Stjórnsýslukæra vegna ákvörðunar Matvælastofnunar um álagningu dagsekta vegna brota á dýravelferð.

Stjórnsýslukæra

 

Þann 27. júlí 2025 barst ráðuneytinu erindi frá [X] (hér eftir kærandi) þar sem kærð er ákvörðun Matvælastofnunar (MAST) dags. 31. júlí 2025 um álagningu dagsekta.

 

Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst erindi kæranda innan kærufrests.

Kröfur

 

Kærandi krefst þess að ákvörðun MAST verði felld úr gildi. 

 

Málsatvik 

 

Málið á sér langan aðdraganda en hér verður greint frá helstu atriðum þess. 

 

Upphaf málsins má rekja til skoðunarskýrslu Matvælastofnunar nr. 1150, dags. 4. júní 2025, sem byggði á eftirliti sem fram fór á [A] 2. júní 2025 að kæranda viðstöddum. Í skýrslunni voru kæranda gefin að sök brot á matvæla- og dýravelferðarlögum og þar voru skráð alls 24 frávik, þar af sjö alvarleg.

 

Alvarlegu frávikin sem vörðuðu sauðfé lutu að því að margir gripir voru í óviðunandi umhverfi, sjúkum og slösuðum gripum var ekki sinnt sem skyldi og dýralæknir ekki kallaður til þegar þess þurfti. Þá var klaufhirðu ábótavant, þar sem ær voru með ofvaxnar klaufir og kalla þurfti til dýralæknis vegna draghaltra á. Einnig var að finna áhöld og drasl í kringum húsin og svæðið fyrir framan dyr fjárhússins var ekki þrifalegt, sem reyndist síendurtekið frávik.

 

Alvarlegu frávikin sem vörðuðu hross sneru að því að hross voru undir reiðhestsholdum og að heygæði voru óviðunandi, þar sem einungis skal nota óskemmt fóður. Þá kom fram að gömul hryssa, sem átti að fella, hafði verið aflífuð við gerð skýrslunnar og að heilbrigðisskoða þyrfti tryppi sem andaði þungt og hafði hárlausan blett á kvið. Bóndi hafði fengið ormalyf og sýklalyf fyrir veikt tryppi. Eftirlit með hrossum á útigangi var jafnframt talið verulega ábótavant, en hrossin höfðu ítrekað farið yfir á Árskógssand. 

 

Kæranda var veittur frestur til að koma að andmælum við skýrsluna og bárust þau 26. júní 2025. Þeim var svarað lið fyrir lið með tölvupósti til kæranda, dags. 4. júlí 2025, en tvær athugasemdir voru teknar til greina.

 

Önnur skoðunarskýrsla Matvælastofnunar, nr. 1199, var gerð á grundvelli eftirlits sem fór fram 19. júní 2025. Í þeirri skýrslu voru skráð alls 24 frávik, þar af sex alvarleg. Ekki þykir ástæða til að rekja efni skýrslunnar nánar hér, þar sem kærandi gerði athugasemdir við hana og í kjölfarið var útbúin leiðréttingarskýrsla, nr. 1270, dags. 4. júlí 2025. Í þeirri skýrslu voru skráð 22 frávik, þar af sex alvarleg.

 

Alvarlegu frávikin sem vörðuðu sauðfé lutu að því að margir gripir voru í óviðunandi umhverfi, sjúkum og slösuðum gripum var ekki sinnt sem skyldi og dýralæknir ekki kallaður til þegar þess þurfti, sem þótti margendurtekið frávik. Í fyrri skýrslum hafði jafnframt verið skráð að klaufhirðu væri ábótavant og að kalla þyrfti til dýralæknis vegna draghaltra á. Við þetta eftirlit var féð hins vegar statt á fjalli og því ekki unnt að skoða þetta atriði, en engin vitjun var skráð í Búfjárheilsu. Þá var enn að finna áhöld og drasl í kringum húsin og svæðið fyrir framan dyr fjárhússins var ekki þrifalegt, sem var endurtekið frávik.

 

Alvarlegu frávikin sem vörðuðu hross sneru að því að tryppi, sem bóndi hafði áður meðhöndlað með ormalyfi, var orðið mjög kviðað og veiklulegt á ný, sem þótti endurtekið frávik. Eftirlit með hrossum á útigangi var áfram talið verulega ábótavant, þar sem hrossin höfðu ítrekað farið yfir ána á Árskógssandi. Þá var haugskítugt umhverfi og mikið drasl á svæðinu sem skapaði slysahættu, meðal annars vegna girðinga sem lágu niðri.

 

Vegna framangreindrar niðurstöðu í eftirlitsskýrslu taldi Matvælastofnun nauðsynlegt að boða þvingunaraðgerðir til að knýja kæranda til úrbóta. Með bréfi, dags. 10. júlí 2025, var kæranda tilkynnt um þær fyrirhuguðu aðgerðir. Í bréfinu voru öll alvarlegu frávikin talin upp og jafnframt krafist úrbóta á öllum skráðum frávikum. Þar kom jafnframt fram að fyrirhugað væri að leggja á dagsektir að fjárhæð 10.000 krónur á dag, með heimild í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra. Kæranda var veittur andmælaréttur til og með 18. júlí 2025 áður en endanleg ákvörðun yrði tekin um álagningu dagsekta.

 

Andmæli kæranda bárust Matvælastofnun 18. júlí 2025. Þau höfðu í fyrstu ranglega mislagst hjá stofnuninni en voru síðar tekin til meðferðar, og með bréfi, dags. 31. júlí 2025, var tekin afstaða til þeirra lið fyrir lið. Var öllum athugasemdum kæranda hafnað.

 

Í andmælunum mótmælti kærandi m.a. því að til staðar hefðu verið slasaðir gripir. Að því er varðaði þá athugasemd áréttaði stofnunin að bæði eftirlitsdýralæknir og dýraeftirlitsmaður hefðu séð haltar ær við eftirlit. Þá kom kærandi að því að hann hefði fengið lyf fyrir tryppið sem um ræddi og haft það inni um tíma. Mat stofnunarinnar var hins vegar að við eftirlit 19. júní 2025 hefði tryppið aftur verið orðið veiklulegt, samkvæmt mati eftirlitsdýralæknis og dýraeftirlitsmanns. Ekki var talið að fyrsta meðhöndlun hafi borið viðunandi árangri og því bæri að kalla til þjónustudýralækni. Kærandi lýsti jafnframt furðu á því að krafist væri að kalla dýralækni þegar kind fengi helti, enda væri slíkt ekki óalgengt eftir útivist í byrjun sumars, líkt og í því tilviki sem hér um ræddi. Matvælastofnun benti á að við eftirlitið sást ein ær sem stóð ekki í eina löppna og að mati stofnunarinnar er það mjög slæm dýravelferð að láta ærina ganga út og fá ekki aðhlynningu. 

 

Með bréfi, dags. 31. júlí 2025, í sama bréfi og Matvælastofnun svaraði andmælum kæranda lið fyrir lið og hafnaði þeim öllum, var kæranda jafnframt tilkynnt að ákveðið hefði verið að leggja dagsektir á hann til að knýja fram úrbætur. Upphæð dagsektanna var ákveðin 10.000 krónur á dag og byggðist ákvörðunin á heimild í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 55/2013, um velferð dýra.

 

Kæranda var tilkynnt að hann hefði fimm virka daga til að bæta úr þeim frávikum sem eftir stæðu og gæti þannig komið í veg fyrir álagningu dagsekta, í samræmi við reglugerð nr. 940/2015. Í bréfinu kom einnig fram eftirfarandi tilmæli: „Vinsamlegast sendu tilkynningu í netfangið [email protected] ef þú telur þig hafa bætt úr þessum frávikum og verða þær þá teknar út“.

 

Engin slík tilkynning barst stofnuninni. Vegna sumarleyfa dróst að senda dagsektirnar til innheimtu, en það var gert 26. ágúst 2025. Sama dag var innheimtudeild Matvælastofnunar tilkynnt að senda bæri dagsektirnar til innheimtu með upphafsdegi 31. júlí 2025, og var kærandi sérstaklega upplýstur um það.

 

Málsmeðferð ráðuneytisins

 

Með tölvupósti, dags. 27. júlí 2025, barst erindi frá kæranda þar sem kærð er málsmeðferð Matvælastofnunar. Sjónarmið kæranda eru rakin hér að neðan og vísast til þeirra.

 

Framangreint erindi kæranda var að mati ráðuneytisins óljóst að efni til, þar sem ekki kom skýrt fram hvort og þá hvaða ákvörðun MAST væri verið að kæra. Vegna þess óskaði ráðuneytið eftir frekari upplýsingum frá kæranda með tölvupósti, dags. 15. ágúst 2025, um hvort tilgangur erindis væri að kæra ákvörðun MAST til ráðuneytisins í tilteknu máli, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga, eða hvort kærandi hygðist einungis koma á framfæri athugasemdum varðandi vinnubrögð stofnunarinnar.

 

Jafnframt óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum frá MAST varðandi málið, þar sem ekki var ljóst af upphaflegu erindi kæranda hvort ákvörðun um dagsektir hefði verið tekin af stofnuninni. Þann 28. ágúst 2025 bárust upplýsingar frá MAST, þar sem kom fram að endanlega ákvörðun í máli kæranda um álagningu stjórnvaldssekta hefði verið tekin þann 31. júlí 2025, en þá var ákveðið að leggja dagsektir á kæranda til að knýja fram úrbætur.

 

Þann 29. ágúst 2025 óskaði ráðuneytið eftir umsögn MAST vegna málsins auk annarra gagna sem stofnunin taldi varða málið. Umsögn stofnunarinnar barst þann 9. september 2025. Kæranda var veittur frestur til að koma með andmæli vegna umsagnar MAST, og bárust þau þann 1. október 2025.

 

Málið er nú tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

 

Sjónarmið kæranda 

 

Sjónarmið kæranda bárust með kærubréfi, dags. 27. ágúst 2025, en jafnframt barst frekari rökstuðningur fyrir kærubréfinu ásamt athugasemdum við umsögn MAST frá Jóni Erni Jónassyni fyrir hönd kæranda þann 1. október 2025.

 

Kærandi gerir athugasemdir við það að í ákvörðun MAST er að finna fjölda frávika sem haldið er fram að séu frávik og sum hver alvarleg frávik, en þar sé í nánast  öllum tilvikum er um að ræða órökstuddar athugasemdir. Byggt er á því að lýsingar á aðstæðum við skoðun séu flestar þannig að lýst er aðstæðum almennum orðum, s.s. að umhverfi sé óviðunandi eða umhverfi sé skítugt án þess að tilgreina sérstaklega hvað felst í þessu. 

 

Kærandi bendir á að um íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sé að ræða, og byggir á því að rökstuðningur fyrir slíkri ákvörðun þurfi að vera fyllilega rökstuddur. Þetta feli nánar tiltekið í sér að rök og fyrirliggjandi gögn, sem liggja til grundvallar ákvörðuninni, verði að vera skýr. Óskýr rökstuðningur geti leitt til þess að ákvörðunin teljist ólögmæt, og kærandi byggir á því að svo hafi verið í þessu máli.

 

Kærandi bendir á að samkvæmt 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og greinargerð með ákvæðinu skuli eftirfarandi koma fram í rökstuðningi stjórnvaldsákvörðunar. Í fyrsta lagi skuli vísa til réttarheimildar, en kærandi bendir á að í fyrirliggjandi ákvörðun og skoðunarskýrslum sé slíkt vísað að mjög takmörkuðu leyti. Í öðru lagi skuli greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráði við matið; það er ekki heimilt að vísa til allra atriða sem reifuð hafa verið í skoðunarskýrslu. Í þriðja lagi er nauðsynlegt að reifa málsatvik nægjanlega nákvæmlega, s.s. aðstæður og þá sönnun sem liggur til grundvallar ákvörðuninni, til dæmis með myndum eða umsögn sérfróðs aðila, en kærandi bendir á að lítið sem ekkert slíkt hafi verið gert í þessu máli. Í fjórða lagi skal rökstuðningur vera greinargóður þannig að aðili geti skilið hvers vegna niðurstaða málsins varð sú sem raun varð. Kærandi byggir á því að frjálst mat stjórnvalda heimili ekki að vísa til fjölda atriða og atvika máls sem eina röksemd fyrir íþyngjandi ákvörðun.

 

Kærandi mótmælir því sem fram kemur í skoðunarskýrslu MAST um að gripir séu slasaðir og að sjúkum og slösuðum gripum hafi ekki verið sinnt sem skyldi. Í skýrslunni er vísað til þess að féð hafi verið komið á fjall og því hafi ekki verið unnt að skoða þetta atriði. Að mati kæranda sé slíkur rökstuðningur ófullnægjandi og uppfylli ekki skyldu stofnunarinnar til rannsóknar, enda sé ófullnægjandi að byggja á ágiskunum í slíku máli. Kærandi bendir á að eðlilegar skýringar geti legið að baki, sbr. bréf frá Dýraspítalanum Lögmannshlíð, þar sem kemur fram að steinefnaskortur geti leitt til þess að ær verði haltar á sumrin, en þá sé hægt að gefa þeim verkjalyf til að draga úr bólgum.

 

Kærandi bendir jafnframt á að í febrúar hafi merkingar vantað á nokkrar ær vegna þess að merki höfðu týnst. Ný merki hafi þegar verið pöntuð og sett í dýrin, bæði í fullorðnar ær og veturgamalt fé. Kærandi bendir á að þessu hafi hins vegar ekki verið lýst í skoðunarskýrslu Matvælastofnunar.

 

Kærandi hafnar jafnframt þeirri fullyrðingu að legusvæði hafi verið óhrein. Hann bendir á að ef svo hefði verið, væru gripirnir sjálfir einnig óhreinir, sem hafi ekki verið raunin. Þá tekur kærandi fram að í skýrslu Matvælastofnunar hafi komið fram að gæðastýring skyldi tekin af honum fyrirvaralaust og jafnframt verið krafist tiltekta, en hann telur slíkt óeðlilegt nema honum sé veittur hæfilegur frestur til úrbóta. Kærandi bendir jafnframt á að umhverfi hafi almennt verið lýst í rökstuðningi stofnunarinnar sem skítugu, án þess að nánar sé tilgreint hvað eigi að skoða eða hvernig skuli meta ástandið. Hann hafnar þessu sérstaklega, enda liggi ekki fyrir neinar myndir eða önnur sönnunargögn til stuðnings slíkri fullyrðingu.

 

Kærandi mótmælir jafnframt fráviki þess efnis að hross séu í slysahættu. Hann bendir á að hann hafi fjarlægt hluta af hlutum af jörðinni sem ætti að teljast fullnægjandi til að draga úr hættu. Kærandi bendir einnig á að röksemdir MAST séu mjög almennt orðaðar og tilgreini ekki sérstaklega í hverju slysahætta felst, og telur því rökstuðninginn ófullnægjandi. Þá kemur í skýrslu stofnunarinnar fram að hross kæranda fari yfir ána, en kærandi telur slíka fullyrðingu órökstudda, þar sem í ákvörðuninni er ekki vísað til þess hvaða heimildir liggi að baki þeirri niðurstöðu.

 

Varðandi frávik um að girðing kæranda sé ófullnægjandi bendir kærandi á að [B] beri hlutlæga skyldu til að fjármagna hluta girðinga og annast hluta þeirra, en þeirri skyldu hafi ekki verið sinnt. Með vísan til þess byggir kærandi á því að stofnunin geti ekki lagt á hann þá skyldu að setja upp girðingarnar, þar sem hluti af þeirri ábyrgð hvíli á [B]. Því sé ekki tækt að láta þetta frávik standa sem rökstuðning fyrir ákvörðun um álagningu dagsekta. Kærandi geti því ekki borið ábyrgð á vanefndum [B].

 

Varðandi heykaup tekur kærandi fram að hann hafi ekki verið meðvitaður um að sérstakt leyfi væri krafist fyrir slíku. Hann bendir á að þegar hafi verið sótt um leyfi, en það hafi ekki verið veitt. Þrátt fyrir þetta hafi Matvælastofnun krafist þess að hann legði fram leyfi sem ekki hafi fengist og jafnframt hótað honum dagsektum. Kærandi leggur fram bréf þar sem hann óskaði eftir upplýsingum frá Karólínu Elísarbetudóttur, en samkvæmt hennar áliti getur hey frá Haukbæ ekki borið smitefni þar sem aldrei hafi komið upp riða á staðnum. Flutningur heyja þaðan verði því ekki talinn leyfisskyldur.

 

Kærandi bendir á að hann eigi engin hross og geti því ekki haft aðgang að gögnum um hross annarra, en í ákvörðun MAST var skráð frávik vegna lyfjaskráningar. Þar sem hann er einungis umráðamaður hrossanna geti hann ekki skráð lyf á þau. Kærandi vísar til þess að umráðamaður hafi ekki umboð til slíks, sbr. svar frá [F], þar sem fram kemur að einungis eigandi geti séð um lyfjaskráningu.

 

Kærandi segir að hann hafi ítrekað kvartað yfir vinnubrögðum Matvælastofnunar og að hann sé  orðinn fullsaddur af framgöngu stofnunarinnar. Hann telur að stofnunin fari með lygar, rangfærslur og mismuni mönnum, auk þess sem vinnubrögðin séu óvönduð og eigi ekki að líðast hjá ríkisstofnun. Kærandi bendir jafnframt á að aldrei sé tekið á starfsmönnum stofnunarinnar vegna slíkra athugasemda, þar sem þeir njóti friðhelgi í starfi.

 

Að lokum telur kærandi að stofnunin beiti hann andlegu ofbeldi með því að gera lítið úr honum, halda því fram að hann hafi ekki næga getu eða þekkingu og taka ekki tillit til þeirra úrbóta sem hann hefur þegar framkvæmt.

 

Kærandi bendir á að hann hafi sent andmælabréf til Matvælastofnunar þann 18. júlí, en stofnunin haldi því fram að ekkert bréf hafi borist, þrátt fyrir að móttaka hafi verið staðfest.

 

Kærandi lætur þetta nægja að sinni en áskilur sér allan rétt til að leggja fram frekari gögn í málinu síðar.

 

Að öðru leyti vísast til þess sem segir í hinni kærðu ákvörðun.  

 

Sjónarmið MAST 

 

Umsögn Matvælastofnunar vegna málsins barst ráðuneytinu 9. september 2025. Í umsögninni er farið yfir kærubréf kæranda og tekin afstaða til tiltekinna atriða þess.

 

Varðandi athugasemdir kæranda um að stofnunin hafi ranglega fullyrt að kind væri slösuð án þess að hún hefði verið skoðuð, bendir Matvælastofnun á að í nýjustu skýrslunni hafi sérstaklega verið tekið fram að ekki hafi verið unnt að skoða ær við síðasta eftirlit, þar sem féð var þá statt á fjalli. Þá hafi engin vitjun verið skráð í Búfjárheilsu og ekkert bendi til þess að dýralæknir hafi verið kallaður til. Stofnunin áréttar að umráðamaður dýra beri lagaskyldu til að tryggja að sjúk eða slösuð dýr fái viðeigandi læknismeðferð eða séu aflífuð, sbr. e-lið 14. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra.

 

Varðandi athugasemdir kæranda þess efnis að allar kindur hafi verið settar á fjall og klaufir þeirra snyrtar eftir þörfum, bendir Matvælastofnun á að, eins og fram kemur í nýjustu skýrslunni, var allt fé komið á fjall þegar eftirlitið fór fram. Af þeim sökum var ekki unnt að staðfesta hvort klaufir á fénu hefðu verið snyrtar. Að mati stofnunarinnar telst slíkt frávik standa þar til staðfest hefur verið að úrbætur hafi verið gerðar.

 

Varðandi athugasemdir kæranda þess efnis að merkingar á þeim ám sem áður vantaði hafi verið lagfærðar, en að það hafi ekki komið fram í skýrslu stofnunarinnar, bendir Matvælastofnun á að við síðasta eftirlit hafi fundist ómerkt lömb. Að því leyti telur stofnunin ekki liggja fyrir að fullnægjandi úrbætur hafi verið gerðar í þessu atriði.

 

Varðandi athugasemdir kæranda þess efnis að ekki sé rétt hjá stofnuninni að legusvæði hafi verið óhreint og að stofnunin hafi haft til skoðunar að fella niður gæðastýringu hans, bendir Matvælastofnun á að í nýjustu skýrslu sé ekki minnst á óhreint legusvæði. Í skýrslu nr. 1150 sé hins vegar fjallað um skort á þurru legusvæði fyrir nautgripi og uppvaðið legusvæði fyrir hross.

 

Stofnunin vísar jafnframt til 18. gr. reglugerðar nr. 511/2018 um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu, þar sem kveðið er á um að Matvælastofnun annist eftirlit með skyldum framleiðanda varðandi velferð fjárs, merkingar sauðfjár og bólusetningu. Þá áréttar stofnunin að þegar Matvælastofnun tekur stjórnvaldsákvörðun samkvæmt 35.–38. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra til að knýja fram úrbætur hjá framleiðanda, teljast skilyrði gæðastýringar ekki uppfyllt. Í slíkum tilvikum er ekki skilyrði að stofnunin veiti frest til úrbóta, heldur skal senda ráðuneytinu tafarlaust tilkynningu. Ráðuneytið tekur í kjölfarið ákvörðun um hvort greiðslur til framleiðanda falli niður vegna brota á framangreindum ákvæðum.

 

Varðandi athugasemdir kæranda þess efnis að hross séu staðsett nokkuð frá bænum og að þar séu engin tæki sem geti skapað slysahættu, bendir Matvælastofnun á að þrátt fyrir að engin tæki séu við hrossin hafi girðingar á svæðinu legið niðri og mikið rusl verið þar, sem geti valdið slysahættu. Þá vísar stofnunin til d-liðar 14. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra, þar sem kveðið er á um að umráðamaður hrossa beri að vernda þau gegn hættu. Þá liggja fyrir gögn frá lögreglunni sem sýna að alls bárust 12 tilkynningar frá 11. ágúst 2024 til 2. júní 2025 varðandi skepnur frá bænum, einkum lausagöngu hrossa í umsjá kæranda. Jafnframt liggur fyrir atvikaskráning/tilkynningaskráning frá skrifstofu [B], dags. 3. júní 2025, varðandi lausagöngu búfjár að [A]. Í skráningunni eru taldar upp tilkynningar sem borist hafa um búfénað á [A], má þar nefna tilkynningar vegna lausagöngu hrossa. Þá er því lýst að girðingarmál virðast vera í ólestri á [A], sem veldur því að bæði hross og sauðfé geti sloppið og hlotist tækifæri til að fara yfir Þorvaldsána við árósa, án þess að nokkur vernd sé fyrir því að koma í veg fyrir slys. Að lokum er bent á það að skiptin séu mun fleiri en þau sem talin voru í bréfinu þar sem oft er lausagöngu hrossana tilkynnt til lögreglu. 

 

Varðandi athugasemdir kæranda þess efnis að þegar hafi verið sótt um leyfi fyrir heykaupum, bendir Matvælastofnun á að engin umsókn hafi borist í gegnum þjónustugátt stofnunarinnar. Stofnunin tekur þó fram að bróðir kæranda hafi haft samband símleiðis við héraðsdýralækni og rætt um leyfi til heyflutninga til [A]. Honum hafi verið gerð grein fyrir því að ekki væri heimilt að veita leyfi fyrir heyflutningum frá einu sauðfjárbúi til annars innan sama riðuhólfs.

 

Varðandi athugasemdir kæranda þess efnis að hann eigi engin hross og hafi því ekki aðgang að gögnum um hross annarra, bendir Matvælastofnun á að lög nr. 55/2013 um velferð dýra leggja ekki skyldur á eigendur dýra heldur umráðamenn þeirra. Samkvæmt 6. gr. laganna er skylt að fara vel með dýr og ber umráðamaður ábyrgð á að annast þau í samræmi við ákvæði laganna. Lögin kveða ekki á um að sú ábyrgð hvíli á eigendum dýranna.

 

Hugtakið umráðamaður er skilgreint í 3. gr., 7. tölulið, sem „eigandi dýrs eða annar aðili sem ber ábyrgð á umsjá dýrs“. Matvælastofnun hefur túlkað ákvæðið þannig að kærandi sé umráðamaður allra þeirra hrossa sem haldin eru á [A] og beri þar með ábyrgð á velferð þeirra. Að mati stofnunarinnar er öðrum aðilum einfaldlega ekki til að dreifa, enda búa eigendur hrossanna væntanlega fjarri [A] og hafa ekki raunhæfa möguleika á að tryggja velferð þeirra sjálfir.

 

Að lokum viðurkennir Matvælastofnun að andmæli kæranda, dags. 18. júlí 2025, hafi mislagst og að því hafi upphaflega verið sent út ákvörðunarbréf eins og engin andmæli hefðu borist. Þetta var hins vegar leiðrétt örfáum dögum síðar og í kjölfarið sent nýtt bréf þar sem andmæli kæranda voru tekin til umfjöllunar og þeim hafnað.

 

Um sjónarmið MAST vísast að öðru leyti til þess sem segir í bréfi stofnunarinnar.

 

Athugasemdir kæranda við umsögn MAST 

 

Athugasemdir kæranda, ásamt nánari rökstuðningi við kærubréf, bárust ráðuneytinu 1. október 2025 frá [Y] fyrir hönd kæranda (hér eftir „kærandi“). Sjónarmið kæranda eru rakin hér að framan.

 

Forsendur og niðurstaða 

 

Í fyrirliggjandi máli er ágreiningur á milli aðila um hvort Matvælastofnun hafi haft heimild til að leggja dagsektir á kæranda.

 

Matvælastofnun byggir á því að búskap kæranda hafi um langan tíma verið verið ábótavant, með vísan til þriggja skoðunarskýrslna. Kæranda hafi verið veittur ítrekaður frestur til að bæta úr þeim alvarlegu frávikum sem þar hafa verið skráð, en hann hafi ekki orðið við þeim. Því hafi stofnunin ákveðið að leggja dagsektir á kæranda til að knýja fram úrbætur á velferð dýra, á grundvelli 1. mgr. 36. gr. laga um velferð dýra.

 

Kærandi byggir á því í fyrsta lagi að hann hafi bætt úr fjölda annmarka sem MAST hafi gert athugasemdir við. Í öðru lagi byggir kærandi á því að fjöldi athugasemda sem komi fram í skoðunarskýrslu og ákvörðunarbréfi MAST eigi ekki við rök að styðjast og rökstuðningur sé með öllu ófullnægjandi. Í þriðja lagi byggir kærandi á því að MAST hafi ekki uppfyllt rannsóknarskyldu sína í fyrirliggjandi máli. Í fjórða lagi byggir kærandi á því að þar sem um er að ræða sérstaklega íþyngjandi ákvörðun, verði að túlka ákvæði laganna og reglugerðir þröng, þannig að strangari kröfur eru gerðar til þeirra röksemda og annars sönnunargagna sem heimilt er að leggja til grundvallar slíkri ákvörðun. 

 

Markmið laga um velferð dýra nr. 55/2013 ber skv. 1. gr. þeirra að stuðla að velferð dýra, það er að þau séu laus við vanlíðan, hungur og þorsta, ótta og þjáningu, sársauka, meiðsli og sjúkdóma, í ljósi þess að dýr eru skyni gæddar verur. Enn fremur er það markmið laganna að þau geti sýnt sitt eðlilega atferli eins og frekast er unnt. Í 1. mgr. 4. gr. laganna kemur fram að ráðherra fara með yfirstjórn mála er varða velferð dýra en framkvæmd stjórnsýslunnar er að öðru leyti í höndum MAST sem hefur eftirlit með því að ákvæðum laganna sé framfylgt. Í X. kafla laganna er kveðið á um stjórnvaldsfyrirmæli og viðurlög. Fram kemur í 1. mgr. 36. gr. laganna að MAST sé heimilt að beita dagsektum gagnvart umráðamanni dýra.

 

Gögn málsins benda til þess að ýmislegt hafi verið ábótavant í búrekstri kæranda varðandi velferð sauðfjár og hross. Án þess að hvert og eitt frávik verði hér rakið er ljóst, með hliðsjón af fyrirliggjandi skoðunarskýrslum Matvælastofnunar og fylgigögnum, að meðferð og aðbúnaður dýra hefur ekki verið í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru í lögum um velferð dýra og reglugerðum settum samkvæmt þeim, sbr. reglugerð nr. 1066/2014 um velferð sauðfjár og geitfjár og reglugerð um 910/2014 um velferð hrossa. 

 

Í eftirlitsheimsóknum Matvælastofnunar, sem lágu til grundvallar hinni kærðu ákvörðun um dagsektir, voru skráð margvísleg og ítrekuð frávik. Þar ber sérstaklega að nefna athugasemdir vegna velferðar dýra, óþrifnaðar og slæms frágangs. Í nýjustu skoðunarskýrslu nr. 1270 sem lá að baki ákvörðuninni, voru skráð 22 frávik, þar af sex alvarleg.

 

Hvað rannsóknarregluna varðar vísar kærandi til þess að stofnunin hafi ranglega fullyrt í skýrslunni að kind væri slösuð án þess að hún hefði verið skoðuð, þar sem þegar nýjasta skýrslan var gerð hafi hún verið farin á fjall og því ekki unnt að skoða hana. Að mati kæranda hafi stofnunin ekki uppfyllt rannsóknarskyldu sína, heldur byggt á ágiskunum. Þá bendir kærandi á að ekki hafi verið sýnt fram á að hann hafi ekki snyrt klaufir kinda, þar sem kindurnar voru komnar á fjall þegar eftirlitsheimsóknin fór fram. Að mati kæranda hafi stofnunin jafnframt ekki uppfyllt rannsóknarregluna hvað þetta atriði varðar.

 

Rannsóknarreglan gegnir grundvallarhlutverki í tengslum við ákvörðun dagsekta, enda eru slíkar ákvarðanir íþyngjandi. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst af eigin frumkvæði áður en ákvörðun er tekin í því. Með þessu er tryggt að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og efnislegar réttar en mál telst nægjanlega upplýst þegar þeirri upplýsinga hefur verið aflað sem eru nauðsynlegar til að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um gang rannsóknar stjórnvalds fer eftir eðli stjórnsýslumálsins og þeim réttarheimildum sem ákvörðunin byggist á. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur eru almennt gerðar til stjórnvalds um að ganga úr skugga um að upplýsingar sem búa að baki þeim séu sannar og réttar. Reglan felur þó ekki í sér að stjórnvald þurfi sjálft að afla allra upplýsinga, heldur getur það beint tilmælum til málsaðila um að leggja fram gögn sem sanngjarnt er að ætla að hann geti lagt fram. 

 

Varðandi þessi tvö frávik er ljóst að stofnunin gat ekki skoðað kindurnar við eftirlitið, þar sem þær voru komnar á fjall, og því var ákveðinn ómöguleika að ræða. Að mati ráðuneytisins er ekki unnt að ætlast til þess að stofnunin leiti upp kindurnar á fjalli til að staðfesta þessi atriði. Í stað þess byggði stofnunin á því að líklegt væri að úrbætur hefðu ekki verið gerðar, í ljósi þess að kærandi hafði ekki upplýst stofnunina um slíkar úrbætur, í samræmi við bréf stofnunarinnar til kæranda dags. 31. júlí 2025. Með vísan til þess telur ráðuneytið að stofnunin hafi uppfyllt rannsóknarregluna í málinu.

 

Með vísan til framangreinds er  það mat ráðuneytisins að efnisleg skilyrði 1. mgr. 36. gr. um dagsektir hafi verið uppfyllt þegar ákvörðun um álagningu þeirra var tekin. Þar sem kæranda hafði áður verið veittur frestur til úrbóta án þess að það skilaði viðunandi árangri telur ráðuneytið jafnframt að það hafi verið í samræmi við meðalhóf að grípa til dagsekta. Markmið dagsekta er að knýja fram úrbætur á tilteknum fyrirliggjandi frávikum sem eftirlitsaðili hefur áður gert athugasemdir við, án árangurs. Um leið og búið er að lagfæra þau atriði sem lágu að baki upphaflegri ákvörðun um dagsektir ber því að hætta innheimtu dagsekta.

 

Að mati ráðuneytisins eru dagsektirnar ákvarðaðar hóflega, eða 10.000 kr. Til samanburðar er Matvælastofnun heimilt að leggja dagsektir að hámarki 100.000 kr., sbr. 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 940/2015 um beitingu og hámark dagsekta í opinberu eftirliti með velferð dýra.

 

Að því er varðar athugasemdir kæranda um að rökstuðningur stofnunarinnar sé ófullnægjandi og að frávikin séu almennt orðuð án þess að nánar sé tilgreint hvað felist í þeim, telur ráðuneytið að í skoðunarskýrslunum sé í flestum tilvikum að finna frekari skýringar á því sem bæta þurfi úr. Þá liggja einnig fyrir ljósmyndir til stuðnings, auk þess sem í skýrslunum eru tilgreind þau laga- og reglugerðarákvæði sem brotin voru í búskapnum að mati stofnunarinnar. Þá bendir ráðuneytið á að ef kæranda hafi þótt óskýrt hvað þyrfti að bæta úr, hefði hann átt að óska eftir nánari skýringu frá stofnuninni. Að mati ráðuneytisins getur kærandi ekki borið slíkt fyrir sig.

 

Þá telur ráðuneytið ekki þörf á að fjalla nánar um aðrar málsástæður sem tilgreindar hafa verið við meðferð málsins þar sem úrlausn þeirra hefur ekki áhrif á niðurstöðu málsins.

 

Með vísan til alls framangreinds er ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 15. desember 2023, um álagningu dagsekta að fjárhæð 10.000 kr. á dag á grundvelli 36. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra, staðfest. 

 

Úrskurðarorð

Ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 31. júlí 2025, um álagningu dagsekta á grundvelli 36. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra, er staðfest.