Mál nr. 8/2025. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 18. ágúst 2025
í máli nr. 8/2025:
Papco hf.
gegn
Fjársýslu ríkisins,
SRX hf.,
Tandur hf. og
Rekstrarvörum ehf.

Lykilorð
Aðgangur að gögnum.

Útdráttur
Í ákvörðun kærunefndar útboðsmála var fallist að hluta á kröfu T um aðgang að fylgigögnum kæru P til nefndarinnar en nefndin lagði til grundvallar að ekki skyldi veita T aðgang að einu fylgiskjali og að hluti upplýsinga í fjórum öðrum skjölum skyldu afmáðar. Þá var lagt til grundvallar að S og R skyldu eiga rétt til sama aðgangs að skjölunum.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 29. mars 2025 kærði Papco hf. (hér eftir „kærandi“) útboð Fjársýslu ríkisins (hér eftir „varnaraðili“) nr. 22136 auðkennt „FA Cleaning supplies“.

Meðfylgjandi kæru voru 18 fylgiskjöl og var þess ekki getið að gæta skyldi trúnaðar um skjölin. Kærunefnd útboðsmála sendi fyrirspurn til kæranda 31. mars 2025 varðandi fylgigögnin og vakti meðal annars athygli á að kærandi þyrfti að tilgreina þau gögn sem óskað væri trúnaðar um og merkja þau þannig. Með tölvupósti 1. apríl 2025 kom kærandi á framfæri þeirri afstöðu sinni að fylgiskjöl 2-5, 7-13 og 15 væru trúnaðarmál, sbr. eftirfarandi gögn:

1. Fylgiskjal 2 með kæru - Tilboðsblað kæranda í 1. hluta útboðsins.
2. Fylgiskjal 3 með kæru - Tilboðsblað kæranda í 2. hluta útboðsins.
3. Fylgiskjal 4 með kæru - Leiðrétt tilboðsblað kæranda í 1. hluta útboðsins, sent með tölvupósti kæranda til varnaraðila 25. febrúar 2025.
4. Fylgiskjal 5 með kæru - Tilkynning varnaraðila um höfnun tilboðs kæranda, dags. 20. mars 2025.
5. Fylgiskjal 7 með kæru - Tölvupóstssamskipti milli kæranda og varnaraðila, dags. 10. og 11. mars 2025.
6. Fylgiskjal 8 með kæru - Vottorð framleiðanda.
7. Fylgiskjal 9 með kæru - Tölvupóstssamskipti frá 22. janúar 2025 til 12. mars sama ár.
8. Fylgiskjal 10 með kæru - Staðfesting á Blue Angel vottun, dags. 28. febrúar 2025.
9. Fylgiskjal 11 með kæru - Tölvupóstur kæranda til varnaraðila, dags. 25. febrúar 2025 og sendur klukkan 12.49.
10. Fylgiskjal 12 með kæru - Tölvupóstur kæranda til varnaraðila, dags. 25. febrúar 2025 og sendur klukkan 13.15.
11. Fylgiskjal 13 með kæru - EU umhverfisvottun á pappír kæranda, dags. 30. desember 2024.
12. Fylgiskjal 15 með kæru - Tölvupóstssamskipti milli kæranda og varnaraðila frá 10. mars 2025 til 25. sama mánaðar.

Kærunefnd útboðsmála tilkynnti hagsmunaaðilum um kæruna með tölvupósti 1. apríl 2025 og kom þar fram að framangreind gögn væru trúnaðargögn sem yrðu ekki send hagsmunaaðilum að ósk kæranda. Með tölvupósti sama dag óskaði Tandur hf. eftir afriti af gögnunum.

Kærunefnd útboðsmála tilkynnti kæranda um beiðni Tandur hf. með tölvupósti 4. apríl 2025 og gaf honum kost á að koma á framfæri frekari rökstuðningi. Með tölvupósti 9. sama mánaðar tók kærandi fram að almennur trúnaður ætti að ríkja um umrædd gögn en gögn sem væru stranglega trúnaðargögn væru fylgiskjöl 2-4 og 9. Tilboð kæranda innihéldu verð hans sem og afsláttarkjör. Þá væri á blaðsíðum 2-3 á fylgiskjali 9 að finna upplýsingar um verð birgja kæranda en slíkar upplýsingar væru viðskiptaleyndarmál.

Kærunefnd útboðsmála tók ákvörðun í málinu 2. júní 2025 og hafnaði kröfum varnaraðila og Tandur hf. um afléttingu sjálfkrafa stöðvunar í hinu kærða útboði. Í framhaldinu gaf kærunefndinni Tandur hf. kost á að rökstyðja nánar kröfu sína um aðgang að umbeðnum gögnum. Með tölvupósti 1. júlí 2025 áréttaði Tandur hf. meginreglu 15. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rétt aðila máls til aðgangs að skjölum og gögnum er mál varði. Auk þess áréttaði félagið heimild kærunefndarinnar til að afmá aðeins tilteknar upplýsingar í gögnum málsins teldi nefndin að mun ríkari einkahagsmunir kæranda stæðu til þess að takmarka aðgang að þeim upplýsingum umfram hagsmuni Tandur hf. til aðgangs, sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga.

Niðurstaða

Umbeðin gögn teljast til málsgagna í því stjórnsýslumáli sem rekið er fyrir kærunefnd útboðsmála á milli málsaðila. Um meðferð kærumála fyrir nefndinni gilda stjórnsýslulög nr. 37/1993, sbr. 7. mgr. 108. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varða. Hefur óheftur aðgangur að gögnum máls verið talinn nauðsynlegur til að tryggja að réttur aðila til að koma að skýringum og leiðrétta fyrirliggjandi gögn nýtist að fullu. Gerðar eru undantekningar frá þessari grunnreglu í 16. og 17. gr. laganna, en að mati nefndarinnar er ljóst að einungis 17. gr. laganna getur komið til álita um þau gögn sem Tandur hf. krefst aðgangs að. Samkvæmt þeirri grein er stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum. Við mat á þessum skilyrðum ákvæðisins verður meðal annars að horfa til þess að ákvæði 17. gr. laganna er undantekning frá þeirri meginreglu að málsaðili eigi rétt á því að kynna sér málsgögn auk þess sem líta ber til þeirra hagsmuna sem reglum um opinber innkaup er ætlað að þjóna, þar á meðal hvort afhending upplýsinga getur raskað jafnræði fyrirtækja við opinber innkaup.

Að mati kærunefndar útboðsmála verður að telja að Tandur hf. teljist aðili máls í skilningi 15. gr. stjórnsýslulaga og geti sem slíkur sett fram kröfu um aðgang að umbeðnum gögnum, sbr. til hliðsjónar ákvarðanir nefndarinnar 12. júní 2024 í máli nr. 47/2023.

Kærunefnd útboðsmála hefur kynnt sér þau gögn sem kærandi hefur óskað að trúnaðar verði gætt um og eru þau listuð upp hér að framan. Á fylgiskjölum nr. 2 og 3 með kæru er að finna tilboðsblöð kæranda í 1. og 2. hluta útboðsins og á fylgiskjali 4 er að finna leiðrétt tilboðsblað kæranda í 1. hluta útboðsins.

Umrædd tilboðsblöð voru sett fram á excel-skjölum sem voru meðfylgjandi útboðsgögnum og áttu bjóðendur að fylla út skjölin með ýmsum upplýsingum um framboðnar vörur. Fylgiskjöl nr. 2 og 4 skiptust í dálka A-H og áttu bjóðendur að fylla út dálka B til H með upplýsingum um vörunúmer, vörulýsingu (hlekkur), vöruheiti, verðlistaverð, boðið verð, magn/pakkningastærð og boðið verð á metra, 100 stykki, lítra eða kílógramm. Þá áttu bjóðendur í skjalinu að tilgreina afslátt frá listaverði fyrir vörur sem stæðu utan vörukörfu þeirra. Fylgiskjal nr. 3 skiptist í dálka A-L og áttu bjóðendur að fylla út dálka F til L með upplýsingum um vörunúmer, vöruheiti, vörulýsingu (hlekkur), verðlistaverð, boðið verð, fjölda poka í boðinni einingu og boðið verð fyrir 100 stykki/poka. Þá áttu bjóðendur jafnframt að tilgreina afslátt frá listaverði fyrir vörur sem stæðu utan vörukörfu þeirra. Í fylgiskjölum nr. 2-3 er að finna athugasemdir frá varnaraðila við tilboð kæranda.

Að mati kærunefndar útboðsmála er ljóst að 17. gr. stjórnsýslulaga getur ekki átt við um aðra dálka í framangreindum skjölum en þá sem bjóðendur áttu að fylla út.

Telja verður að þær upplýsingar sem skjölin hafa að geyma um framboðin verð og afsláttarkjör varði einkahagsmuni kæranda sem séu mun ríkari en hagsmunir Tandur hf. af aðgangi að umræddum upplýsingum, sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga. Á þetta við um hluta af þeim athugasemdum varnaraðila sem finna má í fylgiskjali 2. Ekki verður séð að skjölin hafi að öðru leyti að geyma viðkvæmar upplýsingar en í þessu samhengi má benda á að nálgast má aðrar upplýsingar í skjölunum um framboðnar vörur á heimasíðu kæranda. Samkvæmt þessu verður Tandur hf. veittur aðgangur að fylgiskjölum 2-4 með kæru þó með þeim hætti að tilteknar upplýsingar skulu afmáðar úr skjölunum, sbr. nánar það sem greinir í úrskurðarorði.

Á fylgiskjali nr. 9 er að finna samskipti milli kæranda og birgi félagsins þar sem meðal annars koma fram upplýsingar um framboðin verð birgjans til kæranda. Að mati kærunefndar útboðsmála verður að telja að þessar upplýsingar varði mun ríkari einkahagsmuni kæranda í skilningi 17. gr. stjórnsýslulaga og telur nefndin að ekki séu efni til að veita aðgang að hluta skjalsins. Verður því fallist á með kæranda að trúnaður skuli ríkja um þessi samskipti. Sama á að mati nefndarinnar við um þann hluta samskipta á fylgiskjali nr. 7 sem varða markaðshlutdeild kæranda auk upplýsinga um viðskiptavini hans. Verða því felldar út tilteknar upplýsingar úr umræddu skjali, sbr. nánar það sem greinir í úrskurðarorði.

Að öðru leyti en greinir hér að framan verður ekki séð að í hinum umbeðnum gögnum komi fram upplýsingar sem verði felldar undir 17. gr. stjórnsýslulaga. Þá ber að hafa í huga að gögnin varpa nánara ljósi á aðdraganda og grundvöll þeirra ákvarðana sem um er deilt í málinu. Því verður að telja að Tandur hf. sem og aðrir hagsmunaaðilar hafi hagsmuni af því að kynna sér gögnin til að gæta andmælaréttar síns í málinu.

Að þessu og öðru framangreindu gættu verður fallist á kröfu Tandur hf. að hluta til, sbr. nánar það sem greinir í úrskurðarorði. Í ljósi sjónarmiða um jafnræði málsaðila við meðferð stjórnsýslumála þykir loks rétt að veita SRX hf. og Rekstrarvörum ehf. sama aðgang að gögnunum, sbr. til hliðsjónar ákvörðun kærunefndar útboðsmála 29. ágúst 2024 í máli nr. 47/2023.

Ákvörðunarorð:

Tandur hf., SRX hf. og Rekstrarvörum ehf. er veittur aðgangur að eftirfarandi skjölum sem voru meðfylgjandi kæru kæranda, Papco hf., dags. 29. mars 2025:

1. Fylgiskjali 2 með kæru þó með þeim hætti að afmá skal allar upplýsingar í dálkunum „Verðlistaverð“, „Boðið verð“, „Boðið verð á metra“, „Boðið verð á 100 stk“, „Boðið verð á lítra“, „Boðið verð á kg“ og „afsláttur í prósentum (%)“. Þá skal afmá þær verðupplýsingar sem koma fram í dálknum „athugasemdir“
2. Fylgiskjali 3 með kæru þó með þeim hætti að afmá skal allar upplýsingar í dálkunum „Verðlistaverð“, „Boðið verð“, „Boðið verð á 100 stk/poka“ og „afsláttur í prósentum (%)“.
3. Fylgiskjali 4 með kæru þó með þeim hætti að afmá skal allar upplýsingar í dálkunum „Verðlistaverð“, „Boðið verð“, „Boðið verð á metra“, „Boðið verð á 100 stk“, „Boðið verð á lítra“, „Boðið verð á kg“ og „afsláttur í prósentum (%)“.
4. Fylgiskjali 5 með kæru.
5. Fylgiskjali 7 með kæru þó með þeim hætti að afmá skal upplýsingar sem koma fram í fyrstu setningu 2. mgr. tölvupósts kæranda til varnaraðila dags. 11. mars 2025.
6. Fylgiskjali 8 með kæru.
7. Fylgiskjali 10 með kæru.
8. Fylgiskjali 11 með kæru.
9. Fylgiskjali 12 með kæru.
10. Fylgiskjali 13 með kæru.
11. Fylgiskjali 15 með kæru.

Að öðru leyti er kröfu Tandur hf. hafnað.

Reykjavík, 18. ágúst 2025.

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir