Mál nr. 21/2025. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 25. ágúst 2025
í máli nr. 21/2025:
Stefna ehf.
gegn
Fjársýslu ríkisins,
fjármála- og efnahagsráðuneytinu,
Hugsmiðjunni ehf.,
Deloitte ehf.,
Aranja ehf.,
Revera ehf.,
Júní Digital ehf.,
Origo ehf.,
Advania Ísland ehf.,
Gangverk ehf.
APRÓ ehf.,
1xINTERNET ehf.,
Itera ehf. og
14islands ehf.

Lykilorð
Sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar.

Útdráttur
Kærunefnd útboðsmála hafnaði kröfum um að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar yrði aflétt í rammasamningsútboði varnaraðila, sbr. 2. mgr. 107. gr. og 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 1. júní 2025 kærði Stefna ehf. (hér eftir „kærandi“) rammasamningsútboð Fjársýslu ríkisins fyrir hönd fjármála- og efnahagsráðuneytisins (hér eftir „varnaraðilar“) nr. 23151 auðkennt „Multidisciplinary teams for enhancement of digital services“.

Kærandi krefst þess aðallega að kærunefnd útboðsmála ógildi hið kærða útboð og leggi fyrir varnaraðila að auglýsa það að nýju með lögmætum hætti. Til vara krefst kærandi þess að felld verði úr gildi ákvörðun varnaraðila um val á tilboðum í útboðinu. Í öllum tilvikum krefst kærandi þess jafnframt að nefndin veiti álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda og að varnaraðila verði gert að greiða kæranda málskostnað.

Varnar- og hagsmunaaðilum var kynnt kæran og gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Advania Ísland ehf. sendi tölvupóst til nefndarinnar 12. júní 2025 og tilkynnti að félagið myndi ekki láta málið til sín taka að svo stöddu en áskildi sér rétt til að koma að athugasemdum á síðari stigum. Athugasemdir bárust frá Origo ehf. 16. júní 2025. Athugasemdir bárust 19. júní 2025 frá varnaraðilum, Hugsmiðjunni ehf., Gangverki ehf., Júní Digital ehf., Aranja ehf., Revera ehf., Deloitte ehf., Itera ehf. og 14islands ehf.

APRÓ ehf. og 1xINTERNET ehf. hafa ekki látið málið til sín taka.

Varnaraðilar krefjast þess að kærunefnd útboðsmála aflétti sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar. Þá krefjast varnaraðilar þess aðallega að kærunefndin vísi frá þeim málatilbúnaði kæranda sem barst utan kærufrests við móttöku kærunnar og hafni öðrum kröfum kæranda með endanlegum úrskurði. Til vara krefjast varnaraðilar þess að kærunefnd ógildi eða felli einungis niður þær ákvarðanir eða skilmála sem hún telur ólögmæta en ógildi ekki útboðið í heild sinni. Itera ehf. krefst þess að öllum kröfum kæranda verði hafnað. Aðrir hagsmunaaðilar sem lögðu fram athugasemdir í málinu krefjast þess að kröfum kæranda verði hafnað og sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar verði aflétt.

Með erindi 20. júní 2025 til varnaraðila óskaði kærunefnd útboðsmála eftir að varnaraðilar afhentu nefndinni afrit af tilboðsgögnum hagsmunaaðila og önnur gögn sem kynnu að skipta máli við úrlausn málsins, svo sem matsblöð einstakra matsnefndarmanna og önnur gögn sem vörðuðu yfirferð á tilboðum. Varnaraðilar afhentu umbeðin gögn 25. sama mánaðar.

Með erindi 3. júlí 2025 til varnaraðila óskaði kærunefnd útboðmála eftir að varnaraðilar afhentu nefndinni afrit af tilboðsgögnum Revera ehf. Kærunefnd útboðsmála sendi tvö erindi til varnaraðila degi síðar. Með fyrsta erindinu óskaði nefndin meðal annars eftir að varnaraðilar myndu afhenda nefndinni aftur hluta þeirra gagna sem varnaraðilar höfðu afhent 25. júní 2025 með betra skipulagi á framsetningu gagnanna. Með öðru erindinu benti kærunefnd útboðsmála á að í tilteknu afhentu skjali kæmu fram ítarlegar upplýsingar um mat á tilboðum bjóðenda, meðal annars varðandi lágmarkskröfur útboðsins. Óskaði nefndin eftir upplýsingum hvort sambærileg yfirferð hefði átt sér stað í tengslum við mat á þekkingu og reynslu bjóðenda og, ef svo væri, hvar skjal með þeirri yfirferð væri að finna í framlögðum gögnum.

Varnaraðili svaraði erindum nefndarinnar með nokkrum tölvupóstum á tímabilinu 7. til 11. júlí 2025 og afhenti umbeðin gögn.

Áður en kæra þessa máls barst kærunefnd útboðsmála hafði henni borist önnur kæra, dags. 30. maí 2025, vegna sama útboðs en það mál er rakið fyrir nefndinni undir málsnúmerinu 20/2025. Við meðferð þessa máls barst síðan önnur kæra, dags. 10. júní 2025, vegna sama útboðs og er það mál rekið fyrir nefndinni undir málsnúmerinu 24/2025.

Í þessum hluta málsins verður tekin afstaða til krafna varnar- og hagsmunaaðila um að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar verði aflétt en málið bíður að öðru leyti efnislegrar úrlausnar.

I

Hið kærða rammasamningsútboð var auglýst 6. mars 2025 og óskaði varnaraðili þar eftir tilboðum í þjónustu þverfaglegra teyma fyrir eflingu stafrænnar þjónustu hins opinbera. Samkvæmt grein 1.1.2 var útboðinu skipt í tvo hluta, annars vegar hluta 1 sem laut að alhliðateymi og hins vegar hluta 2 sem laut að vefteymi. Heimilt var að bjóða í einn hluta eða báða. Kærumál þetta lýtur að 1. og 2. hluta útboðsins.

Í grein 1.2.5 var fjallað um kröfur til starfsmanna í alhliða- og vefteymi. Alhliðateymi áttu að lágmarki að innihalda skilastjóra, framendaforritara, bakendaforritara, alhliðaforritara og hönnuð en auk þess var bjóðendum valkvætt að bjóða fram gæðastjóra og lausnaarkitekt. Vefteymi átti að lágmarki að innihalda skilastjóra, hönnuð notendaupplifunar, sérfræðing í efnisvinnslu og framendaforritara en auk þess var bjóðendum valkvætt að bjóða fram sérfræðing í notendaprófunum. Í greininni var nánar fjallað um þær lágmarkskröfur sem voru gerðar til hvers og eins aðila.

Í kafla 1.4 var fjallað um valforsendur útboðsins en þær skiptust í verð (25%) og gæði (75%). Samið yrði við þau 10 teymi sem fengu hæstan heildarstigafjölda í hvorum hluta, það er allt að 10 alhliðateymi og allt að 10 vefteymi. Aðeins yrði samið við tiltekinn bjóðanda um að hámarki eitt teymi í hvorum hluta. Væri munur á heildarstigafjölda teymis/teyma sem væru næst inn í samning í viðkomandi hluta innan við 1% yrði samið við þá aðila.

Gæðahluti valforsendnanna skiptist í tvo undirflokka, annars vegar reynslu og þekkingu sem hafði 25% vægi og hins vegar verkefni sem hafði 50% vægi. Í grein 1.4.2 kom fram að reynsla og þekking hvers teymismeðlims umfram lágmarkskröfur yrði metin til stiga. Bjóðendur áttu að fylla út svokallað gæðamat sem var að finna í viðauka 2 með útboðslýsingu og svara því hvort að framboðnir aðilar hefðu þá reynslu og þekkingu sem yrði metin til stiga. Þá skyldu upplýsingar um reynslu og þekkingu þessara aðila einnig koma fram í innsendum feril- og/eða verkskrám boðinna aðila.

Í viðauka 2 var nánar fjallað um stigagjöf fyrir þekkingu og reynslu einstakra aðila. Stigagjöfinni var í meginatriðum þannig háttað að stig fengust ef framboðnir aðilar voru með reynslu eða þekkingu umfram þær lágmarkskröfur sem voru gerðar í útboðinu. Sem dæmi gátu bjóðendur fengið 1 stig ef skilastjóri vefteymis hefði reynslu af stýringu miðlungsstóra verkefna (a.m.k. 500 klukkustundir per verkefni) þar sem reyndi á samskiptahæfni tæknifólks og annarra hagsmunaaðila. Kom nánar fram í viðaukanum að „4+ stór verkefni gefa 1 stig“. Þá gátu bjóðendur fengið 1 stig ef sérfræðingur í notendaprófunum hefði reynslu umfram 3 stór verkefni (a.m.k. 500 klukkustundir per verkefni) í vef- og/eða viðmótsprófunum, sbr. breytingar sem voru gerðar með svari varnaraðila við fyrirspurn nr. 30.

Tilboð voru opnuð 8. apríl 2025 og bárust 22 tilboð í 1. hluta útboðsins og 14 tilboð í 2. hluta útboðsins.

Varnaraðili tilkynnti um val tilboða 21. maí 2025. Í tilkynningunni komu fram upplýsingar um valin tilboð í 1. og 2. hluta útboðsins og stigafjölda hvers tilboðs. Allir þeir sem skipuðu tíu efstu sætin í 1. hluta útboðsins hlutu fullt hús stiga fyrir þekkingu og reynslu framboðinna aðila. Hið sama átti við um alla þá sem skipuðu efstu sætin í 2. hluta útboðsins að undanskildu Aranja ehf. sem hlaut 23,75 stig fyrir þekkingu og reynslu framboðinna aðila.

Nánar tiltekið var uppröðun bjóðenda í 1. hluta útboðsins með eftirfarandi hætti samkvæmt tilkynningunni:

1. Hugsmiðjan ehf. – 83.47
2. 1xINTERNET ehf. - 82.57
3. Deloitte ehf. - 81.92
4. Aranja ehf. - 81.05
5. Júní Digital ehf. - 80.73
6. Origo ehf. - 79.27
7. Revera ehf. - 79.25
8. Advania Ísland ehf. - 79.23
9. Gangverk ehf. - 78.94
10. APRÓ ehf. - 78.82

Þá var uppröðun bjóðenda í 2. hluta útboðsins með eftirfarandi hætti samkvæmt tilkynningunni:

1. Hugsmiðjan ehf. – 89.03
2. Advania Ísland ehf. - 87.76
3. APRÓ ehf. - 85.58
4. Deloitte ehf. - 84.64
5. Gangverk ehf. - 84.09
6. Aranja ehf. - 84.09
7. Júní Digital ehf. - 84.02
8. Origo ehf. - 83.65
9. Itera ehf - 81.90
10. 14islands ehf. - 81.28

Þá komu fram í tilkynningunni upplýsingar um biðtíma samningsgerðar, kæruheimild og kærufrest. Með tölvupósti sama dag sendi varnaraðili kæranda upplýsingar um mat á tilboði hans en tilboð kæranda fékk 74.96 stig í 1. hluta útboðsins en 79.97 stig í 2. hluta útboðsins.

Kærandi óskaði eftir rökstuðningi með tölvupósti 22. maí 2025 og aðgangi að tilteknum upplýsingum og gögnum. Varnaraðili veitti umbeðinn rökstuðning með svari 27. sama mánaðar og afhenti kæranda tiltekin gögn.

II

Kærandi byggir í meginatriðum á að tilteknir annmarkar hafi verið á auglýsingu hins kærða útboðs. Í auglýsingunni sem varnaraðilar hafi birt í Stjórnartíðindum Evrópusambandsins hafi komið fram rangar og ófullnægjandi upplýsingar um tiltekin atriði. Þá hafi aðrar og meiri upplýsingar komið fram í þeirri auglýsingu sem varnaraðilar hafi birt innanlands. Um hafi verið að ræða skýr brot gegn lögum nr. 120/2016 um opinber innkaup, þar með talið 15. og 56. gr. laganna, og beri því að fella hið kærða útboð úr gildi, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 6/2022.

Auk framangreinds tekur kærandi fram að verulegar líkur séu á að varnaraðili hafi ekki komið að stigagjöf fyrir þekkingu og reynslu bjóðenda heldur stuðst við eigið mat bjóðenda á tilboðum sínum í andstöðu við ákvæði laga nr. 120/2016. Þá séu feril- og verkskrár eðli málsins samkvæmt gögn sem útbúin séu af bjóðendum og/eða sérfræðingum þeirra og því varla hægt að komast að þeirri niðurstöðu að hægt sé að nota slík gögn til að sannreyna hvort stigagjöf við mat á tilboðum sé réttmætt, sbr. 6. mgr. 79. gr. laga nr. 120/2016.

Kærandi byggir jafnframt á að fyrirkomulag við mat tilboða hafi verið í ósamræmi við meginreglur laga nr. 120/2016 og gerir meðal annars athugasemdir við hvernig tilboð hans voru metin til stiga af matsnefnd útboðsins. Þá bendir kærandi á að annmarkar hafi verið á fyrirkomulaginu í tengslum við úrlausn verkefna og tiltekur meðal annars að ómögulegt hafi verið fyrir varnaraðila að tryggja að aðeins framboðnir aðilar bjóðenda kæmu að úrlausn verkefna. Loks byggir kærandi á að túlka skuli grein 1.4 í útboðsgögnum með tilteknum hætti sem leiði til þess að varnaraðila hafi borið að velja tilboð hans í báðum hlutum útboðsins.

Varnaraðilar byggja í meginatriðum á að vísa eigi frá þeim hluta málsástæðna kæranda sem byggja á atvikum sem hafi verið of seint fram komin við móttöku kærunnar í ljósi 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 og úrskurða nefndarinnar, þar með talið málsástæðum kæranda varðandi ætlaða annmarka á auglýsingu útboðsins og fleira. Þá skorti kæranda lögvarða hagsmuni af því að fá úr skorið hvort útboðsauglýsingar hafi í einu og öllu verið í samræmi við lagafyrirmæli. Auk þess rökstyðja varnaraðilar að athugasemdir þessar séu ekki á rökum reistar.

Varnaraðilar byggja á að stigagjöf fyrir þekkingu og reynslu bjóðenda hafi hvorki brotið gegn lögum nr. 120/2016. Varnaraðilar hafi gert skýrar kröfur um innihald þeirra upplýsinga sem hafi átt að skila inn varðandi stigagjöf fyrir þekkingu og reynslu, þ.e. feril- og/eða verkskrám, og hafi upplýsingarnar verið sannreynanlegar í skilningi 6. mgr. 79. gr. laga nr. 120/2016. Ekki hafi verið um að ræða frjálst sjálfsmat en þó verði að hafa í huga að boðnir hafi verið 209 einstaklingar í útboðinu með tilheyrandi vinnu við yfirferð tilboða. Eftir opnun tilboða hafi varnaraðilar farið vel yfir allar innsendar feril- og verkskrár og eftir vandlega yfirferð hafi ekki þótt ástæða til að véfengja þær upplýsingar sem skilað hafi verið inn. Varnaraðilar mótmæla öðrum röksemdum kæranda og færa fram ítarlegan rökstuðning fyrir sjónarmiðum sínum.

Þeir hagsmunaaðilar sem hafa látið málið til sín taka mótmæla kröfum kæranda og færa fram frekari röksemdir máli sínu til stuðnings.

III

A

Svo sem áður hefur verið rakið var hinu kærða rammasamningsútboði skipt í tvo hluta og beinist kæra málsins meðal annars að ákvörðunum varnaraðila um val tilboða í 1. og 2. hluta útboðsins sem vörðuðu svokölluð alhliðateymi og vefteymi. Kæra málsins barst á biðtíma samningsgerðar og hafði í för með sér sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar.

Í 1. mgr. 107. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup kemur fram að ef ákvörðun um val tilboðs er kærð innan lögboðins biðtíma samkvæmt 86. gr. laganna sé gerð samnings óheimil þar til kærunefnd útboðsmála hefur endanlega leyst úr kærunni. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar getur kærunefnd, hvort heldur að kröfu varnaraðila eða að eigin frumkvæði, ákveðið að aflétta banni við samningsgerð, en við slíka ákvörðun gilda ákvæði 110. gr. laganna eftir því sem við á. Í því felst að einungis á að viðhalda stöðvun hafi verulegar líkur verið leiddar að broti gegn lögum um opinber innkaup eða reglum settum samkvæmt þeim við tiltekin innkaup sem leitt getur til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila.

Kærandi byggir meðal annars á að varnaraðilar hafi brotið gegn lögum nr. 120/2016 með því að byggja endanlega stigagjöf bjóðenda varðandi þekkingu og reynslu á sjálfsmati bjóðenda.

Líkt og er rakið í ákvörðun kærunefndar útboðsmála í máli nr. 20/2025, sem tekin var fyrr í dag, er það mat nefndarinnar að verulegar líkur hafi verið leiddar að broti gegn lögum nr. 120/2016 í 1. hluta útboðsins og að það brot geti haft í för með sér ógildingu á ákvörðun varnaraðila um val tilboða í þeim hluta. Er það niðurstaða nefndarinnar í ákvörðun sinni í máli nr. 20/2025 að hafna kröfum varnar- og hagsmunaaðila um að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar verði aflétt í þeim hluta. Með vísan til forsendna ákvörðunarinnar verður að hafna þeim kröfum varnar- og hagsmunaaðila, sem eru hafðar uppi í þessu máli, um að sjálfkrafa stöðvun í 1. hluta útboðsins verði aflétt. Þá verður með vísan til forsendna ákvörðunarinnar jafnframt að telja að fyrirkomulag útboðsins varðandi stigagjöf fyrir þekkingu og reynslu í 2. hluta útboðsins hafi verið í samræmi við 6. mgr. 79. gr. laga nr. 120/2016 og að varnaraðilum hafi ekki verið skylt að sannreyna framlagðar upplýsingar nema vafi væri fyrir hendi um réttmæti þeirra.

B

Kærunefnd útboðsmála hefur kynnt sér tilboðsgögn bjóðenda í 2. hluta útboðsins og stigagjöf varnaraðila. Að mati kærunefndar útboðsmála verður að telja að í mörgum tilvikum hafi tilboðsgögn bjóðenda ekki verið skýr um að framboðnir aðilar hefðu þá reynslu og þekkingu sem var metin til stiga af hálfu varnaraðila.

Má þar sem dæmi nefna að Itera ehf., 14islands ehf. og Gangverk ehf. fengu 3 stig fyrir reynslu skilastjóra, hönnuðar og sérfræðings í notendaprófunum af verkefnum. Í viðauka 2 kom fram að gefið yrði 1 stig í tilviki umræddra aðila fyrir fjögur verkefni eða fleiri. Í ferilskrá hönnuðar og skilastjóra Gangverks ehf. er getið um fimm verkefni fyrir hvorn aðila en einungis þrjú verkefna hvors aðila virðast hafa verið að lágmarki 500 klukkustundir. Að öðru leyti virðist mega ráða af tilboðsgögnum umræddra félaga að aðeins hafi verið tilgreind þrjú verkefni fyrir aðra framboðna aðila. Sömu annmarkar að þessu leyti virðast eiga við um stigagjöf fyrir reynslu og þekkingu sérfræðings kæranda í notendaprófunum. Eins virðist stigagjöf Gangverks ehf., 14islands ehf. og Hugsmiðjunnar ehf. kunna að hafa verið áfátt fyrir framboðinn sérfræðing í efnisvinnslu þar sem upplýsingar um reynslu þeirra virðast ekki hafa fullnægt kröfum um reynslu af notkun aðgengisstaðla. Þá virðist það einnig þannig í tilviki nokkurra bjóðenda að tilgreind hafi verið ýmis verkefni fyrir reynslu skilastjóra, hönnuðar og sérfræðings í notendaprófunum án þess að tilgreint hafi verið hvort tímafjöldi umræddra verkefna næði því lágmarki sem nauðsynlegt var til að fá stig samkvæmt valforsendum útboðsins. Raunar telur nefndin að í tilviki nánast allra bjóðenda megi færa fram röksemdir fyrir því að stigagjöf þeirra fyrir reynslu og þekkingu hafi verið of há með hliðsjón af framlögðum upplýsingum og valforsendum útboðsgagna.

Skoðun á matsgögnum varnaraðila bendir til þess að framangreinda misbresti megi hugsanlega rekja til ófullnægjandi yfirferðar varnaraðila á upplýsingum í tilboðsgögnum bjóðenda með hliðsjón af valforsendum útboðsgagna. Þannig virðist sem varnaraðili hafi útbúið skjal í tengslum við yfirferð yfir ferilskrár og upplýsingar frá bjóðendum. Í því skjali er í fyrsta flipa að finna „leiðbeiningar“ þar sem segir: „Fyrst verður farið yfir skalkröfur og treyst á gæðaeinkunn birgja sem þeir gáfu sjálfum sér.“ Skjalið virðist að öðru leyti bera með sér að yfirferð sú sem þar er lýst hafi miðast við að sannreyna upplýsingar sem vörðuðu þær lágmarkskröfur sem gerðar voru um tæknilegt hæfi en ekki þær upplýsingar sem einkunnagjöf í gæðaþætti fyrir þekkingu og reynslu byggðist á. Af hálfu varnaraðila hafa að öðru leyti ekki verið lögð fram önnur skjöl sem varpa ljósi á þá yfirferð upplýsinga frá bjóðendum sem kann að hafa farið fram í tengslum við einkunnagjöf í gæðahluta fyrir þekkingu og reynslu. Samkvæmt þessu og öðru framangreindu hafa verið færðar verulegar líkur að því að umrædd einkunnagjöf í 2. hluta útboðsins hafi í verulegum atriðum verið í ósamræmi við fyrirmæli útboðsgagna og lög nr. 120/2016.

Samkvæmt framangreindu verður að telja að verulegar líkur hafi verið leiddar að ákvörðun varnaraðila um val tilboða í 2. hluta útboðsins hafi brotið gegn lögum nr. 120/2016 og að brotið geti haft í för með sér ógildingu á ákvörðuninni. Þá hefur ekki verið sýnt fram á að skilyrði séu uppfyllt til að aflétta sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar á grundvelli almanna- eða einkahagsmuna, sbr. lokamálslið 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016. Að þessu og öðru framangreindu gættu verður að hafna kröfum varnar- og hagsmunaaðilum um að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar í 2. hluta útboðsins, sem komst á með kæru þessa máls, verði aflétt.

Ákvörðunarorð:

Hafnað er kröfum um afléttingu sjálfkrafa stöðvunar samningsgerðar vegna 1. og 2. hluta rammasamningsútboðs varnaraðila, Fjársýslu ríkisins fyrir hönd fjármála- og efnahagsráðuneytisins, nr. 23151 auðkennt „Multidisciplinary teams for enhancement of digital services“.

Reykjavík, 25. ágúst 2025.

Reimar Pétursson

Sigurður Snædal Júlíusson

Auður Finnbogadóttir