23 nóvember 2025
/
2/2024 A gegn Háskóla Íslands
Ár 2025, 23. nóvember, lauk áfrýjunarnefnd í kærumálum háskólanema, þau Elvar Jónsson lögmaður og formaður nefndarinnar, Eva Halldórsdóttir lögmaður og Pétur Marteinn Urbancic Tómasson lögfræðingur málinu
nr. 2/2024
A
gegn
Háskóla Íslands
með svohljóðandi
Ú R S K U R Ð I
I.
Málsmeðferð
Mál þetta hófst með kæru A, dags. 3. júlí 2024, sem barst áfrýjunarnefnd í kærumálum háskólanema með tölvupósti þann sama dag, varðandi skrásetningargjald sem kærandi hefur greitt til Háskóla Íslands („HÍ“ eða „skólinn“). Í kærunni gerir kærandi aðallega þá kröfu að hin kærða ákvörðun HÍ verði felld úr gildi og að HÍ verði gert að greiða kæranda 75.000 krónur með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga um vexti og verðtryggingu nr. 38/2001 frá 8. júní 2021 þar til 30 dagar hafa liðið frá því að krafa kæranda er samþykkt, en frá þeim degi með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga til greiðsludags, sbr. einnig 1. og 4. mgr. 8. gr. laga nr. 150/2019.
Til vara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun HÍ verði felld úr gildi og að HÍ verði gert að greiða kæranda þá fjárhæð sem svarar til þess hluta skrásetningargjalds HÍ sem kærandi greiddi samkvæmt b-lið 1. töluliðar, 6. tölulið, 7. tölulið, a- og b-liðum 8. töluliðar, b-lið 9. töluliðar og 10. tölulið í viðauka B við reglur nr. 244/2014, með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga um vexti og verðtryggingu nr. 38/2001 frá 8. júní 2021 þar til 30 dagar hafa liðið frá því að krafa kæranda er samþykkt, en frá þeim degi með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga til greiðsludags, sbr. einnig 1. og 4. mgr. 8. gr. laga nr. 150/2019.
Til þrautavara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun HÍ verði felld úr gildi og málinu vísað til HÍ til nýrrar meðferðar.
HÍ skilaði athugasemdum sínum til nefndarinnar þann 20. ágúst 2024.
Nefndin fundaði með kæranda, ráðgjafa kæranda, fulltrúa HÍ og lögmanni HÍ þann 8. nóvember 2024 þar sem þeir komu sjónarmiðum sínum á framfæri munnlega við nefndina.
Þann 14. nóvember 2024 sendi kærandi inn viðbótargreinargerð ásamt fylgiskjölum. HÍ brást við þessum gögnum með athugasemdum 27. nóvember 2024. Kærandi óskaði eftir viðbótarfresti til að bregðast við athugasemdum HÍ. Þann 17. desember 2024 staðfesti kærandi að ekki væri von á frekari athugasemdum frá kæranda.
II.
Málsatvik
Kærandi var nemandi við HÍ og óumdeilt er að kærandi greiddi skrásetningargjald að fjárhæð 75.000 króna til skólans vegna skólaársins 2021-2022. Þann 25. ágúst 2021 barst háskólaráði erindi frá kæranda þar sem þess var óskað að háskólaráð skæri úr um hvort skrásetningargjaldið sem kærandi greiddi hafi verið réttmætt og hvort innheimta þess rúmaðist innan ramma laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla. Þá var þess krafist að gjaldið yrði endurgreitt að því marki sem það yrði talið ólögmætt. Með úrskurði 7. október 2021 komst háskólaráð að þeirri niðurstöðu að gjaldtakan hafi verið lögmæt. Kröfu kæranda um endurgreiðslu skrásetningargjaldsins var því hafnað.
Kærandi kærði niðurstöðu háskólaráðs til áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema þann 15. nóvember 2021. Með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 8/2021 frá 19. ágúst 2022 var úrskurður háskólaráðs frá 7. október 2021 felldur úr gildi. Komst nefndin m.a. að þeirri niðurstöðu að háskólaráði hafi borið að byggja ákvörðun sína á þeim kostnaði sem raunverulega hlytist af því að veita þjónustu og því hafi ekki verið tækt að byggja á raunkostnaði fyrir árið 2015 vegna skrásetningargjalds fyrir skólaárið 2021-2022. Hafi háskólaráði borið, skv. skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins, sbr. einkum 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að hlutast til um að afla nauðsynlegra upplýsinga um þá útreikninga sem lægju að baki þeim kostnaði sem skrásetningargjaldi skólans væri ætlað að standa undir.
Kærandi óskaði eftir endurupptöku á máli sínu við háskólaráð þann 8. september 2022, með vísan til þess að áfrýjunarnefndin hefði fellt úrskurð háskólaráðs frá 7. október 2021 úr gildi.
Með úrskurði 3. nóvember 2022 komst háskólaráð að þeirri niðurstöðu að hafna beiðni kæranda um endurgreiðslu skrásetningargjalds. Í forsendum háskólaráðs kom fram að samkvæmt útreikningum fjármálastjóra HÍ hefði kærandi þurft að greiða 94.213 krónur ef innheimt skrásetningargjald árið 2021 hefði átt að standa undir kostnaði við veitta þjónustu. Þá kom fram að einnig lægju fyrir útreikningar vegna áranna 2018-2020. Samkvæmt þeim hefði nemandi sem skráði sig til náms árið 2018 þurft að greiða 97.316 krónur ef innheimt gjald hefði átt að standa undir kostnaði, árið 2019 hefði hann þurft að greiða 100.169 krónur og árið 2020 93.547 krónur. Með vísan til þessa og að öðru leyti með vísan til forsendna í úrskurði háskólaráðs frá 7. október 2021 var það niðurstaða háskólaráðs að gjaldtaka skrásetningargjalds að fjárhæð 75.000 króna af kæranda hafi verið lögmæt og kröfu um endurgreiðslu þess að hluta hafnað. Kærandi kærði úrskurð háskólaráðs til áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema þann 17. nóvember 2022. Með úrskurði nefndarinnar 5. október 2023 í máli nr. 4/2022 felldi nefndin úr gildi ákvörðun HÍ að því er varðaði tiltekna töluliði í viðauka B við reglur nr. 244/2014.
Í kjölfar þessa óskaði kærandi eftir endurupptöku máls síns hjá HÍ sem endurupptók þann hluta úrskurðar háskólaráðs sem felldur var úr gildi með framangreindum úrskurði nefndarinnar. Í úrskurði háskólaráðs var hafnað beiðni kæranda um endurgreiðslu vegna þess hluta skrásetningargjaldsins fyrir skólaárið 2021-2022 sem féll undir b-lið 1. tölul., 6. tölul., 7. tölul., a- og b-liði 8. tölul., b-lið 9. tölul. og 10. tölul. viðauka B við reglur nr. 244/2014 um gjaldskrá HÍ vegna þjónustu við nemendur o.fl., og innheimtu og ráðstöfun skrásetningargjalds.
Kærandi kærði þessa niðurstöðu háskólaráðs til nefndarinnar þann 3. júlí 2024.
III.
Málsástæður kæranda
Kærandi byggir aðalkröfu sína um endurgreiðslu alls skrásetningargjaldsins á því að það sé forsenda fyrir ógildingu eða endurupptöku stjórnvaldsákvörðunar að hluta, að andlag ákvörðunarinnar sé fleiri en ein athöfn, atvik eða aðstæður að öðru leyti. Þar sem mál kæranda lúti aðeins að athugasemdum við lögmæti einnar stjórnvaldsákvörðunar, þ.e. innheimtu HÍ á einni peningagreiðslu árið 2021, hafi kærandi verulega efasemdir um að HÍ hafi getað endurupptekið málið að hluta. Öðru máli myndi gegna ef skrásetningargjaldið hefði verið innheimt í tveimur greiðslum. Þá byggir kærandi á því að viðauki B við reglur nr. 244/2014 geti verið grundvöllur stjórnvaldsákvörðunar. Viðaukinn sé sjálfstæður frá reglum nr. 244/2014, ekkert liggi fyrir hvenær og hvort HÍ hafi samþykkt gildistöku hans með lögformlegum hætti auk þess að viðaukinn hafi ekki verið birtur í B-deild Stjórnartíðinda.
Kærandi bendir á að til þess að lagaheimild geti verið næg stoð fyrir töku þjónustugjalda verði hún að vera svo skýr að hægt sé að afmarka fyrir hvaða þjónustu hins opinbera beri að greiða gjald, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2219/1997. Ekki sé heimilt að taka gjald fyrir aðra þjónustu en heimfærð verði undir lagaheimildina. Í vafatilvikum beri að túlka slíka heimild þröngt í samræmi við almennar lögskýringarreglur, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5234/2008. Þannig sé að mati kæranda ekki hægt að líta til lögskýringargagna til þess að víkka út merkingu lagaheimildar þjónustugjalds frá því sem leiði af orðum ákvæðisins. Hér verði einnig að hafa í huga að HÍ veiti lögboðna þjónustu, sbr. m.a. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 85/2008. Af þeirri ástæðu að íslenska ríkið veiti háskólamenntun falli réttur til aðgengis að henni undir 1. mgr. 76. gr. og 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar og 14. gr. og 2. gr. 1. viðauka við Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. einnig dóm Hæstaréttar 4. febrúar 1999 í máli nr. 177/1998 og dóm Mannréttindadómstóls Evrópu 10. nóvember 2005 í máli nr. 44774/98, 137. mgr. Þetta hafi hvort tveggja áhrif á túlkun allra laga og stjórnvaldsfyrirmæla sem takmarki þann rétt og á heimildir löggjafans til þess að framselja lagasetningarvald um háskólamenntun til stjórnvalda. Skrásetningargjald feli samkvæmt þessu í sér skerðingu á réttindum borgaranna bæði að því leyti að gjaldheimta er í eðli sínu réttindaskerðing og vegna þess að gjaldið skerði aðgengi að háskólamenntun. Heimild til töku gjaldsins verði af þeim sökum að túlka þröngt.
Kærandi vísar til þess að í a-lið 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 sé að finna tvíþætta skilgreiningu á þeim kostnaði sem innheimta má skrásetningargjald fyrir. Annars vegar verði sá kostnaður að felast í útgjöldum háskólans vegna nemendaskráningar eða þjónustu við nemendur og hins vegar megi hann ekki teljast til kennslu eða rannsóknarstarfsemi. Túlkun hugtaksins „þjónusta við nemendur“ þarfnist sérstakrar skoðunar að mati kæranda. Kærandi bendir á að ef a-liður 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 er túlkaður með bókstaflegri skýringu sé HÍ heimilt að starfrækja hvers kyns þjónustu sem honum þykir tilefni til, eftir atvikum nuddstofu, skemmtigarð, íþróttamiðstöð eða kvikmyndahús, og rukka síðan skrásetningargjald fyrir, svo lengi sem starfsemin feli sannanlega í sér þjónustu við nemendur. Kærandi telur vandséð, ef ákvæðið er túlkað með þessum hætti, að það skilgreini umfang og takmörk réttindaskerðingar með þeim hætti sem þörf er á, sbr. dóm Hæstaréttar 10. október 1996 í máli nr. 110/1995. Kærandi leggur áherslu á að byggt sé á því að tilgreining 75.000 króna hámarks í a-lið 2. mgr. 24. gr., feli út af fyrir sig ekki í sér að löggjafinn hafi kveðið nægilega á um umfang og takmörk þeirrar réttindaskerðingar sem hefur verið talin nauðsynleg, þar sem afmörkun á hámarki gjaldsins hafi engin áhrif á efnislega afmörkun þeirra kostnaðarliða sem gjaldið megi standa undir. Hámarkið sé í þessu tilfelli formhluti gjaldtökuheimildarinnar, en hugtakið „þjónusta við nemendur“ sé efnishluti hennar. Umfang og takmörk réttindaskerðingarinnar hafi ekki verið ákveðin, ef svo sé litið á að HÍ séu engin takmörk sett við val á þeirri þjónustu sem HÍ megi starfrækja og rukka skrásetningargjaldið fyrir.
Þá bendir kærandi á að skrásetningargjald skv. a-lið 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 sé að nokkru leyti sérstætt þjónustugjald vegna þess að það sé innheimt jafnt af öllum nemendum HÍ án þess að sérgreint endurgjald komi fyrir, a.m.k. í ströngum skilningi, þar sem að sú þjónusta sem nemendur njóti af hálfu HÍ sé misjöfn. Sumir nemendur taki próf en aðrir ekki, sumir nemendur nýti sér tölvuver en aðrir ekki, misjafnt sé hverjir nýti sér þjónustu alþjóðasviðs skólans og svo framvegis. Þá segi í 6. gr. reglna nr. 244/2014 að skrásetningargjald sé ekki endurkræft ef skráður stúdent hætti námi og því ljóst að nemendur sem hætta á miðju skólaári fá töluvert minni þjónustu en aðrir. Í tilfellum sem þessum, þar sem meðaltalskostnaður er greiddur fyrir fram, sé ljóst að meiri óvissa ríki um réttaröryggi en almennt gildi, og að gjaldið líkist fremur skatti en í tilfellum „dæmigerðra“ þjónustugjalda, svo sem þegar greitt sé fyrir efniskostnað eða framlagða vinnu stjórnvalda. Við þessar aðstæður sé því ekki óeðlilegt að gera sérstaklega miklar kröfur til skýrleika og vandaðs útreiknings að baki gjaldtökunni.
Kærandi telur því að hafið sé yfir allan vafa að við túlkun á a-lið 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla beri að beita þrengjandi lögskýringu, þannig að í vafatilvikum verði kostnaðarliðir ekki taldir geta fallið undir gjaldtökuheimildina. Kærandi hafnar því eindregið að líta megi til lögskýringargagna til rýmkandi túlkunar í þessu tilfelli.
Kærandi bendir á að stjórnvald, sem ætli sér að innheimta þjónustugjöld á grundvelli lagaheimildar, verði í fyrsta lagi að túlka gjaldtökuheimildina og taka ákvörðun um hvaða kostnaður verði felldur undir hana. Í því sambandi beri stjórnvaldinu að hafa hugfast að þjónustugjöld standi almennt aðeins straum af breytilegum kostnaði sem hljótist af þjónustu sem stjórnvaldið veitir, en ekki almennum kostnaði sem hljótist af nauðsynlegum rekstrarþáttum stjórnvaldsins. Þegar þetta sé afstaðið beri stjórnvaldinu að reikna út eða áætla með traustum hætti fjárhæð þjónustugjaldanna. Loks beri að birta afmörkunina og útreikningana í Stjórnartíðindum. Allt verði þetta að gerast áður en gjaldtaka fari fram. Með vísan til þessa alls telur kærandi einsýnt að HÍ geti ekki úr því sem komið er lagt frekari grundvöll að gjaldtöku en þegar hafði farið fram er kærandi var krafin um greiðslu skrásetningargjalds árið 2021 og leggur kærandi áherslu á eftirfarandi atriði:
- Kærandi vísar til þess að í álitum umboðsmanns Alþingis og dómum Hæstaréttar hafi verið áréttað að til þess að taka þjónustugjalda geti farið fram beri stjórnvöldum áður að afmarka þá kostnaðarliði sem geti fallið undir gjaldtökuheimild í lögum og setja almenn stjórnvaldfyrirmæli þar að lútandi. Vísar kærandi þessu tengdu til álita umboðsmanns Alþingi í málum nr. 6405/2011 og nr. 6010/2010.
Kærandi byggir á því að við töku þjónustugjalda á grundvelli einfaldrar lagaheimildar sé almennt eingöngu heimilt að innheimta fyrir breytilegan kostnað. Stjórnvald sem veiti lögboðna þjónustu geti af þessum sökum ekki tekið gjald fyrir grunnkostnað þjónustunnar heldur eingöngu fyrir þann kostnað sem breytist eftir umfangi þjónustunnar, svo sem með fjölgun eða fækkun nemenda við Háskóla Íslands. Ráða megi að mati kæranda af álitum umboðsmanns Alþingis, m.a. í málum nr. 2534/1998, nr. 4189/2004 og nr. 5796/2009, að einföld lagaheimild til töku gjalda fyrir tilgreinda þjónustu feli ekki í sér heimild til að ákvarða gjöld með vísan til sjónarmiða um almenna tekjuöflun og niðurgreiðslu í þágu almenns rekstrarkostnaðar stofnunar. Ljóst sé að mati kæranda að eigi undantekning að vera gerð frá þessari reglu þurfi skýr lagafyrirmæli til, sem njóti ekki í tilfelli 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008. Þrátt fyrir að útgjöld HÍ vegna veittrar þjónustu skapist eðli málsins samkvæmt af launatekjum fyrst og fremst beri stofnuninni engu að síður að greina útgjöld sín í fastan og breytilegan kostnað ef nægilegur grundvöllur eigi að vera lagður fyrir töku þjónustugjalda þannig að þau gangi ekki til þess að greiða niður almennan rekstrarkostnað. Engin merki séu til staðar um að það hafi verið gert.
- Kærandi vísar til þess að stjórnvöldum beri, eftir að hafa afmarkað kostnaðarliði sem þjónustugjaldið standi undir, að áætla kostnað þeirra liða með traustum hætti.
- Kærandi vísar til þess að eftir að kostnaðarliðir hafi verið afmarkaðir og reiknaður hafi verið út kostnaður að baki þjónustugjöldum beri stjórnvöldum að lokum skylda til þess að birta afrakstur þessara ráðstafana í Stjórnartíðindum.
Kærandi byggir á því að af rannsóknarreglunni og lögmætisreglunni leiði að stjórnvöldum sé ekki heimilt að taka stjórnvaldsákvarðanir og kanna að svo búnu, en ekki fyrr, hvort þær hafi byggt á réttum grunni. Kærandi telur að HÍ hafi ekki verið búinn að leggja nægilegan grundvöll að gjaldtökunni árið 2021 og sé það þess háttar annmarki á þeirri stjórnvaldsákvörðun að úr því verði ekki bætt með endurupptöku eða á kærustigi með tilbúningi útreikninga og gagna sem ekki hafi verið til staðar í aðdraganda stjórnvaldsákvörðunarinnar.
Kærandi byggir á því að reglur nr. 244/2014 hafi ekki verið settar eða birtar með formlega réttum hætti. Þá bendir kærandi á að reglurnar hafi einungis að geyma fjárhæð skrásetningargjalds í 2. gr. þeirra en að öðru leyti hafi þær ekki að geyma frekari tilgreiningu á kostnaðarliðum, fjárhæðum þeirra, grundvelli eða forsendum að öðru leyti. Þá dregur kærandi í efa að viðauki B hafi verið samþykktur af háskólaráði, þar sem hann hafi ekki verið birtur í B-deild Stjórnartíðinda með reglum nr. 244/2014. Kærandi telur því að reglurnar skorti formlega og efnislega það innihald sem gjaldskrár þjónustugjalda eigi að hafa. Vísar kærandi m.a. til dóms Hæstaréttar í máli nr. 438/2002 að því er þetta varðar.
IV.
Málsástæður Háskóla Íslands
HÍ krefst þess að öllum kröfum kæranda verði hafnað.
Hí vísar til stuðnings kröfum sínum til ítarlegra forsendna og rökstuðnings í hinni kærðu ákvörðun. Fyrir hafi legið að í fyrri afgreiðslum nefndarinnar á málum kæranda hafi HÍ ekki gætt að því að veita nefndinni tiltækar upplýsingar og skýringar um forsendur, viðmið og aðferðarfræði sem hafi legið til grundvallar innheimtu skrásetningargjalda. Vísar HÍ til þess að við meðferð málsins sem lyktaði með kærðum úrskurði hafi verið úr því bætt með því að lagðar hafi verið fram þær upplýsingar og þau gögn sem alla tíð hafi legið fyrir hjá skólanum þannig að afgreiða mætti kröfu kæranda um endurgreiðslu skrásetningargjalds á réttum grundvelli í samræmi við úrskurð áfrýjunarnefndarinnar. Auk þess hafi frekari gagna og upplýsinga verið aflað við meðferð málsins.
HÍ vísar til þess samkvæmt meginreglu V. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé stjórnvaldi rétt eða skylt að rökstyðja stjórnvaldsákvörðun eftir því sem nánar segi í 21.-22. gr. laganna. Þar sem mál það sem lyktaði með kærðum úrskurði hafi verið til meðferðar háskólaráðs í þriðja sinn hafi ráðið talið nauðsynlegt í rökstuðningi úrskurðarins að rekja ítarlega lagagrundvöll og forsendur lögákveðinna hámarksfjárhæða skrásetningargjaldsins, og útskýra samhengi gjaldtöku skrásetningargjalds fyrir skólaárið 2021-2022, við fyrri verklagsreglur skólans, útreikninga og þá aðferðafræði sem beitt hafi verið við gjaldtökuna. Þá hafi háskólaráð talið nauðsynlegt að rökstyðja ítarlega grundvöll, forsendur og viðmið sem hafi legið til ákvörðunar einstaka liðum skrásetningargjaldsins og kostnaði við hana fyrir árið 2021. Að síðustu hafi háskólaráð talið nauðsynlegt að sýna fram á að álagning skrásetningargjalds Háskóla Íslands hafi alla tíð byggt á lögmætum grundvelli og að ekki hafi verið um að ræða eftiráskýringar til þess að réttlæta gjaldtökuna. Að mati háskólaráðs hafi verið mikilvægt að taka þetta sérstaklega fram þar sem þess hafi ekki verið gætt á fyrri stigum málsins að gera nægilega grein fyrir grundvelli og forsendum einstakra liða skrásetningargjaldsins.
Að mati HÍ hafi með kærðum úrskurði verið bætt úr þeim annmarka sem var á fyrri afgreiðslu málsins af hálfu HÍ.
HÍ vísar til þess að lagaheimildir þar sem stjórnvöldum er gert skylt eða heimilað að innheimta þjónustugjöld séu um margt mismunandi, allt eftir eðli viðkomandi starfsemi og hvaða kostnaði slíkt þjónustugjald á að standa undir.
Algengustu gjaldtökuheimildir þjónustugjalda eigi það flestar sammerkt að heimila stjórnvöldum að afmarka þá kostnaðarliði sem liggja eigi til grundvallar þjónustugjaldi og ákveða fjárhæð þjónustugjalda með hliðsjón af því. Í sumum tilfellum hafi löggjafinn hins vegar takmarkað gjaldtökuheimild við það að einungis megi innheimta hluta af kostnaði við að veita þjónustuna samkvæmt nánari ákvörðun viðkomandi stjórnvalds. Löggjafinn geti jafnframt með slíkum lögum ákveðið sjálfur hlutfall sem innheimta megi af raunkostnaði með lögum eða fastsett fjárhæð. Þá sé hægt að tala um greiðsluþátttöku að hluta.
Að því er varðar forsögu gjaldtökuheimildar HÍ vísar HÍ til þess að með breytingu á gjaldtökuheimild skrásetningargjalds í lögum nr. 29/1996, til breytinga á lögum 131/1990 um Háskóla Íslands, hafi forsendur skrásetningargjalds verið nánar skilgreindar í greinargerð með frumvarpi sem varð að 1. gr. laganna. Í dæmaskyni um margvíslega þjónustu sem leggja mætti til grundvallar skrásetningargjaldi hafi verið vísað til skráningar stúdenta í námskeið og próf, varðveislu upplýsinga um námsferil stúdenta, útsendingu upplýsinga um námsferil sem sendar væru stúdentum þrisvar á hverju háskólaári, auglýsingu og miðlun upplýsinga vegna skráningar, skipulag kennslu og prófa, kennsluskrá, stúdentaskírteini og aðgang að þjónustu nemendaskrár, skrifstofu kennslusviðs, deildaskrifstofum, alþjóðaskrifstofu, upplýsingastofu um nám erlendis, námsráðgjöf, bókasafni og tölvum og prenturum Háskólans. Við setningu nýrra laga um Háskóla Íslands nr. 41/1999 hafi forsendur skrásetningargjaldsins verið óbreyttar og í greinargerð með frumvarpi því sem varð að núgildandi lögum nr. 85/2008 um opinbera háskóla hafi sérstaklega verið tekið fram í skýringum við 24. gr. að um grundvöll og forsendur gjaldsins væri áfram byggt á sömu sjónarmiðum og gert hefði verið í lögum nr. 41/1999, þar sem vísað var til laga nr. 29/1996.
HÍ tiltekur að gjaldtökuheimild a-liðar 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla sé afar sérstök að því leyti að um heimildarákvæði sé að ræða til að innheimta gjald fyrir tilteknum kostnaði en að löggjafinn hafi jafnframt ákveðið hámark fjárhæðar sem innheimta megi af hverjum og einum skráðum nemanda. Þá megi ráða af lögskýringargögnum að við ákvörðun lögbundinnar hámarksfárhæðar hafi ekki verið gert ráð fyrir að innheimta ætti allan raunverulegan kostnað af þjónustunni. Þegar svo hátti til að fjárhæð sé fastsett en fylgi ekki verðlagsbreytingum rýrni lögmæltur hámarksgreiðslustofn skrásetningargjaldsins eftir því sem tíminn líði.
HÍ byggir á því að af eðli gjaldtökuheimildar skrásetningargjalds samkvæmt 24. gr. laga nr. 85/2008 leiði að ekki verði gerð sú krafa að nemandi nýti sér ávallt alla þá þjónustu sem hann eigi kost á á vegum háskólans. Þar sem nemendur greiði gjaldið við skráningu í nám, og heimildinni sé ætlað að mæta fjölbreyttri og víðfeðmri þjónustu, geti ákvörðun gjaldsins ekki byggt á öðru heldur en áætlun um þróun kostnaðar á grundvelli þeirra upplýsinga sem unnt sé að afla með hliðsjón af rauntölum liðinna ára.
Þegar afmarkaðir kostnaðarliðir felist í þjónustu starfsfólks sem kunni að sinna jafnframt öðrum verkefnum eða störfum sé ljóst að ómögulegt sé að beita annarri aðferð en að miða við hlutfall þess kostnaðar sem hljótist af veitingu þjónustu sem falli undir skrásetningargjaldið með hliðsjón af mati á því hver þjónustan sé. Eigi það sama við um annan sameiginlegan kostnað sem tilgreindur sé í viðauka B. Allt framangreint verði að hafa í huga við mat á því hvaða kröfur séu gerðar til útreikninga og áætlana sem liggi til grundvallar skrásetningargjaldi opinberra háskóla. Sú aðferðafræði og beiting hlutfalla og viðmiða sem lögð hafi verið til grundvallar af hálfu HÍ við ákvörðun skrásetningargjalds leiði því beinlínis af eðli heimildar a-liðar 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008.
Þá vísar HÍ til þess að frá setningu laga nr. 41/1999 hafi verið mælt fyrir um skrásetningargjald í 48. gr. reglna fyrir Háskóla Íslands nr. 458/2000. Í kjölfarið hafi verið settar sérstakar verklagsreglur sem hafi verið birtar innan HÍ, þar sem nánar hafi verið kveðið á um forsendur fyrir einstökum gjaldliðum skrásetningargjaldsins og hvernig þeir liðir væru reiknaðir eða áætlaðir. Í kjölfar gildistöku laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla hafi verið settar nýjar reglur nr. 569/2009 fyrir HÍ þar sem óbreytt hafi verið sú skipan að um forsendur gjaldtöku og innheimtu væri kveðið í sérstökum verklagsreglum. Skrásetningargjald ásamt öðrum gjöldum hafi áður verið birt í sérstakri gjaldskrá, sbr. auglýsingu 287/2012, sem birt hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda.
HÍ vísar til þess á fundi 6. apríl 2014 hafi háskólaráð, í kjölfar ábendinga í áliti umboðsmanns Alþings í máli nr. 6533/2011 um ofangreinda skipan, samþykkt að fella saman gjaldskrá og hluta efnisatriða verklagsreglnanna í reglum nr. 244/2014 sem birtar hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda. Undir sama lið hafi verið samþykktir sérstakir viðaukar til skýringa sem hafi verið birtir á vefsíðu HÍ, þ.m.t. viðauki B. Afmörkun kostnaðarliða, sú aðferðafræði og þær forsendur sem nú sé að finna í viðauka B, sé í meginatriðum hin sama og í fyrri verklagsreglum þótt að einstaka forsendum, þ.m.t. kostnaðarhlutfalli, hafi verið breytt þegar hann var samþykktur. Í viðauka B felist því sú áætlun sem lögð sé til grundvallar skrásetningargjaldinu.
Í viðauka við verklagsreglur um innheimtu og ráðstöfun skrásetningargjalds, sem samþykktar hafi verið í háskólaráði 24. febrúar 2005, hafi verið að finna lýsingu á því hvað lagt væri til grundvallar einstaka liðum skrásetningargjalds og hvernig einstaka liðir væru áætlaðir. Verklagsreglurnar í þeirri útgáfu hafi haft að geyma ítarlegri skýringu á forsendum einstakra kostnaðarliða. Framsetning í viðauka B sé önnur og einfaldari þar sem fyrst og fremst sé miðað við hlutföll tiltekinna kostnaðarliða sem lagðar séu til grundvallar skrásetningargjaldinu. Þótt farin hafi verið sú leið að einfalda framsetningu í viðauka B hafi þar verið byggt á því sem fram hafi komið í fyrri verklagsreglum þar sem ítarlegar hafi verið gerð grein fyrir forsendum og aðferðafræði. Þannig byggi viðauki B ekki einungis á prósentuhlutföllum heldur á forsendum og aðferðafræði sem mótast hafi á löngum tíma til grundvallar skrásetningargjaldinu og áður hafi verið að finna í áðurnefndum verklagsreglum. Verði við túlkun viðmiða í viðauka B að líta til fyrri verklagsreglna og þá skýringa og forsendna sem lagðar hafi verið til grundvallar hverjum lið skrásetningargjaldsins sem mótast hafi yfir langa hríð á vettvangi HÍ.
HÍ vísar til þess að ítarleg greining hafi farið fram í aðdraganda samþykktar reglna nr. 244/2014, þ.m.t. vegna bréfs ríkisháskóla til mennta- og menningarmálaráðherra, dags. 26. ágúst 2013, um fjárhæð skrásetningargjalds sem vísað hafi verið til í athugasemdum með frumvarpi að lögum nr. 140/2013. Bréfinu hafi fylgt tölulegar upplýsingar úr bókhaldi HÍ um sundurliðun gjaldsins árið 2012. Þá hafi farið fram frekari vinna og kostnaðargreining um veitta nemendaþjónustu sem þar sé nánar rakin. Frá setningu reglnanna hafi aftur á móti engar þær grundvallarbreytingar orðið í starfsemi HÍ sem hafi kallað á endurskoðun forsendna, viðmiða eða hlutfalla sem kveðið sé á um í viðauka B. Ekki hafi verið dregið úr þjónustu við nemendur sem kallað hafi á endurskoðun einstakra viðmiða eða einstaka gjaldliðir fallið út. Þvert á móti hafi þjónusta skólans við nemendur fremur aukist ef eitthvað sé á tímabilinu og kostnaður því samfara.
Eina forsendan sem hafi verulega breyst á tímabilinu sé sú að lögákveðinn hámarksgjaldstofn skrásetningargjaldsins hafi rýrnað sem nemi verðlagsbreytingum. Samkvæmt upplýsingum um verðlagsbreytingar á tímabilinu október 2014 – október 2021, sem er að finna á vefsíðu Hagstofu Íslands, hafi launavísitala hækkað úr 493,8 stigum í 803,8 stig eða um 62,38% og á sama tíma hafi vísitala neysluverðs hækkað úr 423,2 stigum í 511,2 stig eða um 20,8%. Þar sem launakostnaður starfsfólks vegi þyngst í heildarsamtölu allra kostnaðarliða skrásetningargjalds sé ekki nægjanlegt að miða einungis við breytingar á vísitölu neysluverðs.
Þá vísar HÍ til þess að af þeirri skipan að löggjafinn hafi ákveðið hámark skrásetningargjalds opinberra háskóla leiði að hann hafi í raun ákveðið að nemendur greiði einungis hluta kostnaðar við þjónustu þegar raunverulegur kostnaður sé umfram lögmælt hámark. Hafi svo verið allt frá því að reglurnar hafi verið samþykktar. Þá áréttar skólinn að enda þótt aukning á fjölda innritaðra nemenda á tímabilinu hafi haft áhrif til hækkunar á heildartekjur í formi innheimts skrásetningargjalds hafi það ekki breytt því að gjaldið hafi aldrei á tímabilinu staðið undir kostnaði við að veita þjónustuna.
Fyrir liggi að mati HÍ að þegar löggjafinn heimili stjórnvaldi innheimta þjónustugjald og framselji til þess vald að afmarka kostnaðarliði og ákveða fjárhæð gjaldsins þurfi ákvörðun gjaldsins að byggja á traustum forsendum og útreikningum eða raunhæfum áætlunum. Leiði það af þeirri kröfu laga að tekjur stjórnvalds verði að samsvara þeim kostnaði við þjónustu sem veitt sé fyrir gjaldið. Til þess að þessi krafa sé uppfyllt þurfi því stjórnvald að gæta þess að bera kostnaðaráætlun gjaldsins reglulega saman við raunkostnað og leggja mat á forsendur þannig að uppfyllt sé það grundvallarskilyrði að samræmi sé milli tekna og kostnaðar. Aftur á móti þegar löggjafinn hafi ákveðið hámarksfjárhæð þjónustugjalds og augljóst sé að samanlagður raunverulegur kostnaður sé umfram heimilar tekjur verði ekki gerðar sömu kröfur um reglulegan samanburð rauntalna við áætlun nema grundvallarbreytingar verði á forsendum. Þjóni regluleg samantekt í raun litlum tilgangi þegar raunverulegur kostnaður sé umfram lögmælt hámark sem innheimta megi og aðrar forsendur óbreyttar.
Sökum þessarar þróunar hafi afmarkaðir kostnaðarliðir sem liggi til grundvallar skrásetningargjaldinu ekki verið uppfærðir reglulega með hliðsjón af rauntölum úr bókhaldi HÍ fyrir hvert liðið ár enda forsendur og grundvöllur óbreyttur. Það breyti því hins vegar ekki að rauntölur afmarkaðra kostnaðarliða í viðauka B séu ávallt tiltækar í bókhaldi HÍ og unnt að taka þær saman til þess að sýna kostnað við hvern liðs gjaldsins fyrir hvert ár. Með vísan til þess sem að framan greini leiði það eitt, að ekki hafi legið fyrir árleg samantekt kostnaðarliða skrásetningargjaldsins, eins og hér hátti til, ekki til þess að álagning gjaldsins hafi verið ólögmæt.
Við meðferð málsins fyrir háskólaráði hafi verið aflað upplýsinga og gagna um afmarkaða kostnaðarliði skrásetningargjalds fyrir árið 2021 samkvæmt rauntölum í bókhaldi HÍ. Þá hafi HÍ ráðist í könnun og kostnaðargreiningu þeirra liða viðauka B, sem nefndin taldi að ekki lægju fullnægjandi upplýsingar og gögn um og þá hvert umfang þjónustu og raunverulegur kostnaður við hana hafi verið á umræddu ári líkt og sjá megi í gögnum málsins.
Samkvæmt bókfærðum kostnaði fyrir árið 2021 hafi samanlagður kostnaður vegna þjónustu við nemendur numið 1.460.308 þús. kr. Innheimt skrásetningargjald ársins hafi aftur á móti numið 1.095.337 þús. kr. Bókfærður kostnaður hafi því verið rúmlega 33% hærri heldur en innheimt skrásetningargjald. Hlutdeild hvers nemenda m.v. meðaltal skráðra nemenda ef miðað hefði verið við bókfærðan kostnað hefði því átt að vera 94.265 kr. Í ofangreindum forsendum hafi, líkt og í áðurnefndu yfirliti frá 2015, verið miðað við 20% af kostnaði við deildar-og sviðsskrifstofur en ekki 25% samkvæmt b-lið 1. tölul. viðauka B. Raunkostnaður miðað við 25% hlutfall hefði leitt til þess að sá liður hefði hækkað í 366.175 þús. kr. og samanlagður kostnaður í 1.553.543 þús. kr. Niðurstaða kostnaðargreiningar á umfangi veittrar þjónustu við nemendur árið 2021 skili aftur á móti niðurstöðunni 1.837.271 þús. kr., sem sé um það bil 68% hærra en innheimt skrásetningargjald ársins. Skrásetningargjald hefði því þurft að vera 118.599 kr. ef það hefði átt að standa undir kostnaði við veitta þjónustu.
HÍ vísar til þess að jafnvel þótt að talið væri að einhver liður skrásetningargjaldsins samkvæmt viðauka B væri ekki talinn byggður á fullnægjandi forsendum leiði það ekki eitt og sér til þess að kæranda yrði endurgreiddur hluti skrásetningargjaldsins enda kostnaður annarra liða samanlagður hærri heldur en lögmælt hámark gjaldsins.
Með hliðsjón af öllu framangreindu hafi af hálfu skólans alla tíð legið fyrir með skýrum hætti hvaða forsendur og aðferðafræði hafi verið lögð til grundvallar sem byggði á könnun á umfangi þjónustu og mati á kostnaði samkvæmt hverjum lið fyrir sig. Sú áætlun sem viðauki B hafi að geyma um innheimtu skrásetningargjalds uppfylli því að mati háskólaráðs þær kröfur að traustar og raunhæfar áætlanir liggi til grundvallar ákvörðun skrásetningargjalds.
HÍ byggir á því að allir liðir skrásetningargjaldsins séu byggðir á skýrum skráðum forsendum, viðmiðum og aðferðarfræði, þ.m.t. þeir liðir sem nefndin taldi í fyrra máli að ekki hefðu verið útskýrðir með fullnægjandi hætti af hálfu skólans. HÍ vísar til eftirfarandi varðandi þessa tilteknu töluliði viðauka B:
- B-liður 1. tölul. viðauka B – kostnaður við sviðs- og deildarskrifstofur
HÍ vísar til þess að samkvæmt b-lið 1. tölul. í viðauka B við reglur nr. 244/2014 eigi skrásetningargjöld nemenda að standa undir 25% af reiknuðum gjöldum rekstrar sviðs- og deildarskrifstofa. HÍ vísar til þess að launakostnaður starfsfólks sé hér lagður til grundvallar.
Í verklagsreglum frá 2005 hafi þessi liður verið nánar skýrður með því að margvísleg þjónusta færi fram á skrifstofum deilda vegna skráningar nemenda í námskeið og próf. Áætla mætti með varfærnum hætti að 20% af starfsemi skrifstofanna færi með beinum hætti í þennan þátt.
Undir þennan þátt falli margvísleg þjónusta við nemendur sem falli utan kennslu eða rannsókna. Sem dæmi um slíka þjónustu megi nefna yfirferð umsókna, innritun nemenda, eftirfylgni með nemendum sem fá að stunda nám með sérstökum skilyrðum, upplýsingagjöf, aðstoð við námskeiðaval og skráningu, kynningarfundir fyrir nýja nemendur, gerð námsáætlana og umsjón með námsferlum, utanumhald í tengslum við námsleyfi, afgreiðsla formlegra erinda frá nemendum, svör við fyrirspurnum, viðtöl, uppákomur vegna erfiðleika nemenda í námi, mat á fyrra námi nemenda, samningagerð vegna sameiginlegra námsgráða, vinna vegna samstarfs við erlenda og innlenda háskóla, nemendatengdir fundir og viðburðir, umstang í tengslum við brautskráningar, meistaradagar, meistarapróf og svo aðstoð vegna samskipta við lánasjóð, stúdentagarða og Útlendingastofnun.
HÍ bendir á að rekstur fræðasviða sé ólíkur, sum þeirra starfsræki sérstaka þjónustueiningu sem sinni nemendum, en önnur hagi fyrirkomulaginu þannig að inni á deildunum starfi fólk sem sinni þjónustu við nemendur. Þá sé nemendafjöldi mismikill eftir fræðasviðum. Þannig sé sumt starfsfólk sem sinni einungis þjónustu við nemendur meðan annað sinnir slíkri þjónustu að hluta. Eigi það sama við um aðra kostnaðarliði sem miðist við þjónustu starfsfólks við nemendur.
Þjónusta sem veitt sé samkvæmt þessum lið sé því af margvíslegum toga. Sökum þessa eðlis hennar verði hún ekki mæld eða sérgreind öðruvísi en með því að áætlað sé hversu mikill tími starfsfólks fari í að sinna þjónustunni. Hafi þessi liður því alla tíð byggst á áætlunum um hve stór hluti af starfi starfsfólks skrifstofa sviða- og deilda fari í þjónustuna. Þessi aðferð, þ.e. að miða við hlutfall launakostnaðar, sé hefðbundin og almennt viðurkennd við gjaldtöku stjórnvalda samkvæmt lagaheimild vegna þjónustu sem ekki verður sérgreind, áætluð eða reiknuð með öðrum hætti.
Samkvæmt bókfærðum kostnaði fyrir árið 2021 hafi kostnaður við veitta þjónustu samkvæmt þessum lið numið 366.175 þús. kr. Sú könnun á veittri þjónustu árið 2021 sem nú hefur farið fram leiðir í ljós að raunverulegur launakostnaður við nemendaþjónustu þetta ár reyndist vera 537.157 þús. kr. Hlutdeild þessa liðar á hvern nemanda nam því miðað við bókfærðan kostnað 23.637 kr. en 34.674 kr. ef miðað hefði verið við kostnaðargreiningu.
HÍ byggir á því að skýrar forsendur og viðmið liggi til grundvallar þessum lið. HÍ áréttar að ekki hafi orðið grundvallarbreytingar á verkefnum sem falli undir þennan kostnaðarlið um margra ára skeið nema að því leyti að þjónusta hafi fremur aukist. Þjónusta sem felld hafi verið undir þennan lið sé nefnd í dæmaskyni í lögskýringargögnum að heimilt sé að leggja til grundvallar skrásetningargjaldi. Þá er það 25% viðmið kostnaðar þessa tölul. í viðauka B samkvæmt kostnaðargreiningu afar varfærið viðmið raunverulegs kostnaðar við að veita þjónustuna.
Til viðbótar við framangreint telur HÍ rétt að taka sérstaka afstöðu til þeirra athugasemda sem kærandi hefur lagt fram í málinu um að próf teljist eðlilegur hluti náms og órjúfanlegur hluti kennslu sem sé lögmælt þjónusta. Kærandi nefni að samkvæmt b-lið 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 megi háskóli afla sér viðbótartekna vegna fyrirlagnar og yfirferðar stöðu,- inntöku,- upptöku,- og fjarprófa. Um tæmandi talningu sé um að ræða og því sé ekki tækt að gagnálykta með þeim hætti að innheimta megi sérstök gjöld undir a-lið 2. mgr. 24. gr. fyrir önnur próf, þ.e. lokapróf.
Í forsendum úrskurðar áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema í máli nr. 4/2022 féllst nefndin ekki á þær röksemdir kæranda að kostnaður sem til falli vegna þjónustu við nemendur vegna skipulagningar kennslu, skráningar í próf og skipulagningu prófa teljist til „kennslu” í framangreindum skilningi né að framangreind atriði séu órjúfanlegur hluti kennslu. Með hliðsjón af því verður að hafna röksemdum kæranda um að þjónusta samkvæmt þessum lið teljist til kennslu.
- 6. tölul. viðauka B – Kostnaður við Kennslusvið
Samkvæmt 6. tölul. í viðauka B við reglur nr. 244/2014 eiga skrásetningargjöld að standa undir 20% af reiknuðum gjöldum rekstrar Kennslusviðs vegna þjónustu við nemendur. Samkvæmt HÍ er hér miðað við launakostað starfsfólks sviðsins.
HÍ byggir á því að í verklagsreglunum frá árinu 2005 hafi þessi liður nánar verið skýrður með því að auk vinnu við skipulag kennslu hefði skrifstofa Kennslusviðs með höndum margvísleg verkefni sem snúi beint að þjónustu við stúdenta, m.a. mat á námi milli landa og háskóla, aðstoð við erlenda stúdenta og íslenska skiptistúdenta sem taki hluta af námi sínu við erlenda háskóla og aðstoð við stúdenta sem sækja um framhaldsnám við erlenda háskóla. Áætlað hafi verið að þessi verkefni næmu a.m.k. 30% af bókfærðum rekstrarkostnaði sviðsins.
Starfsfólk sviðsins sinni nú m.a. innritun og skráningu stúdenta og ýmsu sem lúti að mati á námi, einnig veiti starfsfólkið ráðgjöf um námsval og vinnubrögð í háskólanámi og aðstoði nemendur við undirbúning í tengslum við atvinnuleit. Starfsfólkið tryggi að nemendur sem glími við fötlun eða sérþarfir fái viðeigandi aðstoð, auk þess að sjá um innleiðingu á rafrænum lausnum í kennslu og alla umsýslu varðandi prófahald.
Samkvæmt bókfærðum kostnaði fyrir árið 2021 hafi kostnaður við þjónustu samkvæmt þessum lið numið 17.302 þús. kr. Sú könnun á veittri þjónustu árið 2021, sem nú hafi farið fram, leiði í ljós að raunverulegur launakostnaður við þjónustuna hafi numið 37.830 þús. kr. Hlutdeild þessa liðar á hvern nemanda hafi því miðað við bókfærðan kostnað numið 1.117 kr. en 2.442 kr. ef miðað hefði verið við kostnaðargreiningu.
Með hliðsjón af því sem að framan sé rakið liggi að mati HÍ skýrar forsendur og viðmið til grundvallar þessum lið. Um sé að ræða þjónustu sem nefnd sé í dæmaskyni í lögskýringargögnum að heimilt sé að leggja til grundvallar skrásetningargjaldi. Árétta verði að ekki hafi orðið grundvallarbreytingar á verkefnum sem falli undir þennan kostnaðarlið um margra ára skeið nema að því leyti að þjónusta hafi fremur aukist. Þá verði að telja 25% viðmið kostnaðar þessa tölul. í viðauka B samkvæmt kostnaðargreiningu afar varfærið mat á raunverulegum kostnaði við að veita þjónustuna.
Til viðbótar við framangreint sé rétt að taka sérstaka afstöðu til þeirra athugasemda sem kærandi hafi lagt fram í málinu um að rekstur Kennslusviðs hljóti að teljast hluti af þeirri þjónustu sem sé nauðsynleg til að halda uppi kennslu. Kærandi vísi til hlutverks Kennslusviðs eins og það sé skilgreint á heimasíðu skólans og telji upp mismunandi starfseiningar sviðsins, sem sumar hverjar séu fjármagnaðar samkvæmt öðrum töluliðum viðauka B. Að mati kæranda sé beinn rekstrarkostnaður við skrifstofuhald Kennslusviðs hluti af því að halda uppi almennri starfsemi og rekstri skólans og ólíklegt að gjaldtaka vegna kostnaðarins rúmist innan heimildar 2. mgr. 24. gr. laga nr. 85/2008 um opinbera háskóla.
HÍ telur ekki forsendur til þess að fallast á þessar röksemdir kæranda. Eins og áður hafi verið rakið sé hugtakið kennsla takmarkað í skilningi laga við formlegar kennslustundir og nái ekki yfir það sem kalla mætti skipulag kennslu. Þá falli þjónusta Kennslusviðs við nemendur undir það sem talið sé upp í dæmaskyni í lögskýringargögnum að fella megi undir skrásetningargjald.
- 7. tölul. viðauka B – Alþjóðaskrifstofa
HÍ vísar til þess að samkvæmt 7. tölul. í viðauka B við reglur nr. 244/2014 eigi skrásetningargjöld að standa undir bókfærðum gjöldum í rekstri Alþjóðaskrifstofunnar vegna þjónustu við nemendur. Miðað sé hér við launakostnað.
Í verklagsreglunum frá 2005 hafi þessi liður verið skýrður nánar með þeim hætti að Alþjóðaskrifstofa háskólastigsins væri starfrækt af HÍ og fengi stærstan hluta rekstrarfjár frá skólanum. Skrifstofan fengi einnig fjárveitingu á fjárlögum vegna samningsbundinna verkefna fyrir menntamálaráðuneytið. Sú fjárveiting væri kostnaðarliðum skrásetningargjaldsins óviðkomandi og því ekki talin þar með.
Alþjóðasvið annist formleg samskipti HÍ við erlendar menntastofnanir og veiti nemendum ýmsa þjónustu í tengslum við alþjóðlegt samstarf, t.d. skiptinám og starfsþjálfun, eða m.ö.o. allt sem viðkomi námsdvöl erlendis.
Samkvæmt bókfærðum kostnaði fyrir árið 2021 hafi kostnaður við veitta þjónustu samkvæmt þessum lið numið 60.180 þús. kr., en frá þeirri tölu hafi verið dreginn frá kostnaður við stöðugildi starfsfólks sem starfi við annað en þjónustu við nemendur. Sú könnun á veittri þjónustu árið 2021 sem nú hafi farið fram leiði í ljós að raunverulegur launakostnaður við þjónustuna hafi numið 73.617 þús. kr. Hlutdeild þessa liðar reiknað á hvern nemanda hafi miðað við bókfærðan kostnað numið 3.885 kr. en 4.817 kr. ef miðað hefði verið við kostnaðargreiningu.
Með hliðsjón af því sem að framan sé rakið liggi að mati HÍ skýrar forsendur og viðmið til grundvallar þessum lið. Um sé að ræða þjónustu sem nefnd sé í dæmaskyni í lögskýringargögnum að heimilt sé að leggja til grundvallar skrásetningargjaldi. HÍ áréttar að ekki hafi orðið grundvallarbreytingar á verkefnum sem falli undir þennan kostnaðarlið um margra ára skeið nema að því leyti að þjónusta hafi fremur aukist. Þá verði að telja að forsendur og viðmið þessa tölul. í viðauka B sé varfærið mat á raunverulegum kostnaði við að veita þjónustuna
- A- og b- liðir 8. tölul. viðauka B – Aðgangur í Þjóðarbókhlöðu og bókasafn Menntavísindasviðs
HÍ vísar til þess að samkvæmt a-lið 8. töluliðar í viðauka B við reglur nr. 244/2014 sé kostnaður sá sem skólinn beri vegna svokallaðs landsaðgangs að gagnasöfnum og aðstöðu í Þjóðarbókhlöðu áætlaður 50% vegna nemenda.
Í verklagsreglunum frá 2005 hafi verið þetta skýrt nánar með þeim hætti að Háskólinn hefði fram að því árlega veitt tæplega 15 milljónum kr. til Landsbókasafns til þess að tryggja stúdentum betri aðgang að safninu. Þá hafi skólinn jafnframt lagt fram fé til ritakaupa og aðgangs að gögnum sem eðli málsins samkvæmt nýtist stúdentum með almennum hætti án þess að það væri beinn liður í kennslu. Ætti það sérstaklega við um meistara- og doktorsnema. Féð hefði ekki verið sérgreint en hefði verið hluti af heildarframlagi HÍ til ritakaupa sem hafi numið 45 mkr. á ársgrundvelli. Reiknað hafi verið með að 25% þessa framlags skyldi vera einn af kostnaðarliðum skrásetningargjaldsins.
Grundvöllur þessa gjalds væri aðgangur nemenda að Þjóðarbókhlöðu, greiðsluþátttaka vegna landsaðgangs, þ.e. vegna tímaritahluta og gagnasafnshluta sem HÍ greiði til Landsbókasafns beint, en safnið væri annars fjármagnað á fjárlögum. Auk þess væri starfrækt sérstakt bókasafn á Landspítala sem nemendur á Heilbrigðisvísindasviði nýti.
HÍ vísar til þess að aflað hafi verið upplýsinga frá Landsbókasafni um það hvort tiltæk væru gögn um í hve miklum mæli nemendur nýttu sér þjónustuna og aðgang að gagnasöfnum. Í svörum safnsins hafi hins vegar komið fram að ekki væru tiltækar sundurgreindar upplýsingar um notkun nemenda á þjónustu.
Af því leiði að þennan lið hafi alla tíð þurft að áætla og hafi verið lagt til grundvallar að helmingur kostnaðar komi til vegna þjónustu við nemendur, en 50% vegna annarrar starfsemi Háskólans. Í því sambandi skuli áréttað að árið 2021 hafi akademískt starfsfólk Háskólans, þ.e. kennarar, sérfræðingar og aðjúnktar verið 816 talsins en stundakennarar 3.073. Nemendur hafi hins vegar verið rúmlega 15.000. Með hliðsjón af því verði að telja áætlun um að 50% kostnaðar vegna þessa liðar komi til vegna nemenda raunhæfa og varfærna.
Bókfærður heildarkostnaður Háskóla Íslands sem greiddur hafi verið til Landsbóksafns árið 2021 hafi numið samtals 106.619 þús. kr. Hlutdeild nemenda samkvæmt þessum lið hafi því numið 53.310 þús. kr., eða 3.441 kr. á nemanda.
Samkvæmt b-lið 8. tölul. í viðauka B við reglur nr. 244/2014 skal 50% af rekstri bókasafnsins á Menntavísindasviði fjármagnað með skrásetningargjaldi en bóksafnið er hluti af skólanum. Samsvarandi kostnaðarlið hafi ekki verið að finna í verklagsreglunum frá 2005 enda hafi bókasafnið þá tilheyrt Kennaraháskóla Íslands en hann sameinaðist Háskóla Íslands árið 2008.
Kostnaðargreining hafi farið fram með því að kanna fjölda starfsfólks sem sinnti þjónustu við nemendur, launakostnað, og kostnað við bókakaup. Við mat á þjónustu við nemendur hafi verið horft til fjölda útlána til nemenda og tölulegar upplýsingar hafi sýnt fram á að rúmlega 50% allra útlána hafi verið til nemenda. Af þessari könnun leiði að viðmið um að 50% kostnaðar þessa hluta tölul. í viðauka B við bókasafn Menntavísindasviðs sé vegna þjónustu við nemendur teljist raunhæf áætlun.
Árið 2021 hafi bókfærður kostnaður við veitta þjónustu samkvæmt þessum lið numið 31.194 þús. kr. Sú könnun á veittri þjónustu árið 2021 sem nú hafi farið fram með upplýsingaöflun frá safninu leiði í ljós að raunverulegur kostnaður við þjónustuna hafi numið 34.353 þús. kr. Hlutdeild þessa liðar á hvern nemanda hafi því miðað við bókfærðan kostnað numið 2.014 kr. en 2.243 kr. ef miðað hefði verið við kostnaðargreiningu.
Með hliðsjón af því sem að framan sé rakið liggi að mati HÍ skýrar forsendur og viðmið til grundvallar þessum lið. Um sé að ræða þjónustu sem nefnd sé í dæmaskyni í lögskýringargögnum að heimilt sé að leggja til grundvallar skrásetningargjaldi. Þá verði að telja 50% viðmið kostnaðar þessa tölul. í viðauka B samkvæmt kostnaðargreiningu raunhæft og varfærið mat á kostnaði við að veita þjónustuna.
- B-liður 9. tölul. í viðauka B – Upplýsingatæknisvið (áður Reiknistofnun)
Samkvæmt b-lið 9. tölul. í viðauka B við reglur nr. 244/2014 skulu 50% reiknaðra gjalda af almennum rekstri Upplýsingatæknisviðs (Reiknistofnunar) liggja til grundvallar skrásetningargjaldi.
Hí byggir á því að í verklagsreglum frá 2005 hafi þessi liður verið nánar skýrður þannig að bókfærður kostnaður vegna vélbúnaðar (tölva og prentara), rekstrar tölvuneta og almennrar starfsemi Reiknistofnunar væri ekki sundurliðaður sérstaklega eftir því hvort um þjónustu við stúdenta væri að ræða enda slík aðgreining vart möguleg. Almennt mætti hins vegar gera ráð fyrir að helmingur þessa kostnaðar væri beint tilkominn vegna stúdenta og yrði að áætla hann á grundvelli þess.
Samkvæmt HÍ sinnir Upplýsingatæknisvið allri upplýsingatækniþjónustu innan skólans, þ.m.t. vegna hug- og vélbúnaðar, rekstrar og þróunar gagna- og upplýsingatæknikerfa og utanumhalds símkerfa. Bókfærður heildarkostnaður við rekstur sviðsins fyrir árið 2021 hafi numið 985.938 þús. kr.
Sviðið sinni margvíslegri þjónustu við nemendur. Sviðið haldi úti netþjónustu og einnig þjónustuborði fyrir nemendur þar sem veitt sé notendaaðstoð. Sviðið reki hug- og vélbúnað vegna skólans og annist hugbúnaðarþróun og sjái til þess að aðgangur að prenturum sé til staðar.
Undir þennan kostnaðarlið í viðauka B falli kostnaður við rekstur Uglu, þ.m.t. launakostnaður starfsfólks sem sinni rekstri kerfisins, sem ekki hafi verið felldur undir 2. tölul. – Nemendakerfi – í viðauka B, auk reksturs fyrrnefnds þjónustuborðs og kostnaður við rekstur svokallaðs Háskólanets sem geri nemendum og starfsfólki kleift að tengjast neti skólans.
Að undanskildum kostnaði við rekstur þjónustuborðs fyrir nemendur, eru ekki tiltækar upplýsingar um skiptingu notkunar þjónustu á Uglu eða Háskólanets milli nemenda og starfsfólks Háskólans. Hlutdeild vegna áætlaðrar notkunar nemenda samkvæmt þessum lið hefur því alla tíð þurft að áætla eins og getið var í verklagsreglunum frá árið 2005. Að gættum fjölda innritaðra nemenda annars vegar og hins vegar fjölda starfsfólks og stundakennara Háskólans verður að telja að 50% hlutfall kostnaðar sem miðað er við samkvæmt þessum lið sé bæði raunhæft og varfærið mat á kostnaði sviðsins vegna þjónustu við nemendur.
Bókfærður kostnaður ársins 2021 sem lagður hafi verið til grundvallar skrásetningargjaldi samkvæmt þessum lið hafi verið 149.174 þús. kr. Samkvæmt kostnaðargreiningu megi áætla kostnaðinn við þjónustu við nemendur árið 2021 sem 196.850 þús. kr. Hlutdeild þessa liðar á hvern nemanda hafi því miðað við bókfærðan kostnað numið 9.629 kr. en 12.054 kr. ef miðað hefði verið við kostnaðargreiningu.
Að mati HÍ liggi því skýrar forsendur og viðmið til grundvallar þessum lið. Um sé að ræða þjónustu sem nefnd sé í dæmaskyni í lögskýringargögnum að heimilt sé að leggja til grundvallar skrásetningargjaldi. Þá verði að telja 50% viðmið kostnaðar þessa tölul. í viðauka B samkvæmt kostnaðargreiningu raunhæft og varfærið mat á kostnaði við að veita þjónustuna.
Til viðbótar við framangreint sé rétt að taka sérstaka afstöðu til þeirra athugasemda sem kærandi hafi lagt fram í málinu um að hlutverk Upplýsingatæknisviðs sé að sinna nauðsynlegri þjónustu til að halda uppi kennslu og rannsóknarstarfsemi sem sé í svo beinum tengslum við þjónustuna að hún teljist órjúfanlegur þáttur hennar.
HÍ fellst ekki á þessar röksemdir kæranda. Fyrir liggi að með kennslu sé átt við formlegar kennslustundir en þjónustu sem veitt sé utan kennslustunda sé heimilt að leggja til grundvallar skrásetningargjaldi. Þjónusta við rekstur upplýsingatæknikerfa sé til samræmis við þá liði sem taldir voru í dæmaskyni í athugasemdum í frumvarpi með lögum nr. 29/1996, þar sem nefndur hafi verið aðgangur að tölvum og prenturum Háskólans. Enda þótt að stórstígar framfarir hafi orðið í upplýsingatækni frá þeim tíma hafi alla tíð verið gert ráð fyrir að hluti skrásetningargjalds tæki til kostnaðar við upplýsingatækni. Þá verði almennur kostnaður við upplýsingatækniþjónustu ekki felldur undir rannsóknarstarfsemi eins og kærandi staðhæfi, hvorki beint né óbeint.
- 10. tölul. viðauka B – Aðstaða og stjórnun
Í 10. tölul. í viðauka B við reglur nr. 244/2014 er kveðið á um að 12% af skrásetningargjaldi nemenda renni í aðstöðu og stjórnun.
HÍ byggir á því að í verklagsreglunum frá 2005 hafi samsvarandi liður skýrður nánar þannig að í skýringu við gildandi lagaákvæði um skrásetningargjald væru kostnaðarliðir settir fram í dæmaskyni og ekki fjallað sérstaklega um kostnað vegna aðstöðu og stjórnunar þeirrar þjónustu sem stúdentum væri veitt (e. overhead). Almennt væri hins vegar viðurkennt að áætla þyrfti kostnað vegna þessara þátta. Þá hafi jafnframt komið fram í verklagsreglunum að um innheimtu stjórnunar- og aðstöðugjalds á sértekjur ríkisstofnana virtust ekki vera í gildi fastákveðin viðmið en innan skólans hefði verið miðað við að gjaldið væri 12%. Þá lægi fyrir að í einstökum samningum ráðuneyta um rekstrarverkefni á háskólastigi væri miðað við 13,7% álag vegna stjórnunar og aðstöðu. Mætti af þessu ráða að 12% viðmið Háskóla Íslands væri innan þeirra marka sem almennt væri miðað við.
Forsenda þessa liðar í viðauka B væri að á samanlagðan kostnað samkvæmt tölul. 1.-9. legðist 12% gjald fyrir aðstöðu og stjórnun. Í launakostnaði starfsfólks sem lagður væri til grundvallar öðrum töluliðum í viðauka B væri ekki meðtalinn launakostnaður stjórnenda viðkomandi eininga. Þá væri þar ekki meðtalinn kostnaður við að sjá starfsmönnum fyrir aðstöðu til þess að þeir geti sinnt þjónustu við nemendur.
Í starfsemi háskóla og rannsóknarsjóða væri venjubundið að gert væri ráð fyrir slíku gjaldi. Í 73. gr. reglna fyrir Háskóla Íslands nr. 569/2009 komi fram að háskólaráði sé heimilt að ákveða að fræðasvið og deildir Háskólans innheimti stjórnunar- og aðstöðugjald af öllum sértekjum. Háskólaráð hafi á fundi sínum 8. febrúar 2016 samþykkt reglur nr. 160/2016 um stjórnunar- og aðstöðugjald, þar sem mælt væri fyrir um að innheimta skyldi 25% stjórnunar- og aðstöðugjald ofan á beinan kostnað. Samsvarandi stjórnunar- og aðstöðugjald væri lagt til grundvallar í fjölmörgum rannsóknar- og samkeppnissjóðum Rannís vegna styrktra verkefna. Með hliðsjón af því verði ekki annað ályktað en að 12% viðmið stjórnunar- og aðstöðugjalds í viðauka B sé varfærið og hóflegt.
Sé miðað við bókfærðan kostnað ársins 2021 hafi þessi kostnaðarliður numið 156.462 þús. kr. en ef miðað hefði verið við kostnað samkvæmt kostnaðargreiningu hefði hann átt að nema 196.850 þús. kr. Hlutfall hvers nemanda í skrásetningargjaldi samkvæmt þessum lið væri því 10.100 kr. m.v. bókfærðan kostnað, en 12.715 kr. ef miðað hefði verið við kostnaðargreiningu.
Með vísan til framangreinds byggir HÍ á því að skýrar forsendur og viðmið liggi til grundvallar þessum lið. Enda þótt í lögskýringargögnum sé ekki fjallað sérstaklega um kostnað vegna aðstöðu og þjónustu séu einstaka liðir taldir upp í dæmaskyni en ekki með tæmandi hætti. Hefðbundið sé við töku þjónustugjalda að gert sé ráð fyrir sameiginlegum kostnaði vegna aðstöðu og stjórnunar og það eigi sér jafnframt langa venju í starfsemi háskóla og rannsóknarsjóða. Þá verði að telja að 12% hlutfall sem lagt er væri til grundvallar hóflegt og varfærnislega áætlað. Með vísan til þess sem að framan greinir telur HÍ að hafna beri þeim röksemdum kæranda um að ekki sé heimilt að leggja kostnað vegna aðstöðu og stjórnunar til grundvallar gjaldtöku eða að stjórnun sé órjúfanlegur þáttur í því að reka menntastofnun.
Málsástæður HÍ varðandi einstök atriði í kæru kæranda
HÍ hafnar sjónarmiðum kæranda um að háskólaráði hafi verið óheimilt að úrskurða í andstöðu við efnislega niðurstöðu áfrýjunarnefndarinnar í fyrra máli. Með úrskurði áfrýjunarnefndar í máli nr. 4/2022 hafi úrskurður háskólaráðs í máli kæranda um að synja um endurgreiðslu skrásetningargjalds, dags. 3. nóvember 2022, verið felldur úr gildi að hluta. Af þeirri niðurstöðu leiði að háskólaráði hafi borið að leiða mál kæranda til lykta varðandi þann hluta sem felldur hafi verið úr gildi. Enda þótt að kærandi hafi óskað eftir því að mál hennar væri tekið fyrir á ný hafi HÍ borið að ljúka máli kæranda samkvæmt úrskurði áfrýjunarnefndarinnar.
Þá telur HÍ að vangaveltur kæranda um það að stjórnvaldsákvörðun verði almennt ekki felld úr gildi að hluta við endurskoðun æðra stjórnvalds með öllu haldlausar. Þvert á móti leiði af meginreglum stjórnsýsluréttar sbr. og 1. mgr. 2. gr. reglna nr. 550/2020 um störf áfrýjunarnefndar í málefnum háskólanema að nefndin geti staðfest, ógilt, eða breytt ákvörðun sem skotið sé til hennar að hluta eða heild. Framangreindu hafi jafnframt verið slegið föstu í dómaframkvæmd og megi í dæmaskyni hér vísa til dóms Hæstaréttar í máli nr. 26/2020. Af því sama leiði að til meðferðar áfrýjunarnefndar nú sé úrskurður háskólaráðs, dags. 4. apríl sl., en ekki sá hluti málsins sem leiddur hafi verið til lykta með úrskurði áfrýjunarnefndar í máli nr. 4/2022.
Þá vísar HÍ varðandi bindandi réttaráhrif úrskurðar áfrýjunarnefndarinnar í máli nr. 4/2022 til þess að ekki verði fallist á staðhæfingar kæranda um að fyrri úrskurður bindi hendur HÍ þannig að háskólaráði hafi borið að úrskurða um endurgreiðslu til kæranda. Í því samhengi sé á það bent að af forsendum úrskurðar nefndarinnar verði ekki annað ráðið en að afstaða hennar hafi byggt á þeirri meginforsendur að eins og málið lægi þá fyrir hefði ekki verið lagður fullnægjandi grundvöllur fyrir álagningu skrásetningargjaldsins hvað tiltekna liði varðaði. Því hefði innheimta hvað sömu liði varðaði ekki verið til samræmis við lög.
Fyrir liggi að HÍ hafi ekki gætt að því að veita nefndinni tiltækar upplýsingar um grundvöll og forsendur gjaldsins og ekki skilað umsögn vegna málsins. Áfrýjunarnefndin hafi því ekki haft þær upplýsingar og gögn sem fyrir lágu um grundvöll og forsendur skrásetningargjaldsins sem fyrir lágu hjá HÍ né skriflega umsögn um efnisatriði málsins. Úr þeim annmarka hafi hins vegar verið bætt við meðferð málsins af hálfu háskólaráðs auk þess sem aflað var frekari upplýsinga og gagna sem rakin væru í kærðum úrskurði.
Að því athuguðu yrði ekki fallist á að úrskurður áfrýjunarnefndar í máli nr. 4/2022 hafi bundið hendur háskólaráðs með þeim hætti sem kærandi staðhæfi.
Þá hafnar HÍ sjónarmiðum kæranda varðandi samþykkt og birtingu reglna nr. 244/2014 og viðauka B. Á þessum staðhæfingum kæranda verði ekki byggt í málinu. Reglur nr. 244/2014 ásamt viðauka B hafi verið samþykktar á fundi háskólaráðs 6. mars 2014, sbr. 9 tölul. fundargerðar ráðsins sem birt sé á vef HÍ. Þá liggi fyrir í gögnum málsins fundargerð og sú tillaga sem lögð hafi verið fyrir fundinn og samþykkt af háskólaráði. Telur HÍ það því engum vafa undirorpið að reglur og viðaukar við þær hafi verið lagðar fram í einu lagi og samþykktar af háskólaráði.
Gjaldtökuheimild 24. gr. laga nr. 85/2008 kveði á um að háskólum sé heimilt að innheimta skrásetningargjald við skráningu í nám í einu lagi samkvæmt nánari reglum sem háskóli setji um gjaldtöku og ráðstöfun gjalda. Svo hafi verið gert með reglunum sem birtar hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda. Af lagaheimildinni leiði hins vegar hvorki að birta beri forsendur fyrir einstaka liðum, sem myndi slíkt skrásetningargjald og ákveðið er og innheimt í einu lagi, í Stjórnartíðindum né leiði slíkt af reglum stjórnsýsluréttar að öðru leyti. Fyrir liggi hins vegar að HÍ hafi alla tíð birt viðauka B með reglunum á vefsvæði skólans til samræmis við vandaða stjórnsýsluhætti.
Þá liggi fyrir að háskólaráð hafi samþykkt reglur nr. 244/2014 sem og viðauka B sem hafi að geyma forsendur fyrir ákvörðun gjaldsins og sé hluti reglnanna. Tilvísun kæranda til dóms Hæstaréttar í máli nr. 438/2002 eigi hér ekki við, enda málsatvik þar öll önnur, en niðurstaða Hæstaréttar í málinu byggði á því að ráðherra hafi ekki sett reglugerð um þjónustugjald stjórnvalds eins og honum hafi borið að gera. Fyrir liggi að reglurnar voru samþykktar af háskólaráði og birtar í B-deild Stjórnartíðinda.
Hvað varðar málsástæður kæranda að einstaka kostnaðarliðir skrásetningargjaldsins verði ekki felldir undir heimild a-liðar 2. mgr. 24. gr. laga um opinbera háskóla, þ.m.t. kostnaður við próf, og rekstur Alþjóðaskrifstofu, vísar HÍ til þess að lögskýringargögn séu skýr og ótvíræð um að þessa þjónustuþætti megi leggja til grundvallar skrásetningargjaldi. Í því sambandi áréttar HÍ að af úrskurði áfrýjunarnefndar í máli nr. 4/2022 leiði að nefndin hafi þegar hafnað röksemdum kæranda hvað þetta varðar.
Fyrir liggi að ákvæði a-liðar 2. mgr. 24. gr. laga um opinbera háskóla heimili opinberum háskólum að innheimta gjald fyrirfram, þ.e. við skrásetningu í nám vegna margvíslegrar og víðfeðmrar þjónustu sem nemendum sé veitt utan kennslu. Líkt og rakið sé í forsendum kærðs úrskurðar sé ljóst að sökum þessa eðlis gjaldsins sé ómögulegt að ákveða forsendur gjaldsins miðað við þá þjónustu sem hver og einn nemandi nýti sér.
Verði því að jafna kostnaði við þá þjónustu sem falli undir gjaldið miðað við áætlaðan fjölda innritaðra stúdenta. Sé hér ólíku saman að jafna við þá aðstöðu þegar stjórnvöldum er heimilað að innheimta þjónustugjald sem ákvarðað er vegna ákveðinnar þjónustu svo sem eftirlitsheimsóknar, skráningu eða annarra athafna. Þegar af þessum ástæðum verði þau álit umboðsmanns Alþingis eða dómar Hæstaréttar sem kærandi vísi til og varði innheimtu þjónustugjalds vegna ákveðinnar þjónustu ekki lögð til grundvallar staðhæfingum kæranda hvað þetta varðar.
Þá vísar HÍ til þess að í hinum kærða úrskurði sé ítarlega rakið hvaða þjónusta samkvæmt hverjum lið í viðauka B falli undir skrásetningargjaldið. Að mati HÍ sé því ljóst hvaða þjónusta við nemendur liggi til grundvallar gjaldinu og þá hvernig kostnaður við hana sé ákvarðaður. Þá áréttar HÍ að sú þjónusta sem liggi til grundvallar gjaldinu sé að stærstum hluta til samræmis við þjónustuþætti sem vísað sé til í dæmaskyni í þeim lögskýringargögnum sem að framan séu rakin. Ljóst hafi því verið alla tíð af hálfu HÍ hvaða þjónustuliðir liggi til grundvallar hverjum lið skrásetningargjaldsins, sbr. viðauka B, sem eigi jafnframt samsvörun í fyrri verklagsreglum háskólans og langri framkvæmd.
Þá verði staðhæfingar kæranda um að rannsókn málsins hafi verið ábótavant ekki lagðar til grundvallar. Þvert á móti hafi HÍ við meðferð málsins gætt þess að afla tiltækra upplýsinga og gagna ásamt því að kanna sérstaklega kostnaðarforsendur fyrir árið 2021 eins og fyrir liggi í gögnum málsins. Þá sé í kærðum úrskurði farið ítarlega yfir forsendur, aðferðarfræði og viðmið hvers einstaks liðar skrásetningargjaldsins við ákvörðun gjaldsins sem kærandi greiddi.
Að lokum telur HÍ að ekki verði fallist á staðhæfingar kæranda um að einungis sé heimilt að leggja til grundvallar skrásetningargjaldi breytilegan kostnað en ekki almennan kostnað svo sem launakostnað starfsmanna. Fyrir liggi að fjöldi starfsmanna sinni þjónustu við nemendur í mismunandi hlutfalli. Kostnaður við þjónustuna felist í hlutfallslegum launakostnaði þessara starfsmanna við þjónustu við nemendur eins og rakið sé í forsendum kærðs úrskurðar. Það sama eigi við um annan fastan kostnað svo sem vegna rekstrar upplýsingatæknikerfa. Af lögskýringargögnum sé dæmaskyni talinn kostnaður við þjónustu starfsmanna við nemendur þar sem það eigi við. Af hálfu HÍ hafi frá öndverðu verið kannaður grundvöllur þjónustugjaldsins og stuðst við meðaltals- og hlutfallsreikninga varðandi launakostnað starfsmanna sem sinni þjónustu við nemendur og þá annan kostnað vegna þjónustuþátta sem hafi byggt á ítarlegum könnunum. Forsendur kostnaðargreiningar sem framkvæmd hafi verið vegna ársins 2021 við meðferð málsins staðfesti að öllu leyti að forsendur og viðmið hafi verið raunhæf og varfærin líkt og rakið sé í forsendum hins kærða úrskurðar.
V.
Niðurstaða
A.
Ágreiningur máls þessa snýr að því hvort forsendur fyrir útreikningi skráningargjalds HÍ sem kærandi greiddi vegna skólaársins 2021-2022 teljist uppfylla skilyrði laga og reglna varðandi töku þjónustugjalda.
Að gefnu tilefni er rétt að taka fram varðandi reglur nr. 244/2014 og viðauka B, sem reynir á í málinu, að breytingar hafa verið gerðar á þeim frá því að kærandi greiddi skrásetningargjaldið sem um ræðir í máli þessu. Í tilvísun nefndarinnar til reglnanna og viðauka B í úrskurði þessum er vísað til þeirra eins og þær voru á þeim tíma sem atvik málsins áttu sér stað.
B.
Kærandi byggir á því HÍ hafi verið óheimilt að taka mál hennar upp að hluta, í kjölfar úrskurðar nefndarinnar í máli nr. 4/2022, og að skólanum hafi borið að taka mál hennar upp í heild sinni.
Í úrskurði í máli nr. 4/2022 var það niðurstaða nefndarinnar að fella úr gildi úrskurð háskólaráðs frá 3. nóvember 2022 um að hafna beiðni kæranda um endurgreiðslu skrásetningargjalds að því er varðaði b-lið 1. tölul., 6. tölul., 7. tölul., a- og b-liði 8. tölul., b-lið 9. tölul., og 10. tölul. í viðauka B við reglur nr. 244/2014. Ekkert er því til fyrirstöðu að stjórnvaldsákvörðun sé felld úr gildi að hluta til. Þegar ákvörðun lægra setts stjórnvalds hefur verið felld úr gildi af æðra settu stjórnvaldi ber hinu lægra setta stjórnvaldi almennt skylda til að taka nýja ákvörðun í málinu. Með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 4/2022 var hin umdeilda ákvörðun háskólaráðs felld úr gildi að hluta og ný ákvörðun hefur verið tekin af háskólaráði. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.
Aðili máls á rétt á því að fá ákvörðun endurupptekna að uppfylltum þeim skilyrðum sem getið er um í 1. og 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls þannig rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Nefndin hefur í fyrri úrskurði sínum um ágreiningsmál þetta fjallað um áhrif þess að fullnægjandi upplýsingar hafi ekki legið fyrir við útreikning og innheimtu gjalda. Hefur skortur á gögnum og upplýsingum verið túlkaður kæranda í vil, enda hefur það staðið HÍ nær að veita slíkar upplýsingar. Ekki verður séð að slík rök hafi átt við um þau ágreiningsatriði sem nefndin hefur í fyrri úrskurði sínum fjallað um og ekki gert athugasemdir við, enda lágu fyrir fullnægjandi upplýsingar um þá gjaldaliði við afgreiðslu fyrra máls, bæði við afgreiðslu HÍ og nefndarinnar.
Samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga á aðili rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin. Ekkert bendir til að svo sé.
Stjórnvald getur einnig afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun er ógildanleg, sbr. 1. og 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga. Nefndin hefur nú þegar komist að þeirri niðurstöðu í fyrri málum sínum að þau ágreiningsatriði sem HÍ tók ekki nýja ákvörðun um hafi ekki verið ógildanleg. Hvað varðar 1. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga, um afturköllun ákvörðunar sem sé ekki til tjóns fyrir aðila, þá kemur fram í athugasemdum við 25. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum að ákvæðið hafi náin tengsl við 12. gr. laganna, þ.e. meðalhófsregluna. Jafnframt kemur þar fram að komi í ljós að ekki hafi verið nægjanlega ríkar ástæður til þess að taka ákvörðun sem íþyngir aðila eða aðstæður hafi breyst frá því að ákvörðun var tekin sé stjórnvaldi heimilt, að eigin frumkvæði, að afturkalla ákvörðun. Ljóst er af málatilbúnaði HÍ að skólinn telur ríkar ástæður til að innheimta skrásetningargjald af kæranda, sem og öðrum nemendum og að ákvörðun skólans um að innheimta hámarksgjald, þ.e. kr. 75.000, sé nauðsynleg svo skólinn geti sinnt lögbundnu hlutverki sínu.
Með vísan til framangreinds verður því ekki séð að mati nefndarinnar að hendur HÍ hafi verið bundnar með þeim hætti sem kærandi byggir á, þ.e. að óheimilt hafi verið að úrskurða um annað en endurgreiðslu til kæranda. Þvert á móti telur nefndin að HÍ hafi í raun tekið til afgreiðslu erindi kæranda um kröfu um endurgreiðslu, þó að þeirri kröfu hafi verið hafnað, eins og rakið hefur verið að framan. Með hliðsjón af framangreindu telur nefndin því ekki tilefni til að fallast á þann málatilbúnað kæranda að HÍ hafi verið óheimilt að úrskurða um þann hluta máls kæranda sem felldur var úr gildi með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 4/2022. Til meðferðar í máli þessu er því eingöngu sá hluti sem fjallað er um í úrskurði HÍ frá 4. apríl 2024.
C.
Kærandi byggir á því að forsendur og útreikningur á einstaka liðum að baki skrásetningargjaldinu hafi ekki legið fyrir við álagningu þess gjalds. Í málinu liggi fyrir að HÍ hafi ekki tekið saman eða reiknað út raunkostnað með reglulegum hætti. HÍ vísar að því er þetta varðar m.a. til þess að þar sem augljóst sé að raunkostnaður við þjónustu við nemendur sé umfram lögákveðna hámarksfjárhæð skrásetningagjaldsins verði ekki gerðar sömu kröfur um reglulegan samanburð rauntalna við áætlun nema grundvallarbreytingar verði á forsendum. Fyrir liggi að svo sé ekki. Nefndin tekur undir þetta sjónarmið HÍ. Í málatilbúnaði HÍ kemur fram að rauntölur afmarkaðra kostnaðarliða í viðauka B séu ávallt tiltækar í bókhaldi HÍ og unnt að taka þær saman. Í kjölfar úrskurðar nefndarinnar í máli nr. 4/2022 fór HÍ í rannsókn og greiningu á kostnaðarliðum sem liggja að baki töluliðum í viðauka B. Niðurstaða þeirrar rannsóknar sýnir að mati nefndarinnar fram á það að raunkostnaður vegna þjónustu við nemendur sem skrásetningargjaldinu er ætlað að mæta sé hærri en fjárhæð skrásetningargjaldsins.
Eins og rakið er í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 4/2022 þá er helsta forsenda þess að hægt sé að taka afstöðu til þess hvort að skrásetningargjald HÍ uppfylli þær kröfur sem gerðar eru til álagningar þjónustugjalda sú að fyrir liggi á hvaða forsendum gjaldið byggir. Í máli þessu liggur fyrir ítarleg áætlun og greining á því hverju sú áætlun byggi, ólíkt því sem var í fyrra máli. Í málatilbúnaði kæranda er vísað til þess að ekki sé hægt að ráðast í slíka rannsókn eftir á. Nefndin telur að það hafi verið skylda HÍ með hliðsjón af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnarsýslulaga að fara í slíka rannsókn í kjölfar niðurstöðu nefndarinnar í máli nr. 4/2022. Eins og rakið er að ofan lágu þessar tölur og upplýsingar fyrir í kerfum skólans og sú vinna sem fram fór í kjölfarið var einungis til þess að taka saman þessar upplýsingar á grunni aðferðarfræði sem HÍ hefur útskýrt með ítarlegum hætti í málinu og sem útlistuð er í viðauka B. Eins og rakið var í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 4/2022 er áskilið að innheimta skráningargjalds vegna þjónustu við nemendur taki mið af þeim kostnaði sem til falli vegna veitingu þjónustunnar og að afmörkun skrásetningargjaldsins byggi á traustum útreikningum. Að mati nefndarinnar eru þessi skilyrði uppfyllt.
Að því er varðar málatilbúnað kæranda að reglur nr. 244/2014 um gjaldskrá Háskóla Íslands vegna þjónustu við nemendur o.fl., og innheimtu og ráðstöfun skrásetningargjalds hafi ekki verið settar með réttum hætti þá liggur fyrir í málinu að þær hafi verið samþykktar af háskólaráði á fundi 6. apríl 2014 og birtar í B-deild Stjórnartíðinda. Viðaukar við reglurnar sem eru til nánari skýringar og útlistunar voru samþykktir á sama fundi, þ.m.t. viðauki B, og hafa þeir verið birtir og aðgengilegir á heimasíðu skólans frá samþykki. Með hliðsjón af framangreindu fellst nefndin ekki á málsástæður kæranda að reglur nr. 244/2014 hafi ekki verið birtar með réttum hætti.
Að því er varðar málsástæður kæranda um heimildir HÍ til gjaldtöku af nemendum með innheimtu skrásetningargjald þá vísar nefndin til úrskurðar í máli nr. 4/2022 þar sem ítarlega er rakin saga heimilda HÍ til gjaldtöku og fyrirkomulags skrásetningagjalda við skólann, en nefndin komst þar að þeirri niðurstöðu að HÍ hafi heimild til þess að innheimta skrásetningargjald af nemendum við skólann. Með hliðsjón af því telur nefndin ekki efni til að fjalla frekar um þær málsástæður kæranda sem snúa að því hvort HÍ sé heimilt að innheimta skrásetningargjald af nemendum við skólann.
Með vísan til framangreinds er það niðurstaða áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema að hafna kröfum kæranda um endurgreiðslu skrásetningargjalds vegna innritunar kæranda í HÍ fyrir skólaárið 2021-2022.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Kröfum kæranda um endurgreiðslu skrásetningargjalds vegna innritunar í Háskóla Íslands skólaárið 2021-2022 er hafnað.
Elvar Jónsson
Eva Halldórsdóttir Pétur Marteinn Urbancic Tómasson