20 nóvember 2025
/
Nr. 851/2025 Úrskurður
Hinn
úrskurður nr. 851/2025
í stjórnsýslumáli nr. KNU25070092
Kæra [...]
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 6. júlí 2025 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Kósovó (hér eftir kærandi), ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 2. júlí 2025, um frávísun frá Íslandi.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
Lagagrundvöllur
Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga um landamæri nr. 136/2022, reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017, reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins 2016/399 um för yfir landamæri (Schengen-landamærareglurnar), stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að kæranda hafi verið frávísað frá Íslandi á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Í viðbótarathugasemdum sem fylgdu ákvörðuninni kemur fram að tilgangur með dvöl kæranda væri óljós.
Samkvæmt skýrslu lögreglu, dags. 8. júlí 2025, hafi tollgæslan á Keflavíkurflugvelli haft afskipti af kæranda og óskað eftir aðstoð lögreglu sökum óljóss tilgangs dvalar. Kæranda hafi verið boðið í aðstöðu lögreglu til frekari viðræðna. Kæranda var þar kynntur réttur sinn til að leita sér aðstoðar lögmanns á eigin kostnað samkvæmt 11. gr. laga um útlendinga. Kærandi kvaðst vera kominn til Íslands til þess að heimsækja vin sinn sem hann hefði kynnst í heimaríki mánuði áður. Hafi þeir ætlað að skoða landið saman en kærandi hafi þó hvorki getað sýnt fram á bókanir né greint frá tilteknum ferðamannastöðum sem hann hygðist heimsækja. Kærandi hafi ætlað að gista á heimili vinar síns og myndu þeir ferðast um landið á bíl. Lögregla hafi spurt kæranda út í flugætlun en í ljós hafi komið misræmi í framburði þar sem þriðji maður hafi bókað flug kæranda þrátt fyrir framburð kæranda um að hann hafi gert það sjálfur. Aðspurður væri kærandi að koma til landsins í fyrsta skipti. Um framfærslu hafi hann sýnt fram á 930 evrur.
Í kjölfarið hafi lögregla tekið ákvörðun um að frávísa kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Lagði lögregla til grundvallar að kærandi hefði hvorki gefið upp hvað hann ætlaði að gera hér á landi né sýnt fram á bókanir þar að lútandi.
Kærandi kærði ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum til kærunefndar útlendingamála 6. júlí 2025. Hinn 15. júlí 2025 var kæranda skipaður talsmaður samkvæmt 3. mgr. 13. gr. laga um útlendinga. Greinargerð kæranda barst 29. júlí 2025. Gögn frá lögreglu vegna málsins bárust kærunefnd 20. ágúst 2025.
III. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kemur fram að kærandi hafi verið stöðvaður af lögreglu við komu til landsins og yfirheyrður á Keflavíkurflugvelli. Hafi kærandi skýrt frá því að hann væri kominn til landsins sem ferðamaður og hafi hann ætlað að heimsækja vin sinn, sem væri dvalarleyfishafi á Íslandi. Kærandi kveðst hafa sýnt fram á brottfararmiða, gistingu og fjármuni.
Kærandi byggir á því að hann hafi gefið upp lögmætan tilgang fyrir dvöl sinni hér á landi í skilningi c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Að mati kæranda sé óljóst á hverju lögregla hafi byggt ákvörðun sína. Kærandi hafi sýnt fram á nauðsynleg gögn og hafi því uppfyllt skilyrði fyrir komu til landsins. Sé hin kærða ákvörðun ólögmæt og beri að ógilda hana.
Kærandi byggir á verulegum málsmeðferðarannmörkum, efnislegum annmörkum og skorti á rökstuðningi. Hafi lögregla brotið gegn rannsóknarskyldu sinni, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Að mati kæranda sé ljóst að hann hafi greint frá tilgangi dvalar sinnar og hafi lögregla ekki rannsakað uppgefinn tilgang hans, t.d. með því að hafa samband við vin og gestgjafa kæranda. Hafi lögregla brotið gegn leiðbeiningarskyldu sinni, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, með því að leiðbeina kæranda ekki um hvaða gögnum hún óski eftir og veita honum ekki leiðbeiningar um þær réttarheimildir sem reynt hafi á við úrlausn málsins.
Byggir kærandi á því að lögregla hafi ekki gætt að meðalhófi þar sem ekki tíðkist að krafist sé jafn ítarlegrar gagnaframlagningar og skýringa fyrir tilgangi dvalar af hálfu aðila sem komi til landsins.
IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Samkvæmt 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga er útlendingi, sem ekki þarf vegabréfsáritun til landgöngu, heimilt að dveljast hér á landi í 90 daga frá komu til landsins. Dvöl í öðru ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu telst jafngilda dvöl hér á landi. Kærandi er ríkisborgari Kósovó og þarf því ekki vegabréfsáritun til landgöngu hér á landi.
Ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum um frávísun kæranda, dags. 2. júlí 2025, byggir á c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017.
Í 106. gr. laga um útlendinga er kveðið á um frávísun við komu til landsins. Samkvæmt ákvæðinu er m.a. heimilt að vísa útlendingi frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum frá komu þegar hann hefur ekki tilskilið leyfi til dvalar eða vinnu eða getur ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn er upp fyrir dvölinni, sbr. c-lið ákvæðisins. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að gildandi lögum um útlendinga segir m.a. að ákvæði c-liðar mæli fyrir um að heimilt sé að vísa útlendingi frá landi ef hann geti ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn sé upp fyrir dvölinni. Sé ákvæðið efnislega samhljóða c-lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 562/2006 um för fólks yfir landamæri (Schengen landamærareglurnar). Þá er í greinargerðinni vísað til 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri nr. 866/2017. Samkvæmt 5. mgr. 106. gr. laga um útlendinga er heimilt að vísa útlendingi frá landi eftir reglum 1. mgr. þótt sjö sólarhringa fresturinn sé liðinn. Þó verður meðferð máls að hefjast innan níu mánaða frá komu hans til landsins. Samkvæmt 1. mgr. 106. gr. a laga um útlendinga tekur lögreglustjóri ákvörðun um frávísun við komu til landsins samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laganna. Útlendingastofnun tekur ákvörðun um frávísun eftir komu til landsins og aðrar ákvarðanir samkvæmt XII. kafla laganna.
Með reglugerð nr. 866/2017 um för yfir landamæri voru innleidd ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 2016/399 um setningu sambandsreglna um för fólks yfir landamæri (e. Schengen Borders Code) og tók reglugerðin við af áðurnefndri reglugerð nr. 562/2006. Í 5. gr. reglugerðar nr. 866/2017 er mælt fyrir um skilyrði fyrir komu útlendinga til landsins sem hvorki eru EES- né EFTA borgarar. Kemur þar fram að útlendingur sem hvorki er EES- né EFTA-borgari, sem hyggst dvelja á Schengen-svæðinu, þ.m.t. Íslandi, í allt að 90 daga á 180 daga tímabili verði, auk þeirra skilyrða sem koma fram í 106. gr. laga um útlendinga, að uppfylla þau skilyrði sem fram koma í a-e-liðum ákvæðisins. Eru skilyrðin eftirfarandi: Að framvísa gildum, lögmætum og ófölsuðum ferðaskilríkjum eða öðru kennivottorði sem heimilar honum för yfir landamæri, sbr. viðauka 3. Ferðaskilríki skal vera gefið út á sl. 10 árum til þess að það teljist gilt og gildistími ferðaskilríkis vera í a.m.k. þrjá mánuði umfram brottfarardag, sbr. a-lið. Hafa gilda vegabréfsáritun sé hann ekki undanþeginn áritunarskyldu, nema hann hafi gilt dvalarleyfi eða gilda vegabréfsáritun til langs tíma, sbr. viðeigandi viðauka í reglugerð um vegabréfsáritanir, sbr. b-lið. Má ekki vera skráður í Schengen-upplýsingakerfið í þeim tilgangi að meina honum komu til landsins, sbr. c-lið. Má ekki vera talinn ógna þjóðaröryggi, allsherjarreglu, almannaheilsu eða alþjóðasamskiptum ríkisins eða annars Schengen-ríkis, sbr. d-lið. Loks þarf viðkomandi að geta fært rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar, og hafa nægt fé sér til framfærslu, á meðan dvöl stendur og vegna ferðar til upprunalands eða gegnumferðar til þriðja lands, eða vera í aðstöðu til að útvega sér slíkt fé á lögmætan hátt, sbr. e-lið.
Til sönnunar á að framangreindum skilyrðum 5. gr. reglugerðarinnar fyrir komu sé fullnægt sé landamæraverði m.a. heimilt að krefja útlending samkvæmt 1. mgr. um eftirfarandi gögn vegna ferðalaga af persónulegum ástæðum: Gögn sem sýna fram á tryggt húsnæði, t.d. boðsbréf frá gestgjafa eða önnur gögn sem sýna fram á hvar viðkomandi hyggst búa, gögn sem staðfesta ferðaáætlun, staðfesting bókunar á skipulagðri ferð eða önnur gögn sem varpa ljósi á fyrirhugaða ferðaáætlun og gögn varðandi heimferð, s.s. farmiða.
Samkvæmt gögnum málsins greindi kærandi lögreglu frá því að hann væri kominn til Íslands í sjö daga ferðalag í þeim tilgangi að heimsækja nafngreindan vin sinn sem hann hefði kynnst í heimaríki mánuði áður. Hafi þeir ætlað að skoða landið saman en kærandi hafi þó hvorki getað sýnt fram á bókanir né greint frá tilteknum ferðamannastöðum sem hann hygðist heimsækja. Fram kemur í skýrslu lögreglu að kærandi hafi kveðist ætla að gista á heimili vinar síns á tilgreindu heimilisfangi og myndu þeir ferðast um landið á bíl. Kærandi hafi sýnt fram á flugbókun til heimaríkis að nýju 8. júlí 2025 sem hann kvaðst hafa bókað sjálfur. Við nánari athugun lögreglu kom hins vegar í ljós að nafngreindur þriðji maður hafi bókað flug kæranda.
Þegar litið er til gagna málsins, m.a. með vísan til fyrirhugaðrar tímalengdar dvalar kæranda hér á landi í samhengi við að kærandi kvaðst kominn til að hitta nafngreindan vin sinn sem búsettur er hér á landi, og að ekkert bendir til þess að kærandi hafi áður komið við sögu hjá lögreglu, dvalið hér á landi með ólögmætum hætti eða stundað ólögmæta atvinnu, verður ekki talið að tilefni hafi verið til að gera strangari kröfur til framlagningar gagna eða trúverðugleika framburðar kæranda. Það að kærandi hafi kveðist kominn hingað til lands fyrir vikulanga dvöl í þeim tilgangi að heimsækja vin sinn og ferðast um landið með honum, án þess þó að hafa verið búinn að ganga frá bókunum í afþreyingu fyrirfram verður að teljast raunhæft og trúverðugt.
Af fyrirliggjandi gögnum verður ekki ráðið að lögregla hafi sett sig í samband við gestgjafa kæranda og óskað eftir frekari upplýsingum líkt og fordæmi eru fyrir, sbr. t.d. úrskurð kærunefndar nr. 73/2025, dags. 30. janúar 2025. Þá var kærandi ekki inntur eftir boðsbréfi til að staðfesta tryggt húsnæði á meðan á dvöl hans stóð. Sömuleiðis verður ekki ráðið af gögnum málsins að kærandi hafi verið spurður út í misræmi í framburði hans varðandi framlagða flugbókun. Hefði lögreglu verið rétt og skylt að rannsaka framangreind atriði nánar, bera undir kæranda og afla afstöðu hans til umræddra atriða með skýrum hætti, svo sem með framburðarskýrslu. Án slíkrar rannsóknar verður sá vafi sem uppi er í málinu er varðar tilgang og skilyrði fyrirhugaðrar dvalar kæranda ekki metinn slíkur að hann vegi þyngra en þau hlutlægu skilyrði sem kærandi uppfyllir fyrir tilgangi komu og dvalar hér á landi. Áréttast í þessu sambandi að ákvörðun um frávísun er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun og ber að túlka vafa aðilanum í hag.
Að virtum gögnum málsins hefur kærandi leitt nægar líkur að þeim tilgangi sem hann hafi gefið upp fyrir dvöl sinni hér á landi og eru skilyrði til frávísunar, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, því ekki uppfyllt. Er hin kærða ákvörðun því felld úr gildi.
Að öllu framangreindu virtu er hin kærða ákvörðun um frávísun kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, felld úr gildi.
Athugasemdir við störf lögreglu
Hin kærða ákvörðun fjallar um réttindi og skyldur kæranda í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Í ákvörðuninni kemur fram að kæranda væri vísað frá landinu á þeim lagagrundvelli sem hér hefur verið fjallað um að framan. Að öðru leyti kom ekki fram í ákvörðuninni hvaða atvik er vörðuðu kæranda hefðu leitt til þeirrar niðurstöðu eða þau meginsjónarmið sem voru ráðandi við töku ákvörðunarinnar að undanskildum þeim athugasemdum sem koma fram í ákvörðuninni um að kærandi hafi ekki getað sýnt fram á tilgang dvalar. Verður því að líta svo á að hinni kærðu ákvörðun hafi ekki fylgt rökstuðningur í skilningi 22. gr. stjórnsýslulaga. Bar því að leiðbeina kæranda um þá heimild sína samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga að fá slíkan rökstuðning eftir á. Í hinni kærðu ákvörðun var ekki fyrir að finna slíkar leiðbeiningar. Að þessu leyti var hin kærða ákvörðun ekki í samræmi við 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Framangreindur annmarki hefur þó ekki áhrif á niðurstöðu málsins.
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum tók lögregla hina kærðu ákvörðun 2. júlí 2025 en hún var kærð til kærunefndar 6. júlí 2025. Kærunefnd óskaði eftir afhendingu gagna málsins af hálfu Lögreglustjórans á Suðurnesjum með tölvubréfi, dags. 7. júlí 2025, og lét lögregla nefndinni gögn málsins í té 20. ágúst 2025. Gagnasending lögreglu innihélt skjal, sem nefnt var samantekt, en skjalið er dagsett 8. júlí 2025 og skýrslugerðin undirrituð 11. júlí 2025.
Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 40/2012 ber stjórnvöldum, við meðferð stjórnsýslumála, að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munnlega eða viðkomandi fær vitneskju um með öðrum hætti ef þær hafa þýðingu fyrir úrlausn máls og er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Sama á við um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögnum málsins. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram að skráning upplýsinga í samræmi við umrætt lagaákvæði skuli gera eins fljótt og unnt er svo skráning upplýsinganna verði bæði nákvæm og rétt. Þá er haft í huga að oft er ekki fyrirséð á þeim tíma sem upplýsingar koma fram hvort þær hafi þýðingu fyrir málið sem ætti að leiða til þess að meira sé skráð en minna, þó ekki svo langt að það standi nauðsynlegri skilvirkni stjórnsýslunnar fyrir þrifum.
Framangreind skráningarskylda á við án tillits til þess hvort mál hefur sætt kæru til æðra stjórnvalds. Þrátt fyrir þetta verður ekki annað ráðið af gögnum málsins en að farist hafi fyrir að skrá formlega niður þau atvik sem lágu til grundvallar hinni kærðu ákvörðun og að það hafi ekki verið gert fyrr en rúmri viku eftir að ákvörðunin var tekin. Verður því ekki annað séð en að við meðferð lögreglu í máli kæranda hafi skráningarskylda 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga verið vanrækt, enda upplýsingarnar ekki skráðar eins fljótt og unnt var. Er því beint til lögreglu að gæta að framangreindu við meðferð mála um frávísun. Eins og atvikum málsins háttar er annmarkinn þó ekki slíkur að valdi ógildingu ákvörðunarinnar. Framangreindur annmarki hefur þó ekki áhrif á niðurstöðu málsins.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum er felld úr gildi.
The decision of the Police Commissioner of Suðurnes District is vacated.