Stjórnsýslukæra vegna umsagnar ENIC-NARIC vegna mats á námi og starfsréttindum í pípulögnum útgefin í Póllandi.

Mánudaginn, 01.12.2025, var í atvinnuvegaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

Stjórnsýslukæra

Með bréfi dags, 20. nóvember 2024, barst háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðuneytinu kæra frá félagi pípulagningameistara (hér eftir kærandi) þar sem kærð var umsögn ENIC-NARIC landsskrifstofunnar á Íslandi (hér eftir nefnd ENIC-NARIC) vegna mats á námi og starfsréttindum [NN] í pípulögnum útgefin í Póllandi. Meðferð málsins færðist til atvinnuvegaráðuneytis þann 15. mars 2025, sbr. c-lið 9. tölul. 2. gr. forsetaúrskurðar nr. 5/2025, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands.

Kröfur

Þess er krafist aðallega að umsögn ENIC-NARIC verði felld úr gildi.

Til vara er þess krafist að ráðuneytið beini því til ENIC-NARIC að endurupptaka umsögn sína.

Til þrautavara er þess krafist að felld verði úr gildi umsögn ENIC-NARIC um að fallast ekki á endurupptöku málsins.

Til þrautaþrautavara er þess krafist að ráðuneytið kanni hvort ENIC-NARIC uppfylli þær lög- og samningsbundnu skyldur sem á þeim hvíla.

Málsatvik og ágreiningsefni málsins

Í kæru er tekið fram að kærandi séu hagsmunasamtök löggiltra pípulagningameistara hér á landi og starfi í samræmi við 10. gr. laga um handiðnað, nr. 42/1978, þar sem kveðið er á um skilyrði til útgáfu til meistarabréfs í löggiltri iðngrein.

Í gögnum málsins kemur fram að þann 31. ágúst 2024 fékk kærandi vitneskju um að sýslumaður á höfuðborgarsvæðinu (hér eftir nefndur sýslumaður) hafi gefið út meistararéttindi í pípulögnum til handa [NN] sem hafði sótt um viðurkenningu hjá ENIC-NARIC á faglegri menntun og hæfi frá Póllandi í löggiltri iðngrein hér á landi, sbr. 1. gr. reglugerðar um löggiltar iðngreinar, nr. 940/1999, með áorðnum breytingum. Þann sama dag sendi kærandi fyrirspurn til sýslumanns þar sem vakin var athygli á því að [NN] hefði fengið útgefin meistararéttindi í pípulögnum og gæti þar af leiðandi tekið að sér verkefni sem eru úttektarskyld. Að mati kæranda myndi útgáfa meistarabréfsins kollvarpa menntun iðnmeistara hérlendis og óskaði kærandi eftir rökstuðningi sem lægi að baki útgáfu meistarabréfsins. Sýslumaður svaraði samdægurs þar sem að staðfest var að [NN] hafi fengið meistararéttindi útgefin af sýslumanni. Við rannsókn málsins hjá sýslumanni hafði verið óskað umsagna frá ENIC-NARIC við mat á náminu. Sýslumaður benti jafnframt á að ENIC-NARIC hafi óskað eftir umsögn Iðunnar fræðsluseturs (hér eftir nefnd Iðan) sem hafi komist að þeirri niðurstöðu að [NN] uppfyllti skilyrði um menntun til útgáfu meistarabréfs í pípulögnum. Að fengnum umsögnum Iðunnar og ENIC-NARIC hafi það sömuleiðis verið mat sýslumanns að [NN] uppfyllti kröfur til útgáfu til meistarabréfs í pípulögnum.

Þann 2. september 2024 sendi kærandi bréf til ENIC-NARIC vegna málsins þar sem að vakin var athygli á því að meistarapróf í pípulögnum í Póllandi tæki alla jafna 1-2 vikur en meistaraskóli hérlendis væri tveggja ára nám. Þá óskaði kærandi eftir frekari upplýsingum og rökum vegna útgáfu meistarabréfs til handa [NN].

Í svari ENIC-NARIC til kæranda, dags. 3. september 2024, kom fram að pólsk meistarabréf væru á þrepi 5 í EQF (evrópska hæfnirammanum um menntun) sem samsvarði þrepi 4 í hæfniramma um íslenska menntun (ISQF), sbr. auglýsingu nr. 400/2021. Þá kvað ENIC-NARIC pólsk sveinspróf og meistarapróf í iðngreinum vera lögð fyrir af fagfélögum iðnaðarmanna eða menntamálayfirvöldum í Póllandi þar sem uppfylla þyrfti ákveðin skilyrði um menntun og starfsreynslu. Pólskum meistarabréfum fylgdi alltaf ítarlegur viðauki þar sem upplýsingar um þrep og inntökuskilyrði koma fram. Einnig kæmi fram hvaða aðili leggi prófið fyrir og hvaða stjórnvald viðurkenni það. Meistarabréf með viðauka væri aðeins hægt að hljóta með því að uppfylla inntökuskilyrði og með því að standast bóklegt og verklegt próf. Ekki væri hægt að hljóta þessi réttindi eftir einnar viku námskeið í tiltekinni grein en mögulega tæki prófið sjálft nokkra daga þar sem prófað væri í mörgum hæfniþáttum. Þá kvað ENIC-NARIC kerfið í Póllandi vera öðruvísi uppbyggt í samanburði við íslenska kerfið og þar væri ekki „meistaraskóli“ líkt og hérlendis. Meistarabréfin sem einstaklingar hljóta í Póllandi væru hins vegar í sama þrepi og íslensk meistarabréf (þrepi 4 í ISQF) og ættu því að vera talin sambærileg þeim líkt og íslensk meistarabréf væru tekin gild í öðrum ríkjum sem hafa skuldbindingar gagnvart EES-samningnum.

Þann 11. september 2024 barst ENIC-NARIC tilkynning frá Iðunni um afturköllun jákvæðrar umsagnar frá 4. apríl 2024 varðandi útgáfu réttinda [NN]. Í tilkynningunni var vísað í 4. gr. reglugerðar um viðurkenningu á menntun og starfsreynslu til starfa í löggiltri iðn hér á landi, nr. 585/2011, er kveður á um að umsækjandi þurfi að leggja fram afrit af prófskírteini frá heimalandi ásamt þýðingu þar sem fram kemur lengd náms og inntak með upptalningu námsgreina. Í umræddu tilviki hafi Iðuna skort upplýsingar um nám umsækjanda í kjölfar grunnnáms, bæði um lengd þess og inntak. Þá hafi jafnframt vantað þýðingu á prófskírteini. Í ljósi þessa óskaði Iðan jafnframt eftir því að veita nýja umsögn byggða á fullnægjandi gögnum. ENIC-NARIC svaraði afturköllun Iðunnar og beiðni um veitingu nýrrar umsagnar þann 25. september 2024. Í svarinu kom fram að pólskt meistarabréf hafi fylgt umsókn umsækjanda og þýðing þess á ensku teldist fullnægjandi. Kvað ENIC-NARIC að ekki væri um eiginlegt nám að ræða en skilyrði til að hljóta meistarabréf í Póllandi væru talin upp í skírteinisviðaukanum. Að mati ENIC-NARIC væri því ekki hægt að óska eftir frekari þýðingum á námsferlum. Væri það mat ENIC-NARIC að prófið væri á sama hæfniþrepi og íslensk iðnmeistarapróf. Þá taldi ENIC-NARIC að leiðin að þessum meistarabréfum væru að fullu sambærileg leiðum að meistarabréfum á sama þrepi, sbr. nágrannalöndum t.d. Danmörku og Svíþjóð. Námslok væru á sama hæfniþrepi og hér á landi og yrðu því að teljast sambærileg meistarabréfum frá meistaraskólanum þótt leiðin að lokaniðurstöðunni væri ólík. Með framangreindum rökum hafnaði ENIC-NARIC að breyta niðurstöðu sinni um mat á prófum, þ.e. hafnaði afturköllun jákvæðrar umsagnar og jafnframt breytingum á afgreiðslu sem væri byggð á þeirri niðurstöðu.

Þann 29. október 2024 sendi kærandi á ný tölvubréf til ENIC-NARIC með athugasemdum og kröfu um endurskoðun á afstöðu ENIC-NARIC vegna matsins. Kærandi benti á að lðan fræðslusetur hefði afturkallað umsögn sína eftir nánari samanburð á námi frá Austur-Evrópu og Íslenska meistarakerfinu. Kærandi tók fram að meistarabréf veiti leyfi til atvinnurekstrar í lögverndaðri iðngrein ásamt heimild til að taka nema á samning. Benti kærandi á að upp væri komin mismunum á grundvelli þjóðernis þar sem ítarlegri kröfur væru gerðar til íslenskra iðnaðarmanna. Þá óskaði kærandi eftir afstöðu ENIC-NARIC á afturköllun Iðunnar fræðsluseturs á umsögn sinni. Kærandi benti á að afturköllunin tæki af allan vafa um að námið væri ekki sambærilegt enda væri forsenda útgáfu meistarabréfs að aðili hafi lokið meistaraskóla líkt og lög um handiðnað kveða á um sbr. 10 gr. laga um handiðnað, nr. 42/1978. Félagið ítrekaði beiðni sína með tölvubréfi þann 7. nóvember 2024. 

ENIC-NARIC svaraði tölvubréfi kæranda þann 7. nóvember 2024 þar sem aftur var vísað í svar ENIC-NARIC, dags. 3. september 2024, um menntakerfið í Póllandi og hæfniramma.

Í kæru er vísað til þess að pípulagnir teljist til löggildra iðngreina skv. 1. gr. reglugerðar um löggiltar iðngreinar og að kveðið sé á um í 3. gr. laga félagsins að tilgangur þess sé m.a. að gæta hagsmuna félagsmanna sinna. Þannig tryggi kærandi réttindi félagsmanna samkvæmt lögum um handiðnað. Í því felist að kærandi hafi afskipti af því ef til þess komi að einstaklingar sem hafa ekki fullnægjandi réttindi eða uppfylli ekki skilyrði 10. gr. laga um handiðnað reki starfsemi á sviði pípulagninga. Ber félagið fyrir sig að það hafi þannig lögvarða hagsmuni af því að bera fram kæruna. Til hliðsjónar vísar kærandi til Hrd. 124/186 þar sem aðild hagsmunasamtaka var viðurkennd í tengslum við löggildingu tæknifræðings. Þá vísar félagið einnig til úrskurðar áfrýjunarnefndar samkeppnismála í máli nr. 1/2022 þar sem Samtökum ferðaþjónustunnar var játuð aðild í tengslum við leigu og rekstur veiðihúsa.

Enn fremur byggir kærandi á að ENIC-NARIC hafi verið falið að taka ákvarðanir á grundvelli 4. mgr. 9. gr. laga um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til að starfa hér á landi nr. 25/2010. Vísar kærandi í því samhengi til athugasemda við ákvæðið í frumvarpi til laganna þar sem fram komi að ráðuneytinu sé heimilt að fela þar til bærum aðila að annast þau stjórnsýsluverkefni sem honum eru falin með einstökum ákvæðum frumvarpsins eða aðila utan þess. Þá komi fram að slíkum aðila megi fela með þjónustusamningi, sbr. 30. gr. laga um fjárreiður ríkisins, að taka við umsóknum, veita nauðsynlega þjónustu og taka stjórnvaldsákvarðanir í einstökum málum, þar sem slíkt getur átt við. Loks kemur fram að af almennum reglum leiði að slíkar ákvarðanir séu kæranlegar til mennta- og menningarmálaáðherra [þá háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðuneytið, nú atvinnuvegaráðuneytið].

Þá byggir kærandi á því að ENIC-NARIC hafi borið að afla umsagnar fræðsluaðila áður en umsókn [NN] var afgreidd, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 585/2011. Við afturköllunar Iðunnar á umsögn sinni hafi ákvörðun ENIC-NARIC orðið markleysa og nauðsynlegt sé að fella hana úr gildi og taka málið upp að nýju. ENIC-NARIC hafi hins vegar hafnað að viðurkenna að afturköllun umsagnar Iðunnar hefði slík áhrif.

 

Málsmeðferð ráðuneytisins

Með bréfi, dags. 20. nóvember 2024, var umsögn ENIC NARIC, frá 7. nóvember 2024 kærð til háskóla-,iðnaðar- og nýsköpunarráðuneytisins. Málið barst inn til atvinnuvegaráðuneytisins í kjölfar forsetaúrskurðar nr. 5/2025, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands.

Við meðferð málsins hjá ráðuneytinu taldi ráðuneytið ekki þörf á að óska eftir frekari umsögnum og er málið tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

 

Forsendur og niðurstaða

Málið lýtur að mati ENIC-NARIC um að nám og starfsréttindi [NN] í pípulögnum útgefin í Póllandi uppfyllti skilyrði til útgáfu meistarabréfs í pípulögnum á Íslandi.

Um veitingu meistarabréfa er fjallað í lögum um handiðnað nr. 42/1978. Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. laganna staðfesta sýslumenn réttmæti gagna um starf og starfsþjálfun eftir að viðkomandi félagi iðnaðarmanna hefur verið gefinn kostur á að segja álit sitt. Lögreglustjórar hafa eftirlit með framkvæmd þessara ákvæða en ágreining um rétt má bera undir ráðherra og enn fremur leita úrskurðar dómstóla.

Í 12. gr. sömu laga er kveðið á um að sýslumenn láti af hendi meistarabréf. Þá segir í 2. mgr. 12. gr. að nú synji sýslumaður um meistarabréf eða ágreiningur verði um það, hvort aðili hafi misst rétt sinn, og hafi þá aðili rétt til að bera málið undir ráðherra og enn fremur leita úrskurðar dómstóla.

Samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga er aðila máls veitt heimild til þess að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt en samkvæmt 2. mgr. þeirrar greinar verður ákvörðun, sem ekki bindur enda á mál, ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt.

Ákvarðanir sýslumanns um að annars vegar staðfesta réttmæti gagna um starf og starfsþjálfun samkvæmt 3. mgr. 2. gr. laga um handiðnað og hins vegar að láta af hendi meistarabréf samkvæmt 1. mgr. 12. gr. sömu laga teljast vera ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Ákvarðanir sýslumanns um að synja um meistarabréf og um réttmæti gagna um starf og starfsþjálfun eru kæranlegar til ráðuneytisins samkvæmt 3. málsl. 3. mgr. 2. gr. og 2. mgr. 12. gr. laga um handiðnað nr. 42/1978.

Eins og rakið er hér að framan hefur löggjafinn sérstaklega mælt fyrir um aðkomu félags iðnaðarmanna, m.a. landssamtökum meistara og sveina, að ákvörðun sýslumanns um staðfestingu réttmætis gagna um starf og starfsþjálfun, sbr. 3. mgr. 2. gr. laga um handiðnað, en samkvæmt ákvæðinu skal sýslumaður gefa umræddum félögum kost á að segja álit sitt áður en ákvörðun er tekin.

Með reglugerð nr. 585/2011 hefur ráðherra mælt nánar fyrir um framangreinda álitsumleitan og með 6. gr. hennar hefur ráðherra falið ENIC-NARIC, sem er skrifstofa sem starfar innan HÍ, að afla þeirra umsagna sem lögin áskilja, þ.e. umsagna til þess bærra fræðsluaðila á viðkomandi sviði um þau gögn sem umsækjandi leggur fram með umsókninni.

Samkvæmt 8. gr. sömu reglugerðar veitir skrifstofan sýslumanni umsögn sem, líkt og fram hefur komið, staðfestir réttmæti gagna og gefur út leyfisbréf.

Umsögn ENIC-NARIC og álit iðnfélaga er liður í rannsókn þess máls sem lýkur með ákvörðun sýslumanns um réttmæti gagna um starf og starfsþjálfun og loks útgáfu meistarabréfs og er sú ákvörðun, sem fyrr segir, kæranleg til ráðuneytisins. Þótt slíkar umsagnir kunni eðli málsins samkvæmt að hafa áhrif á niðurstöðu málsins er ljóst að þær teljast ekki sem slíkar vera ákvarðanir um rétt eða skyldu manna skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga.

Í því sambandi er til þess að líta að ákvarðanir sem ekki binda enda á mál verða ekki kærðar fyrr en málið hefur verið til lykta leitt, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, og koma þá til skoðunar í tengslum við hina kærðu ákvörðun.

Samkvæmt framansögðu eru umsagnir eða álit sem aflað er undir rekstri máls ekki kæranlegar sem slíkar, hvorki á grundvelli kæruheimildar í 3. málsl. 3. mgr. 2. gr. laga um handiðnað né á grundvelli hinnar almennu kæruheimildar í 26. gr. stjórnsýslulaga. Þá verður ekki séð að fyrir hendi sé önnur kæruheimild til ráðuneytisins vegna umsagnar ENIC-NARIC skrifstofunnar.

Eins og atvikum máls þessa er háttað er enn fremur ljóst að Iðan tilkynnti ENIC-NARIC skrifstofunni um að félagið hygðist afturkalla umsögn sína eftir að ákvörðun um veitingu meistarabréfs til handa [NN] var tekin þann 10. júní árið 2024. Þá krafðist Iðan þess að skrifstofan endurskoðaði umsögn sína í ljósi breyttrar afstöðu félagsins til málsins en skrifstofan varð ekki við þeirri kröfu. Af málatilbúnaði kæranda verður helst ráðið að það sé sú afstaða ENIC-NARIC sem sé kærð til ráðuneytisins og óskað endurskoðunar á. Eins og rakið hefur verið hér að framan er það mat ráðuneytisins að umsögn skrifstofunnar sé ekki ákvörðun um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og sé því ekki kæranleg sem slík til ráðuneytisins. Þá verður ekki séð að annað eigi við um þá afstöðu skrifstofunnar að ekki sé tilefni til að endurskoða fyrri umsögn sína í málinu. Ráðuneytið áréttar að ákvörðun sýslumanns um að láta af hendi meistarabréf til handa [NN] hefur ekki verið kærð til ráðuneytisins.

Þar sem fyrirliggjandi kæra beinist að umsögn sem samkvæmt framansögðu sætir hvorki kæru til ráðuneytisins á grundvelli hinna sérstöku kæruheimilda samkvæmt 3. máls. 3. mgr. 2. gr. og 2. mgr. 12. gr. laga um handiðnað, né samkvæmt hinni almennu kæruheimild 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er óhjákvæmilegt að vísa henni frá og verður af þeim sökum ekki vikið frekar að öðrum málsástæðum kæranda, þar með talið hvort kærandi eigi aðild að máli þessu.

Úrskurðarorð

Stjórnsýslukæra kæranda, dags. 20. nóvember 2024, vegna umsagnar ENIC-NARIC um mat á námi og starfsréttindum [NN] í pípulögnum er hér með vísað frá ráðuneytinu.