Mál nr. 529/2025-Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 529/2025

Fimmtudaginn 6. nóvember 2025

A og

B

gegn

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun

Ú R S K U R Ð U R 

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 26. ágúst 2025, kærðu A, og B, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 22. ágúst 2025, um að synja umsókn þeirra um hlutdeildarlán.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærendur sóttu um hlutdeildarlán hjá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun með umsókn, dags. 2. júlí 2025. Umsókn kærenda var synjað með ákvörðun stofnunarinnar, dags. 22. ágúst 2025, með vísan til þess að framtíðargeta þeirra til að standa skil á lánveitingu til 25 ára væri ekki tryggð og alls óvíst um endurheimtur hlutdeildarlánsins.

Kærendur lögðu fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 26. ágúst 2025. Með bréfi, dags. 27. ágúst 2025, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar ásamt gögnum málsins. Greinargerð stofnunarinnar barst 10. september 2025 og var hún kynnt kærendum með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 11. september 2025. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kærenda

Kærendur greina frá því að þau hafi sótt um hlutdeildarlán hjá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun vegna fasteignakaupa en umsókn þeirra hafi verið synjað. Stofnunin hafi tjáð kærendum að þau gætu mótmælt því með því að kæra til úrskurðarnefndar velferðarmála en þannig yrði mál þeirra endurskoðað.

III.  Sjónarmið Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar

Í greinargerð Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar kemur fram að kærendur hafi sótt um hlutdeildarlán með umsókn, dags. 2. júlí 2025, vegna fyrirhugaðra kaupa á fasteign við C. Sótt hafi verið um 20% hlutdeildarlán eða 14.600.000 kr. vegna kaupa á íbúð að andvirði 73.000.000 kr.

Við mat á fjölskyldustærð hafi, auk kærenda, verið litið til fjölda barna eða ungmenna undir 20 ára aldri sem séu á framfæri kærenda eða búi á heimilinu. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum búi eitt barn á heimili kærenda, D.

Á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga hafi umsókn um hlutdeildarlán verið tekin til efnislegrar meðferðar og lagt mat á hvort kærendur uppfylltu skilyrði þess að fá hlutdeildarlán. Við matið hafi meðal annars verið horft til eigna og skulda, greiðslumats frá lánastofnun og aðstæðna kærenda. Kærendur séu undir skilgreindum tekjumörkum, uppfylli kröfur um eigið fé, standist greiðslumat og reglur um greiðslubyrðarhlutfall. Þá eigi kærendur ekki aðra íbúð eða hafi átt íbúðarhúsnæði á Íslandi síðastliðin fimm ár. Við mat á tekjum kærenda hafi verið byggt á upplýsingum úr staðgreiðsluskrá RSK vegna síðastliðinna 12 mánaða og einnig hafi í gögnum málsins verið afrit af síðasta skattframtali.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum séu kærendur flóttamenn frá E. A hafi flutt til Íslands í desember 2022 og hafi tímabundna alþjóðlega vernd. Útlendingastofnun hafi veitt honum dvalarleyfi til fjögurra ára og dvalarleyfið gildi til 6. febrúar 2027. Dvalarleyfi á grundvelli alþjóðlegrar verndar fylgi réttur til að vinna á Íslandi án atvinnuleyfis. Heimilt sé að afturkalla veitingu alþjóðlegrar verndar ef flóttamaður falli ekki lengur undir skilyrði laga um útlendinga. B hafi sótt um dvalarleyfi í mars 2023 og hafi tímabundna alþjóðlega vernd á grundvelli fjölskyldusameiningar. Útlendingastofnun hafi veitt henni dvalarleyfi til fjögurra ára og dvalarleyfið gildi því til 6. febrúar 2028.

Við afgreiðslu umsóknar um hlutdeildarlá hafi ekki legið fyrir hvort kærendur myndu fá endurnýjun dvalarleyfis eða ótímabundið dvalarleyfi sem sé ætlað til lengri dvalar. Sækja þurfi um endurnýjun dvalarleyfis áður en gildandi leyfi renni út.

Með bréfi Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 21. ágúst 2025, hafi umsókn kærenda verið synjað á grundvelli heildarmats á aðstæðum þeirra. Á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga um aðstæður kærenda hafi stofnunin talið verulega óvissu vera um hvort þau myndu fá endurnýjun dvalarleyfis eða ótímabundið dvalarleyfi. Vegna óvissu um dvalarleyfi á Íslandi til lengri tíma hafi það einnig verið mat stofnunarinnar að framtíðargeta kærenda til að standa skil á lánveitingu væri ekki tryggð og alls óvíst um endurheimtur hlutdeildarlánsins, enda önnur lán sem komi á undan hlutdeildarláni í veðröð. Af þeim ástæðum hafi umsókn um hlutdeildarlán verið synjað.

Um hlutdeildarlán gildi lög nr. 44/1998 um húsnæðismál, sbr. VI. kafli A. og reglugerð nr. 1084/2020 um hlutdeildarlán ásamt síðari breytingum. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun annist framkvæmd hlutdeildarlána og þegar teknar séu ákvarðanir um réttindi og skyldur samkvæmt lögum og reglugerðinni gildi stjórnsýslulög nr. 37/1993. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun sé heimilt að veita hlutdeildarlán til fyrstu kaupenda undir tilteknum tekjumörkum, sem hafi ekki átt fasteign síðastliðin fimm ár, sbr. 29. gr. a laga um húsnæðismál. Þó sé heimilt að veita undanþágur frá tekjumörkum í ljósi sérstakra aðstæðna. Lánveitingar hlutdeildarlána takmarkist við heimildir í fjárlögum hvers árs og hafi heimild verið fullnýtt sé stofnuninni óheimilt að samþykkja umsókn um lán þrátt fyrir að umsækjandi uppfylli skilyrði fyrir því. Nái fjárheimildir ekki að anna eftirspurn skuli draga úr umsóknum, sbr. 7. mgr. 29. gr. a.

Í 8. gr. reglugerðar um hlutdeildarlán sé fjallað um meðferð umsókna um hlutdeildarlán. Við mat á því hvort umsækjendur uppfylli skilyrði þess að fá hlutdeildarlán sé meðal annars horft til eigna og skulda umsækjenda, greiðslumats frá lánastofnun og aðstæðna umsækjenda. Eins og áður segi séu kærendur undir skilgreindum tekjumörkum og uppfylli önnur almenn skilyrði hlutdeildarlána. Við vinnslu umsóknarinnar og heildarmati á aðstæðum kærenda á grundvelli fyrirliggjandi gagna og upplýsinga hafi verið horft til þess að kærendur hafi einungis tímabundið dvalarleyfi, þ.e. rétt til að dvelja í ákveðinn tíma á Íslandi.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum séu kærendur flóttamenn og þeim hafi verið veitt tímabundin alþjóðleg vernd, sbr. 37. gr. útlendingalaga, nr. 80/2016. Dvalarleyfi kærenda hafi verið gefið út til fjögurra ára með vísan til 73. gr. Dvalarleyfi á grundvelli alþjóðlegrar verndar fylgi réttur til að vinna á Íslandi án atvinnuleyfis. Samkvæmt 1. mgr. 48. gr. sé heimilt að afturkalla veitingu alþjóðlegrar verndar ef flóttamaður falli ekki lengur undir skilyrði 37. og 39. gr. laganna og Útlendingastofnun taki ákvörðun um afturköllun.

Kærendur séu útlendingar utan EFTA og EES með dvalarleyfi á grundvelli alþjóðlegrar verndar. Útlendingur teljist hver sé sem ekki er íslenskur ríkisborgari samkvæmt lögum um íslenskan ríkisborgararétt. Kærendur hafi þá réttarstöðu sem leiði af lögum um útlendinga og öðrum íslenskum lögum, svo sem flóttamannasamningnum, samningi um ríkisfangsleysi eða öðrum þjóðréttarsamningum.

Ljóst sé að dvalarleyfi kærenda renni út í febrúar 2027 og 2028 og endurnýja þurfi dvalarleyfi innan gildistíma núverandi leyfis. Aðeins sé heimilt að endurnýja dvalarleyfi á grundvelli alþjóðlegrar verndar ef skilyrðum laga um alþjóðlega vernd sé enn fullnægt. Það þýði að Útlendingastofnun sé skylt að meta hvort skilyrðum sé enn fullnægt við afgreiðslu umsóknar um endurnýjun. Leggja þurfi nýtt mat á aðstæður í heimalandi. Uppfylli umsækjendur ekki skilyrði og sé synjað um endurnýjun leiði afturköllun verndar almennt til brottvísunar.

Við afgreiðslu umsóknar um hlutdeildarlán hafi því ekki legið fyrir hvort kærendur myndu fá endurnýjun dvalarleyfis eða ótímabundið dvalarleyfi sem ætlað sé til lengri dvalar. Þá sé rétt að hafa í huga að A hafi dvalist hér á landi í innan við þrjú ár og B skemur, en að jafnaði þurfi umsækjandi að hafa verið búsettur hér á landi í fjögur ár samfellt til að geta sótt um ótímabundið dvalarleyfi.

Að mati Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar sé óvissa um áframhaldandi dvalarleyfi og rétt til að vinna á Íslandi. Ef til þess komi að kærendur fái ekki endurnýjun núverandi dvalarleyfis eða ótímabundið dvalarleyfi sé framtíðargeta kærenda til að standa skil á lánveitingum vegna íbúðarkaupanna ekki tryggð og því alls óvíst um endurheimtur hlutdeildarlánsins, enda önnur lán sem komi á undan hlutdeildarláni í veðröð. Í því sambandi sé rétt að hafa í huga hátt veðsetningarhlutfall sem nemi 95%.

Synjun á dvalarleyfi og rétti til að vinna á Íslandi geti leitt til tekjumissis kærenda og skert möguleika þeirra til að standa við fjárhagsskuldbindingar sínar. Greiðslufall hafi í för með sér að höfuðstóll lána sem séu framar hlutdeildarláni hækki og þar af leiðandi veðsetningarhlutfall. Hækkun veðsetningarhlutfalls geti síðan leitt til þess að endurgreiðslufjárhæðin verði í raun lægri en upphafleg lánveiting. Verði kærendum gert að yfirgefa landið sé ljóst að innheimtuaðgerðir gætu reynst erfiðar.

Hlutdeildarlán séu hluti af húsnæðisstuðningi hins opinbera og fjármögnuð með opinberu fé. Hlutdeildarlán séu veitt í formi skuldabréfs sem kaupandi íbúðarhúsnæðis gefi út til Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar með veði í íbúðinni. Lánið sé veitt á öðrum veðrétti eða næsta veðrétti í óslitinni veðröð á eftir fasteignaláni eða fasteignalánum sem tekin séu til kaupa á húsnæðinu samkvæmt lögum um fasteignalán til neytenda. Almennt sé gert ráð fyrir að kaupandi taki 75% fasteignalán hjá lánastofnun sem fari á fyrsta veðrétt og 20% hlutdeildarlán sem fari á annan veðrétt. Hið opinbera taki því meiri áhættu af lækkun fasteignaverðs og að lántaki standi ekki í skilum en aðrir lánveitendur, enda hlutdeildarlánin tryggð á öðrum veðrétti á veðbilinu 75-95%.

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun sé heimilt að veita hlutdeildarlán til fyrstu kaupenda undir tilteknum tekjumörkum. Ákvörðun um synjun umsóknar um hlutdeildarlán hafi byggt á skoðun og heildarmati stofnunarinnar á aðstæðum kærenda. Við matið hafi verið horft til þeirrar óvissu sem ríki um dvalarleyfi kærenda á Íslandi til lengri tíma og framtíðarhorfur til að standa við skuldbindingar sínar. Við ákvörðunina hafi verið litið til eðlilegra áhættuþátta og ábyrgar lánveitingar.

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun telji að mál kærenda hafi verið rannsakað með fullnægjandi hætti og að málefnaleg sjónarmið hafi verið lögð til grundvallar við ákvörðun um synjun umóknar um hlutdeildarlán. Stofnunin geri kröfu um að hin kærða ákvörðun í málinu verði staðfest.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 22. ágúst 2025, um að synja umsókn kærenda um hlutdeildarlán.

Í VI. kafla A. laga nr. 44/1998 um húsnæðismál er fjallað um hlutdeildarlán. Samkvæmt 1. mgr. 29. gr. a. er Húsnæðis- og mannvirkjastofnun heimilt að veita hlutdeildarlán til þeirra sem eru að kaupa sína fyrstu íbúð og til þeirra sem ekki hafa átt íbúðarhúsnæði síðastliðin fimm ár, enda hafi viðkomandi tekjur undir tilgreindum tekjumörkum.

Í 4. mgr. 29. gr. a. kemur fram að hlutdeildarlán sé veitt á öðrum veðrétti eða næsta veðrétti í óslitinni veðröð á eftir fasteignaláni eða fasteignalánum sem tekin eru til kaupa á húsnæðinu samkvæmt lögum um fasteignalán til neytenda og beri hvorki vexti né afborganir á lánstímanum. 

Í 29. gr. b. laga nr. 44/1998 er kveðið á um skilyrði hlutdeildarlána. Þar segir í 1. mgr. að til þess að geta fengið hlutdeildarlán þurfi umsækjandi, til viðbótar því að vera undir tekjumörkum samkvæmt 29. gr. a., að uppfylla eftirfarandi skilyrði:

1. Umsækjandi skal sýna fram á að hann geti ekki fjármagnað kaup á íbúðarhúsnæði nema með hlutdeildarláni.
2. Umsækjandi má ekki eiga annað íbúðarhúsnæði eða hafa átt íbúðarhúsnæði síðastliðin fimm ár.
3. Umsækjandi þarf að leggja fram eigið fé sem nemur að lágmarki 5% kaupverðs. Eigi umsækjandi meira eigið fé en sem nemur 5% kaupverðs kemur það sem umfram er til lækkunar hlutdeildarláni. Þó skal umsækjanda heimilt að halda eftir eignum sem telja má að séu honum og fjölskyldu hans nauðsynlegar, samkvæmt reglugerð sem ráðherra setur.
4. Umsækjandi þarf að standast greiðslumat vegna lánsfjármögnunar sem nemur mismun á eigin fé og hlutdeildarláni annars vegar og kaupverði íbúðarinnar hins vegar.
5. Meðalafborganir fasteignaláns mega ekki nema meira en 40% ráðstöfunartekna umsækjanda.
6. Lán sem kemur á undan hlutdeildarláni í veðröð skal að jafnaði ekki vera til lengri tíma en 25 ára.

Í 29. gr. d. laga nr. 44/1998 kemur fram að ráðherra sé heimilt að kveða nánar á um hlutdeildarlán í reglugerð, þar á meðal um:

1. Hvaða skilyrði íbúðarhúsnæði skal uppfylla, þ.m.t. hámarkskaupverð, stærðarviðmið og samstarf við byggingaraðila skv. 29. gr. a.
2. Heimildir til að veita undanþágu frá 2. og 6. tölul. 1. mgr. 29. gr. b.
3. Nánari skilyrði fyrir veitingu hlutdeildarlána, þar á meðal um frekari skilyrði þess að geta fengið hlutdeildarlán, uppfærð tekjumörk og um eignastöðu kaupanda skv. 29. gr. b.
4. Endurgreiðslu hlutdeildarlána skv. 29. gr. c.
5. Mat á endurgreiðslufjárhæð skv. 29. gr. c.
6. Heimildir til tímabundinnar útleigu íbúðarhúsnæðis skv. 5. mgr. 29. gr. c.
7. Gjaldfellingarheimild skv. 5. og 6. mgr. 29. gr. c.

Reglugerð nr. 1084/2020 um hlutdeildarlán hefur verið sett á grundvelli laganna. Í 8. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um meðferð umsókna. Þar segir í 1. mgr. að umsókn um hlutdeildarlán skuli tekin til efnislegrar meðferðar Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar þegar allar nauðsynlegar upplýsingar og gögn hafi borist frá umsækjanda, sbr. 6. og 7. gr. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun skuli meta hvort umsækjandi uppfylli skilyrði þess að fá hlutdeildarlán. Við mat á því skuli meðal annars horft til eigna og skulda umsækjanda, greiðslumats frá lánastofnun og aðstæðna umsækjanda.

Í 1. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar segir að við mat á því hvort umsækjandi uppfylli skilyrði 1. tölul. 11. gr. um að hann skuli sýna fram á að hann geti ekki fjármagnað kaup á íbúðarhúsnæði nema með hlutdeildarláni skuli Húsnæðis- og mannvirkjastofnun framkvæma einstaklingsbundið heildarmat á aðstæðum umsækjanda hverju sinni á grundvelli þeirra upplýsinga og gagna sem tilgreind séu í 6. og 7. gr. Umsækjandi skuli þannig sýna fram á með tilliti til tekna og eigna sem og ráðstöfunartekna hans og framfærslubyrði að hann eigi hvorki nægilegt eigið fé til kaupa á íbúð, að teknu tilliti til lánshlutfalls sem lánastofnanir miði við við lánveitingu til fasteignakaupa, né sé sennilegt að hann verði fær um að leggja fyrir slíka fjárhæð í fyrirsjáanlegri framtíð með tilliti til skulda, eigna og fjárhagslegra og félagslegra aðstæðna hans að öðru leyti.

Af hálfu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar hefur komið fram að umsókn kærenda um hlutdeildarlán hafi verið synjað á grundvelli heildarmats á aðstæðum þeirra. Kærendur séu með tímabundið dvalarleyfi og veruleg óvissa væri um endurnýjun þess. Þar með væri einnig óvissa með framtíðargetu þeirra til að standa skil á lánveitingu og alls óvíst um endurheimtur hlutdeildarlánsins. Þá hefur stofnunin vísað til þess að við ákvörðunina hafi verið litið til eðlilegra áhættuþátta og ábyrgar lánveitingar.

Líkt og að framan greinir kveður 29. gr. b. laga nr. 44/1998 á um hvaða skilyrði þarf að uppfylla til þess að geta fengið hlutdeildarlán, til viðbótar því að vera undir tilgreindum tekjumörkum, og er þar um að ræða ítarleg skilyrði. Þá hefur ráðherra heimild til að kveða nánar á um hlutdeildarlán í reglugerð sem hefur verið gert með setningu reglugerðar nr. 1084/2020. Þar er einnig að finna ítarlega útlistun á þeim skilyrðum sem þarf að uppfylla til að eiga rétt á hlutdeildarláni, sambærileg þeim sem fram koma í áðurgreindum lögum.

Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála verður ekki séð að stoð sé fyrir því í lögum nr. 44/1998 eða reglugerð nr. 1084/2020 að tímabundið dvalarleyfi geti komið í veg fyrir veitingu hlutdeildarláns, séu tilgreind skilyrði fyrir veitingu þess uppfyllt sem virðist vera í máli kærenda. Hið sama á við um óvissu um endurheimt hlutdeildarláns, enda liggur fyrir að kærendur stóðust greiðslumat.

Að því virtu er óhjákvæmilegt að fella synjun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar úr gildi og vísa málinu til nýrrar meðferðar stofnunarinnar.

 

 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 22. ágúst 2025, um að synja umsókn A, og B, um hlutdeildarlán, er felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar stofnunarinnar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir