Úrskurður nr. 11/2025

Úrskurður nr. 11/2025

Föstudaginn 24. október 2025 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

 

Ú R S K U R Ð U R

 

Með kæru, dags. 12. mars 2025, kærði Vilhjálmur H. Vilhjálmsson, lögmaður, f.h. […], kt. […], hér eftir kærandi, ákvörðun embættis landlæknis, dags. 12. desember 2024, um að svipta kæranda starfsleyfi sem læknir á grundvelli 2. mgr. 15. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu.

Kærandi krefst þess að ákvörðun embættis landlæknis, dags. 12. desember 2024, um að svipta hann starfsleyfi verði felld úr gildi. Einnig krafðist kærandi þess að heilbrigðisráðherra viki sæti í málinu vegna aðkomu hennar að fyrri málum kæranda á meðan hún var landlæknir.

Um kæruheimild vísar kærandi til 6. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu og barst kæran innan kærufrests.

Meðferð málsins hjá ráðuneytinu

Ráðuneytinu barst kæra kæranda með tölvupósti, dags. 12. mars 2025. Degi síðar óskaði ráðuneytið eftir umsögn embættis landlæknis um kæruna en umsögn embættisins barst ráðuneytinu 3. apríl 2025. Ráðuneytið bauð kæranda að gera athugasemdir við umsögn embættisins 21. maí 2025 og bárust athugasemdir kæranda við umsögnina þann 16. júní 2025. Lauk þá gagnaöflun og var málið í kjölfarið tekið til úrskurðar.

Þegar kæra kæranda barst ráðuneytinu var ljóst að heilbrigðisráðherra væri vanhæf til að fara með málið á grundvelli 4. og 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þann 8. apríl 2025 féllst forseti Íslands á tillögu forsætisráðherra um að setja umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra sem heilbrigðisráðherra í málinu. Hins vegar var ekki talið að heilbrigðisráðherra ætti sjálf sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta í málinu og að vanhæfi ráðherra leiddi af þeim sökum ekki til vanhæfis starfsmanna ráðuneytisins. Er mál þetta því unnið af starfsmönnum heilbrigðisráðuneytisins í umboði setts heilbrigðisráðherra.

Málsatvik

Embætti landlæknis tilkynnti kæranda stofnun eftirlitsmáls gagnvart honum með bréfi, dags. 21. júní 2024. Ástæður eftirlitsmálsins voru sagðar þrjú álit landlæknis vegna kvörtunarmála sem beinst höfðu að kæranda en niðurstaðan í öllum málunum var sú að kærandi hefði vanrækt starfsskyldur sínar.

Kærandi andmælti stofnun eftirlitsmálsins með bréfi dags. 15. ágúst 2024. Þann 6. september 2024 svaraði embætti landlæknis andmælum kæranda og boðaði í kjölfarið takmörkun á starfsleyfi kæranda, sbr. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, og veitti kæranda frest til 4. nóvember 2024 til að finna vinnuveitanda sem væri tilbúinn að ráða kæranda með þeim skilyrðum að veita honum stuðning, aðhald og eftirlit auk þess að skuldbinda sig til að senda embættinu upplýsingar um störf kæranda. Í bréfi embættisins var tiltekið að tækist kæranda ekki að finna vinnuveitanda sem væri tilbúinn til að ráða hann með framangreindum skilyrðum innan áðurgreinds frests, og embættinu borist skrifleg staðfesting um starfsráðningu, myndi landlæknir birta honum ákvörðun um sviptingu starfsleyfis á grundvelli 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.

Samkvæmt upplýsingum frá embætti landlæknis áttu engin frekari samskipti sér stað milli kæranda og embættisins. Engin tilkynning um vinnuveitanda barst innan þess tíma sem embættið gaf kæranda til að finna sér starf undir handleiðslu og eftirliti og var kærandi sviptur starfsleyfi sem læknir þann 12. desember 2024. En það er sú ákvörðun embættis landlæknis sem er kærð til ráðuneytisins.

Málsástæður kæranda

Kærandi byggir í fyrsta lagi á að hann hafi ekki brotið gegn starfsskyldum sínum sem læknir og hafnar því að hafa sýnt af sér hirðuleysi í störfum sínum.

Í öðru lagi byggir kærandi á því að starfsréttindi hans njóti verndar 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, og sæti ekki skerðingu nema almannahagsmunir krefjist þess en svo sé ekki í þessu tilviki.

Í þriðja lagi byggir kærandi á að eftirlitsskyldu og valdheimildir embættis landlæknis eigi að túlka með hliðsjón af atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrárinnar, og að í því felist að embættinu beri að beita heimildum sínum af varúð og varfærni og gæta þess að ganga ekki lengra en nauðsynlegt er við töku íþyngjandi ákvarðana og tryggja að allar ákvarðanir embættisins eigi sér stoð í lögum og séu í samræmi við lög, s.s. stjórnsýslulög. Kærandi telur að það hafi ekki verið uppfyllt í máli hans hjá embættinu og að í málsmeðferð mála hans hjá embættinu hafi málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga t.a.m. ekki verið fylgt og því alvarlegir annmarkar á ákvörðun embættisins um sviptingu starfsleyfis hans.

Í fjórða lagi byggir kærandi á að lagaskilyrði skorti til þess að endurupptaka mál hans vegna atviks sem átti sér stað á sjúkrahúsi Akureyrar í september árið 2015 og að svipting lækningaleyfis verði ekki grundvölluð á því atviki enda hafi kærandi þegar sætt eftirlitsúrræðum hjá embættinu vegna þess atviks áður og fengið starfsleyfi sitt útgefið að nýju árið 2019 eftir að hafa undirgengist læknismeðferð og endurhæfingu. Málsmeðferðin sé þannig í engu tímanlegu samhengi við atvikið sjálft og kæranda ekki refsað tvisvar vegna sama atviks.

Umsögn embættis landlæknis

Í umsögn embættis landlæknis kemur fram að tilefni eftirlitsmálsins gagnvart kæranda hafi verið niðurstöður landlæknis í þremur kvörtunarmálum sem hafi gefið embættinu ríkt tilefni til að stofna eftirlitsmál gagnvart kæranda. Þá vísar embætti landlæknis einnig í önnur kvörtunarmál og mál um óvænt atvik sem embættið hefur haft til meðferðar vegna kæranda áður. Í ljósi alls þess telur embættið að kærandi hafi ekki hæfni og færni til að starfa sem ábyrgur læknir.

Þá tekur embættið fram að landlæknir hafi skýrar heimildir til að bregðast við og takmarka eða svipta heilbrigðisstarfsmann starfsleyfi ef tilefni er til samkvæmt lögum um landlæknis og lýðheilsu. Einnig vísar embættið til úrskurðar heilbrigðisráðuneytisins nr. 16/2024 um það efni.

Einnig tekur embættið fram að það hafi fylgt málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga í eftirlitsmálinu sem og í fyrri málum kæranda hjá embættinu. Ekkert bendi til annars. Þá hafi meðalhófi verið gætt til hins ítrasta gagnvart kæranda í öllum ákvörðun sem hafi verið teknar gagnvart honum á grundvelli eftirlitsúrræða embættisins

Embættið byggir einnig á að ekki hafi skort lagaskilyrði til að endurupptaka kvörtunarmál sem lauk með áliti, dags. 10. júní 2024, vegna atviks sem átti sér stað á Sjúkrahúsinu á Akureyri árið 2015. Það hafi heilbrigðisráðuneytið staðfest í úrskurði þess nr. 29/2024.

Embætti landlæknis byggir sviptingu starfsleyfis kæranda fyrst og fremst á niðurstöðum tveggja kvörtunarmála sem luku með álitum landlæknis á árinu 2024. Kærandi hafi ekki horfst í augu við þann áfellisdóm sem umrædd atvik og kvartanir segi til um störf hans sem læknir. Þá hafi einnig skipt miklu máli að embættið hafi ítrekað haft til meðferðar kvartanir vegna atvika sem upp hafa komið í störfum kæranda sem læknir og fyrri eftirlitsúrræði ekki haft tilætluð áhrif, þ.e. kærandi hafi ekki bætt ráð sýn í kjölfar þeirra.

Athugasemdir kæranda við umsögn embættis landlæknis

Kærandi ítrekaði í athugasemdum sínum það sem fram kemur í kæru hans og leggur áherslu á að hann hafni því alfarið að hafa brotið gegn starfsskyldum sínum sem læknir eða að hafa sýnt af sér hirðuleysi í starfi. Þá áréttaði kærandi að starfsréttindi hans njóti verndar 75. gr. stjórnarskrárinnar og sæti ekki skerðingu nema almannahagsmunir krefjist þess en svo sé ekki í hans tilviki.

Þá ítrekar kærandi einnig að ákvörðun embættisins að endurupptaka og byggja ákvörðun sína um að svipta hann lækningaleyfi með vísan til atviks sem átti sér stað á Sjúkrahúsinu á Akureyri árið 2015 hafi verið ólögmæt. Þegar af þeim sökum ætti að fella ákvörðun embættis landlæknis úr gildi.

Niðurstaða

Í þessu máli reynir á hvort embætti landlæknis hafi verið heimilt að svipta kæranda lækningaleyfi á grundvelli 15. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu.

Lagagrundvöllur

Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Því frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Hefur atvinnufrelsi í heilbrigðiskerfinu verið settar ýmsar skorður í lögum og reglugerðum með vísan til öryggis og hagsmuna sjúklinga og til að halda uppi gæðum í heilbrigðisþjónustu. Þannig má engin nota starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar nema með leyfi frá landlækni, sbr. 4. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn.

Meðal hlutverka embættis landlæknis er að hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum, sbr. e. liður 1. mgr. 4. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu.

Í III. kafla laganna er fjallað um eftirlit með heilbrigðisstarfsmönnum. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. hefur landlæknir eftirlit með störfum heilbrigðisstarfsmanna og fylgist með því að þeir fari að ákvæðum heilbrigðislöggjafar og ákvæðum annarra laga og stjórnvaldsfyrirmæla eftir því sem við á. Getur landlæknir á grundvelli 2. mgr. 13. gr. laganna krafist þess að heilbrigðisstarfsmaður gangist undir rannsókn sérfræðinga telji hann það nauðsynlegt til að meta hvort hann sé hæfur til að gegna starfi sínu.

Fjallað er um áminningu í 14. gr. laganna. Í 1. mgr. ákvæðisins segir að verði landlæknir var við að heilbrigðisstarfsmaður vanræki starfsskyldur sínar, fari út fyrir verksvið sitt eða brjóti í bága við ákvæði í heilbrigðislöggjöf landsins skuli hann þá beina tilmælum til hans um úrbætur og áminna hann eftir atvikum.

Í 15. gr. laganna eru ákvæði um sviptingu og brottfall starfsleyfis. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins getur landlæknir ákveðið að svipta einstakling starfsleyfi að fullu eða tímabundið ef áminning skv. 14. gr. hefur ekki komið að haldi. Í 2. mgr. 15. gr. laganna er síðan kveðið á um að landlæknir geti svipt heilbrigðisstarfsmann starfsleyfi án undangenginnar áminningar ef viðkomandi er talinn ófær um að gegna starfi sínu svo forsvaranlegt sé. Sama gildir ef heilbrigðisstarfsmaður brýtur alvarlega gegn starfsskyldum sínum, svo sem með því að gefa út röng og villandi vottorð, með því að veita umsagnir að órannsökuðu máli, með því að gefa út ranga og villandi reikninga, með því að rjúfa þagnarskyldu sem á honum hvílir, með því að sýna alvarlegt hirðuleysi í störfum sínum eða með öðru atferli sem fer í bága við lög. Landlæknir hefur heimild til að takmarka starfsréttindi tímabundið ef skilyrði sviptingar starfsleyfis eru fyrir hendi, sbr. 3. mgr. 15. gr. Um töku ákvörðunar um sviptingu starfsleyfis fer samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga, sbr. 4. mgr. 15. gr.

Samkvæmt athugasemdum við 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu er meginreglan sú að áminning skuli vera undanfari sviptingar starfsréttinda. Aftur á móti geti aðstæður heilbrigðisstarfsmanns verið slíkar að óforsvaranlegt sé að hann haldi áfram störfum, m.a. vegna öryggis sjúklinga.

Heilbrigðisstarfsmaður getur afsalað sér starfsleyfi með skriflegri tilkynningu til landlæknis, sbr. 16. gr. laganna. Það kemur þó ekki í veg fyrir að veitt sé áminning skv. 14. gr. laganna, þegar það á við, né formlega sviptingu skv. 15. gr. ef um er að ræða brot í starfi sem varðað geta sviptingu.

Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, segir að markmið laganna sé að tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og öryggi sjúklinga með því að skilgreina kröfur um menntun, kunnáttu og færni heilbrigðisstarfsmanna og starfshætti þeirra. Í III. kafla laganna er fjallað um réttindi og skyldur heilbrigðisstarfsmanna og í 13. gr. laganna er fjallað um faglegar kröfur og ábyrgð heilbrigðisstarfsmanna. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skal heilbrigðisstarfsmaður sýna sjúklingi virðingu og sinna störfum sínum af árvekni og trúmennsku og í samræmi við faglegar kröfur á hverjum tíma. Þá segir í 3. mgr. ákvæðisins að heilbrigðisstarfsmanni beri að þekkja skyldur sínar og siðareglur, viðhalda þekkingu sinni og faglegri færni, tileinka sér nýjungar er varða starfið og kynna sér lög og reglugerðir sem gilda um heilbrigðisstarfsmenn og heilbrigðisþjónustu á hverjum tíma. Heilbrigðisstarfsmaður ber, eftir því sem við á, ábyrgð á greiningu og meðferð sjúklinga sem til hans leita, sbr. 4. mgr. 13. gr. Þá skal heilbrigðisstarfsmaður virða faglegar takmarkanir sínar og leita eftir aðstoð eða vísa sjúklingi til annars heilbrigðisstarfsmanns eftir því sem nauðsynlegt og mögulegt er, svo sem ef hann telur sig ekki geta veitt honum viðeigandi heilbrigðisþjónustu.

Samkvæmt 19. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn ber heilbrigðisstarfsmönnum að gæta varkárni, nákvæmni og óhlutdrægni við útgáfu vottorða, álitsgerða, faglegra yfirlýsinga og skýrslna og votta það eitt er þeir vita sönnur á og er nauðsynlegt í hverju tilviki. Heilbrigðisstarfsmanni sem veitir sjúklingi meðferð er jafnframt skylt að færa sjúkraskrá samkvæmt ákvæðum laga um sjúkraskrár og reglugerðum sem settar eru samkvæmt þeim.

Sams konar ákvæði og 13. og 19. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn er einnig að finna í reglugerð nr. 856/2023, um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta lækningaleyfi og sérfræðileyfi.

Niðurstaða ráðuneytisins

Þann 21. júní 2024 tilkynnti embætti landlæknis kæranda um stofnun eftirlitsmáls gagnvart honum og fyrirhugaða sviptingu starfsleyfis. Í bréfi landlæknis til kæranda vísaði embættið í þrjú kvörtunarmál. Að meginstefnu til vísaði embættið í tvö málanna frá árunum 2020 og 2022, Í fyrra álitinu komst landlæknir að þeirri niðurstöðu að kærandi hefði vanrækt lögboðnar skyldur sínar sem heilbrigðisstarfsmaður við veitingu heilbrigðisþjónustu til handa sjúklings. Í seinna álitinu var það niðurstaða landlæknis að kærandi hafi gerst sekur um alvarlega vanrækslu gagnvart sjúklingi sem hafi ógnað öryggi sjúklingsins. Þá hafi skráning kæranda í sjúkraskrá verið ábótavant í báðum tilfellum. Að auki vísaði embætti landlæknis í álit vegna kvörtunar í enduruppteknu máli þann 10. júní 2024, vegna atvika sem gerðust árið 2015, en niðurstaða landlæknis í því máli var einnig að kærandi hafi gerst sekur um röð mistaka og sýnt af sér vanrækslu við umönnun og meðferð sjúklings í umrætt skipti þegar sjúklingur gekkst undir gallblöðrunám.

Að auki vísaði embætti landlæknis til þess að kæranda hafi áður verið veitt áminning þann 6. desember 2022, á grundvelli 14. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, en þá var kærandi áminntur í kjölfar kvörtunarmáls sem endaði með áliti landlæknis þar sem niðurstaða landlæknis var sú að kærandi hafi gerst sekur um alvarleg mistök við veitingu heilbrigðisþjónustu árið 2014 auk vanrækslu á færslu sjúkraskrár.

Þá vísaði embættið einnig til þess að 12. september 2018 hefði kærandi verið sviptur starfsleyfi til bráðabirgða á fundi hans með starfsmönnum embættis landlæknis, sbr. tilkynning embættisins til kæranda, dags. 14. september 2018. Sú ákvörðun hafi fyrst og fremst verið tilkomin vegna tilkynningar og rannsóknar á óvæntu atviki, þar sem kærandi, sem ábyrgur sérfræðingur, sinnti ekki alvarlega veikum sjúklingi og brást ekki við þegar ástand hans versnaði heldur haldið sig heima á bakvakt. Í ákvörðun sinni vísaði embættið líka til niðurstöðu landlæknis í öðru óvæntu atviki ásamt niðurstöðu landlæknis í fjórum kvörtunarmálum sem enduðu með áliti landlæknis. Í öllum málunum var það niðurstaða landlæknis að kærandi hefði gerst sekur um mistök eða vanrækslu við veitingu þeirrar heilbrigðisþjónustu sem kvartað var yfir. Í ljósi málavaxta taldi landlæknir nauðsynlegt að svipta kæranda starfsleyfi til bráðabirgða án undangenginnar áminningar og að töf á sviptingu gætu haft í för með sér hættu fyrir sjúklinga, þrátt fyrir að rannsókn á óvænta atvikinu væri ekki lokið, enda hafi öll gögn málsins bent til þess að kærandi hefði gerst sekur um alvarlega vanrækslu í störfum sínum. Sviptingin tók gildi sama dag en í niðurstöðu landlæknis á óvænta atvikinu, dags. 18. júlí 2019, kom fram að um alvarlega faglega vanhæfni kæranda hafi verið að ræða í umrætt skipti. Þann 10. desember sama ár afsalaði kærandi starfsleyfi sínu.

Ráðuneytið taldi nauðsynlegt, í ljósi framangreinds, að óska eftir upplýsingum um öll mál sem embættið hefur haft til meðferðar og varða kæranda og störf hans sem heilbrigðisstarfsmanns auk tímalínu mála embættis landlæknis vegna kæranda. Þá óskaði ráðuneytið einnig eftir afriti af öllum ákvörðunum og álitum embættisins vegna kæranda. Umbeðin gögn bárust ráðuneytinu þann 16., 19. og 23. september sl. og voru send kæranda til upplýsinga.

Af gögnunum verður ráðið að í kjölfar starfsleyfissviptingar kæranda, dags. 12. september 2018 hafi landlæknir talið nauðsynlegt að meta hvort kærandi væri hæfur til að gegna starfi sínu sem læknir, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Í niðurstöðu þriggja sérfræðinga, sem fengnir voru til matsins, dags. 1. desember 2018, kemur fram að líklegast hafi mátt rekja mistök kæranda til heilsubrests, sem rekja mætti til svefn- og geðraskana kæranda undanfarinn áratug. Kærandi þyrfti viðeigandi meðferð og eftirlit til lengri tíma. Það var einnig mat sérfræðinganna að þegar kærandi hefði náð heilsu þá væri hann fær um að starfa sem læknir, en að vegna fyrri reynslu ætti hann ekki að sinna vaktþjónustu á minni sjúkrahúsum. Þá ráðlögðu sérfræðingarnir langtímaeftirlit með kæranda og að hann skyldi skila inn læknisvottorði árlega til staðfestingar á heilsu hans og hæfni til að starfa sem læknir. Að lokum lögðu sérfræðingarnir til að kærandi færi í endurmenntun til að endurbyggja færni sína, þekkingu og sjálfstraust til að geta starfað sem læknir.

Þann 25. janúar 2019, rúmum fjórum mánuðum eftir að landlæknir svipti kæranda starfsleyfi til bráðabirgða, og tæpum tveimur mánuðum eftir að niðurstaða sérfræðinga um heilsu kæranda lá fyrir, veitti landlæknir kæranda takmarkað starfsleyfi tímabundið til júlí s.á. Það var síðar framlengt til ágústloka það ár.

Þann 27. desember 2019 veitti landlæknir kæranda að nýju ótakmarkað og ótímabundið starfsleyfi sem læknir. Vísaði landlæknir til þess að kærandi hefði aflað sér endurmenntunar í samræmi við niðurstöður sérfræðinganna frá árinu áður auk þess sem kærandi hefði leitað sér viðeigandi meðferðar vegna heilsubrests. Þá lá einnig fyrir læknisvottorð frá mars 2019 þar sem fram kom að kæranda hafi farið vel fram í endurhæfingu og að sérfræðilæknir hafi talið kæranda vinnufæran. Þrátt fyrir að um ótakmarkað og ótímabundið starfsleyfi væri að ræða var tiltekið að kærandi hyggðist ekki starfa á minni sjúkrahúsum og að hann skyldi skila til landlæknis læknisvottorði árlega í desember næstu þrjú árin, 2020 til 2022.

Ekkert læknisvottorð barst frá kæranda í desember árið 2020 heldur barst það fyrst 26. mars 2021 eftir ítrekun landlæknis. Landlæknir taldi nauðsynlegt að skoða vottorðið betur og óskaði eftir frekari upplýsingum frá lækninum sem skrifaði vottorðið. Þann 18. júní 2021 dró læknirinn starfshæfnisvottorð kæranda til baka. Læknisvottorð bárust hins vegar frá sérfræðilækni kæranda í desember 2021 og nóvember 2022 þar sem vottað var að kærandi væri full vinnufær.

Frá þeim tíma sem kærandi fékk starfsleyfi sitt útgefið að nýju hefur í þrígang verið kvartað til embættis landlæknis vegna heilbrigðisþjónustu sem kærandi hefur veitt. Tveimur kvörtunarmálanna er lokið þar sem niðurstaða landlæknis var, líkt og áður greinir, að kærandi hafi vanrækt lögboðnar skyldur sínar sem heilbrigðisstarfsmaður við veitingu heilbrigðisþjónustu til handa sjúklings í öðru tilfellinu. Í síðara tilfellinu var það niðurstaða landlæknis að kærandi hafi gerst sekur um alvarlega vanrækslu gagnvart sjúklingi sem hafi ógnað öryggi sjúklingsins. Þá hafi skráning kæranda í sjúkraskrá verið ábótavant í báðum tilfellum. Þriðja kvörtunarmálið er enn í vinnslu hjá embættinu. Atvik þeirra mála, sem voru tilefni kvartananna tveggja, sem er lokið, áttu sér stað á árunum 2020 og 2022 eða frá þeim tíma sem kærandi var með útgefin vottorð sem vottuðu starfshæfni hans með tilliti til heilsu, þ.e. frá mars 2019, desember 2021 og nóvember 2022.

Saman dregið hefur embætti landlæknis, frá árinu 2016 til dagsins í dag, haft til meðferðar níu kvörtunarmál sem hafa beinst að kæranda, vegna atvika sem hafa orðið á tímabilinu 2014 til 2022. Einnig hefur embættið haft til meðferðar tvö óvænt atvik vegna aðgerða sem áttu sér stað árin 2017 og 2018. Í öllum þeim málum sem embætti landlæknis hefur lokið rannsókn á hefur niðurstaða landlæknis verið sú að kærandi hafi gert mistök eða gerst sekur um vanrækslu í starfi sínu, þar af a.m.k. í fjögur skipti með alvarlegum hætti, það seinasta vegna atvika sem áttu sér stað árið 2022, auk þess sem sjúkraskrárfærslur kæranda hafa verið ófullnægjandi í flestum tilvikum.

Kærandi andmælti fyrirhugaðri starfsleyfissviptingu með bréfi dags. 15. júlí 2024. Í bréfi kæranda er fyrirhuguð ákvörðun embættisins harðlega gagnrýnd og á það bent að starfsréttindi kæranda njóti verndar 75. gr. stjórnarskrárinnar og að þau verði ekki tekin af honum nema fyrir liggi skýr lagaskilyrði og að almannahagsmunir krefjist þess, s.s. öryggi sjúklinga. Þá tók kærandi fram að ekki væri hægt að horfa til atvika sem gerðust áður en hann var tímabundið sviptur starfsleyfi árið 2018, þar sem sérfræðingar hefðu talið að líklegast mætti rekja öll mistök kæranda og vanrækslu í starfi til heilsubrests undanfarinn áratug á undan. Ekki eigi að beita kæranda tvívegis eftirlitsúrræðum vegna þeirra sömu atvika. Það eigi einnig við um áminningu kæranda, dags. 6. desember 2022, sem er tilkomin vegna atvika frá árinu 2014. Þá var það mat kæranda að þau atvik sem starfsleyfissviptingin er að meginstefnu til komin vegna, réttlæti ekki eftirlitsúrræði umfram áminningu. Kærandi vísaði einnig til þess að langur tími hafi liðið frá þeim atvikum sem voru ástæða áminningarinnar og þar til kæranda var veitt áminning.

Í kjölfar andmæla kæranda sendi embættið honum bréf að nýju, dags. 6. september 2024, þar sem honum var tilkynnt um fyrirhugaða takmörkun starfsréttinda, sbr. 3. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Í bréfinu hafnaði embættið öllum fullyrðingum kæranda og ítrekaði að svipting starfsleyfisins væri að meginstefnu byggð á niðurstöðum landlæknis í tveimur álitum vegna heilbrigðisþjónustu kæranda á árunum 2020 og 2022. Niðurstöður annars málsins væru slíkar að það nægði eitt og sér til að svipta lækni starfsleyfi, en ef um fyrsta eftirlitsmál væri að ræða væru athafnir heilbrigðisstarfsmanns í því tilfelli líklega grundvöllur fyrir áminningu. Embættið tiltók að það væri ekki réttur skilningur hjá kæranda að alfarið væri horft framhjá fyrri málum sem embættið hefði haft til rannsóknar vegna kæranda og fyrri eftirlitsúrræðum sem embættið hefði beitt kæranda. Í bréfi embættisins kemur fram að samkvæmt lögum um landlækni og lýðheilsu sé beinlínis gert ráð fyrir að hægt sé að svipta heilbrigðisstarfsmann starfsréttindum sínum án undangenginnar áminningar ef óforsvaranlegt þykir að hann haldi áfram störfum, m.a. vegna öryggis sjúklinga, líkt og embættið telur að eigi við um kæranda. Í niðurlagi bréfsins kemur hins vegar fram að það sé mat embættisins, vegna andmæla kæranda og í samræmi við meðalhófs- og jafnræðisreglur stjórnsýsluréttarins, að gefa ætti kæranda tækifæri til að starfa á grundvelli takmarkaðs starfsleyfis. Í kjölfarið gaf embættið kæranda frest til 4. nóvember til að finna vinnuveitanda sem væri tilbúinn að ráða hann til starfa með þeim skilyrðum að yfirmaður tæki að sér að veita kæranda stuðning, aðhald og eftirlit auk þess að skuldbinda sig til að senda embættinu upplýsingar um störf kæranda áður en tímabundna starfsleyfið rynni úr gildi. Starfsleyfið yrði takmarkað við þann vinnustað undir umsjón og eftirliti tiltekins sérfræðings. Embættið tók jafnframt fram að ef kæranda tækist ekki að finna vinnuveitanda sem væri tilbúinn að ráða kæranda á grundvelli framangreindra skilyrða, þá yrði hann sviptur starfsleyfi.

Kærandi fann ekki vinnuveitanda innan þess tíma sem embætti landlæknis gaf honum í bréfinu, dags. 6. september 2024, og var kærandi sviptur starfsleyfi sem læknir, sbr. 2. mgr. 15. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, 12. desember 2024. Í niðurlagi ákvörðunar embættis landlæknis kom jafnframt fram tilvísun í 17. gr. laga um landlækni og lýðheilsu sem fjallar um endurveitingu starfsleyfis.

Af framangreindu verður ráðið að í ljósi athugasemda kæranda vegna fyrirhugaðrar ákvörðunar embættisins hafi embættið landlæknis talið að frekar ætti að takmarka starfsleyfi kæranda ef hann hefði tök á að finna sér starf í samræmi við takmörkunina frekar en að svipta hann starfsleyfi. Hins vegar hafi embættið talið nægja að veita kæranda stuttan frest til að finna starf innan ramma takmörkunarinnar ella yrði hann sviptur starfsleyfi sem síðar varð raunin.

Í 1. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu segir að komi áminning landlæknis, skv. 14. gr. ekki að haldi getur hann ákveðið að viðkomandi skuli sviptur starfsleyfi að fullu eða tímabundið. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins getur landlæknir svipt heilbrigðisstarfsmann starfsleyfi án undangenginnar áminningar ef viðkomandi er talinn ófær um að gegna starfi sínu svo forsvaranlegt sé, svo sem vegna alvarlegra andlegra erfiðleika, andlegs eða líkamlegs heilsubrests, neyslu fíkniefna eða sambærilegra efna, misnotkunar áfengis eða skorts á faglegri hæfni. Sama gildir ef heilbrigðisstarfsmaður brýtur alvarlega gegn starfsskyldum sínum, svo sem með því að gefa út röng eða villandi vottorð, með því að veita umsagnir að órannsökuðu máli, með því að gefa út ranga og villandi reikninga, með því að rjúfa þagnarskyldu sem á honum hvílir, með því að sýna alvarlegt hirðuleysi í störfum sínum eða með öðru atferli sem fer í bága við lög. Þá segir í 3. mgr. að séu skilyrði sviptingar fyrir hendi sé landlækni heimilt að takmarka starfsréttindi tímabundið. Við þær aðstæður skuli gera skýra grein fyrir í hverju takmarkanir eru fólgnar, hver gildistíminn skuli vera og hvernig eftirliti skuli háttað.

Almennt er það skilyrði að heilbrigðisstarfsmaður hljóti áminningu ef hann vanrækir starfsskyldur sínar, fer út fyrir verksvið sitt eða brýtur í bága við ákvæði í heilbrigðislöggjöf landsins og honum gefið tækifæri til að bæta ráð sitt, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, áður en hann er sviptur starfsleyfi sínu. Hins vegar geta atvik verið með þeim hætti að landlæknir telji að viðkomandi sé talinn ófær um að gegna starfi sínu svo forsvaranlegt sé. Við slíkar aðstæður getur landlæknir svipt heilbrigðisstarfsmann starfsleyfi án undangenginnar áminningar, sbr. 2. mgr. 15. gr, en upptalning í dæmaskyni á atvikum sem geta fallið þar undir eru í málsgreininni.

Í fyrirliggjandi máli liggur fyrir að kærandi hefur áður verið sviptur starfsleyfi tímabundið. Þá hafi embætti landlæknis í kjölfarið krafist þess að kærandi myndi undirgangast rannsókn sérfræðinga til að meta hvort hann væri hæfur til að gegna starfi sínu. Þann 1. desember 2018 komust þrír læknar, sem fengnir voru til verksins, að því að líklegast mætti rekja mistök kæranda til heilsubrests, sem mætti rekja til svefnraskana, geðraskana sem hann hafi verið haldinn undanfarinn áratug, þ.e. á tímabilinu 2008 til 2018. Hins vegar töldu sérfræðingarnir að þegar kærandi hefði náð heilsu þá væri hann aftur fær til að starfa sem læknir.

Atvik kvörtunarmálsins sem kærandi hlaut áminningu fyrir áttu sér stað á árinu 2014. Þá áttu atvik þriðja kvörtunarmálsins sem embættið vísaði til hliðsjónar til í tilkynningu um starfsleyfissviptingu kæranda sér stað á árinu 2015. Bæði falla innan þess tímabils sem sérfræðingarnir töldu að kærandi hefði átt við heilsubrest að stríða.

Hins vegar hefur embættið nú lokið tveimur kvörtunarmálum vegna atvika sem gerðust eftir þann tíma og eftir að kærandi leitaði sér aðstoðar og endurmenntunar, þ.e. á árunum 2020 og 2022, á tímabili þar sem læknar vottuðu starfshæfni hans, bæði fyrir og eftir atvikin sem um ræðir þar sem landlæknir komst að því að um alvarleg mistök og vanrækslu hafi verið að ræða.

Í 2. mgr. 15. gr. er eru talin upp tilvik í dæmaskyni sem geta réttlætt sviptingu starfsleyfis. Þar á meðal eru andlegir eða líkamlegir heilsubrestir og skortur á faglegri hæfni. Einnig getur komið til starfssviptingar ef heilbrigðisstarfsmaður brýtur alvarlega gegn starfsskyldum sínum, með því að sýna alvarlegt hirðuleysi í störfum sínum eða með öðru atferli sem fer í bága við lög. Í ljósi framangreindrar upptalningar telur ráðuneytið að landlækni sé heimilt og eftir atvikum skylt að horfa til fyrri mála kæranda hjá embættinu þegar lagt er mat á hæfni kæranda til að sinna starfi sínu enda er það beinlínis tekið fram að við mat á því hvort einstaklingur sé fær um að gegna starfi sínu sé heimilt að horfa bæði til andlegrar og líkamlegrar heilsu, skorts á faglegri hæfni eða alvarlegs hirðuleysis í störfum, þrátt fyrir að mat sérfræðinga hafi verið að kærandi hafi glímt við andlegan heilsubrest á tilteknu tímabili. Kærandi hafi, eftir að hann náði heilsu að nýju, áfram gerst sekur um mistök og vanrækslu, en hann hefur ekki unnið sem skurðlæknir eftir að hafa fengið útgefið lækningaleyfi að nýju.

Kærandi hefur haldið því fram undir rekstri málsins að ekki sé hægt að líta til fyrri mála kæranda hjá embætti landlæknis vegna sjónarmiða um bann við tvöfaldri refsimeðferð vegna sama atviks. Af þessu tilefni áréttar ráðuneytið að ákvörðun landlæknis um sviptingu starfsleyfis telst til stjórnsýsluviðurlaga, ekki refsinga eða refsikenndra viðurlaga (Róbert Spanó: Ne bis in idem, Reykjavík 2011, bls. 89-91). Í ljósi framangreinds er það mat ráðuneytisins að hægt sé að líta til fyrri mála kæranda fyrir embættinu, þrátt fyrir niðurstöður sérfræðinga um heilsubrest hans.

Ljóst er að starfshættir kæranda hafa á undanförnum 10 árum leitt til nokkurs fjölda mistaka og kærandi sýnt af sér vanrækslu á því tímabili og ná atvikin bæði til tímabils þar sem kærandi hefur strítt við heilsubrest, samkvæmt niðurstöðum sérfræðinga sem tóku að sér að meta hæfni kæranda til að starfa sem heilbrigðisstarfsmaður, sem og til tímabils þar sem kærandi fékk reglulega útgefið starfshæfnisvottorð með tilliti til heilsu hans. Þá hefur kærandi í flestum tilvikum ekki talið að hann beri ábyrgð á þeim mistökum eða vanrækslu sem hefur átt sér stað, þrátt fyrir að öll gögn bendi til þess, heldur að aðrir heilbrigðisstarfsmenn eða sjúklingurinn sjálfur beri ábyrgð á þeim. Eftirlit og eftirlitsúrræði landlæknis hafi því engan árangur borið og starfshættir kæranda ekki breyst til hins betra, þrátt fyrir ríkulegt tilefni til þess. Með vísan í allt framangreint er það mat ráðuneytisins að skilyrði til að svipta kæranda starfsleyfi séu uppfyllt enda uppfylli kærandi fleiri skilyrði en eitt til að vera sviptur starfsleyfi samkvæmt 2. mgr. 15. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu. Verður ákvörðun landlæknis um sviptingu starfsleyfis af þeim sökum staðfest.

Með framangreindu er ekki tekin afstaða til þeirra mála sem embættið kann að hafa til meðferðar og varða starfshætti kæranda eða mála sem kunna að koma til síðar vegna þeirra.

 

Úrskurðarorð

Ákvörðun embættis landlæknis, dags. 12. desember 2024, um að svipta kæranda starfsleyfi, er staðfest.