Mál nr. 42/2025. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 17. nóvember 2025
í máli nr. 42/2025:
Hirzlan ehf.
gegn
Háskóla Íslands og
Pennanum ehf.

Lykilorð
Bindandi samningur. Kröfu um stöðvun samningsgerðar hafnað.

Útdráttur
Kærunefnd útboðsmála hafnaði stöðvunarkröfu H þar sem kominn var á bindandi samningur milli H og P, sbr. 1. mgr. 114. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 17. september 2025 kærði Hirzlan ehf. (hér eftir „kærandi“) þá ákvörðun Háskóla Íslands (hér eftir „varnaraðili“) um að velja tilboð Pennans ehf. í örútboði innan rammasamnings nr. EHI-2025-001 auðkennt „Húsgagnakaup fyrir kennslustofur hjá Endurmenntun HÍ.“

Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun varnaraðila um að velja tilboð Pennans ehf., sbr. 1. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016. Hafi bindandi samningur verið gerður krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála óvirki samninginn samkvæmt 115. gr. laga nr. 120/2016 eða beiti öðrum úrræðum samkvæmt 118. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Kærandi krefst þess jafnframt að kærunefnd útboðsmála veiti álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila samkvæmt 2. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016, sbr. 119. gr. sömu laga. Kærandi krefst einnig málskostnaðar, sbr. 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016. Verði ekki fallist á að biðtími gildi um hið kærða örútboð, og að samningsgerð hafi stöðvast sjálfkrafa með framlagningu kæru, krefst kærandi þess til vara að samningsgerð verði stöðvuð um stundarsakir, sbr. 110. gr. laga nr. 120/2016.

Varnaraðili krefst þess í greinargerð sinni 30. september 2025 að kærunefnd útboðsmála vísi frá kröfu um ógildingu ákvörðunar um val tilboðs og kröfu um óvirkni samnings. Að auki krefst varnaraðili þess að hafnað verði kröfum kæranda um álit á skaðabótaskyldu varnaraðila og um greiðslu málskostnaðar. Að auki krefst varnaraðili þess að kærunefnd útboðsmála úrskurði kæranda til greiðslu málskostnaðar í þágu varnaraðila.

Penninn ehf. sendi kærunefnd útboðsmála tölvupóst 8. október 2025 vegna kæru málsins og benti á að þar sem um væri að ræða örútboð þá væri kominn samningur. Aðrar athugasemdir hefði félagið ekki við kæruna.

Kærunefnd útboðsmála óskaði eftir frekari skýringum frá varnaraðila með tölvupósti 10. október 2025 um hvort kominn væri á bindandi samningur í málinu og, ef svo væri, að slíkur samningur yrði lagður fram. Varnaraðili svaraði erindi kærunefndarinnar 15. október 2025 og lagði fram umræddan samning. Samkvæmt samningnum mun tilboð Pennans ehf. hafa verið samþykkt 12. september 2025.

I

Varnaraðili auglýsti hið kærða útboð í ágúst 2025, en um var að ræða örútboð innan rammasamnings um húsgögn RK 04.01. Var tekið fram í grein 1 í örútboðsgögnum að samningsskilmálar rammasamningsins gilti um örútboðið nema annað væri tekið fram. Í grein 3 kom fram að óskað væri eftir tilboðum í húsgögn fyrir kennslustofur Endurmenntunar HÍ. Óskað væri eftir 42 nemendaborðum (trapezu) á hjólum, 18 nemendaborðum (veltiplötuborð) og 104 léttum stólum á hjólum fyrir kennslustofur. Í grein 4 var tekið fram hvaða seljendur mættu gera tilboð í örútboðinu, alls 9 talsins.

Í grein 4.1 og undirgreinum komu fram frekari lýsingar á þeim kröfum sem gerðar væru til boðinna vara. Í grein 4.1.2 var kröfum til stólanna lýst þannig að óskað væri eftir léttum stólum á hjólum undir kennslustofur við trapezuborð og felliplötuborð. Þeir skyldu vera bólstraðir og með netbak og án arma. Jafnframt skyldi vera svart tauáklæði, og svart netbak úr sterku netáklæði, og setuhæð skyldi vera 46 cm. Fætur þeirra skyldu vera svartir og efniviðurinn skyldi vera sterk stálgrind, á fjórum mjúkum hjólum. Þá skyldu stólarnir vera staflanlegir, minnst 4 stykki., og gert væri ráð fyrir að gæðin væru framúrskarandi og gæðavottuð, áklæði sterkt og endingargott ásamt sterkri grind.

Í grein 2.5 komu fram valforsendur og tekið fram að lægsta tilboði yrði tekið ef allar kröfur settar fram í örútboðslýsingu og ákvæðum rammasamnings væru uppfylltar. Tilboð sem næðu ekki til allra þátta í lista yfir húsgögn yrðu metin ógild.

Tilboð voru opnuð hinn 5. september 2025 og bárust alls sex tilboð. Tilboð kæranda var næst lægsta tilboðið og nam alls 6.067.000 krónum. Tilboð Pennans ehf. var næst hæsta tilboðið og nam alls 7.215.400 krónum. Kostnaðaráætlun varnaraðila nam 7.550.000 krónum með virðisaukaskatti. Hinn 12. september 2025 tilkynnti varnaraðili að ákveðið hefði verið að velja tilboð Pennans ehf. í hinu kærða örútboði. Þann sama dag sendi kærandi tölvupóst til varnaraðila og óskaði eftir rökstuðningi fyrir því að tilboði félagsins hefði ekki verið tekið. Í svari varnaraðila þann sama dag var upplýst um að tilboði félagsins hefði verið hafnað á þeim grundvelli að stólarnir hefðu átt að vera með tauáklæði á setu og netbaki. Kærandi hefði hins vegar boðið stól sem hefði plasthlíf (e. plastic cover) sem uppfyllti ekki kröfur örútboðsgagna. Kærandi sendi varnaraðila þrjá tölvupósta í kjölfarið þann sama dag þar sem því var haldið fram að boðinn stóll uppfyllti kröfur örútboðsgagna, en varnaraðili svaraði þeim erindum ekki samkvæmt gögnum málsins.

II

Kærandi vísar til greinar 1.1.12 í rammasamningi 04.01 um húsgögn þar sem fram komið að óheimilt sé gera samning í kjölfar ákvörðunar um val tilboðs fyrr en að lögmætum biðtíma, sbr. 86. gr. laga nr. 120/2016. Biðtíminn sé tíu dagar í útboðum yfir viðmiðunarfjárhæðum Evrópska efnahagssvæðisins og fimm dagar í útboðum undir þeim viðmiðunarfjárhæðum. Biðtími hefjist degi eftir að tilkynning um val tilboðs hafi verið send bjóðendum. Í örútboðsgögnum hafi komið fram að um væri að ræða örútboð innan rammasamnings um húsgögn og að samningsskilmálar rammasamningsins gildi um örútboðið nema annað sé tekið fram. Í því ljósi telji kærandi að fimm daga biðtími sé í þessu örútboði og ef komi í ljós að samningur hafi verið gerður á biðtíma þá sé það skýrt brot á ákvæðum rammasamningsins. Kæran hafi borist innan biðtíma og hafi í för með sér sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar, en verði ekki fallist á það geri kærandi kröfu um að samningsgerð verði stöðvuð þar til endanlega hafi verið skorið úr kæru með vísan til 110. gr. laga nr. 120/2016.

Kærandi byggir á því að tilboð hans hafi uppfyllt alla skilmála örútboðsins og hafi verið mun lægra en tilboð Pennans ehf. Varnaraðili hafi ekki tilkynnt kæranda sérstaklega um að tilboði hans hafi verið hafnað og hvers vegna, heldur hafi aðeins verið send út tilkynning um að tilboð Pennans ehf. hefði verið valið. Með því hafi varnaraðili í raun og veru sagt að öll fjögur tilboðin sem voru lægri en tilboð Pennans ehf. hafi verið ógild enda hafi verð verið eina valforsendan.

Kærandi hafi sent varnaraðila beiðni um rökstuðning sama dag og tilkynning um val tilboðs hafi verið send bjóðendum. Í beiðni kæranda hafi verið tekið fram að félagið teldi öllum skilyrðum örútboðsins hafi verið fullnægt. Í svari varnaraðila hafi komið fram að í örútboðsgögnum hafi komið fram að stólarnir hafi átt að vera með tauáklæði á setu og netbaki, en í tilboði kæranda hefði verið boðinn tiltekinn stóll með plasthlíf (e. plastic cover) sem uppfylli ekki kröfur örútboðsgagna. Kærandi hafi sent varnaraðila frekari skýringar og bent á að sætið væri bólstrað með tauáklæði eins og beðið hafi verið um og hvergi hafi verið tekið fram að ekki mætti vera plasthlíf undir stólnum. Hún væri ekki sjáanleg fyrir notandann og þjóni verndartilgangi þegar stólunum sé staflað upp. Það væri ekkert mál að sleppa plasthlífinni. Kærandi hafi einnig bent á að í tækniblaði framleiðanda komi fram að setan væri bólstruð (e. upholstered) og svampur setunnar væri skorinn en ekki sprautaður. Það segi með mikilli vissu að stóllinn væri vissulega með bólstraðri setu, enda væri ekkert áklæði eða svampur ef stóllinn væri með plastsetu. Þá hafi kærandi sent varnaraðila með tölvupóstinum sömu skjöl og hafi fylgt með tilboði félagsins, og telji kærandi því ljóst að allar upplýsingar hafi legið fyrir í tilboðinu og skýringar félagsins séu einungis til þess að upplýsa varnaraðila um að tilboðið hafi uppfyllt allar kröfur örútboðsins.

Kærandi telji að framkvæmd örútboðsins hafi ekki samrýmst góðum útboðsháttum og sé í andstöðu við lög nr. 120/2016. Kærandi hafi átt raunhæfa möguleika á að verða valinn af kaupanda og að möguleikar hans hafi skerst við umrædd brot, sbr. 1. mgr. 119. gr. laga nr. 120/2016. Þá séu öll innkaup innan rammasamnings um húsgögn samanlagt innkaup yfir viðmiðunarmörkum um útboðsskyldu á EES-svæðinu og sé rammasamningurinn auglýstur þar. Telji kærandi að samanlagt hafi öll innkaup innan rammasamningsins farið yfir viðmiðunarfjárhæð á EES-svæðinu og séu innkaup í þessu örútboði hluti af því heildarmengi. Óski kærandi því eftir að kærunefnd útboðsmála kalli eftir upplýsingum um innkaup á vörum innan rammasamningsins. Byggi kærandi kröfu sína um óvirkni samnings á því að innkaup varnaraðila samkvæmt örútboðinu séu hluti af öðrum innkaupum varnaraðila yfir viðmiðunarfjárhæðum á EES-svæðinu, sbr. 4. mgr. 23. gr. laga nr. 120/2016.

III

Varnaraðili bendir á að við yfirferð tilboða hafi komið í ljós að fjögur lægstu tilboðin, þ.á m. tilboð kæranda, hafi ekki uppfyllt þær lágmarkskröfur sem gerðar hafi verið í örútboðslýsingu. Tilboð Pennans ehf. hafi því verið tekið, þar sem það hafi verið metið lægsta gilda tilboðið sem hafi borist í hinu kærða örútboði.

Varnaraðili vísar til þess að samkvæmt 3. tölul. 2. mgr. 86. gr. laga nr. 120/2016 sé fortakslaust kveðið á um að biðtími samningsgerðar gildi ekki við gerð samnings á grundvelli rammasamnings samkvæmt 40. gr. laganna. Kærunefnd útboðsmála hafi margsinnis staðfest þann skilning og litið svo á að um ófrávíkjanlegt lagaákvæði sé að ræða, sbr. t.d. úrskurð kærunefndar útboðsmála nr. 9/2023. Þar sem lögboðinn biðtími hafi ekki verið fyrir hendi í umræddu örútboði hafi kæran ekki leitt til sjálfkrafa stöðvunar samningsgerðar samkvæmt 107. gr. laga nr. 120/2016. Í samræmi við 3. mgr. 86. gr. laga nr. 120/2016 teljist bindandi samningur hafa komist á við tilkynningu um val tilboðs hinn 12. september 2025. Samkvæmt 1. mgr. 114. gr. laga nr. 120/2016 verði bindandi samningi, sem gerður hafi verið í samræmi við lögin, ekki breytt eða hann felldur úr gildi þótt ákvörðun kaupanda hafi verið ólögmæt. Af þessum sökum beri að vísa kröfum kæranda um ógildingu ákvörðunar og óvirkni samnings frá nefndinni. Hið sama gildi um varakröfu kæranda, um stöðvun samningsgerðar, enda sé samningur þegar kominn á.

Þá vísar varnaraðili til þess að í grein 4.1.2 í örútboðslýsingu hafi verið gerð skýr og ótvíræð krafa um að umbeðnir stólar skyldu vera með tauáklæði, svart á litinn á setu. Í vörulýsingu fyrir þann stól sem kærandi hafi boðið hafi komið fram að hann væri bólstraður (e. upholstered) með plasthlíf (e. plastic cover). Hafi varnaraðili talið, á grundvelli þessara ótvíræðu upplýsinga frá framleiðanda, að boðin vara hafi ekki uppfyllt lágmarkskröfu um tauáklæði. Sú ábyrgð hvíli á bjóðanda að leggja fram gögn sem sýni fram á með skýrum og ótvíræðum hætti að allar lágmarkskröfur væru uppfylltar. Þar sem tekið væri fram að stóllinn væri með plasthlíf hafi það gefið varnaraðila fullt tilefni til þess að álykta að varan hafi ekki verið í samræmi við útboðsgögn. Að túlka það á annan veg hefði falið í sér ígildi þess að horfa fram hjá skýrum texta í tilboðsgögnum kæranda. Samkvæmt staðfastri framkvæmd kærunefndar útboðsmála beri kaupanda ekki skylda til að óska eftir frekari skýringum á tilboði eftir að tilboðsfrestur sé liðinn, þegar upplýsingar í tilboðinu sjálfu gefa tilefni til að hafna því. Slíkt gæti raskað jafnræði bjóðenda, sbr. t.d. úrskurði kærunefndar útboðsmála nr. 30/2013 og 11/2023. Þær skýringar, myndir og gögn sem kærandi hafi sent varnaraðila eftir að tilkynning um val tilboðs hafi verið send út breyti engu um mat á tilboðinu eins og það hafi legið fyrir við opnun. Það hafi verið á ábyrgð kæranda að tryggja að vörulýsingin sem hafi fylgt tilboðinu væri ótvíræð og í fullu samræmi við kröfur. Þar sem svo hafi ekki verið hafi höfnun tilboðsins verið bæði málefnaleg og lögmæt. Kærandi hafi jafnframt ekki átt raunhæfa möguleika á að verða valinn í hinu kærða örútboði og sé skilyrði skaðabótaskyldu samkvæmt 1. mgr. 119. gr. laga nr. 120/2016 því ekki uppfyllt.

IV

Í 1. mgr. 114. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup kemur fram að eftir að bindandi samningur samkvæmt lögunum hefur komist á verði hann ekki felldur úr gildi eða honum breytt þótt ákvörðun kaupanda um framkvæmd útboðs eða gerð samnings hafi verið ólögmæt. Fyrir liggur að 12. september 2025 var gerður bindandi samningur um þau innkaup sem um ræðir. Af því leiðir að ekki kemur til álita fallast á kröfu kæranda um stöðvun samningsgerðar. Þá er engin ástæða til þess á þessu stigi að fjalla um hvort kæran hafi leitt til sjálfkrafa stöðvunar samningsgerðar.

Úr öðrum kröfum aðila verður leyst með úrskurði þegar þeir hafa skilað endanlegum sjónarmiðum sínum í málinu og lagt fram þau gögn sem þeir telja máli skipta.

Ákvörðunarorð

Hafnað er kröfu kæranda, Hirzlunnar ehf., um stöðvun á samningsgerð milli varnaraðila, Háskóla Íslands, og Pennans ehf. vegna örútboðs nr. EHI-2025-001 auðkennt „Húsgagnakaup fyrir kennslustofur hjá Endurmenntun HÍ.“

Reykjavík, 17. nóvember 2025

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir