Úrskurður nr. 1/2026

Úrskurður nr. 1/2026

Mánudaginn 5. janúar 2026 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með kæru, dags. 10. júní 2025, kærði […], hér eftir kærandi, málsmeðferð embættis landlæknis í kvörtunarmáli sem endaði með ákvörðun, dags. 11. mars 2025, um að taka kvörtun kæranda ekki til frekari efnislegrar meðferðar.

Kærandi krefst þess að ákvörðun embættisins um að taka kvörtun kæranda ekki til frekari efnislegrar meðferðar verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir embættið að ljúka kvörtunarmáli kæranda með áliti landlæknis.

Kærandi byggir kæru sína á 6. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu og barst kæra innan kærufrests.

Meðferð málsins hjá ráðuneytinu

Kæra kæranda barst ráðuneytinu þann 10. júní 2025. Degi síðar óskaði ráðuneytið eftir umsögn embættis landlæknis um kæruna. Umsögn embættisins barst ráðuneytinu 1. júlí 2025. Ráðuneytið bauð kæranda í kjölfarið að gera athugasemdir við umsögn embættisins. Þann 2. september 2025 tilkynnti kærandi ráðuneytinu að hún teldi ekki þörf á að gera athugasemdir við umsögn embættisins í málinu. Lauk þá gagnaöflun og var málið tekið til úrskurðar.

Eftir að kæra kæranda barst kom í ljós að heilbrigðisráðherra væri vanhæf til að fara með meðferð málsins a grundvelli 2. og 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þann 26. júní upplýsti heilbrigðisráðherra forsætisráðherra um vanhæfi sitt til að fara með málið og að hún viki sæti í málinu. Forseti Íslands féllst í kjölfarið á tillögu forsætisráðherra um að setja umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra sem heilbrigðisráðherra í málinu. Það var mat heilbrigðisráðuneytisins að heilbrigðisráðherra ætti ekki sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta í málinu og að vanhæfi ráðherra leiddi af þeim sökum ekki til vanhæfis starfsmanna ráðuneytisins. Mál þetta er því unnið af starfsmönnum heilbrigðisráðuneytisins í umboði setts heilbrigðisráðherra.

Málsatvik

Þann 30. maí 2023 undirgekkst kærandi andlitslyftingu hjá tilgreindum lýtalækni, sem kvörtunin beinist að, á tilgreindri starfsstofu sjálfstætt starfandi heilbrigðisstarfsmanna. Við aðgerðina varð kærandi í málinu fyrir taugaskaða í andliti auk þess sem hún hlaut sárasýkingu á kjálkasvæði.

Í kjölfarið leitaði kærandi í nokkur skipti til lýtalæknisins í ýmsar meðferðir til að reyna bæta ástand húðarinnar á andlitinu. Þegar kærandi leitaði í starfsábyrgðartryggingu lýtalæknisins fékk hún ekki frekari meðferð frá lýtalækninum.

Kærandi leitaði til tilgreinds sérfræðings í taugalækningum í október 2023. Var það mat sérfræðilæknisins að kærandi sýndi veruleg merki um axonal skaða á temporal grein hægri andlitstaugar.

Kærandi byggði kvörtun sína til embættis landlæknis á ofangreindri heilbrigðisþjónustu og framkomu við veitingu þeirrar heilbrigðisþjónustu. Þann 11. mars 2025 komst embætti landlæknis að þeirri niðurstöðu að ekki væri tilefni til að taka kvörtun kæranda til frekari efnislegrar meðferðar. Er málsmeðferð í aðdraganda að töku þeirrar ákvörðunar sem kærð er til ráðuneytisins.

Málsástæður kæranda

Kærandi heldur því fram að ákvörðun embættis landlæknis sé ófullnægjandi og haldin verulegum annmörkum með hliðsjón af eftirfarandi atriðum.

Í fyrsta lagi byggir kærandi á að embætti landlæknis neiti að fjalla efnislega um framkomu læknisins og ágreining um verðskrá með vísan til laga nr. 103/2023, sem tóku gildi 1. september 2024 tæpu ári eftir að atvik málsins sem kvörtun er byggð á áttu sér stað.

Í öðru lagi byggir kærandi á að ályktun embættisins um að skaði á andlitstaug í andlitslyftingu sé þekktur fylgikvilli eigi ekki við rök að styðjast. Um verulegt frávik sé að ræða en ekki eðlilegan fylgikvilla og það sæki stoð í umsögn sérfræðilæknis í taugalækningum.

Í þriðja lagi byggir kærandi á að embætti landlæknis hafi brotið gegn ákvæði 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Embættið hafi ekki uppfyllt skyldu sína til að rannsaka mál kæranda með fullnægjandi hætti. Málið hafi því ekki verið nægjanlega upplýst þegar ákvörðun var tekin um að taka það ekki til frekari efnislegrar meðferðar. Nauðsynlegra gagna hafi ekki verið aflað né þau metin með fullnægjandi hætti.

Í fjórða lagi byggir kærandi á að embættið hafi brotið gegn 5. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, þegar það tók ákvörðun um að afla ekki umsagnar frá óháðum sérfræðingum. Einnig hafi embættið ekki fylgt ákvæðum stjórnsýslulaga við meðferð kvörtunarmálsins. Vísar kærandi m.a. í úrskurð heilbrigðisráðuneytisins nr. 18/2021 því til fulltingis.

Í fimmta lagi tekur kærandi fram að það sé rangt sem fram kemur í ákvörðun embættis landlæknis um að tjón kæranda hafi verið tilkynnt sem sjúklingatryggingaatburður til Sjúkratrygginga Íslands. Bótakröfur á grundvelli sjúklingatryggingar vegna tjóna sem hljótast hjá sjálfstætt starfandi heilbrigðisstarfsfólki bar fram til ársins 2025 að beina til tryggingafélags viðkomandi heilbrigðisstarfsmanns eða starfsstöð hans. Það bendi til þess að málið hafi ekki verið rannsakað með fullnægjandi hætti. 

Umsögn embættis landlæknis

Embætti landlæknis tekur í fyrsta lagi fram að um áverka á grein andlitstaugar hafi verið að ræða sem sé sjaldgæfur en þekktur fylgikvilli við andlitslyftingu sem geti gerst þrátt fyrir að ítrustu varkárni sé gætt. Það staðfesti umsögn sérfræðilæknis í taugalækningum. Öllum skurðaðgerðum fylgi hætta á sýkingum og blæðingu. Um þekktan fylgikvilla hafi verið að ræða sem geti ekki talist til verulegs fráviks í framkvæmd læknisþjónustu.

Embætti landlæknis tekur í öðru lagi fram að tilgangur kvörtunarmála sé að stuðla að auknu öryggi sjúklinga og úrbótum í heilbrigðisþjónustu. Það hafi verið mat sérfræðinga embættisins að lokinni yfirferð yfir gögn málsins að frekari efnisleg meðferð myndi ekki leiða til aukinna gæða eða aukins öryggis í heilbrigðisþjónustu. Því hafi ákvörðun verið tekin um að taka mál kæranda ekki til frekari meðferðar.

Embætti landlæknis byggir í þriðja lagi á að með lögum nr. 103/2023 hafi kvörtunarákvæði 12. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu tekið breytingum. Í breytingunni hafi réttur einstaklinga til að kvarta yfir heilbrigðisþjónustu ekki verið skertur heldur málsmeðferð slíkra mála verið breytt. Með breytingunum hafi réttur til að kvarta verið færður nær þjónustuveitandanum með skilvirkni að leiðarljósi.

Embætti landlæknis byggir í fjórða lagi á að mistök hafi verið gerð við ritun ákvörðunarinnar þegar tiltekið var að bótakrafa hefði verið borin fram við SÍ vegna kröfu um bætur úr  sjúklingatryggingum. Hið rétta hafi verið að kærandi hafi sótt um bætur úr sjúklingatryggingu hjá því vátryggingafélagi sem heilbrigðisstarfsmaðurinn var tryggður hjá, sem kvörtun lýtur að.

Embætti landlæknis byggir í fimmta lagi á að ekkert hafi komið fram í gögnum kærumálsins sem leiði til annarrar niðurstöðu málsins hjá embættinu. Ekki sé tilefni til að láta fara fram frekari efnislega meðferð vegna málsins sem hafi verið unnið í samræmi við stjórnsýslulög og ákvörðun um lyktir málsins byggð á málefnalegum sjónarmiðum.

Að lokum byggir embætti landlæknis á að því beri ekki skylda til að afla umsagnar óháðs sérfræðings í öllum málum eða að meginstefnu til, líkt og kærandi heldur fram í kæru sinni. Það sé háð mati embættisins hverju sinni og þeirri sérþekkingu sem er til staðar innan embættisins. Vísar embættið því til fulltingis til úrskurðar heilbrigðisráðuneytisins nr. 3/2024.

Kærandi taldi ekki þörf á að koma frekari athugasemdum á framfæri við ráðuneytið vegna umsagnar embættis landlæknis.

Niðurstaða

Í þessu máli er til skoðunar hvort ákvörðun embættis landlæknis um að taka kvörtun kæranda ekki til frekari efnislegrar meðferðar hafi verið lögum samkvæm.

Lagagrundvöllur

Meðal hlutverka embættis landlæknis er að hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum, sbr. e. liður 1. mgr. 4. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu. Samkvæmt j. lið sama ákvæðis skal embætti landlæknis sinna kvörtunum almennings vegna heilbrigðisþjónustu.

Hugtakið heilbrigðisþjónusta er skilgreint í 1. tölulið 4. gr. laga nr. 40/2007, um heilbrigðisþjónustu, sbr. 2. tölulið 3. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Er heilbrigðisþjónusta skilgreind þar sem hvers kyns heilsugæsla, lækningar, hjúkrun, almenn og sérhæfð sjúkrahúsþjónusta, sjúkraflutningar, hjálpartækjaþjónusta og þjónusta heilbrigðisstarfsmanna innan og utan heilbrigðisstofnana sem veitt er í því skyni að efla heilbrigði, fyrirbyggja, greina eða meðhöndla sjúkdóma eða endurhæfa sjúklinga. Skilgreiningu hugtaksins var ætlað að vera afar víðtæk, sbr. athugasemdir um 4. gr. frumvarps sem varð að lögum um heilbrigðisþjónustu en væri eftir sem áður ætlað að marka tiltekinn ramma um það hvaða þjónusta teljist heilbrigðisþjónusta í skilningi laganna.

Í II. kafla laga um landlækni og lýðheilsu er fjallað um eftirlit með heilbrigðisþjónustu, en í 12. gr. laganna er kveðið á um kvörtun til landlæknis. Samkvæmt 2. mgr. 12. gr. er heimilt að beina formlegri kvörtun til landlæknis vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu. Landlæknir ákveður hvort kvörtun sem berst gefi nægar ástæður til rannsóknar og hvort líklegt sé að niðurstöður rannsóknar geti leitt til aukinna gæða og aukins öryggis heilbrigðisþjónustu. Landlæknir skal upplýsa kvartanda um framvindu og niðurstöðu máls innan hæfilegs tíma, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 12. gr. laganna. Samkvæmt 6. mgr. 12. gr. er heimilt að kæra málsmeðferð landlæknis til ráðherra.

Ákvæði 12. gr. laga nr. 41/2007 var breytt í núgildandi horf með lögum nr. 103/2023, um breytingu á lögum um heilbrigðisþjónustu, lögum um landlækni og lýðheilsu og lögum um réttindi sjúklinga (refsiábyrgð heilbrigðisstofnana og rannsókn alvarlegra atvika). Fram til 1. september 2024 var 2. mgr. 12. gr. með eftirfarandi hætti: „Heimilt er að beina formlegri kvörtun til landlæknis vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu. Þá er notendum heilbrigðisþjónustunnar jafnframt heimilt að bera fram formlega kvörtun til landlæknis telji þeir að framkoma heilbrigðisstarfsmanna við veitingu heilbrigðisþjónustu hafi verið ótilhlýðileg.“ Fjallað er um breytinguna í greinargerð með frumvarpinu. Þar kemur meðal annars fram að ekki séu allar kvartanir líklegar til að stuðla að bættum gæðum og öryggi heilbrigðisþjónustu. Til þess að auka skilvirkni hafi embættinu því verið fengin heimild til að ákveða hvort nægar ástæður væru til að taka kvörtun til formlegrar meðferðar. Með breytingunni væri markmiðið fyrst og fremst að veita embættinu heimild til að forgangsraða málum þannig að ekki þurfti að leggjast í umfangsmikla vinnu þegar augljóst þykir að rannsókn muni hvorki leiða til þess að bæta gæði heilbrigðisþjónustu né tryggja öryggi sjúklinga. Skerpt er á þessum sömu ástæðum breytingarinnar í umfjöllun um 6. gr. frumvarpsins sem varð að lögum.

Með lögum nr. 103/2023 voru einnig gerðar breytingar á lögum nr. 74/1997, um réttindi sjúklinga. Fram að gildistöku breytingalaganna var kveðið á um heimild til að beina formlegum kvörtunum vegna framkomu heilbrigðisstarfsmanna til landlæknis samkvæmt 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007. Með 6. gr. breytingalaganna, nr. 103/2023, tók sú heimild breytingum auk þess sem hún var færð um lagabálk. Í stað þess að hægt kveða á um formlega kvörtun vegna framkomu heilbrigðisstarfsfólks í lögum nr. 41/2007, um landlæknis og lýðheilsu, voru gerðar breytingar á 28. gr. laga nr. 74/1997, um réttindi sjúklinga, sbr. 7. gr. laga nr. 103/2023. Í 28. gr. laganna er nú kveðið á um að beina skuli athugasemdum sjúklings vegna þjónustu eða framkomu heilbrigðisstarfsfólks, til yfirstjórnar viðkomandi heilbrigðisstofnunar eða þeirra sem bera ábyrgð á þjónustunni. Breytingin byggði á að kvartanir vegna framkomu heilbrigðisstarfsmanna væru almennt séð þess eðlis að oft væru engin gögn sem lægju til grundvallar heldur stæði orð gegn orði í slíkum tilfellum og því erfitt fyrir embætti landlæknis að komast að niðurstöðu í slíkum málum, sbr. umfjöllun um 7. gr. laga nr. 103/2023.

Kvörtun ekki tekin til efnislegrar meðferðar

Kærandi gerir í fyrsta lagi athugasemdir við að embætti landlæknis hafi ekki tekið kvörtun hennar til frekari efnislegrar meðferðar. Kærandi byggir á að atvik sem kvörtun hennar byggir á hafi átt sér stað fyrir gildistöku laga nr. 103/2023. Embættið hafi því beitt þeim afturvirkt með íþyngjandi hætti fyrir hana.

Með lögum nr. 103/2023 voru m.a. gerðar breytingar á 12. gr. laga nr. 41/2007. Lög nr. 103/2023 voru samþykkt á Alþingi 16. desember 2023 en flest ákvæði laganna öðluðust ekki gildi fyrr en tæpu ári síðar, 1. september 2024. Á það m.a. við um 6. gr. laganna sem gerði breytingar á 12. gr. laga nr. 41/2007. Frá 1. september 2024 hefur 2. mgr. 12. gr. laganna hljóðað á þann veg að: „heimilt er að beina formlegri kvörtun til landlæknis vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu. Landlæknir ákveður hvort kvörtun sem berst gefi nægar ástæður til rannsóknar og hvort líklegt sé að niðurstöður rannsóknar geti leitt til aukinna gæða og aukins öryggis heilbrigðisþjónustu. Landlæknir skal upplýsa kvartanda um framvindu og niðurstöður máls innan hæfilegs tíma.“

Með lagabreytingunni var rannsóknarskylda embættis landlæknis í kvörtunarmálum samkvæmt 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu ekki afnumin. Eftir lagabreytinguna getur landlæknir hins vegar framkvæmt frummat á kvörtun með tilheyrandi rannsókn og tekið í framhaldinu ákvörðun um hvort kvörtun gefi nægar ástæður til rannsóknar og hvort líklegt sé að niðurstöður frekari rannsóknar geti leitt til aukinna gæða og/eða öryggis við veitingu heilbrigðisþjónustu. Bendi kvörtun og fylgigögn hennar ekki til þess að slíkar aðstæður séu uppi í kvörtunarmáli er landlækni heimilt að ljúka máli án útgáfu álits. Við það mat getur embættinu borið skylda til að afla frekari gagna um atvik máls og heilbrigðisþjónustuna sem er til skoðunar að öðru leyti.

Ráðuneytið hefur áður fjallað um framangreindar lagabreytingar í úrskurði þess nr. 7/2025. Í úrskurðinum var vísað til greina fræðimanna um lagaskil og afturvirkni laga, m.a. um skýringu á tengslum eldri laga við yngri. Fræðimenn hafa byggt á því að við nánari skýringu á tengslum eldri laga og yngri ráði úrslitum hvort yngri lög taki til réttarsambands á meðan það er að mótast, þegar verið er að stofna til þess eða þegar það er komið í endanlegt horf og reglur þess snúist þá um efni þess og réttaráhrif (Sigurður Líndal: „Um lagaskil og afturvirkni laga.“ Úlfljótur, 1. tbl. 2006). Af framangreindu má ráða að með yngri lögum verður ekki hróflað við sjálfu mótunarferlinu í tíð eldri laga, heldur eingöngu þeirri skipan mála sem gerð hefur verið með stoð í þeim lögum og ætlun er að standi til frambúðar. Menn verði því að sætta sig við að ný lög raski að einhverju leyti þeirri réttarstöðu sem menn nutu samkvæmt eldri lögum. Síðar í sömu grein kemur fram að ekki verði hjá því komist að framvirkar réttarreglur raski að einhverju leyti réttarstöðu sem náð hefur festu. Þá gerist það að réttarskipan sem komin var á áður en hin nýju lög gengu í gildi verði framvegis að laga að þeim reglum.

Markmið umræddra breytinga á 12. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, var að stemma stigu við þeim fjölda kvartana sem hafa borist embætti landlæknis á síðustu árum án þess að atvik kvörtunar bendi til að mistök eða vanræksla hafi orðið við veitingu heilbrigðisþjónustunnar sem kvartað er yfir eða eitthvað bendi til þess að  kvörtun eða álit vegna kvörtunar leiði til bættra gæða í heilbrigðisþjónustu eða komi til með að tryggja öryggi sjúklinga. Frá því að lögin voru samþykkt liðu rúmlega átta mánuðir áður en ákvæði 6. gr. þeirra, sbr. breytingar á 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, tók gildi. Þeir sem hafi notið heilbrigðisþjónustu fyrir samþykkt laganna eða gildistöku þeirra hafi því haft tækifæri til að kvarta til landlæknis fyrir gildistöku þeirra.

Af framangreindu verður ráðið að rétturinn til að kvarta til landlæknis var ekki skertur með 6. gr. laga nr. 103/2023. Hins vegar var málsmeðferð embættis landlæknis breytt með lögunum. Embætti landlæknis ber áfram skylda samkvæmt stjórnsýslulögum við móttöku og meðferð kvartana til að rannsaka hvort kvörtun gefi tilefni til frekari rannsóknar og útgáfu álits. Við það mat hefur þungamiðja rannsóknar embættisins hins vegar, líkt og áður greinir, verið færð frá mati á því hvort um mistök eða vanrækslu við veitingu heilbrigðisþjónustunnar hafi verið að ræða í hverju tilviki sem leiðir til kvörtunarinnar. Þess í stað beinist meginþungi rannsóknar embættisins bæði í upphafi og við frekari rannsókn að því hvort landlæknir telji líklegt að niðurstöður rannsóknar geti leitt til aukinna gæða í heilbrigðisþjónustu eða aukins öryggis fyrir sjúklinga við veitingu heilbrigðisþjónustu. Við það mat getur haft áhrif hvort gögn máls beri með sér að mistök eða vanræksla hafi átt sér stað við veitingu heilbrigðisþjónustunnar.

Í fyrirliggjandi máli átti það atvik sér stað, sem var grundvöllur að kvörtun kæranda, fyrir gildistöku breytingarákvæðanna. Hins vegar barst kvörtun kæranda landlækni ekki fyrr en eftir að lög nr. 103/2023 tóku gildi. Í lagabreytingunni fólst ekki að réttur einstaklinga, sem telja sig hafa orðið fyrir meintum mistökum eða vanrækslu við heilbrigðisþjónustu, hafi verið skertur. Sá réttur er óbreyttur frá fyrri lögum. Aftur á móti var málsmeðferð embættisins í kvörtunarmálum breytt til samræmis við tilgang heimildarinnar til kvörtunar í 12. gr. sem er staðsett í II. kafla laga nr. 41/2007, sem fjallar um eftirlit með heilbrigðisþjónustu.

Breytingu á málsmeðferð embættisins í kvörtunarmálum samkvæmt 12. gr. laga nr. 41/2007, sbr. 6. gr. laga nr. 103/2023, er ekki að rekja til ákvörðunar embættis landlæknis þar að lútandi. Breytingin er tilkomin vegna lagabreytingar sem kveður, með nokkuð ítarlegum hætti á um málsmeðferð í kvörtunarmálum líkt og áður. Lög nr. 103/2023 voru samþykkt á Alþingi þann 16. desember 2023. Þá hafði frumvarp, sama efnis áður verið lagt fram á 153. löggjafarþingi 2022-2023 auk þess að áður hafði komið fram frumvarp sem miðaði m.a. að því að gera breytingu á 12. gr. laga nr. 41/2007 á 149. löggjafarþingi sem náði ekki fram að ganga. Í öllum tilvikum var frumvarp um breytingu á 12. gr. laga nr. 41/2007 sett í samráðsgátt stjórnvalda.

Með hliðsjón af framangreindu er það mat ráðuneytisins að embætti landlæknis hafi verið heimilt að afgreiða kvörtun kæranda í samræmi við ákvæði 12. gr. laga nr. 41/2007, sbr. 6. gr. laga nr. 103/2023, eftir gildistöku breytingalaganna nr. 103/2023 enda var breyting á málsmeðferð embættisins í samræmi við gildandi lög á þeim tíma sem kvörtun barst embættinu. Þá var réttur kæranda til að kvarta ekki skertur heldur hélst hann óbreyttur. Í lagabreytingunni fólst aðeins breyting á áherslum rannsóknar kvörtunar og heimild embættisins til að ljúka kvörtunarmáli án frekari ítarlegrar rannsóknar ef gögn kvörtunarmáls bentu ekki til þess að frekari rannsókn myndi leiða til aukins öryggis eða aukinna gæða við veitingu heilbrigðisþjónustu, í samræmi við eftirlitshlutverk embættisins gagnvart heilbrigðisstarfsfólki og heilbrigðisþjónustu. Breytingin átti sér langan aðdraganda og var til þess fallin að styrkja tilgang 12. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, sem er staðsett í II. kafla laganna sem fjallar um eftirlit með heilbrigðisþjónustu.

Í niðurstöðu embættis landlæknis í máli kæranda kemur fram að ekki standi efni til þess að ætla að um mistök og vanrækslu hafi verið að ræða við veitingu þeirrar heilbrigðisþjónustu sem kærandi naut í umrætt skipti. Um þekktan fylgikvilla við andlitslyftingu hafi verið að ræða sem geti komið til þrátt fyrir að ítrustu varkárni sé gætt. Þá fylgi öllum skurðaðgerðum hætta á sýkingu og blæðingu. Er niðurstaða embættisins byggð á kvörtun kæranda og töluverðu magni gagna sem fylgdi kvörtuninni. Þá tiltekur embættið að gögn málsins beri ekki með sér að tilefni sé til frekari faglegrar rannsóknar eða mats sem geti leitt til aukinna gæða eða aukins öryggis við veitingu heilbrigðisþjónustu. Er það niðurstaða ráðuneytisins með hliðsjón af framangreindu svo og öllum gögnum málsins sem lágu fyrir hjá ráðuneytinu við meðferð kærumálsins að málsmeðferð  embættis landlæknis hafi að því leyti verið fullnægjandi í tilfelli kæranda.

Krafa um umsögn óháðs sérfræðings

Kærandi byggir í öðru lagi á að málsmeðferð embættis landlæknis hafi ekki uppfyllt skilyrði 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu þar sem embættið aflaði ekki umsögn óháðs sérfræðings undir meðferð kvörtunarmálsins. Það sé meginregla frekar en undantekning.

Með vísan í umfjöllun hér að ofan er það mat ráðuneytisins að umsögn óháðs sérfræðings sé ekki forsenda fyrir því að embætti landlæknis geti komist að niðurstöðu um hvort kvörtun gefi nægar ástæður til frekari efnislegrar rannsóknar og hvort líklegt sé að niðurstöður rannsóknar geti leitt til aukinna gæða og aukins öryggis heilbrigðisþjónustu né hvort um mistök eða vanrækslu hafi verið að ræða við veitingu heilbrigðisþjónustu.

Í úrskurði ráðuneytisins nr. 3/2024 kemur fram að við ákvörðun um hvort leita skuli umsagnar óháðs sérfræðings þurfi fyrst og fremst að framkvæma mat á því hvort unnt sé að upplýsa mál með fullnægjandi hætti án umsagnar. Það er þáttur í rannsóknarskyldu embættis landlæknis í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga. Í því samhengi skiptir máli hvort innan embættisins sé næg þekking og sjálfstæði til að leggja mat á þau atriði við veitingu þeirrar heilbrigðisþjónustu sem kvörtun lýtur að. Fer því ákvörðun um það hvort afla skuli umsagnar óháðs sérfræðings eftir því hvort sú þekking sem nauðsynleg er til að komast að niðurstöðu í máli sé þegar til staðar hjá embætti landlæknis eða hvort leita þurfi eftir henni annars staðar frá.

Í niðurstöðu embættis landlæknis kom fram að atvik og gögn málsins bentu ekki til þess að um mistök eða vanrækslu væri að ræða. Kvörtun kæranda gæfi þ.a.l. ekki nægar ástæður til rannsóknar, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Þegar við þær aðstæður telur ráðuneytið að ekki hafi verið þörf á að afla umsagnar óháðs sérfræðings í málinu enda hafi gögn málsins ekki bent til þess að kærandi hefði orðið fyrir mistökum eða vanrækslu að mati sérfræðinga embættis landlæknis.

Athugasemd við þjónustu

Að lokum gerir kærandi athugasemd við afgreiðslu embættis landlæknis á þeim hluta kvörtunar hennar sem lýtur að framkomu heilbrigðisstarfsmannsins sem kvörtunin snýr að gagnvart kæranda. Samkvæmt kvörtun hennar til embættisins var kærandi ósátt við verðið sem hún greiddi fyrir þjónustuna. Þá hafi heilbrigðisstarfsmaðurinn einnig hætt að þjónusta kæranda eftir að kærandi kvartaði yfir heilbrigðisþjónustunni við embætti landlæknis.

Í ákvörðun embættisins kom fram að um athugasemd við þjónustu væri að ræða. Slíkum erindum ætti að beina til yfirstjórnar starfsstofu heilbrigðisstarfsmannsins samkvæmt 28. gr. laga nr. 74/1997, sbr. 7. gr. laga nr. 103/2023. Ekki yrði fjallað frekar um framkomu læknisins í ákvörðun þess. 

Hér að framan hefur verið fjallað um breytingu á lögum nr. 103/2023, en með lögunum var felld brott heimild til að kvarta formlega yfir framkomu heilbrigðisstarfsmanns við veitingu heilbrigðisþjónustu til embættis landlæknis. Þess í stað var ákvæði 28. gr. laga nr. 74/1997, um réttindi sjúklinga, uppfært. Í núgildandi 1. mgr. 28. gr. laganna, sbr. 7. gr. laga nr. 103/2023, segir að athugasemdum sjúklings vegna þjónustu eða framkomu heilbrigðisstarfsfólks á heilbrigðisstofnun, starfsstofu heilbrigðisstarfsmanna eða annars staðar þar sem heilbrigðisþjónusta er veitt skuli beint til yfirstjórnar viðkomandi heilbrigðisstofnunar eða þeirra sem bera ábyrgð á þjónustunni. Í umfjöllun um 7. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 103/2023 segir að kvartanir vegna framkomu heilbrigðisstarfsmanna séu almennt þess eðlis að oft séu engin gögn sem liggi til grundvallar og að orð standi gegn orði og því erfitt fyrir embætti landlæknis að komast að slíkum málum.

Það er mat ráðuneytisins að þrátt fyrir að heimild til að kvarta formlega yfir framkomu heilbrigðisstarfsmanna við veitingu heilbrigðisþjónustu hafi verið felld brott með 6. gr. laga nr. 103/2023 var sjúklingum áfram veittur farvegur fyrir athugasemdir við framkomu heilbrigðisstarfsmanna í 28. gr. laga um réttindi sjúklinga, sbr. 7. gr. laga nr. 103/2023. Líkt og áður hefur verið vikið að var meginástæða fyrir breytingunni sá að erfitt hafi verið að upplýsa mál af þessu tagi og oft væru engin gögn sem lægju fyrir vegna tiltekinnar framkomu heldur aðeins orð gegn orði sem erfitt væri taka afstöðu til. Því hafi verið talið betra að færa athugasemdirnar nær yfirstjórn þess sem athugasemdir beinast að. Einnig ber að líta til þess að ákvæði 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu er staðsett í II. kafla laganna sem fjallar um eftirlit með heilbrigðisþjónustu. Formlegar kvartanir yfir framkomu heilbrigðisstarfsmanna hafi sjaldnast, ef einhvern tímann, leitt til frekari eftirlitsúrræða gagnvart heilbrigðisstarfsmanni. Því sé réttara að staðsetja þær í lögum um réttindi sjúklinga þar sem kveðið er á um skyldu starfsstofu til að svara athugasemdunum, sbr. 4. mgr. 28. gr. laga um réttindi sjúklinga.

Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu er landlækni eftir sem áður skylt að sinna erindum sem varða samskipti almennings við veitendur heilbrigðisþjónustu. Berist embætti landlæknis erindi sem varðar slæma framkomu heilbrigðisstarfsmanns getur hvílt frumkvæðisskylda á embættinu til að rannsaka slík erindi nánar með hliðsjón af eftirlitsskyldu þess gagnvart heilbrigðisstarfsmönnum og eftir atvikum hefja eftirlitsmál ef tilefni er til. Slík mál eru hins vegar ekki mál sem sjúklingur er aðili að. Þau geta því hafist og verið til meðferðar án þess að sjúklingur hafi vitneskju um það.

Í ljósi alls framangreinds telur ráðuneytið að embætti landlæknis hafi verið rétt að fjalla ekki frekar um kvörtun kæranda sem laut að framkomu heilbrigðisstarfsmanns. Er það niðurstaða ráðuneytisins, með hliðsjón af öllu framangreindu að staðfesta beri málsmeðferð embættis landlæknis í máli kæranda. 

Ú r s k u r ð a r o r ð

Málsmeðferð embættis landlæknis í kvörtunarmáli kæranda sem lauk með ákvörðun þess, dags. 11. mars 2025, um að taka kvörtun kæranda ekki til frekari efnislegrar meðferðar er staðfest.