæranda var með bréfi 19. mars 2020 tilkynnt um fyrirhugaða synjun á umsóknum um rekstrarleyfi, með vísan til neikvæðrar umsagnar sveitarfélagins, og honum gefinn frestur til þess að koma sínum sjónarmiðum á framfæri áður en endanleg ákvörðun yrði tekin. Þann 23. september 2020 var kæranda síðan tilkynnt sú niðurstaða sýslumanns að synja umsóknum hans um rekstrarleyfi fyrir gististaði.

Á sama tíma og umsókn kæranda var til meðferðar hjá Sýslumanninum á Vesturlandi hóf Sýslumaðurinn á höfuðborgarsvæðinu, sem hefur eftirlit með rekstrarleyfisskyldri gististarfsemi, athugun á því hvort kærandi starfrækti gististarfsemi að A án þess að hafa fengið til þess rekstrarleyfi, og var honum tilkynnt um þá athugun með bréfi dags. 22. september 2022. Með vísan til auglýsinga á bókunarsíðunni Booking.com og þess að íbúðir kæranda væru skráðar á lista Ferðamálastofu um gististaði sem tilbúnir væru að taka á móti gestum í sóttkví, var það niðurstaða sýslumanns að kærandi hefði rekið leyfisskylda starfssemi án tilskilins rekstrarleyfis. Var honum því með bréfi, dags. 11. nóvember 2020, tilkynnt að á hann yrði lögð stjórnvaldssekt, sem þótti hæfilega metin 992.000 kr.

Að lokum er rétt að geta þess að árið 2017 gerði kærandi samkomulag við sveitarfélagið Z, þess efnis að hann myndi upplýsa það um áætlaða nýtingu á íbúðunum að Laufásvegi til atvinnurekstrar og myndi álagning fasteignagjalda taka mið af því. Þá er og rétt að taka fram að mál þetta var upphaflega kært til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins en fluttist með stjórnarmálefninu ferðamál, verslun og þjónusta til menningar- og viðskiptaráðuneytisins með forsetaúrskurði nr. 6/2022. Með forsetaúrskurði nr. 14/2025 færðist það aftur til atvinnuvegaráðuneytisins og verður hér eftir og til einföldunar talað um „ráðuneytið“ í þessum efnum.

Málsmeðferð ráðuneytisins

Með bréfi, dags. 23. desember 2020, var ákvörðun Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu, kærð til ráðuneytisins. Þann 25. ágúst 2021 var óskað eftir umsögn sýslumanns og barst hún til ráðuneytisins 8. september 2021. Andmæli kæranda vegna umsagnar sýslumanns bárust ráðuneytinu 1. desember 2021.

Sjónarmið kæranda

Kærandi byggir á því að í reynd hafi hann haft rekstrarleyfi samkvæmt lögum nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtistaði og því hafi ekki verið fyrir hendi heimild til þess að leggja á hann stjórnvaldssekt. Kærandi hafi sótt um rekstrarleyfi til Sýslumannsins á Vesturlandi þann 11. október 2017. Eftir ítrekaðar fyrirspurnir um málið hafi kærandi fengið þær upplýsingar að sveitarfélagið hefði veitt neikvæða umsögn um málið þann 27. júlí á þeim grundvelli að hús kæranda væru ekki á skilgreindu atvinnusvæði. Strax í byrjun hafi þó verið lögð á kæranda fasteignagjöld af sveitarfélaginu á grundvelli c-flokks, sbr. 3. mgr. 3. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga nr. 4/1995, þ.e. eins og um atvinnuhúsnæði sé að ræða. Á grundvelli laganna hafi verið sett reglugerð um fasteignaskatt nr. 1160/2005, sbr. einkum 8. gr., þar sem kveðið sé nánar á um framkvæmd, svo sem þegar hlutar fasteignar séu í mismunandi notkun eða hún sé nýtt hluta árs til ferðaþjónustu. Á grundvelli framangreindrar 8. gr. þeirrar reglugerðar hafi kærandi svo gert samkomulag við sveitarfélagið um áætlaða notkun og hafi álagning fasteignagjalda tekið mið af því.

Eftir að kærandi hafi upplýst sýslumann um álögð fasteignagjöld samkvæmt framangreindu, hafi ekkert heyrst frekar frá sýslumanni. Af þeim sökum hafi kærandi staðið í þeirri meiningu að rekstarleyfið hefði í reynd verið samþykkt. Öllum aðilum málsins – Sýslumanninum á Vesturlandi og sveitarfélaginu – hafi verið kunnugt um það fyrirkomulag sem vísað er til hér að ofan, en þrátt fyrir það hafi ekkert heyrst frá sýslumanni. Hafi kærandi því mátt ætla eftir allan þennan tíma að leyfi væri til staðar. Aldrei hafi það verið meining kæranda að reka starfsemi án rekstrarleyfis, heldur hafi hann einfaldlega staðið í þeirri meiningu að rekstrarleyfið hefði verið samþykkt í reynd.

Með vísan til alls framangreinds byggir kærandi á því að í reynd hafi hann haft rekstrarleyfi og að allir aðilar málsins hafi litið svo á að svo hafi verið. Hann hafi því ekki gerst brotlegur við 1. mgr. 7. gr. laga nr. 85/2007 og því ekki verið heimild fyrir Sýslumanninn á höfuðborgarsvæðinu að leggja á hann stjórnvaldsekt á grundvelli 1. mgr. 22. gr. a sömu laga.

Sjónarmið Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu

Sýslumaður vísar til þess að samkvæmt fyrirmælum laga sé óheimilt að hefja rekstur án útgefins rekstrarleyfis, eða bráðabirgðaleyfis meðan umsókn sé til meðferðar, jafnvel þó umsókn sé í formlegu ferli eða meðferð máls hafi tekið langan tíma. Sjónarmið er lúti að því að lögð hafi verið fasteignagjöld á kæranda af sveitarfélagi eins og um atvinnuhúsnæði sé að ræða breyti því ekki að kærandi verði að hafa fengið útgefið leyfi skv. lögum nr. 85/2007. Aukinheldur sé vert að vekja athygli á að samkvæmt 4. mgr. 7. gr. laga nr. 85/2007 skuli leyfishafi hafa leyfisbréf til leyfisskyldrar starfsemi samkvæmt lögunum sýnilegt fyrir viðskiptavinum þar sem leyfisskyld starfsemi fari fram. Loks bendi sýslumaður á að skv. 22. gr. a laga nr. 85/2007 megi beita stjórnvaldssektum óháð því hvort lögbrot séu framin af ásetningi eða gáleysi.

Athugasemdir kæranda við umsögn sýslumanns

Í andmælum kæranda er ítrekað að hann hafi upplýst sýslumann um samkomulag sitt við sveitarfélagið og þá staðreynd að það hefði lagt á hann fasteignagjöld miðað við að um atvinnuhúsnæði væri að ræða. Hafi svo ekki heyrst orð frá sýslumanni og hafi það því komið kæranda verulega á óvart þegar loks hafi heyrst frá sýslumanni þann 19. mars 2020 og kærandi upplýstur um hina neikvæða umsögn Z. Þá byggir kærandi á því að sýslumanni hefði borið að leiðbeina kæranda um það að hann hefði ekki útgefið rekstrarleyfi, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Þá vísar kærandi einnig til þess að samkvæmt 26. gr. rg. nr. 1277/2016 hafi sýslumanni verið heimilt að gefa út leyfi án umsagnar Z, enda hafi umsögn ekki borist innan 45 daga frá móttöku erindis leyfisveitanda.

Þá vísar kærandi til þess að það að bráðabirgðaleyfi séu aðeins gefin út til allt að þriggja mánaða undirstriki að öll málsmeðferðin hafi verið of hæg. Að lokum ítrekar hann að það megi ekki líta framhjá þeirri staðreynd að kærandi hafi verið að greiða hærri fasteignagjöld og því alveg ljóst að engin ætlun hafi verið til þess að fara á svig við reglur. Ávinningur kæranda hafi því verið enginn og fjárhæð sekta a.m.k alltof há miðað við aðstæður.

Forsendur og niðurstaða

Um rekstur gististaða gilda lög nr. 85/2007 og reglugerð nr. 1277/2016, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Samkvæmt 1. máls. 1. mgr. 7. gr. laganna skal hver sá sem hyggst reka gististað hafa til þess rekstrarleyfi útgefið af leyfisveitanda, sem skv. 3. mgr. 7. gr., sbr. 23. gr. reglugerðarinnar, er sýslumaður hver í sínu umdæmi. Leyfisveitandi skal skv. 1. tl. 4. mgr. 10. gr. laganna m.a. leita umsagnar sveitastjórnar áður en leyfi er veitt, og er óheimilt að gefa út rekstrarleyfi ef umsagnaraðili leggst gegn útgáfu þess. Í 1. mgr. 22. gr. a laganna segir að sýslumaður geti lagt stjórnvaldssektir á hvern þann sem rekur leyfisskylda gististarfsemi án tilskilins rekstrarleyfis. Stjórnvaldssektum má beita óháð því hvort lögbrot eru framin af ásetningi eða gáleysi, sbr. 6. mgr. ákvæðisins.

Ágreiningslaust er að kærandi hafði ekki fengið formlega útgefið rekstrarleyfi fyrir gististarfsemi sinni þegar hann seldi þær gistinætur sem lágu til grundvallar ákvörðun sýslumanns um að leggja á hann stjórnvaldssekt. Hins vegar er af hans hálfu byggt á að sein viðbrögð stjórnvalda varðandi umsókn hans um rekstrarleyfi, sem og það samkomulag sem hann gerði við Z varðandi greiðslu fasteignagjalda vegna atvinnuhúsnæðis, eigi að leiða til ógildingar á ákvörðun sýslumanns. Þótt vissulega megi taka undir það með kæranda að umsókn hans hafi dregist talsvert umfram það sem telja má eðlilegan málsmeðferðartíma, er að mati ráðuneytisins ekki hægt að líta svo á að af því leiði að hann hafi mátt hefja rekstur án tilskilinna leyfa. Hvað varðar samkomulag hans um álagningu fasteignagjalda, bendir ráðuneytið á að sveitarfélögum eru falin ýmis verkefni með lögum og því óhjákvæmilegt að afskipti þeirra af rekstri fyrirtækja nái til fleiri en eins viðfangsefnis stjórnsýslunnar. Það hvernig innheimtu sveitarfélags á fasteignagjöldum er háttað breytir því þó ekki að lögum samkvæmt er óheimilt að hefja rekstur gististaðar án þess að hafa fengið til þess tilskilin leyfi frá stjórnvöldum. Samkvæmt þessu verður ekki fallist á þær málsástæður kæranda að hann hafi í reynd haft útgefið rekstrarleyfi. Þannig verður að mati ráðuneytisins með engu móti ráðið af samskiptum kæranda við hlutaðeigandi stjórnvöld í málinu að hann hafi haft gildar ástæður til þess að ætla annað en að umsókn hans um rekstrarleyfi væri enn til meðferðar hjá sýslumanni. Fær ráðuneytið því jafnframt ekki séð að á embættinu hafi hvílt sú skylda að leiðbeina honum að eigin frumkvæði um skort á slíku leyfi. Þá getur ráðuneytið ekki fallist á það með kæranda að enginn ávinningur hafi verið af brotunum, enda ljóst að í rekstri gististaðar án tilskilinna leyfa felst forskot gagnvart öðrum fyrirtækjum í sama rekstri sem fylgja fyrirmælum laga og bíða eftir útgáfu rekstrarleyfis.

Það er samkvæmt framangreindu niðurstaða ráðuneytisins að skilyrði hafi verið fyrir því að leggja á kæranda stjórnvaldssekt á grundvelli 1. mgr. 22. gr. a laga nr. 85/2007. Samkvæmt 4. mgr. 22. gr. a skal við ákvörðun sekta tekið tillit til alvarleika brots, svo sem umfangs, ætlaðs ávinnings, ítrekunaráhrifa og hvort um rekstrarleyfis- eða skráningarskylda starfsemi er að ræða. Þá er litið á hverja selda gistinótt umfram það sem heimilt er samkvæmt lögum þessum sem sjálfstætt brot. Við ákvörðun sektarfjárhæðar telur ráðuneytið því rétt að taka mið af áætluðu umfangi starfseminnar og áætlaðra tekna af hinni leyfislausu starfsemi. Við mat á umfangi starfseminnar virðist sýslumaður hafa lagt til grundvallar fjölda umsagna á bókunarsíðu sem eðli máls samkvæmt getur einungis sýnt fram á lágmark seldra gistinátta. Þá liggur fyrir að sýslumaður mat kæranda það til málsbóta að hafa ekki gerst brotlegur gegn framangreindum ákvæðum laga nr. 85/2007 áður. Að þessu virtu telur ráðuneytið að sýslumaður hafi gætt meðalhófs í ákvörðun sinni, enda eins og áður segir ljóst að þau gögn sem lágu til grundvallar fjárhæð sektarinnar gátu aðeins sýnt fram á lágmark seldra gistinátta.

 

Með vísan til alls framangreinds og þegar horft er til alvarleika brotanna og tekna kæranda af hinni brotlegu starfsemi telur ráðuneytið að staðfesta beri hina kæra ákvörðun, þ.m.t. um fjárhæð sektar. Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í máli þessu og er beðist velvirðingar á því.

 

Úrskurðarorð

Ákvörðun Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu, dags. 11. nóvember 2020, um að leggja stjórnvaldssekt á kæranda að fjárhæð 992.000 kr., er hér með staðfest.