Mál nr. 12/2025. Úrskurður kærunefndar útboðsmála.

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 6. október 2025
í máli nr. 12/2025:
GTS ehf.
gegn
Isavia ohf. og
Ferðaskrifstofu Icelandia ehf.

Lykilorð
Sérleyfissamningur. Bindandi samningur. Skaðabótaskyldu hafnað.

Útdráttur
G ehf. kærði útboð I ohf. á samgöngum með almenningsvögnum á Keflavíkurflugvelli en um var að ræða valferli á grundvelli reglugerðar nr. 950/2017 um sérleyfissamninga um verk eða þjónustu yfir viðmiðunarfjárhæðum Evrópska efnahagssvæðisins. Í útboðsgögnum kom fram að bjóðanda yrði gefin einkunn á bilinu 0 – 5 fyrir svör við sautján matsspurningum og fengi svar bjóðanda við einhverri spurningu einkunnina 2 eða lægra myndi það leiða til höfnunar á tilboði. Tilboð G ehf. fékk einkunn á bilinu 0 – 2 fyrir svör við sex spurningum og var af þeim sökum hafnað en tilboð F ehf. var valið. Fyrir lá að bindandi samningur hafði komist á milli I ohf. og F ehf. og kom því einungis til skoðunar sú krafa G ehf. að kærunefnd útboðsmála veitti álit á skaðabótaskyldu I ohf. gagnvart fyrirtækinu. Að virtum svörum G ehf. við matsspurningum og með hliðsjón af matslykli var ekki talið að ákvörðun I ohf. um að gefa G ehf. einkunn undir þremur fyrir svör við einstökum matspurningum væri röng. Samkvæmt skilmálum útboðsins gat tilboð G ehf. því ekki komið til greina. Þá féllst nefndin ekki á aðrar málsástæður G ehf. Var því öllum kröfum G ehf. hafnað.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 28. apríl 2025kærir GTS ehf. útboð Isavia ohf. nr. U24036 auðkennt „Facilities for Passenger Q-Bus Operations at KEF Airport“. Kærandi krefst þess aðallega að felldar verði úr gildi ákvarðanir varnaraðila um að vísa tilboði hans frá innkaupaferlinu og ganga að tilboði Ferðaskrifstofu Icelandia ehf., til vara að hið kærða útboð verði fellt úr gildi í heild sinni og lagt verði fyrir varnaraðila að bjóða út að nýju hin kærðu innkaup, en að því frágengnu að nefndin láti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda. Þá krefst kærandi málskostnaðar úr hendi varnaraðila.

Varnaraðili krefst þess í greinargerð 13. maí 2025 að öllum kröfum kæranda verði vísað frá eða hafnað.

Í greinargerð Ferðaskrifstofu Icelandia ehf. 12. maí 2025 er þess krafist að öllum kröfum kæranda verði hafnað.

Með ákvörðun kærunefndar útboðsmála 23. maí 2025 var kröfu sem kærandi gerði um að hið kærða útboð yrði stöðvað um stundarsakir hafnað.

Í tölvupósti varnaraðila 27. maí 2025 áréttaði varnaraðili fyrri kröfur og málsástæður.

Lokaathugasemdir kæranda bárust 10. júní 2025.

I

Varnaraðili auglýsti í nóvember 2024 útboð nr. U24036, á samgöngum með almenningsvögnum á Keflavíkurflugvelli. Um var að ræða valferli á grundvelli reglugerðar nr. 950/2017 um sérleyfissamninga um verk eða þjónustu yfir viðmiðunarfjárhæðum Evrópska efnahagssvæðisins.

Samkvæmt grein 8.1 í útboðsskilmálum skiptust valforsendur valferlisins í mat á tæknilegum hluta tilboða, er vó 40%, og fjárhagslegum hluta tilboða, er vó 60%. Tekið var fram að fengi svar bjóðanda við einhverri tæknilegri spurningu einkunnina 2 eða lægra myndi það leiða til höfnunar á tilboði. Í grein 8.2 kom fram að þrír matsmenn legðu mat á tæknilega hluta tilboða og skyldu komast að sameiginlegri niðurstöðu um einkunn fyrir hverja spurningu.

Í viðauka 2 var að finna sautján matsspurningar, í sjö yfirflokkum. Fyrir hverja matsspurningu var tiltekið vægi matsspurningar, krafa um efnistök sem svar þyrfti að minnsta kosti að innihalda, hámarkslengd svars og tilvísun í umfjöllun í gögnum. Fram kom að svör bjóðenda fengju einkunnir á bilinu 0 - 5. Einkunnin 0 gæfi til kynna verulegar áhyggjur (e. major concerns) matsmanna af svari bjóðanda, einkunnin 1 gæfi til kynna áhyggjur (e. concerns) af svari, einkunnin 2 minniháttar áhyggjur (e. minor concerns), einkunnin 3 hóflega sannfæringu (e. moderate confidence), einkunnin 4 góða sannfæringu (e. good confidence) og einkunnin 5 framúrskarandi sannfæringu (e. excellent confidence). Þá var gerð grein fyrir þeim kröfum sem svar bjóðenda þyrfti að uppfylla til að fá hverja einkunn fyrir sig. Til að hljóta 2 í einkunn skyldi miðað við eftirfarandi:

„• Isavia has some reservations that the Bidder (i) understands the requirements; and/or (ii) can satisfactorily meet the requirements; AND/OR
• The response lacks some detail and fails to address some relevant factors; AND/OR
• The response is satisfactory in some respects but remains negatively affected by unsatisfactory and/or missing elements; AND/OR
• The evidence and/or documentation requested is provided but there are significant elements missing; AND/OR
• There are minor concerns in relation to the Bidder’s technical abilities and a low level of confidence of a successful outcome.“

Til að hljóta 3 í einkunn skyldi miðað við eftirfarandi:

„• Isavia is reasonably confident that the Bidder (i) understands the requirements; and/or (ii) can satisfactorily meet the requirements; AND/OR
• The response is reasonably comprehensive and address most relevant factors; AND/OR
• The response is satisfactory in the majority of respects; AND/OR
• The evidence and/or documentation requested is provided and is substantially complete and relevant to this project; AND/OR
• There is moderate confidence in the Bidder’s technical abilities and a moderate level of confidence of a successful outcome.”

Frestur til að skila upphaflegum tilboðum var veittur til 15. janúar 2025. Kærandi og Ferðaskrifstofa Icelandia ehf. voru þann 22. janúar 2025 upplýst um að fyrirtækin uppfylltu hæfisskilyrði. Í kjölfarið voru tilboð metin, bjóðendum veitt skrifleg endurgjöf og viðræðufundir haldnir með hvorum fyrir sig 31. janúar 2025. Frestur til að skila endanlegum tilboðum var til 20. mars 2025.

Með bréfi 16. apríl 2025 var kæranda tilkynnt um að varnaraðili hefði metið tilboð bjóðenda og að tilboði hans væri hafnað þar sem það náði ekki lágmarkseinkunn fyrir svör við öllum spurningum í tæknilegum hluta. Jafnframt var kæranda tilkynnt um að tilboð Ferðaskrifstofu Icelandia ehf. hefði verið metið fjárhagslega hagkvæmasta tilboðið í útboðinu. Tilkynningunni fylgdi yfirlit yfir einkunnargjöf kæranda fyrir tæknilegar spurningar og endurgjöf og rökstuðningur frá matsnefnd fyrir þær spurningar sem ekki náðu lágmarkseinkunn, nánar tiltekið fyrir spurningar „3.1 Organization“, „3.2 Staffing“, „4.3 Q-bus Hub“, „6.1 Fleet Operations, Sustainability and Fleet Composition Plan“, „7.1 Perfomance Monitoring Plan“ og „7.2 Quarterly Report“. Þar sem tilboðið var ekki talið uppfylla lágmarkskröfur í tæknilegum hluta var fjárhagslegur hluti þess ekki metinn.

Líkt og fyrir segir hafnaði kærunefndar útboðsmála kröfu kæranda um að útboðið yrði stöðvað um stundarsakir með ákvörðun 22. maí 2025. Með bréfi varnaraðila 2. júní 2025 var bjóðendum tilkynnt um að tilboð Ferðaskrifstofu Icelandia ehf. hefði verið endanlega samþykkt og væri bindandi samningur kominn á milli aðila.

II

Kærandi byggir á því að tilboð hans hafi verið í samræmi við útboðsgögn og því hafi ekki verið heimilt að hafna því. Byggir kærandi á því að við ákvörðun um útilokun hans og stigagjöf matsnefndar hafi ekki verið gætt sjónarmiða um að þátttökuskilyrði skuli vera í réttu hlutfalli við þörfina á að tryggja að sérleyfishafinn hafi getu til þess að efna þær skyldur sem kveðið er á um í sérleyfinu, sbr. 39. gr. reglugerðar nr. 950/2017, og vafi um túlkun skilyrða sé skýrður bjóðendum í hag, þannig að bjóðendur verði ekki útilokaðir að óþörfu.

Kærandi byggir í fyrsta lagi á því að tilboð hans hafi uppfyllt lágmarkskröfur útboðsins til skipulags starfseminnar, þ.m.t. um að rekstrarstjóri skyldi hafa starfstöð í Keflavík, en ella að ætlaðir annmarkar hafi verið smávægilegir og ekki átt að valda því að hann fengi aðeins tvö stig fyrir matsþáttinn og enn síður til útilokunar hans. Þá hafi skilyrði útboðsganga ekki verið nægilega skýr. Kærandi telur sig hafa uppfyllt umrædda kröfu með hlutverki framkvæmdstjóra (e. Managing Director), sem samkvæmt töflu sem finna mátti í tilboði hans hefði aðsetur bæði í Mjódd og í Keflavík og stöðum vaktstjóra (e. Shift Managers) sem sinntu daglegri stjórnun í hans fjarveru. Kæran,di byggir í öðru lagi á því að tilboð hans hafi uppfyllt lágmarkskröfur útboðsins um mönnun starfseminnar, en ella að ætlaðir annmarkar hafi verið smávægilegir. Að því leyti sem talið hafi verið að tilboð hans væri óskýrt stafi það af óskýrum kröfum varnaraðila en ekki að því að mönnun hafi verið ófullnægjandi. Kærandi byggir í þriðja lagi á því að tilboð hans hafi uppfyllt lágmarkskröfur útboðsins til Q-bus hub svæðis, þ. á m. kröfur til skipulags á farþegaflæði og upplýsingagjafar til farþega. Í rökstuðningi varnaraðila séu engin málefnaleg rök færð fyrir því af hverju lausn kæranda fullnægi ekki kröfum. Lúti gagnrýni varnaraðila ýmist að atriðum sem ekki höfðu komið fram í útboðsgögnum eða smávægilegum atriðum og geti með engu mót réttlætt stigagjöf og enn síður útilokun kæranda. Kærandi byggir í fjórða lagi á því að tilboð hans hafi uppfyllt lágmarkskröfur útboðsins um sjálfbærni starfseminnar þar sem í tilboðinu hafi komið skýrt fram hvernig sjálfbærnivæðing flotans myndi fara fram og hvernig samfelldur akstur yrði tryggður. Í tilboðinu komi meðal annars skýrt fram að kærandi hefði tryggt fullnægjandi hleðsluinniviði. Þá réttlæti það ekki stigagjöf varnaraðila þótt fullnægjandi hleðsluinnviðir hefðu ekki verið tryggðir vegna rafmagnsvæðingar heildarflota kæranda, enda hefði kærandi í öllu falli tryggt hleðsluinniviði vegna þess hluta flotans sem falli undir kröfur útboðsins um sjálfbærnivæðingu, sem séu lágmarkskröfur útboðsins. Kærandi byggir í fimmta lagi á því að í tilboðinu sé greint með fullnægjandi hætti frá því hvernig kröfur útboðsins um eftirlit með framkvæmd samnings verði uppfylltar. Bendir kærandi á að varnaraðili hafi í raun ekki haldið fram að þau kerfi sem hafa verið boðin séu ófullnægjandi, heldur aðeins að þau væru flóknari en venja sé fyrir. Í öllu falli hafi ekki verið tilefni til að veita kæranda engin stig vegna þessa þáttar, enda hafi tilboð hans fullnægt kröfum að mestu leyti. Kærandi byggir loks á því að tilboð hans hafi uppfyllt kröfur útboðsins um skýrslu sem miðlað yrði til varnaraðila á samningstíma. Kærandi hafnar því að sniðmát afhentrar skýrslu hafi verið óskýrt en það hafi fullnægt öllum skilyrðum útboðsgagna til þess hvaða upplýsingar umrædd skýrsla skyldi rúma. Þá hafi hann veitt aðrar nauðsynlegar upplýsingar um skýrsluna. Ef um annmarka á tilboðsgerð hafi verið að ræða að þessu leyti, telur kærandi að tilboð hans hafi allt að einu fjallað skýrlega um alla meginþætti og annmarkar geti ekki réttlætt stigagjöf kæranda eða höfnun tilboðs hans.

Kærandi byggir á því að hann hafi verið útilokaður frá þátttöku í útboðinu á grundvelli huglægs mats sem byggt hafi á óljósum og óskýrum forsendum í útboðsgögnum. Þannig hafi ýmist verið gerðar aðrar eða ríkari kröfur en leitt hafi af útboðsgögnum auk þess sem hæfisskilyrðum hafi verið beitt með huglægum hætti. Kveður kærandi matsnefnd hafa haft í hendi sér hvað fælist raunverulega í hæfisskilyrðunum og metið eftir á hvaða vægi einstök atriði hefðu í matinu. Telur hann að beiting varnaraðila á hæfisskilyrðunum leiði til þess að hæfiskröfum og valforsendum hafi verið blandað saman með ólögmætum hætti.

Kærandi bendir á að samkvæmt 42. gr. sérleyfisreglugerðarinnar skuli valforsendur vera hlutlægar og tengjast hagkvæmni með einhverjum hætti og stuðla að gagnsæi, jafnræði og virkri samkeppni. Sú aðferðarfræði sem varnaraðili hafi viðhaft og beiting hans á valforsendum hafi getað leitt til þess að tilboði væri hafnað vegna atriðis sem væri afar smávægilegt í samhengi heildarmatsins og án þess að heildarmat hefði farið fram. Kærandi bendir meðal annars á að þeir þættir sem hann hafi fengið lægra en þrjá í einkunn fyrir hafi vegið 14,4% af valforsendum. Kveður hann það ekki samrýmast því markmiði að velja hagstæðasta tilboðið að vísa frá tilboði þar sem 14% þess var samkvæmt huglægum mælikvörðum af verri gæðum, án þess að meta aðra þætti tilboðsins og skera úr um hagkvæmni þess. Framangreint eigi ekki síst við í ljósi þess að valið hafi aðeins staðið á milli tveggja þátttakenda.

Kærandi byggir á að ákvörðun varnaraðila um að hafna tilboði hans í útboðinu sé ólögmæt og beri því að fella hana úr gildi. Varakröfu um að hið kærða útboð verði fellt úr gildi og varnaraðila verði gert að bjóða út að nýju hin kærðu innkaup sé jafnframt reist á 1. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016. Vísar kærandi til þess að verði ekki fallist á að tilboð hans hafi verið í samræmi við útboðsgögn megi rekja það til óskýrleika útboðsgagnanna, sem valdi því að tilboð bjóðenda séu ekki samanburðarhæf, auk þess sem túlkun varnaraðila á útboðsgögnum sé í ósamræmi við reglugerð nr. 950/2017 og meginreglur opinberra innkaupa. Til þess að tryggja jafnræði, gagnsæi og samkeppni í útboðinu sé því nauðsynlegt að bjóða verkið út á nýjan leik. Til þrautavara sé þess krafist að kærunefndin láti í ljós álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda, sbr. 1. mgr. 119. gr. laga nr. 120/2016. Kærandi hafi leitt í ljós að brotið hafi verið gegn lögunum um opinber innkaup og að hann hafi átt raunhæfan kost á að verða valinn af varnaraðila hefði brotið ekki átt sér stað.

Kærandi mótmælir athugasemdum varnaraðila og Ferðaskrifstofu Icelandia ehf. um að kæra hafi ekki borist innan kærufrests. Kærandi kveður kæruna til komna vegna ákvörðunar varnaraðila um að hafna tilboði kæranda og hafi kæran borist innan 20 daga frá þeirri höfnun. Með kærunni sé ekki verið að kæra útboðsskilmála heldu beitingu valforsendna og ákvörðun um val. Kæranda hafi ekki getað verið ljóst hvernig framangreindir annmarka horfðu við mat á tilboðum fyrr en varnaraðili hefði tekið ákvörðun um höfnun tilboðs hans 16. apríl 2025. Enn fremur hafi verið ófyrirsjáanlegt að mat matsnefndar myndi fara fram á þennan máta, í stað þess að miða við hlutlæg viðmið er varðað hafi gæði lausnarinnar. Hann hafi því ekki getað vitað hvernig valforsendum yrði beitt og hvaða þættir fælu í sér lágmarksskilyrði fyrr en ákvörðun varnaðila hefði legið fyrir. Þá fyrst hafi orðið ljóst að þessum þáttum hefði verið blandað saman. Til hliðsjónar vísar kærandi til úrskurðar kærunefndar útboðsmála 4. maí 2009 í máli nr. 8/2009. Kærandi kveður það ekki geta haft þýðingu að endurgjöf hafi verið veitt áður. Ákvörðun um höfnin tilboðs hans hafi verið sjálfstæð og aðskilin ákvörðun og endurgjöf í viðræðuferli sé í eðli sínu ekki sambærileg endanlegri ákvörðun.

III

Varnaraðili byggir á því að kærufrestur sé liðinn vegna þeirra þátta sem lágu fyrir á endurgjafarfundi með kæranda eftir upphafleg tilboðsskil 31. janúar 2025 en þá hafi kæranda í síðasta lagi mátt vera ljóst hvernig matslyklinum væri beitt, hvernig útboðsgögn voru túlkuð og tilboð metin. Þá áréttar varnaraðili að kæranda hafi ekki verið vísað frá útboðsferlinu vegna skorts á hæfi heldur hafi tilboði hans verið hafnað þar sem það uppfyllti ekki lágmarkskröfur útboðsgagna. Ákvæði 39. gr. sérleyfisreglugerðarinnar, úrskurðir og sjónarmið sem kærandi tefli fram um hæfi og þætti sem kaupandi eigi að líta til við útilokun þátttakenda í útboði eigi því ekki við í málinu. Greina þurfi á milli þessa við mat á lögmæti athafna varnaraðila í útboðsferlinu, þar sem kaupendum í sérleyfisútboðum sé fremur þröngur stakkur sniðinn við ákvörðun á hæfiskröfum, en veitt meira svigrúm til mats við ákvörðun á lágmarkskröfum og valforsendum við mati á gæðum tilboða.

Varnaraðili byggir á því að útboðsgögn, valforsendur, lágmarkskröfur og matslykill, hafi verið skýr, málefnaleg og að beiting hafi verið fyrirsjáanleg, enda hafi kærandi fengið endurgjöf eftir fyrri skil og hafi því mátt vita eftir þann tíma hvað hann hafi þyrfti að bæta og hvernig matið færi fram. Við framkvæmd matsins hafi verið gætt að jafnræði bjóðenda, auk þess sem matið hafi farið fram í fyrri og seinni skilum. Mat á lokatilboði bjóðenda hafi grundvallast á þeim gögnum og upplýsingum sem skilað hafi verið í lokatilboði. Vísar varnaraðili til þeirrar meginreglu í opinberum innkaupum að bjóðendur beri ábyrgð á eigin tilboðum og að þeim sé skilað í samræmi við kröfur útboðsgagna. Allar nánari upplýsingar eða skýringar kæranda á tilboði sínu, sem fyrst komi fram í kæru málsins hafi enga þýðingu við mat á einkunnargjöf tilboðsins.

Varnaraðili byggir á því að mat á tilboði kæranda hafi verið í samræmi við útgefin gögn og heimfærsla á matsgögnin hafi verið málefnaleg. Auk þess hafi útgefin gögn verið málefnaleg og skýr og jafnræðis gætt við matið. Þá hafi matið verið fyrirsjáanlegt fyrir kæranda, enda hafi hann fengið endurgjöf eftir fyrri skil og því mátt vita eftir þann tíma hvað hann þyrfti að bæta og hvernig matið færi fram. Einnig hafi kærandi átt kost á að óska frekari skýringa eftir endurgjöfina teldi hann eitthvað óskýrt en það hafi hann ekki gert.

Varnaraðili áréttar að lægri einkunn en þrír fyrir einhvern af flokkunum hefði leitt til höfnunar á tilboði kæranda. Um einkunnagjöf fyrir einstakar spurningar, sem kærandi fékk tvö stig eða lægra í einkunn fyrir, vísar varnaraðili til rökstuðnings matsnefndar fyrir viðkomandi einkunn. Hvað spurningu „3.1 Organization“, varðar tekur varnaraðili fram að matsnefndin hafi gert athugasemd við að sum stöðugildi sem fjallað hafi verið um í texta tilboðsins væri ekki að finna í skipuriti sem bjóðandi lagði fram. Enn fremur hafi sú krafa verið gerð að rekstrarstjóri (e. operations manager) skyldi vera staðsettur á flugvellinum í Keflavík. Varnaraðili hafnar því að stöðugildi vaktstjóra í Keflavík, sem kærandi tilgreindi í skipuriti sínu, hafi verið fullnægjandi í þessu samhengi. Hlutverk vakstjóra (e. shift manager) og verkefnastjóra (e. project manager), eins og þeim hafi verið lýst í tilboði kæranda, væru ekki sambærileg stöðu rekstrarstjóra. Skilgreining kæranda á starfi framkvæmdastjóra (e. managing director) hafi samræmst betur því hlutverki sem varnaraðili gerði ráð fyrir að rekstrarstjóri hefði með höndum en samkvæmt tilboði kæranda skyldi hann hafa beina stjórn yfir (e. directly supervises) framlínustarfsfólki, fylgjast með frammistöðu þjónustunnar og gegna lykilhlutverki sem tengiliður við varnaraðila varðandi hvers kyns rekstrartengd málefni. Framkvæmdastjórinn væri aðal tengiliður við varnaraðila, tryggði að varnaraðila bærust upplýsingar á rauntíma og tryggði skjót viðbrögð við öllum atvikum auk þess að stuðla að hnökralausri samvinnu milli rekstrarteymis kæranda og varnaraðila. Varnaraðili bendir á að fyrra tilboði kæranda hafi mátti skilja svo að rekstrarstjóri yrði staðsettur í Keflavík. Matsnefnd hafi því ekki gert neinar athugasemdir við það. Í endanlegu tilboði kæranda hafi á hinn bóginn verið ráðgert að framkvæmdastjóri, sem hefði sambærilegu hlutverki að gegna og rekstrarstjóri, eins og því var lýst í fyrra tilboði kæranda, yrði staðsettur í Mjódd. Varnaraðili kveður útboðsgögn hafa verið skýr um þessa lágmarks kröfu í tæknilegum hluta auk þess sem krafan sé eðlileg og málefnaleg. Þá hafi annmarki á tilboði kæranda ekki verið smávægilegur og svar kæranda ekki gefið matsmönnum hóflega sannfæringu um að lágmarks kröfur væru uppfylltar.

Hvað spurningu „3.2 Staffing“ snertir hafi bjóðendum þar borið að útskýra hvernig þeir ætluðu að haga mönnun starfsfólks á öllum starfsstöðvum fyrir rekstur tækifærisins. Í þessu skyni hafi bjóðendur verið beðnir um að leggja fram sýnishorn af mönnunaráætlun fyrir dæmigerða viku á öllum starfsstöðvum, þar sem fram kæmi fjöldi starfsmanna, hlutverk þeirra og staðsetningar. Bjóðendur hafi jafnframt verið beðnir um að veita upplýsingar um hversu mörg stöðugildi væru í fullu starfi tengt þessu tækifæri, ásamt því að leggja fram sýnishorn af vaktaplani. Varnaraðili kveður kæranda ekki tiltaka í kæru hvar þær upplýsingar hafi verið að finna í tilboði hans hversu margir starfsmenn tilheyrðu hverjum hóp og hversu margir starfsmenn væru á vakt hverju sinni á hverri starfsstöð. Styðji það röksemdir varnaraðila um að það hafi ekki verið skýrt af svari kæranda. Þá hafi í tilboðinu verið tiltekið að kærandi ætlaði að vera með mönnun í Keflavík en ekki komið fram hvernig hann sæi fyrir sér að skipta henni niður á starfsstöðvar, á borð við töskusal og komusal. Jafnframt telur varnaraðili eindregið mega draga þá ályktun af orðum og korti af leiðardreifingu í tilboði kæranda að hann hafi ætlað að keyra sjö leiðir samtímis og matsmenn hafi meðal annars vegna þess haft áhyggjur af því að mönnunaráætlun kæranda, sem kvað á um sex ökumenn fyrir hótel skutlur (e. last mile shuttle) væru á vakt, væri ekki fullnægjandi. Svar kæranda hafi valdið matsmönnum áhyggjum og kæranda hafi réttilega verið gefin einkunnin 2 fyrir svar sitt.

Hvað varðar spurningu „4.3 Q-bus Hub“, þ.e. um forgarðssvæði, hafi verið óskað eftir því að bjóðendur upplýstu um hvernig þeir hygðust tryggja skilvirkt farþegaflæði og miðla upplýsingum til farþega. Hafi bjóðendur verið beðnir um að huga að staðsetningu skilta og samskiptalausna til þess að tryggja læsileika. Einnig hefði komið fram að í þeim tilfellum sem glerveggir á yfirbyggðri gönguleið yrðu notaðir fyrir hönnun, merkingar eða samskipti væri þess krafist að hönnunin væri að minnsta kosti 50% gegnsæi. Þá væri heimilt að vera með upplýsingaskjái innan glerveggja forgarðssvæðisins. Varnaraðili tiltekur að í svar kæranda hafi vantað ítarlegri umfjöllun um hvernig kærandi hafi ætlað sér að uppfylla gefin loforð svo matsmenn gætu fengið skýra mynd af þeirri lausn sem kaupandi hygðist bjóða, svo unnt væri að meta hvort lausnin uppfyllti lágmarkskröfur útboðsgagna. Í svari sínu hafi kærandi í stórum dráttum lýst staðreyndum sem finna hafi mátt í útboðsgögnum fyrir forgarðinn en að öðru leyti lítið verið fjallað um hvernig kærandi myndi með hönnun uppfylla kröfur útboðsgagnanna, t.d. hafi mynd af flæði í svari kæranda verið tekin beint upp úr útboðsgögnum og því ekki gefið varnaraðila neina hugmynd um þá lausn sem kaupandi byði. Þá hafi í texta tilboðs komið fram að merkingar yrðu í gólfum en sökum takmarkaðs myndefnis hafi matsmenn ekki getað metið hvort þetta fæli í sér fullnægjandi lausn á þörfum kaupanda, þar sem þeir hafa engar upplýsingar fengið um það hvernig þessum merkingum yrði háttað. Í tilboðinu hafi hvorki verið að finna mynd af upplýsingaskjáum, né í texta að finna neina tilgreiningu á staðsetningu þeirra. Svar kæranda hafi valdið matsmönnum áhyggjum og hafi kæranda réttilega verið gefin 2 í einkunn fyrir svarið.

Hvað spurningu „6.1 Fleet Operations, Sustainability and Fleet Composition Plan“ varðar, hafi þar verið óskað eftir upplýsingum um rekstur flota, sjálfbærni og flotasamsetningaráætlun. Meðal annars hafi verið óskað eftir ítarlegum upplýsingum um flota bjóðenda. Varnaraðili áréttar að þótt loforð kæranda um að færa hinn boðna flota í heild sinni yfir á rafmagn væri í sjálfu sér umfram lágmarkskröfur útboðsgagna, þá sé ljóst með hliðsjón af matslykli að til þess að kærandi fengi 3 eða hærra í einkunn fyrir þá lausn sem hann byði þyrfti tilboð hans einnig að fela í sér raunhæfar og sannfærandi tillögur um það hvernig hann myndi uppfylla gefin loforð. Það sé forsenda þess að matsmenn hafi getað öðlast hóflega sannfæringu um að kærandi gæti staðið við tilboð sitt í framkvæmd. Hvað varði þá athugasemd kæranda að fullyrðingar matsmanna um að tilboð kæranda bæri ekki með sér að kærandi hafi tryggt sér fullnægjandi hleðsluaðstöðu til þess að ná þeim sjálfbærnimarkmiðum sem hann setti sér væru rangar, þar sem þær væru reistar á skorti á þekkingu á hleðslustöðvum, tekur varnaraðili fram að matsmenn hafi ekki mátt meta tilboð á öðrum forsendum en almennri þekkingu og þeim upplýsingum sem fram kæmu í tilboðinu. Í kæru séu aðrar upplýsingar gefnar um hleðslugetu hleðslustöðvar en komi fram í tilboði. Aukin hleðsluafkastageta hefði þó ekki ein og sér nægt til að sannfæra matsnefndina, fleiri upplýsingar hefðu þurft að vera fyrir hendi líkt og fram komi í rökstuðningi matsnefndar fyrir því að gefa svari kæranda 2 í einkunn.

Í spurningu „7.1 Perfomance Monitoring Plan“ hafi bjóðendur meðal annars verið beðnir um áætlun vegna eftirlits með framkvæmd samningsins. Óskað hafi verið meðal annars eftir því að bjóðendur útskýrðu hvernig þeir ætluðu sér að uppfylla lágmarkskröfu um að skila skýrslu en þeim hafi verið veitt frelsi til að ákveða með hvaða hætti þeir ætluðu að safna upplýsingunum sem miðlað yrði til varnaraðila. Varnaraðili kveður um að ræða nauðsynlega lágmarkskröfu til þess að kaupandi gæti haft eftirlit með framgangi samnings. Þau atriði sem óskað hafi verið eftir að greint yrði frá með skýrslu hafi tengst með beinum hætti efni samningsins. Kærandi hafi ætlað sér að nota ýmis umfangsmikil og flókin greiningartól í þessu skyni. Hafi það ekki verið virt kæranda í óhag. Framsetning svars kæranda hafi hins vegar verið svo óskipulagt að hvorki hafi verið unnt að sjá með skýrum hætti hvernig greiningartólin yrðu innleidd né hvernig þau kæmu til með að nýtast í daglegum rekstri. Þótt ekki hafi verið ekki gerð lágmarkskrafa um tímalínu innleiðingar hafi matsnefndin talið að tímasetning innleiðingar hefði til dæmis getað verið til þess fallin að veita þeim hóflega sannfæringu þess efnis að um raunhæft og framkvæmanlegt loforð af hálfu kæranda væri að ræða. Matsnefnd hafi því óskað eftir tímalínu í fyrstu endurgjöf en kærandi ekki brugðist við því. Tilboð kæranda hafi verið ófullnægjandi að þessu leyti vegna þess að matsnefnd hafi ekki getað skilið út frá lestri þess hvernig kærandi hygðist innleiða og nota þessi greiningartól til að uppfylla lágmarks kröfur útboðsgagnanna. Varnaraðili kveður nýjar skýringar kæranda, þ. á m. að hann hafi ekki ætlað sér að nota greiningartólin samhliða heldur hafi annað átt að taka við af hinu, ekki hafa áhrif á mat á tilboði hans enda hafi þær upplýsingar ekki komið fram í tilboði kæranda. Í rökstuðningi matsnefndar komi fram að kaupandi átti sig ekki á tilboði kæranda. Það sé enn raunin þrátt fyrir eftir á skýringar kæranda. Svar kæranda hafi valdið matsmönnum verulegum áhyggjum og kæranda hafi því réttilega verið gefin 0 í einkunn.

Hvað snertir spurningu „7.2 Quarterly Report“ hafi þar meðal annars verið óskað eftir því að bjóðendur skiluðu sniðmáti af skýrslu sem þeir hygðust miðla til varnaraðila á samningstímanum. Varnaraðili tekur fram að í þessum þætti hafi kærandi í lokaskilum skilað efnislega sambærilegu svari og gerðar hefðu verið athugasemdir við í fyrri skilum. Kærandi hafi því ekki brugðist við þeim athugasemdum og óskum sem varnaraðili hafi beint til hans eftir fyrri skil og því óhjákvæmilega fengið sömu einkunn. Samkvæmt rökstuðningi matsnefndar hafi svar kæranda valdið matsmönnum minniháttar áhyggjum og kæranda hafi því verið réttilega gefin 1 í einkunn fyrir svarið. Til þess að varnaraðili hafi getað öðlast hóflega sannfæringu á svari kæranda hafi sniðmát af skýrslunni orðið að vera sett upp með skýrum hætti þannig að hún væri þægileg aflestrar enda hafi matsmenn ella ekki getað öðlast hóflega sannfæringu af útfærslu kæranda, sem hafi verið forsenda þess að unnt væri að gefa 3 í einkunn.

Með vísan til framangreinds byggir varnaraðili enn fremur á því að ekki séu forsendur til að telja hann skaðabótaskyldan gagnvart kæranda eða gera honum að greiða kæranda málskostnað. Að auki sé bótakrafan vanreifuð.

Ferðaskrifstofa Icelandia ehf. telur þau atriði sem kærandi tiltekur í kæru flest of seint fram komin. Þá bendi ekkert til þess að farið hafi verið á svig við þau lög og reglur sem við eigi.

IV

Með hinu kærða útboði stefndi varnaraðili að gerð sérleyfissamnings í skilningi 23. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup og 5. tölul 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 950/2017 um sérleyfissamninga um verk eða þjónustu yfir viðmiðunarfjárhæðum Evrópska efnahagssvæðisins. Fyrir liggur að bindandi samningur hefur komist á milli varnaraðila og Ferðaskrifstofu Icelandia ehf. Samkvæmt 1. mgr. 114. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup verður bindandi samningur ekki felldur úr gildi eða honum breytt þótt ákvörðun kaupanda um framkvæmd útboðs eða gerð samnings hafi verið ólögmæt. Þegar af þeirri ástæðu verður að hafna þeirri kröfu kæranda að ákvörðun varnaraðila um að hafna tilboði hans og ganga að tilboði Ferðaskrifstofu Icelandia ehf. verði felld úr gildi. Af sömu ástæðu verður að hafna varakröfu kæranda um að hið kærða útboð verði fellt úr gildi í heild sinni og lagt verði fyrir varnaraðila að bjóða innkaupin út að nýju.

Samkvæmt framangreindu kemur eingöngu til skoðunar krafa kæranda um að kærunefnd útboðsmála láti í ljós álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda. Í 1. mgr. 119. gr. laga nr. 120/2016 kemur fram að kaupandi sé skaðabótaskyldur vegna þess tjóns sem brot á lögunum og reglum settum samkvæmt þeim hefur í för með sér fyrir fyrirtæki. Fyrirtæki þurfi eingöngu að sanna að það hafi átt raunhæfa möguleika á að verða valið af kaupanda og að möguleikar þess hafi skerst við brotið.

Mál þetta lýtur í meginatriðum að einkunnagjöf varnaraðila varðandi tæknilegan hluta tilboðs kæranda en kærandi var talinn uppfylla hæfiskröfur útboðsins. Í útboðsskilmálum var skýrt tekið fram hvað hver þáttur í tæknilegum hluta vó mikið og að lægri einkunn en þrír fyrir svar við einhverri spurninganna myndi leiða til höfnunar á tilboði. Samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 skal kæra borin skriflega undir kærunefnd útboðsmála innan 20 daga frá því að kærandi vissi eða mátti vita um þá ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi sem hann telur brjóta gegn réttindum sínum. Kærunefnd útboðsmála hefur litið svo á að bjóðendur hafi skamman frest til að kynna sér útboðsgögn eftir að þau hafa verið gerð aðgengileg og þar til kærufrestur vegna athugasemda sem varða efni þeirra byrji að líða, sbr. úrskurðir kærunefndar útboðsmála í málum nr. 21/2020 og 41/2020. Hið kærða útboð var auglýst í nóvember 2024 en kæra í máli þessu barst nefndinni 28. apríl 2025. Að því marki sem athugasemdir kæranda beinast að lögmæti skilmála útboðsins, verður því talið að kærufrestur vegna slíkra athugasemda hafi verið liðinn við móttöku kæru, sbr. 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016.

Líkt og áður er rakið skiptist mat á tæknilegum hluta tilboða í sautján matsspurningar í sjö yfirflokkum. Í útboðsgögnum komu meðal annars fram kröfur til efnistaka og svara. Þá var því lýst að matsnefnd færi yfir tilboð bjóðenda með tilteknum hætti og til hvaða atriða matsnefndin skyldi horfa við stigagjöfina. Eftir fyrstu tilboðsskil voru bjóðendur upplýstir um stigagjöf fyrir svör þeirra og veitt skrifleg endurgjöf auk þess sem haldnir voru viðræðufundir með hvorum um sig. Hlaut kærandi einkunn á bilinu 0 – 2 fyrir svör við öllum matsspurningum, en Ferðaskrifstofan Icelandia ehf. fyrir ellefu af sautján spurningum. Í kjölfar þessa gafst bjóðendum færi á að skila öðru tilboði. Hlaut endanlegt tilboð Ferðaskrifstofa Icelandia ehf. einkunn á bilinu 3 – 5 við öllum spurningum og samtals 67,20% af heildarstigum fyrir tæknilegan hluta útboðsins. Endanlegt tilboð kæranda fékk einkunn á bilinu 3 – 5 fyrir ellefu af sautján spurningum, er gaf 50% af heildarstigum fyrir tæknilega hlutann. Kærandi fékk einkunn á bilinu 0 – 2 fyrir svör við sex spurningum,

Kærandi fékk einkunnina 2 fyrir þættina „3.1 Organization”, „3.2 Staffing“, „4.3 Q-bus Hub“ og „6.1 Fleet Operations, „Sustainability and Fleet Composition Plan“, einkunnina 0 fyrir „7.1 Perfomance Monitoring Plan“ og 1 fyrir „7.2 Quarterly Report“. Kváðu útboðsskilmálar á um að fengi svar bjóðanda við einhverri tæknilegri spurningu einkunnina 2, eða lægra, myndi það leiða til höfnunar á tilboði.

Kærunefnd útboðsmála hefur kynnt sér tilboð kæranda og Ferðaskrifstofu Icelandia ehf., endurgjöf til bjóðenda eftir fyrri skil, rökstuðning matsnefndar fyrir stigagjöf vegna þeirra svara kæranda sem ekki náðu lágmarkseinkunn og matsblöð matsnefndarinnar þar sem er að finna umfjöllun einstakra matsnefndarmanna um svör bjóðenda við hverri og einni matsspurningu. Í matspurningu 3.1 var farið fram á að bjóðandi legði fram lýsingu og skipurit þar sem skýrt væri frá fyrirhuguðu skipulagi og stjórnun eininga. Fram kom að svör bjóðenda skyldu innihalda, en ekki takmarkast við, upplýsingar um lykilhlutverk og ábyrgð og hvar viðkomandi yrði staðsettur, hvar flugvöllurinn í Keflavík væri staðsettur innan heildarskipulags fyrirtækisins, hvernig skipulagið styddi upphafsfasa reksturs og hvernig fyrirhugað væri að tryggja virkt samstarf við varnaraðila á samningstímanum. Í nánari skýringum í útboðsgögnum kom meðal annars fram að í skipuriti skyldi gert ráð framkvæmdastjóra (e. managing director), rekstrarstjóra (e. operations manager), markaðsstjóra (e. marketing manager) og tæknilegum umsjónarmanni (e. technical supervisor). Þá væri skylt að rekstrarstjóri í fullu starfi hefði fasta starfstöð á flugvellinum í Keflavík auk þess sem tengiliður í neyðartilvikum skyldi vera varnaraðila tiltækur allan sólarhringinn. Skyldu þessi hlutverk vera tilgreind í skipuriti.

Í svari kæranda við fyrrgreindri matspurningu kom fram að framkvæmdastjóri (e. managing director) yrði staðsettur í Mjódd. Færi hann með beina stjórn yfir framlínustarfsfólki, fylgdist með frammistöðu þjónustunnar og gegndi lykilhlutverki sem tengiliður við varnaraðila varðandi hvers kyns rekstrartengd málefni. Fram kom að honum til aðstoðar væru vakstjórar sem sinntu daglegri stjórnun og önnuðust sólarhringsútkallsþjónustu. Þá sinntu verkefnastjórar samskiptum við viðskiptavini í Keflavík og Mjódd.

Kærunefnd útboðsmála fellst á það með varnaraðila að hlutverkum vaktstjóra og verkefnastjóra, eins og þeim var lýst í svari kæranda við spurningu númer 3.1 í lokatilboði hans hafi ekki fullnægt þeirri kröfu útboðsins að rekstrarstjóri í fullu starfi skyldi staðsettur á flugvellinum í Keflavík. Hafði kærandi að þessu leyti gert breytingar á skipuriti frá upphaflegu tilboði, þar sem gert hafði verið ráð fyrir að rekstrarstjóri (e. operation manager), sem meðal annars stýrði daglegri stjórnun og þjónustustigi á flugvellinum og kæmi fram sem aðaltengiliður við varnaraðila, hefði fasta starfstöð á flugvellinum í Keflavík. Þá var ekki gert ráð fyrir tæknilegum umsjónarmanni samkvæmt skipuritinu en aftur á móti fjallað um hlutverk hans í svari við matspurningu númer 3.2, er snéri að mönnun. Gætti þannig ósamræmis á milli upplýsinga um stöðugildi samkvæmt skipuriti í svari kæranda við spurningu númer 3.1 og lýsinga í svari við spurningu númer 3.2. Með hliðsjón af matslykli verður ekki talið að ákvörðun matsnefndar um að gefa svari kæranda við matsspurningu 3.1 einkunnina 2, hafi verið röng. Samkvæmt skilmálum útboðsins gat tilboð kæranda því ekki komið til greina enda leiddi slík einkunn þegar til þess að hafna bæri tilboði bjóðanda. Að mati kærunefndar voru svör sem kærandi gaf við öðrum matsspurningum þó einnig með þeim hætti að réttlætt hafi getið þær einkunnir sem matsnefnd komst að niðurstöðu um. Kærunefndin fellst ekki á með kæranda að við mat á tilboðum hafi hæfiskröfum og valforsendum verið blandað saman með ólögmætum hætti.

Að framangreindu virtu og gögnum málsins að öðru leyti verða ekki taldir slíkir annmarkar á einkunnagjöf fyrir svör í tæknilegum hluta tilboðs kæranda að ákvörðun varnaraðila um að hafna tilboði kæranda og ganga að tilboði Ferðaskrifstofu Icelandia ehf. hafi verið ólögmæt. Þar sem ekki hefur verið sýnt fram á brot á lögum nr. 120/2016 um opinber innkaup eða reglum settum samkvæmt þeim verður að hafna kröfu kæranda um að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila.

Af framangreindri niðurstöðu leiðir að kröfu kæranda um málskostnað verður hafnað.

Úrskurðarorð

Kröfum kæranda, GTS ehf., í máli þessu er hafnað.

Málskostnaður fellur niður.

Reykjavík, 6. október 2025

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir