Mál nr. 23/2025. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 22. september 2025
í máli nr. 23/2025:
Atendi ehf.
gegn
Fjársýslu ríkisins

Lykilorð
Kröfu um stöðvun innkaupaferlis hafnað.

Útdráttur
Kærunefnd útboðsmála hafnaði stöðvunarkröfu kæranda þar sem skilyrði 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup voru ekki talin uppfyllt.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 10. júní 2025 kærði Atendi ehf. (hér eftir „kærandi“) rammasamningsútboð Fjársýslu ríkisins (hér eftir „varnaraðili“) nr. 22197-2 auðkennt „FA Electronics“.

Kærandi krefst þess að kærunefnd útboðsmála stöðvi þegar útboð varnaraðila þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru, með vísan til 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Kærandi krefst þess jafnframt að ákvörðun varnaraðila, sem fram kemur í svari við fyrirspurn um hvort að stigagjöf fyrir ISO gæðavottorð eða vottað gæðastjórnunarkerfi nái einnig til upplýsingaöryggiskerfis, verði felld úr gildi eða verði ógilt. Þá krefst kærandi þess enn fremur að stig fyrir gæðavottorð eða gæðastjórnunarkerfi, sem vísað er til í greinum 1.4, 1.8 og 1.9 í útboðsskilmálum, verði aðeins veitt fyrir staðla sem fela í sér raunverulegt gæðastjórnunarkerfi og tengist efni samningsins (vörukaupum) en ekki upplýsingaöryggiskerfi. Loks krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála ákveði að varnaraðili greiði kæranda kostnað við að hafa kæruna uppi.

Varnaraðili krefst þess að kærunefnd útboðsmála hafni því að stöðva innkaupaferlið. Þá er þess krafist að kærunefnd útboðsmála hafni öðrum kröfum kæranda með endanlegum úrskurði.

Kærunefnd útboðsmála tilkynnti aðilum málsins með tölvupósti 15. júlí 2025 um að ákveðið hefði verið að kalla Sæmund E. Þorsteinsson sem sérfræðing til ráðgjafar og aðstoðar nefndinni í málinu með vísan til heimildar 2. mgr. 104. gr. laga nr. 120/2016. Aðilar málsins gerðu ekki athugasemdir við það og var skipunarbréf hans undirritað 23. júlí 2025 og fengu aðilar málsins afrit af því.

Í þessum hluta málsins verður tekin afstaða til þeirrar kröfu kæranda að hið kærða innkaupaferli verði stöðvað um stundarsakir.

I

Þann 23. maí 2025 auglýsti varnaraðili hið kærða rammasamningsútboð, sem varðar innkaup á raftækjum. Samkvæmt grein 1.1.2 er útboðinu skipt í tvo hluta, A og B. Undir A hluta féllu almenn heimilistæki fyrir opinbera aðila, þ.e. fyrir skrifstofurými, kaffistofur, eldhús og þvottahús. Undir B hluta féllu tæki og hugbúnaður fyrir hljóð og mynd, þ.e. viðtaka, upptaka, myndataka, afspilun o.fl. fyrir heimili, skólastofur, fundarsali, skrifstofurými o.fl., þar með talið búnaður og hugbúnaður fyrir fundarherbergi, heyrnartól, hátalarar og gagnvirkir skjáir.

Í grein 1.4 í útboðsgögnum komu fram valforsendur og var tekið fram að bjóðendum yrði raðað í hagkvæmnisröð eftir stigagjöf og valdir yrðu að lágmarki tveir og að hámarki fjórir stigahæstu birgjar samkvæmt útreikningi í hverjum hluta og yrði það metið á samtölu stigagjafar í hverjum hluta fyrir sig. Fjárhagslega hagkvæmasta tilboðið í hverjum hluta yrði valið á grundvelli hæstu einkunnar samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 79. gr. laga nr. 120/2016. Heildarverð í vörukörfu myndi gilda 70 stig, afsláttarprósenta fyrir allt vöruframboðið í viðkomandi vöruflokki utan vörukörfu myndi gilda 10 stig, og þá yrðu gefin 10 stig ef bjóðandi byði upp á umhverfisvæna förgun eða endurnýtingu á vörum og umbúðum sem keyptar yrðu í gegnum samninginn, og einnig 10 stig ef bjóðandi væri með ISO gæðavottorð eða vottað gæðastjórnunarkerfi, sem gefið væri út af matsaðila með faggildingu. Hið sama kemur fram í grein 1.8 í útboðslýsingu að því er varðar A hluta útboðsins, og í grein 1.9 að því er varðar B hluta útboðsins.

Á útboðstíma bárust nokkrar fyrirspurnir frá bjóðendum. Í spurningu nr. 2, sem barst 2. júní 2025, var spurt um hvað væri átt við með faggildingu. Í svari varnaraðila var vísað til upplýsinga sem fram kæmu um faggildingu á vefnum island.is. Í spurningu nr. 6, sem barst einnig 2. júní 2025, var varnaraðili beðinn um að skýra betur hvaða ISO staðlar féllu undir kröfu sem vísað væri til í grein 1.4 í útboðsgögnum. Svar varnaraðila var á þá leið að um væri að ræða „staðla um gæðastjórnunarkerfi og/eða upplýsingaöryggiskerfi.“

Í spurningu nr. 7, sem barst 4. júní 2025, kom fram að í svari varnaraðila við spurningu nr. 6 væri líklega átt við ISO staðla 9001 og ISO 27001. Var tekið fram í spurningunni að ekki væri séð hvernig staðall ISO 27001 tengdist efni samnings né uppfyllti kröfur um að vera gæðastjórnunarkerfi, og var vísað til 79. gr. laga nr. 120/2016 í þessu sambandi. Var varnaraðili beðinn um að útskýra hvernig sá staðall gæti verið staðgengill ISO 9001, sem væri staðall um gæðastjórnunarkerfi, og hvernig ISO 27001 tryggði gæði í búnaði í útboðinu. Teldi fyrirspyrjandi að það væri ómálefnalegt að leggja að jöfnu ISO 27001 við gæðakerfi og að það hygli fyrirtækjum sem starfi við upplýsingatækni umfram aðra bjóðendur. Í svari varnaraðila var tekið fram að varnaraðili væri ósammála því að fyrirtæki í upplýsingatækni væri gefið forskot þar sem bæði ISO 9001 og 27001 kæmu til greina til stigagjafar. ISO 27001 væri alþjóðlegur staðall fyrir stjórnunarkerfi upplýsingaöryggis og þó staðallinn snerti ekki beint raftækin sjálf, þá sneri hann eins og ISO 9001 að innri ferlum birgja sem byðu umrædd raftæki til kaupanda. Báðir ferlar fælu í sér staðlaða nálgun til að tryggja gæði og öryggi. Hafi birgi innleitt ISO 27001 væri það ákveðin staðfesting til kaupanda að birgi hefði meðal annars staðlaða nálgun er kæmi að öryggi í aðfangakeðjunni, meðhöndlun viðkvæmra upplýsinga og hvernig birgi nálgist eftiráþjónustu og viðhald á búnaði seldum til kaupanda. Ljóst væri að bjóðendur væru ekki útilokaðir frá þátttöku í þessu útboði ef þeir hefðu ekki slíkar vottanir, þeim væri hins vegar umbunað aukastigum væru slíkar vottanir til staðar.

II

Kærandi telur að útboðsskilmálar og skýringar varnaraðila á stigagjöf fyrir gæðavottun séu í andstöðu við 15. gr. og 79. gr. laga nr. 120/2016, og telur það fela í sér ólögmæta mismunun milli bjóðenda, skort á tengingu milli matsforsendna og samnings, og jafnframt skort á jafnræði og hlutlægni við meðferð tilboða. Vísar kærandi til þess að ISO 27001 staðallinn fjalli ekkert um gæði vöru eða þjónustu, heldur einungis um stjórnun upplýsingaöryggis, og hann geti þar af leiðandi ekki talist jafngildur ISO 9001 sem sé viðurkenndur alþjóðlegur staðall um gæðastjórnun. ISO 9001 eigi við þar sem markmiðið sé að bæta vörur og þjónustu og auka ánægju viðskiptavina, en ISO 27001 eigi við þar sem fyrirtæki þurfi að vernda upplýsingar og tryggja öryggi gagna. Því þjóni umræddir staðlar ekki sama tilgangi eða notkun. Kærandi telji beinlínis rangt að gera þeim jafn hátt undir höfði við mat á bjóðendum í útboði sem varði vörukaup, en svar varnaraðila um að einnig verði tekið við staðli um upplýsingakerfi feli í sér að ISO 27001 vottun sé gerð jafn mikilvæg og ISO 9001. Telji kærandi augljóst að stigagjöf fyrir staðal um upplýsingaöryggiskerfi feli í sér röskun á jafnræði þar sem tilteknum hópi séu tryggð stig sem hafi enga þýðingu í útboði sem varði vörukaup.

III

Varnaraðili telur að kærandi hafi hvorki sýnt fram á né leitt líkur að því að brotið hafi verið gegn lögum nr. 120/2016 eða reglum settum samkvæmt lögunum við hin kærðu innkaup og að brotin séu þess eðlis að þau geti leitt til ógildingar á ákvörðunum varnaraðila. Sé því ekki tilefni til þess að stöðva samningsgerð.

Varnaraðili geti ekki fallist á að stigagjöf fyrir gæðavottun sé í andstöðu við lög nr. 120/2016, að hún feli í sér ólögmæta mismunun milli bjóðenda, að skortur sé á tengingu milli matsforsendna og efni samnings eða að jafnræði og hlutrækni hafi ekki verið gætt við meðferð tilboða. Varnaraðili andmælir túlkun kæranda á inntaki valforsendna þannig að hún nái einungis til gæðastjórnunarkerfis. Túlkun kæranda sé allt of ströng og samræmist ekki orðalagi greinar 1.4 í útboðsskilmálum. Valforsendan hafi verið orðuð með þeim hætti að 10 stig yrðu gefin ef bjóðandi væri með ISO gæðavottorð eða vottað gæðastjórnunarkerfi, og skyldi vottorðið vera gefið út af matsaðila með faggildingu. Í ákvæðinu komi því fram að gefin séu stig fyrir annað hvort ISO gæðavottorð eða vottað gæðastjórnunarkerfi. Gerð sé sérstök aðgreining þar á milli. Þá sé ekki gert að skilyrði fyrir því að fá stig undir þessum lið að gæðastjórnunarkerfi sé ISO vottað, heldur sé nægilegt að það sé vottað og það gefið út af matsaðila með faggildingu.

Varnaraðili vísar jafnframt til svars við fyrirspurn á útboðstíma, þar sem spurt hafi verið um hvað teldist til faggildingar í skilningi greinarinnar, en í svari varnaraðila hafi verið vísað til þess að allar upplýsingar um faggildingu og faggilta aðila á Íslandi væri að finna á vefsvæðinu island.is. Þá hafi varnaraðili svarað annarri fyrirspurn, um hvaða ISO staðla væri vísað til í grein 1.4, á þá leið að um væri að ræða staðla um gæðastjórnunarkerfi og/eða upplýsingaöryggiskerfi. Varnaraðili vísar jafnframt til svars við fyrirspurn nr. 7, þar sem gerðar hefðu verið athugasemdir við að ISO 27001 geti verið staðgengill ISO 9001, það væri ómálefnalegt og myndi hygla fyrirtækjum sem starfi við upplýsingatækni umfram aðra bjóðendur. Í svari varnaraðila hafi verið tekið fram að varnaraðili væri ósammála því að fyrirtækjum í upplýsingatækni væri gefið forskot þar sem báðir nefndir staðlar kæmu til greina til stigagjafar. Þótt ISO 27001 snerti raftæki ekki beint sjálf, þá snúi hann, eins og ISO 9001, að innri ferlum birgja sem bjóði umrædd raftæki til kaupanda. Báðir ferlar feli í sér staðlaða nálgun til að tryggja gæði og öryggi. Hafi birgi innleitt ISO 27001 sé það ákveðin staðfesting til kaupanda að birgi hafi meðal annars staðlaða nálgun er komi að öryggi í aðfangakeðjunni, meðhöndlun viðkvæmra upplýsinga og hvernig birgi nálgist eftiráþjónustu og viðhald á búnaði seldum til kaupanda. Bjóðendur séu ekki útilokaðir frá þátttöku í hinu kærða útboði ef þeir hefðu ekki slíkar vottanir, en þeim sé hins vegar umbunað aukastigum ef slíkar vottanir séu til staðar. Það sé ekki óeðlilegt að gefa stig fyrir slíkar vottanir.

Að mati varnaraðila sé óumdeilt að ISO 27001 teljist til ISO gæðavottorðs og uppfylli kröfuna eins og hún hafi verið sett fram í útboðsgögnum. Svör varnaraðila á fyrirspurnartíma séu til þess fallin að skýra nánar hvað falli þar undir. Varnaraðili byggi á því að það sé eðlilegt að leggja báða staðlana að jöfnu í valforsendum hins kærða útboðs, enda sé efni þeirra nátengt og skarast í ofanálag að vissu leyti. Hafi fyrirtæki innleitt annan hvorn staðalinn feli það í sér ákveðna staðfestingu á því að það sé með innri ferla og staðlaða nálgun þegar komi að m.a. öryggi í aðfangakeðju, meðhöndlun viðkvæmra upplýsinga og hvernig fyrirtækið nálgist eftiráþjónustu og viðhald á búnaði seldum til kaupanda. Þessi atriði tengist efni samningsins með beinum hætti, enda sé ekki einungis verið að framkvæma vörukaup heldur sé gert ráð fyrir ábyrgð seljanda á seldum vörum og að þeir geti sinnt viðgerðarþjónustu, sbr. t.d. grein 1.3.7 í útboðsskilmálum. Þá skipti meðhöndlun upplýsinga máli í afgreiðslu verkbeiðna og viðskiptaþjónustu, sem sé órjúfanlegur hluti þeirrar þjónustu sem fylgi sölunni. Það sé þvert á það sem kærandi haldi fram í anda jafnræðis að gefa bjóðendum stig ef þeir búi yfir ISO 27001 í þessum lið, enda sé með þeim staðli sýnt fram á að bjóðandi uppfylli að verulegu leyti sömu stjórnunarkröfur og leiða af ISO 9001.

IV

Kærandi krefst þess að innkaupaferlið verði stöðvað um stundarsakir þar til endanlega hefur verið leyst úr kæru. Samkvæmt 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup er kærunefnd útboðsmála heimilt, að kröfu kæranda, að stöðva innkaupaferli um stundarsakir þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru, enda hafi verulegar líkur verið leiddar að broti gegn lögunum eða reglum settum samkvæmt þeim við tiltekin innkaup sem leitt getur til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila.

Meginregla laga nr. 120/2016 er sú að öll fyrirtæki eigi þess kost að leggja fram tilboð eða sækja um þátttöku í útboðum á vegum opinberra aðila, sbr. 1. tölul. og 9. tölul. 1. mgr. 2. gr. laganna. Ákvæði 69. gr. laganna heimilar þó kaupanda að setja skilyrði fyrir þátttöku fyrirtækja m.a. á grundvelli fjárhagsstöðu, sbr. 71. gr., og á grundvelli tæknilegrar og faglegrar getu, sbr. 72. gr. Þau skilyrði þurfa þó að tengjast efni samnings með málefnalegum hætti og fullnægja kröfum um jafnræði og meðalhóf, sbr. m.a. 15. gr. laganna. Þá hefur kærunefnd útboðsmála lagt til grundvallar að kaupendur samkvæmt lögum nr. 120/2016 hafa svigrúm til þess að skilgreina kröfur til boðinnar þjónustu í innkaupum sínum svo fremi sem málefnaleg sjónarmið búi að baki þeim, meðalhófs sé gætt og jafnræði bjóðenda sé ekki raskað, sbr. úrskurð kærunefndar útboðsmála í máli nr. 10/2021. Í 5. mgr. 79. gr. laga nr. 120/2016 kemur fram að forsendur fyrir vali tilboðs skulu tengjast efni samnings ef þær varða verk, vöru eða þjónustu sem láta á í té samkvæmt samningi, að einhverju leyti eða á einhverju stigi vistferils hans. Þá segir í 6. mgr. sömu greinar að kaupandi skuli haga forsendum fyrir vali tilboðs þannig að þær tryggi möguleika á virkri samkeppni og að það verði að vera unnt að sannreyna upplýsingar frá bjóðendum til að meta hversu vel tilboðin uppfylli forsendurnar.

Í grein 1.4 í útboðsgögnum, sem fjallar um valforsendur í hinu kærða rammasamningsútboði, kemur fram að bjóðendur fái 10 stig ef þeir eru með ISO gæðavottorð eða vottað gæðastjórnunarkerfi, og skuli vottorðið gefið út af matsaðila með faggildingu. Í svari við fyrirspurnum á útboðstíma verður ráðið að hér sé einkum um að ræða staðlana ISO 9001 og ISO 27001, en samkvæmt grein 1.1.3 í útboðsgögnum urðu fyrirspurnir og svör við þeim hluti útboðsgagna. Kærandi byggir á því að staðlarnir ISO 9001 og ISO 27001 hafi alls ekki sama tilgang eða notkun, og því sé rangt að gera þeim jafn hátt undir höfði við mat á bjóðendum í útboði sem varði vörukaup. Telur kærandi að þeim bjóðendum sem búi aðeins yfir ISO 27001 sé veitt forskot sem brjóti gegn jafnræði bjóðenda. Varnaraðili andmælir þessum sjónarmiðum kæranda og bendir á að efni beggja þessara staðla sé nátengt og skarist.

Fyrir liggur og óumdeilt er í málinu að ISO 9001 er gæðastjórnunarstaðall og ISO 27001 er staðall um stjórnkerfi upplýsingaöryggis. Líkt og greinir hér að framan nýtti kærunefnd útboðsmála sér heimild í 2. mgr. 104. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup og kallaði sérfræðing til aðstoðar og ráðgjafar í málinu. Samkvæmt honum er ISO 9001 grunnstaðall sem aðrir ISO stjórnunarstaðlar byggja á, jafnvel þótt þeir fjalli ekki beint um gæði. ISO 27001 er á hinn bóginn ekki gæðastjórnunarstaðall í venjulegum skilningi. Hlutur hans er þó ótvíræður við stjórnun upplýsingaöryggis, sem er hluti af heildargæðum og frammistöðu fyrirtækis meðal annars við framleiðslu vara. Báðir þessir staðlar beinast því að verkferlum sem er ætlað að tryggja öryggi upplýsinga og báðir eiga við þegar unnið er að framleiðslu söluvara. Skörun á milli þeirra er því talsverð.

Með vísan til framangreinds má telja, eins og mál þetta liggur fyrir nú, að einkunnagjöfin í grein 1.4 útboðsgagna, sé nægjanlega til þess fallin að leiða í ljós mun á gæðum tilboða í útboðinu.

Að framangreindu gættu og að virtum málatilbúnaði aðila að öðru leyti verður að telja að ekki hafi verið leiddar verulegar líkur að broti gegn lögum nr. 120/2016 eða reglum settum samkvæmt þeim þannig að leitt geti til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila, sbr. 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016. Verður stöðvunarkröfu kæranda því hafnað.

Úr öðrum kröfum aðila verður leyst með úrskurði þegar aðilar hafa skilað endanlegum sjónarmiðum sínum í málinu og lagt fram þau gögn sem þeir telja máli skipta.

Ákvörðunarorð

Hafnað er kröfu kæranda, Atendi ehf., um að innkaupaferli varnaraðila, Fjársýslu ríkisins, verði stöðvað um stundarsakir vegna útboðs nr. 22197-2 auðkennt „FA Electronics“.

Reykjavík, 22. september 2025

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir