Mál nr. 18/2025. Úrskurður kærunefndar útboðsmála.

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 18. júlí 2025
í máli nr. 18/2025:
Sparri ehf.
gegn
Framkvæmdasýslunni – Ríkiseignum,
Landhelgisgæslunni og
E. Sigurðssyni ehf.

Lykilorð
Útboðsskilmáli. Ógilt tilboð. Álit á skaðabótaskyldu hafnað. Sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar aflétt.

Útdráttur
FR óskaði fyrir hönd L eftir tilboðum í framkvæmdir við byggingu á öryggissvæði L á Keflavíkurflugvelli. Í útboðsgögnum var m.a. gerð krafa um að bjóðendur skyldu bjóða fram verkefnisstjóra, sem yrði talsmaður bjóðenda gagnvart verkkaupa og skyldi sá vera tæknimenntaður með grunnmenntun á háskólastigi. FR hafnaði tilboði S þar sem félagið uppfyllti ekki þessa kröfu útboðsgagna og valdi tilboð E. Kærði S þá ákvörðun til kærunefndar útboðsmála og hafði kæran í för með sér sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar samkvæmt 85. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Í niðurstöðu nefndarinnar var tekið fram að hvorki FR né E hefðu gert kröfu um að aflétta sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar í málinu og hefði kærunefnd útboðsmála ekki talið tilefni til þess að aflétta slíkri stöðvun af eigin frumkvæði, sbr. 2. mgr. 107. gr. laga nr. 120/2016. Yrði málið því tekið til efnislegrar úrlausnar. Þá var tekið fram í niðurstöðu kærunefndarinnar að kærufrestur samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 væri liðinn vegna sjónarmiða S um meintan óskýrleika þessarar kröfu. Þá væri óumdeilt í málinu að tilboð S hefði ekki uppfyllt kröfu útboðsgagna um menntun verkefnisstjóra. Samkvæmt því hefði tilboð S því ekki uppfyllt lágmarkskröfu útboðsgagna og hefði tilboð S því verið ógilt. Með vísan þessa og annars sem rakið var í úrskurði nefndarinnar var kröfum S hafnað í málinu.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 26. maí 2025 kærði Sparri ehf. (hér eftir „kærandi“) þá ákvörðun Framkvæmdasýslunnar – Ríkiseigna (hér eftir „varnaraðili“) f.h. Landhelgisgæslunnar að hafna tilboði kæranda og velja tilboð E. Sigurðssonar í útboði nr. 6061056 auðkennt „Endurbætur á byggingu 286 fyrir LHG.“

Kærandi krefst þess að kærunefnd útboðsmála stöðvi innkaupaferli varnaraðila með vísan til 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru þessari. Þess er einnig krafist að kærunefnd útboðsmála felli úr gildi ákvörðun varnaraðila að taka tilboði E. Sigurðssonar ehf. í hinu kærða útboði. Kærandi krefst jafnframt þess að kærunefnd útboðsmála láti í ljós álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda, og enn fremur gerir kærandi kröfu um að varnaraðila verði gert að greiða kostnað kæranda við að hafa uppi kæruna samkvæmt mati kærunefndar útboðsmála.

Varnaraðila og E. Sigurðssyni ehf. var kynnt kæran og gefinn kostur að leggja fram athugasemdir. Varnaraðili krefst þess í greinargerð sinni 6. júní 2025 að kærunni verði vísað frá kærunefnd útboðsmála, að „kærunefnd staðfesti lögmæti og gildi þeirrar ákvörðunar varnaraðila [sic] að hafna tilboði Sparra ehf., í samræmi við 82. gr. laga nr. 120/2016“, að kæranda verði gert að greiða málskostnað í samræmi við 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016 og að kærunefnd útboðsmála „láti uppi álit um að FSRE beri enga skaðabótaskyldu“, sbr. 111. og 119. gr. laga nr. 120/2016.

Af greinargerð E. Sigurðssonar ehf., dags. 6. júní 2025, verður ráðið að þess sé krafist að kröfum kæranda verði hafnað.

Kærunefnd útboðsmála óskaði eftir því að varnaraðili legði fram tilboð kæranda og E. Sigurðssonar ehf. hinn 18. júní 2025. Varnaraðili svaraði beiðni kærunefndarinnar þann sama dag og lagði fram umbeðin gögn.

Kærandi lagði fram lokaathugasemdir sínar í málinu 8. júlí 2025.

I

Varnaraðili Framkvæmdasýslan – Ríkiseignir auglýsti hið kærða útboð fyrir hönd varnaraðila Landhelgisgæslunnar innanlands 28. mars 2025. Í grein 1.1 í útboðsgögnum kom fram að hið kærða útboð varðaði framkvæmdir við byggingu 286 á öryggissvæði Landhelgisgæslunnar á Keflavíkurflugvelli. Byggingunni yrði breytt í skrifstofuhúsnæði og skjalageymslu fyrir utanríkisráðuneytið og Landhelgisgæsluna. Verkið fælist í megindráttum í jarðvinnu, burðarvirki, lögnum og loftræstingu, rafkerfi og frágangi innanhúss, sbr. viðauka I nefndum Verklýsing með útboðsgögnum.

Í 2. kafla útboðsgagna var fjallað um hæfiskröfur til bjóðenda. Samkvæmt grein 2.1 skyldi bjóðandi uppfylla allar hæfiskröfur útboðsins, en annars yrði tilboð metið ógilt samkvæmt 82. gr. laga nr. 120/2016 og því vísað frá. Í grein 2.10 kom fram að tæknileg og fagleg geta bjóðenda skyldi vera það trygg að það gæti staðið við skuldbindingar sínar gagnvart kaupanda. Skyldi bjóðandi, lykilstarfsmenn hans eða þeir aðilar sem bjóðandi byggði reynslu sína á hafa lokið vinnu við a.m.k. tvö sambærileg verkefni á síðastliðnum 15 árum. Skyldi bjóðandi leggja fram upplýsingar um slíkt, þ. á. m. skrá yfir helstu verk og lýsingu á reynslu bjóðanda af sambærilegum verkum, en til sambærilegs verks teldist verkframkvæmd í verktöku sem næmi 150.000.000 króna og hafi reynt á samþættingu a.m.k. þriggja faggreina. Þá skyldi bjóðandi einnig tilnefna a.m.k. sjö iðnmeistara í tilteknum iðngreinum, og leggja fram lista yfir nöfn þeirra, iðngrein, prófskírteini eða löggildingu þeirra. Boðnir aðilar skyldu vera löggiltir iðnmeistarar á sínu sviði og með a.m.k. tveggja ára reynslu sem slíkir.

Í grein 2.11 í útboðsgögnum kom fram að verkefnisstjóri aðalverktaka skyldi vera talsmaður hans gagnvart verkkaupa. Hann þurfi að hafa mjög góða yfirsýn yfir verkið og vinna með hönnunarstjóra og byggingarstjóra og öðrum verktökum. Gerð væri krafa um að verkefnisstjóri hefði fasta starfsstöð á verkstað. Hann skyldi einnig tryggja að öryggismálum væri háttað á verkstað í samræmi við gæðakerfi. Verkefnastjóri væri sá aðili sem leiði verkefnið á framkvæmdastigi. Gerð var krafa í sömu grein að boðinn verkefnastjóri skyldi vera með grunnmenntun tæknimenntaður á háskólastigi, hann skyldi hafa fimm ára starfsreynslu í þessu hlutverki, auk þess sem hann skyldi hafa reynslu sem verkefnastjóri í a.m.k. einu sambærilegu uppbyggingar- og endurbótaverkefni við fasteign að lágmarki 500 m2 að stærð. Í því verkefni þyrfti að hafa reynt á áætlanagerð, eftirfylgni áætlana, stjórnun framkvæmda, samhæfingu iðngreina, áhættustýringu, auk öryggis- og umhverfisstjórnunar á verkstað. Til staðfestingar á menntun og reynslu boðins verkefnisstjóra skyldi bjóðandi láta fylgja prófskírteini og verkskrá boðins aðila, en í verkskrá skyldi koma fram heiti verkefnis, starfsheiti, helstu verkþættir, staðsetning, stærð, samningsfjárhæð, nafn tengiliðs kaupanda og netfang tengiliðs.

Samkvæmt grein 2.16 í útboðsgögnum áskildi varnaraðili sér rétt til þess að kalla eftir frekari upplýsingum um hæfi á síðari stigum, þ. á m. yfirlýsingu frá viðskiptabanka um skilvísi í viðskiptum eða til sönnunar á viðeigandi starfsábyrgðartryggingu, staðfestingu á efndum samninga síðustu þriggja ára, auk yfirlýsingar um heildarveltu fyrirtækisins eða veltu á því sviði sem félli undir samninginn á síðustu þremur fyrirliggjandi fjárhagsárum.

Tilboð voru opnuð 29. apríl 2025 og samkvæmt opnunarskýrslu bárust þrjú tilboð. Tilboð kæranda var lægst að fjárhæð 438.121.807 krónum og tilboð E. Sigurðssonar ehf. var næst lægst að fjárhæð 438.804.242 krónum. Varnaraðili tilkynnti kæranda 21. maí 2025 að tilboði þess væri hafnað sem óaðgengilegu samkvæmt 82. gr. laga nr. 120/2016 og var vísað til þess að boðinn verkefnisstjóri kæranda hefði ekki lokið grunnmenntun á háskólastigi samkvæmt fylgigögnum tilboðs. Ekki hefði því verið framkvæmt mat á öðrum atriðum tilboðs kæranda en verulegir annmarkar hafi verið á skilagögnum að því er varðar verkskrár, nöfn boðinna aðila, upplýsingum um gæðastjórnunarkerfi og umhverfisstefnu fyrirtækisins. Loks var tekið fram í tilkynningu varnaraðila að til vara væri tilboði kæranda hafnað á grundvelli þess að um óskýrt tilboð sé að ræða. Varnaraðili tilkynnti þann sama dag að ákveðið hafi verið að ganga að tilboði E. Sigurðssonar ehf., sem hefði verið metið hagstæðasta tilboðið í hinu kærða útboði.

II

Kærandi telur einsýnt að varnaraðila hafi verið óheimilt að hafna tilboði kæranda sem óaðgengilegu samkvæmt 82. gr. laga nr. 120/2016. Samkvæmt 2. mgr. greinarinnar teljist tilboð óaðgengilegt og ekki uppfylla skilmála innkaupaferlis ef það sé lagt fram af bjóðanda sem skorti nauðsynlegt hæfi. Að mati kæranda sé krafa útboðsgagna, um að boðinn verkefnisstjóri skuli vera með grunnmenntun tæknimenntaður á háskólastigi, bæði óskýr og ekki nauðsynleg svo boðinn aðili teljist hæfur til að sinni stöðu verkefnisstjóra. Þá verði ekki séð að þetta skilyrði tengist efni samnings með málefnalegum hætti í samræmi við 2. mgr. 69. gr. laga nr. 120/2016. Í ljósi þess að orðalag kröfunnar sé frekar almenns eðlis og umbeðin menntun sé ekki skilgreind nánar, auk þess sem vafi leiki á því hvers konar tæknimenntun sé krafist, verði ekki séð hvernig hún eigi að nýtast í starfi verkefnastjóra. Þar að auki sé ekki hægt að miða við að slík menntun veiti aukin starfsréttindi samkvæmt íslenskum lögum og geti hún ekki talist nauðsynleg svo boðinn aðili geti leitt verkefnið samkvæmt útboðslýsingu. Með þessu sé verið að útiloka með íþyngjandi hætti verktökum sem hafi áratuga reynslu í faginu og sé þessi krafa til þess fallin að mismuna bjóðendum á kostnað reynslu þeirra og hæfni til þess að sinna verkinu. Að mati kæranda sé krafan ekki í samræmi við 15. gr. laga nr. 120/2016 um jafnræði og meðalhóf, auk þess sem krafan virðist að einhverju leyti vera sérsniðin með tiltekna bjóðendur í huga.

Kærandi hafi tilnefnt nafngreindan aðila sem verkefnisstjóra, en sá sé smiður og annar eiganda kæranda. Hann hafi áralanga reynslu af byggingarstjórnun og í fylgiskjali með tilboði kæranda hafi verið talin upp þau verk sem hann hafi m.a. verið stjórnandi. Þar á meðal séu tvö nýleg verkefni fyrir Landhelgisgæsluna, sem kærandi hafi hlotið í útboði á vegum varnaraðila, og eðli máls samkvæmt megi gera ráð fyrir að kærandi hafi þá verið metinn hæfur. Að auk hafi sá aðili auk annarra starfsmanna kæranda komið að uppbyggingu og endurbótum á fjölda íbúða- og iðnaðarhúsa og sé hluti þeirra verka talin upp í fylgiskjali með tilboði kæranda. Þrátt fyrir að boðinn aðili hafi ekki grunnmenntun á háskólastigi telji kærandi hann vera vel hæfan til þess að sinna hlutverki verkefnisstjóra og að hann uppfylli öll önnur skilyrði í grein 2.11 í útboðsgögnum.

Kærandi telji jafnframt að líta beri einnig til þess að þegar setja eigi skilyrði í útboðsskilmála sem lúti að hæfni og reynslu bjóðenda af sambærilegum verkum hafi almennt verið miðað við reynslu þess fyrirtækis sem bjóði í verkið en ekki reynslu einstakra starfsmanna þess, sbr. t.d. ákvarðanir kærunefndar útboðsmála í málum nr. 20/2022 og 31/2023. Kærandi telji sig uppfylla grein 2.10 í útboðsgögnum og ákvæði laga nr. 120/2016 um tæknilega og faglega getu, en kærandi hafi í það minnsta sýnt það í síðustu tveimur verkum sem kærandi hafi unnið fyrir varnaraðila. Af þessum sökum skorti kæranda ekki nauðsynlegt hæfi til að sinna verkinu þrátt fyrir skort á óljósri menntun boðins aðila í stöðu verkefnisstjóra. Hafi varnaraðila því verið óheimilt að hafna tilboði kæranda sem óaðgengilegu samkvæmt 82. gr. laga nr. 120/2016.

Kærandi andmælir því jafnframt sem hafi komið fram í synjunarbréfi varnaraðila að tilboð þess hefði verið óskýrt og verulegir annmarkar hafi verið á skilagögnum er varði verkskrár, nöfn boðinna aðila, upplýsingar um gæðastjórnunarkerfi og umhverfisstefnu kæranda. Með tilboði kæranda hafi fylgt verkskrá kæranda þar sem fram komi m.a. að kærandi sé alhliða byggingarfyrirtæki sem stofnað hafi verið árið 1996. Fyrirtækið hafi stækkað og kærandi að mestu starfað fyrir opinbera aðila og stærri byggingaraðila, en auk þess hafi kærandi byggt mikið og selt fyrir eigin reikning. Nokkur verk séu svo talin upp í lista þar sem fram komi heiti verkefnis, nafn kaupanda, samningsfjárhæð, stærð, helstu verkþættir og staðsetning. Stjórnendur upptalinna verka hafi verið stofnendur og eigendur kæranda. Þá hafi kærandi skilað inn skjali með nöfnum boðinna aðila, auk sveins- og meistarabréfa þeirra, þ. á m. þeirra aðila sem kærandi hygðist tilgreina sem verkstjóra. Vísar kærandi einnig til þess að fram komi í grein 2.12 í útboðsgögnum að óskað verði eftir upplýsingum um starfsreynslu verkstjóra og öðrum staðfestingum þegar tilboðum sé skilað. Verði þetta orðalag ekki skilið með öðrum hætti en að varnaraðili hafi ætlað að óska sérstaklega eftir þeim upplýsingum. Það hafi varnaraðili hins vegar ekki gert. Þá hafi kærandi skilað með umsókn sinni staðfestingu á gæðastjórnunarkerfi annars eigenda félagsins sem byggingarstjóra. Hafi kærandi því uppfyllt kröfur í grein 2.13 í útboðsgögnum, og andmæli kærandi því að tilboð félagsins hafi verið óskýrt og að varnaraðila hafi verið heimilt að hafna því til vara á grundvelli þess að um óskýrt tilboð hafi verið að ræða.

Loks bendir kærandi á að félagið hafi sannanlega boðið lægsta verðið í hinu kærða útboði, en auk þess hafi kærandi uppfyllt allar hæfiskröfur útboðsgagna. Hafi varnaraðila því borið að taka tilboði kæranda samkvæmt grein 1.13 í útboðsgögnum og 1. mgr. 79. gr. laga nr. 120/2016, enda hafi tilboð kæranda verið hagstæðasta tilboðið í hinu kærða útboði. Enn fremur telji kærandi útilokað að E. Sigurðsson ehf. uppfylli allar hæfiskröfur útboðsins, þ.m.t. þær kröfur sem gerðar hafi verið til verkefnisstjóra aðalverktaka. Bendi kærandi á að hann hafi eðli máls samkvæmt ekki aðgang að tilboðsgögnum E. Sigurðssonar ehf. eða búi yfir upplýsingum um hvort það félag hafi fengið fyrirspurnir frá varnaraðila á tilboðstíma sem hafi gefið félaginu tækifæri á að veita frekari upplýsingar um hæfi sitt. Í það minnsta hafi kæranda ekki borist neinar slíkar fyrirspurnir á tilboðstíma.

Í lokaathugasemdum kæranda er sjónarmiðum varnaraðila, um að vísa skuli kærulið að því er varðar lögmæti menntunarkröfu verkefnisstjóra frá kærunefnd sökum tómlætis, andmælt og vísar kærandi til 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 um kærufrest hvað þetta varðar. Þá sé mikilvægt fyrir kæranda að fá efnismeðferð til að fá úr því skorið hvort menntunarkrafan sé lögmæt. Kærandi telji jafnframt að varnaraðili hafi brugðist við athugasemdum sínum um óskýrleika þessarar kröfu í síðara útboði á vegum varnaraðila Landhelgisgæslunnar og skýrt nánar hvað felist í slíkri kröfu um tæknimenntun á háskólastigi. Kærandi andmælir einnig sjónarmiðum varnaraðila þess efnis að krafan um háskólamenntun sé bæði nauðsynleg og hófleg þar sem hið kærða verk fari fram innan öryggissvæðis Keflavíkurflugvallar. Vísar kærandi til þess að umrædd bygging sé ekki innan þessa öryggissvæðis heldur við það, en kærandi hafi sjálfur verið fenginn til þess að setja upp öryggisgirðingu svo umrædd bygging falli utan öryggissvæðisins. Að auki verði ekki séð hvernig grunnmenntun á háskólastigi nýtist betur í endurbótaverkefni sem fari fram innan öryggissvæðisins en ekki utan þess. Munurinn felist einkum í því að aðilar þurfi aðgangsheimild og til þess þurfi að uppfylla ákveðin skilyrði sem hafi ekkert með háskólamenntun að gera. Boðinn verkefnisstjóri kæranda, og flest allir aðrir starfsmenn kæranda, séu með slíkar heimildir og hafi kærandi unnið mörg verkefna fyrir varnaraðila innan öryggissvæðis Keflavíkurflugvallar. Kærandi andmælir jafnframt sjónarmiðum varnaraðila þess efnis að umfang og eðli endurbótaverkefnisins sé svo flókið og umfangsmikið að nauðsynlegt sé að verkefnisstjóri aðalverktaka verði að hafa háskólamenntun.

III

Varnaraðili vísar til þess krafa útboðsgagna hafi verið sett fram orðrétt í grein 2.11 um að verkefnisstjóri skyldi vera tæknimenntaður á háskólastigi. Skilyrði þetta hafi verið sett á einn stað í útboðsgögnum, án undanþágu og fylgt hafi jafnframt tæmandi lýsing á hlutverki verkefnisstjóra, stöðugildi hans á verksstað og ábyrgð á öryggi og gæðastjórnun. Með því hafi verið fullnægt skyldu um gegnsæi, sbr. 15. gr. laga nr. 120/2016, sbr. einnig úrskurð kærunefndar útboðsmála nr. 34/2022 þar sem sams konar háskólamenntunarkrafa hafi verið talin skýr og afdráttarlaus. Þegar lágmarksskilyrði séu sett með slíku orðalagi beri bjóðendur ótvíræða ábyrgð á að uppfylla þau, sbr. úrskurð kærunefndar útboðsmála nr. 18/2022. Kærandi hafi verið upplýstur um þessa kröfu til háskólamenntunar þegar útboðsgögnin hafi verið birt 28. mars 2025 og hafði hann 14 daga fyrirspurnarfrest, til 11. apríl 2025, til að gera athugasemdir við þessa kröfu, sem kærandi hafi ekki gert. Vísar varnaraðili til 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 um kærufrest í þessum efnum, en samkvæmt ákvæðinu hafi kærufrestur vegna þessarar kröfu runnið út 17. apríl 2025. Kæra hafi hins vegar ekki borist fyrr en 26. maí 2025 og því telji varnaraðili hvorki fallist á að kröfuna hafi skort sýnileika né að kærandi hafi virt kærufrestinn og því beri að vísa þessum kærulið frá.

Varnaraðili andmæli jafnframt fullyrðingu kæranda þess efnis að almennt sé gerð krafa til fyrirtækjanna sjálfra en ekki þeirra starfsmanna sem muni sinna því verki sem um ræði. Hæfiskröfur 69. gr. laga nr. 120/2016 séu háðar hverju verkefni fyrir sig og sama fyrirtæki geti því talist hæft í einu útboði en ekki öðru, ef breyting verði á eðli, áhættu eða tæknilegu viðfangsefni, sbr. t.d. dóm EFTA dómstólsins í máli E-2/19 þar sem dregið sé fram að hæfi skuli meta í beinu samhengi við umræddan samning. Krafa útboðsgagna um háskólamenntun verkefnisstjóra hafi hvorki verið almenn né handahófskennd, heldur sett vegna sérstakra öryggis- og gæðastjórnun á hinu boðna verki.

Varnaraðili bendir að auki á að boðinn verkefnisstjóri kæranda hafi ekki uppfyllt kröfuna um háskólamenntun og skortur á lágmarkskröfu í útboði sé ekki minni háttar annmarki sem unnt sé að lagfæra samkvæmt 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016, sbr. t.d. úrskurð kærunefndar útboðsmála nr. 15/2022. Krafan hafi verið hlutlæg lágmarkskrafa sem verði að vera uppfyllt við skil tilboðs og því hafi varnaraðila verið óheimilt að veita kæranda kost á að bæta úr slíku eftir á. Jafnræði milli bjóðenda sé grundvallarregla sem tryggi að allir bjóðendur njóti sömu tækifæra til að keppa um samninga á grundvelli sömu forsendna. Reglan um jafnræði komi fram í lögum nr. 120/2016 og sé ætlað að tryggja sanngjarna og gagnsæja samkeppni milli bjóðenda. Þegar gerð sé krafa um tiltekna hæfni hjá starfsfólki í tilboði séu þessar kröfur hluti af mati á hæfi bjóðenda og því meginástæða fyrir vali samnings. Þegar tilteknir starfsmenn séu boðnir fram sé talið að reynsla, menntun og hæfni þessara einstaklinga hafi áhrif á gæði verks sem samningurinn kveði á um. Menntunarkrafan hafi gilt jafnt um alla og valforsenda útboðsins hafi verið skýr og byggst 100% á verði eftir að lágmarksskilyrðum yrði náð.

Þá hafi sérstaklega verið tekið fram í hinu kærða útboði að frávikstilboð væru ekki heimiluð. Þegar kaupandi kjósi að heimila ekki frávikstilboð stuðli slíkt að því að öll tilboð séu byggð á sömu forsendum og skilmálum. Það auðveldi samanburð og mat á tilboðum og minni líkurnar á óvissu eða misskilningi meðal bjóðenda. Í þessum efnum vísar varnaraðili til dóms Landsréttar nr. 40/2022 um mikilvægi skýrleika í útboðsgögnum. Varnaraðili vísar jafnframt til dóms Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-5895/2022 og úrskurð kærunefndar útboðsmála nr. 18/2022 í þessu sambandi sem sýni að tilboð með óheimilum fyrirvörum eða frávikum teljist ekki gild.

Varnaraðili telji enn fremur að rökstuðningur hans frá 23. maí 2025 hafi uppfyllt þær lágmarkskröfur sem gerðar séu í 85. gr. laga nr. 120/2016. Þar komi skýrt fram á hvaða lagaákvæði ákvörðunin hafi byggst á, til hvaða málsatvika hafi verið horft og hvaða sjónarmið hafi ráðið niðurstöðunni. Að auki andmæli varnaraðili skaðabótaskyldu samkvæmt 111. og 119. gr. laga nr. 120/2016. Tilboð kæranda hafi verið óaðgengilegt þar sem það hafi ekki uppfyllt kröfur um tæknilega getu, sbr. 72. gr. laganna.

Varnaraðili víkur þá að málsástæðum kæranda og andmælir því að skilyrði um háskólagráðu verkefnisstjóra brjóti gegn meðalhófsreglu. Vísar varnaraðili í þeim efnum til 3. mgr. 69. gr. og 72. gr. laga nr. 120/2016, sem kveði á um að kaupanda sé heimilt að kveða á um lágmarkskröfur um tæknilega og faglega getu þegar þær séu málefnalegar tengdar eðli og mikilvægi samningsins. Hið kærða verk krefjist sérhæfðrar öryggis- og gæðastjórnunar og séu slíkar menntunarkröfur því lögmætar, sbr. úrskurði kærunefndar útboðsmála í málum nr. 33/2022 og 34/2022. Kærandi hafi boðið fram einstakling sem verkefnisstjóra sem hafi ekki samkvæmt tilboðsgögnum tæknimenntun á háskólastigi og því sé tilboðið óaðgengilegt, sbr. 2. mgr. 82. gr. laga nr. 120/2016. Krafan um háskólamenntun sé beinlínis tengd umfangi og flóknu eðli endurbótaverkefnisins sem deilt sé um. Þá andmæli varnaraðili þeim sjónarmiðum kæranda þess efnis að honum hafi átt að vera veittur kostur á að bæta úr því að boðinn verkefnisstjóri uppfyllti ekki umrædda lágmarkskröfu. Telji varnaraðili þessa málsástæðu ekki styðjast við lagalegan né málefnalegan grundvöll og því verði að hafna henni. Skortur á lágmarkshæfni, eins og menntunarkrafan hafi verið í útboðsgögnum, sé ekki minniháttar annmarki sem unnt sé að bæta úr eftir opnun tilboða samkvæmt 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016, sbr. úrskurði kærunefndar útboðsmála í málum nr. 15/2022 og 33/2022. Þá standist ekki heldur þau sjónarmið kæranda að menntunarkrafan sé óskýr. Verkefnisstjórinn skyldi hafa tæknimenntun á háskólastigi og hafi útboðsgögn jafnframt lýst hlutverki og ábyrgð verkefnisstjóra með skýrum hætti í grein 2.11.

Þá bendir varnaraðili til þess að kæranda hafi verið veittur rökstuðningur hinn 23. maí 2025, þar sem sýnt hafi verið fram á að ákvörðun varnaraðila um að hafna tilboði kæranda hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og að allir bjóðendur hafi verið metnir á jafnræðisgrundvelli.

E. Sigurðsson ehf. andmælir málsástæðum og kröfum kæranda í heild sinni og gerir sérstaka athugasemd við þá fullyrðingu að tilboð félagsins hafi ekki uppfyllt allar hæfiskröfur hins kærða útboðs. Þær fullyrðingar séu tilhæfulausar með öllu og sé raunar óumdeilt að félagið hafi uppfyllt allar hæfiskröfur og hafi varnaraðila því verið rétt að ganga að tilboði þess.

IV

Kæra málsins hafði í för með sér sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar samkvæmt 1. mgr. 107. gr. laga nr. 120/2016. Í 1. mgr. 107. gr. laganna kemur fram að ef ákvörðun um val tilboðs er kærð innan lögboðins biðtíma samkvæmt 86. gr. laganna sé gerð samnings óheimil þar til kærunefnd útboðsmála hefur endanlega leyst úr kærunni. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar getur kærunefnd, hvort heldur að kröfu varnaraðila eða að eigin frumkvæði, ákveðið að aflétta banni við samningsgerð, en við slíka ákvörðun gilda ákvæði 110. gr. laganna eftir því sem við á. Í því felst að einungis á að viðhalda stöðvun hafi verulegar líkur verið leiddar að broti gegn lögum um opinber innkaup eða reglum settum samkvæmt þeim við tiltekin innkaup sem leitt getur til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila.

Hvorki varnaraðili né E. Sigurðsson ehf. gerðu kröfu um að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar yrði aflétt í greinargerðum sínum. Þá taldi kærunefnd útboðsmála ekki að málsatvik væru með þeim hætti að tilefni væri til þess að nefndin aflétti sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar af eigin frumkvæði. Verður því leyst efnislega úr kæruefni málsins í úrskurði þessum.

Hæfniskröfur hins kærða útboðs komu fram í 2. kafla útboðsgagna. Í grein 2.1 var tekið fram að ef bjóðandi uppfyllti ekki allar hæfiskröfur útboðsins teldist tilboð hans ógilt samkvæmt 82. gr. laga nr. 120/2016 og yrði tilboði hans því vísað frá. Í grein 2.10 var fjallað um tæknilegt og faglegt hæfi bjóðenda og í grein 2.11 var fjallað um verkefnisstjóra aðalverktaka. Í síðastnefndu greininni er hlutverki verkefnisstjóra lýst sem og þeim kröfum sem gerðar eru til boðins verkefnisstjóra. Skyldi boðinn aðili vera tæknimenntaður með grunnmenntun á háskólastigi, hafa fimm ára starfsreynslu í boðnu hlutverki, auk reynslu sem verkefnisstjóri í a.m.k. einu sambærilegu uppbyggingar- og endurbótaverkefni. Til staðfestingar á menntun og reynslu boðins verkefnisstjóra skyldu bjóðendur leggja fram prófskírteini og verkskrá umrædds aðila.

Kærunefnd útboðsmála hefur litið svo á að bjóðendur hafi skamman tíma til að kynna sér útboðsgögn eftir að þau hafa verið gerð aðgengileg og þar til kærufrestur vegna athugasemda sem varða efni þeirra byrjar að líða, sbr. úrskurði kærunefndar útboðsmála í málum nr. 21/2020 og 41/2020. Telji bjóðandi í opinberum innkaupum tiltekinn skilmála útboðsgagna ólögmætan verður hann því að beina kæru til nefndarinnar innan kærufrests og getur því ekki borið því við eftir opnun tilboða að víkja beri skilmálanum til hliðar, sbr. úrskurð kærunefndar útboðsmála í máli nr. 7/2021.

Útboðsgögn hins kærða útboðs voru birt 28. mars 2025 og rann útboðsfrestur út 17. apríl 2025. Kæra málsins barst kærunefnd útboðsmála 26. maí 2025. Strax frá upphafi lá fyrir að krafa greinar 2.11 um verkefnisstjóra fól í sér að hann skyldi auk annarra krafna vera tæknimenntaður með grunnmenntun á háskólastigi. Var því kærufrestur samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 liðinn vegna kröfunnar þegar kæra í málinu barst og kemur gildi þessarar kröfu því ekki til umfjöllunar í máli þessu.

Ágreiningslaust er að sá einstaklingur sem kærandi bauð fram sem verkefnisstjóra samkvæmt grein 2.11 er ekki með grunnmenntun á háskólastigi. Samkvæmt þessu uppfyllti tilboð kæranda ekki þá lágmarkskröfu útboðsgagna sem birtist í grein 2.11. Þegar af þessari ástæðu var tilboð kæranda ógilt í skilningi 82. gr. laga nr. 120/2016.

Kærandi hefur jafnframt haldið því fram að útilokað sé að tilboð E. Sigurðssonar ehf. uppfylli allar hæfiskröfur útboðsins, þar á meðal þær kröfur sem gerðar eru til boðins verkefnisstjóra í grein 2.11 í útboðsgögnum. Sjónarmið kæranda í þessa veru eru ekki rökstudd nánar í kæru málsins eða öðrum athugasemdum kæranda. Kærunefnd útboðsmála óskaði því eftir tilboði E. Sigurðssonar ehf. en af því verður ráðið að boðinn verkefnisstjóri sé með B.Sc gráðu í byggingarverkfræði frá Háskóla Íslands og uppfylli að öðru leyti þær kröfur sem gerðar eru í grein 2.11. Málatilbúnaði kæranda um þetta atriði er því hafnað.

Að öllu framangreindu virtu er kröfu kæranda, um að fella úr gildi ákvörðun varnaraðila um að taka tilboði E. Sigurðssonar ehf., hafnað. Þar sem hér að framan er komist að þeirri niðurstöðu að tilboð kæranda hafi verið ógilt samkvæmt 82. gr. laga nr. 120/2016 eru skilyrði 119. gr. sömu laga, um álit kærunefndar útboðsmála á skaðabótaskyldu varnaraðila, ekki uppfyllt og er þeirri kröfu einnig hafnað.

Samkvæmt framangreindum málsúrslitum verður sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar aflétt.

Varnaraðili krefst þess að að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit um að varnaraðili beri enga skaðabótaskyldu samkvæmt 119. gr. laga nr. 120/2016. Þar sem kröfu kæranda um skaðabótaskyldu hefur verið hafnað kemur þessi krafa ekki til úrlausnar. Hvað varðar kröfu varnaraðila um að kæranda verði gert að greiða málskostnað samkvæmt 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016 skal tekið fram að í 2. málsl. ákvæðisins er mælt fyrir um að ef kæra er bersýnilega tilhæfulaus eða höfð uppi í þeim tilgangi að tefja fyrir framgangi opinberra innkaupa geti kærunefnd úrskurðað kæranda til að greiða málskostnað sem renni í ríkissjóð. Þrátt fyrir að kærunefnd útboðsmála hafi hafnað kröfum kæranda í máli þessu verður ekki litið svo á að kæran hafi verið bersýnilega tilefnislaus eða höfð uppi í þeim tilgangi að tefja fyrir framgangi opinberra innkaupa.

Að þessu virtu, og í ljósi framangreindra málsúrslita, þykir rétt að málskostnaður falli niður.

Úrskurðarorð

Aflétt er sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar milli varnaraðila, Framkvæmdasýslunnar – Ríkiseignum, og E. Sigurðssonar ehf., í máli þessu.

Öllum kröfum kæranda, Sparra ehf., í máli þessu er hafnað.

Málskostnaður fellur niður.

Reykjavík, 18. júlí 2025

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir