Mál nr. 9/2025. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála, aðgangur að gögnum.

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 19. desember 2025
í máli nr. 9/2025:
Verkval ehf.
gegn
Garðabæ

Lykilorð
Aðgangur að gögnum.

Útdráttur
Í ákvörðun kærunefndar útboðsmála var fallist að hluta til á kröfu V um aðgang að gögnum sem varnaraðili hafði lagt fram við meðferð málsins en nefndin taldi að ekki bæri að veita V aðgang að skjali sem hafði að geyma upplýsingar um gæðakerfi A og að afmá skyldi tilteknar upplýsingar úr tveimur skjölum.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 22. apríl 2025 kærði Verkval ehf. („kærandi“) útboð Garðabæjar (hér eftir „varnaraðili“) auðkennt „Ástandsmat fráveitu – Hreinsun og myndun“.

Á meðal krafna kæranda í málinu var að hið kærða útboð yrði stöðvað um stundarsakir en kærunefnd útboðsmála hafnaði þeirri kröfu með ákvörðun 4. júní 2025.

Í lokaathugasemdum kæranda 24. júní 2025 kom fram að hann teldi nauðsynlegt að varnaraðili myndi við meðferð málsins hjá kærunefnd útboðsmála upplýsa hvernig meðferð á tilboði Aval ehf. hefði verið háttað og að rétt væri að varnaraðili legði fram öll gögn er lytu að útboðinu og upplýsti meðal annars hvenær tilboði Aval ehf. hefði verið tekið með fyrirvörum, hvers eðlis þeir fyrirvarar hefðu verið og hvaða svigrúm félaginu hefði verið veitt til þess að uppfylla kröfur varnaraðila áður en útboðinu var endanlega lokið.

Með erindi 17. júlí 2025 til varnaraðila óskaði nefndin eftir að varnaraðili legði fram afrit af tilboðsgögnum Aval ehf. og öðrum gögnum sem félagið kynni að hafa lagt fram við meðferð útboðsins. Þá óskaði nefndin jafnframt eftir að varnaraðili afhenti henni afrit af samskiptum sem kynnu að hafa átt sér stað milli varnaraðila og Aval ehf. við meðferð útboðsins. Óskaði nefndin eftir að í svari varnaraðila yrði sérstaklega tilgreint ef hann óskaði að trúnaðar yrði gætt um tiltekin gögn.

Varnaraðili svaraði erindinu 8. ágúst 2025 en meðfylgjandi svarinu voru tíu fylgiskjöl en fylgiskjöl 4-10 voru merkt sem trúnaðargögn af hálfu varnaraðila. Eftirfarandi gögn voru trúnaðarmerkt af hálfu varnaraðila:

a) Fylgiskjal 4 - Samskipti um drög að verksamningi á tímabilinu 23. júní til 7. júlí 2025.
b) Fylgiskjal 5 - Bréf frá Hreinsitækni ehf. til varnaraðila vegna kröfu um upplýsingar o.fl. vegna útboðs, dags. 27. maí 2025.
c) Fylgiskjal 6 - Samskipti milli Hreinsitækni ehf. og varnaraðila í tengslum við staðfestingu á búnaði, dags. 10. júní 2025.
d) Fylgiskjal 7 - Afrit af gæðastjórnunarkerfi Aval ehf.
e) Fylgiskjal 8 - Tilboðsblað og tilboðsskrá Aval ehf.
f) Fylgiskjal 9 - Staðfesting frá lífeyrissjóði vegna Aval ehf.
g) Fylgiskjal 10 - Staðfesting frá yfirvöldum vegna opinberra gjalda vegna Aval ehf.

Með erindi 21. ágúst 2025 afhenti kærunefnd útboðsmála kæranda meðal annars afrit af svari varnaraðila frá 8. sama mánaðar og þeim gögnum sem varnaraðili hafði ekki trúnaðarmerkt. Kærunefnd útboðsmála gaf kæranda kost á að leggja fram frekari athugasemdir og vakti athygli kæranda á að honum væri unnt að óska eftir aðgangi að þeim gögnum sem varnaraðili hefði trúnaðarmerkt á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með erindi 11. september 2025 óskaði kærandi eftir aðgangi að þeim öllum þeim gögnum sem varnaraðili hefði skilað til nefndarinnar. Með erindum 25. sama mánaðar til varnaraðila, Aval ehf. og Hreinsitækni ehf. tilkynnti nefndin umræddum aðilum um gagnabeiðni kæranda og gaf þeim kost á að tjá sig. Aval ehf. og varnaraðili sendu athugasemdir til nefndarinnar 1. og 3. október 2025 og lögðust þeir báðir gegn afhendingu gagnanna til kæranda. Engin svör bárust frá Hreinsitækni ehf.

Með erindi 4. desember 2025 til Aval ehf. óskaði kærunefnd útboðsmála eftir nánari skýringum á þeim samskiptum sem koma fram á fyrrgreindu fylgiskjali 4, einkum með tilliti til þess hvort að samskiptin hefðu verið á vegum Stíflutækni ehf. eða Aval ehf. Fyrirtækið svaraði erindinu degi síðar og kom þar meðal annars að aðilinn sem hefði komið að samskiptunum væri starfsmaður Aval ehf. og að samskiptin hefðu verið á vegum og á ábyrgð Aval ehf. Til að eyða öllum vafa væri því jafnframt lýst yfir fyrir hönd Stíflutækni ehf. að félagið mótmælti aðgangi að umbeðnum samskiptum á fylgiskjali 4 með vísan til fyrri athugasemda Aval ehf.

I

Kærandi tekur fram að athygli veki að svo virðist sem Aval ehf. hafi fengið svigrúm til þess að sýna fram á að félagið hafi haft yfir að ráða nauðsynlegum myndavélabúnaði. Þá sé það einnig athyglisvert að samskipti varnaraðila séu við annan aðila en Aval ehf., það er Stíflutækni ehf. Á heimasíðu Stíflutækni ehf. komi fram að félagið sé hluti af Aval ehf. hvað sem svo það þýði en bæði félögin séu skráð með sama heimilisfang. Af þessu megi ráða að Aval ehf. hafi ekki aðeins fengið meira svigrúm en kærandi til þess að sýna fram á að félagið hafi haft yfir að ráða nauðsynlegum búnaði heldur einnig að Aval ehf. hafi verið heimilað að bjóða fram búnað í eigu annars félags sem ekki hafi verið þátttakandi í útboðinu með tilheyrandi röskun á jafnræði. Þá liggi ekki fyrir nein gögn um Stíflutækni ehf. en miðað við þá áherslu sem varnaraðili hafi lagt á myndavélabúnað skjóti það skökku við. Þá hafi skilum samkvæmt verksamningnum jafnframt verið frestað til 15. nóvember 2025.

Kærandi gerir þá kröfu að hann fái aðgang að öllum þeim gögnum sem varnaraðili hefur skilað inn til nefndarinnar á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga, einkum og sér í lagi þeim gögnum sem varðar samskipti vegna búnaðar. Réttur kæranda til aðgangs að öllum gögnum málsins sé mun ríkari en hagsmunir Aval ehf. af því að þau fari leynt auk þess sem gera verði ráð fyrir að gögnin stafi að einhverju leyti frá öðru félagi sem ekki sé þátttakandi í útboðinu.

II

Varnaraðili byggir á að umbeðin gögn séu trúnaðargögn. Í samhengi við sjónarmið kæranda um félagið Stíflutækni ehf. bendir varnaraðili á að félagið og Aval ehf. séu tengd fyrirtæki og að eigendur Stíflutækni ehf. séu báðir tilgreindir meðal starfsmanna við verkið á tilboðsblaði Aval ehf. Sé því ljóst að athugasemdir kæranda hvað þetta varði hafi ekki þýðingu eins og hér standi á.

Aval ehf. mótmælir kröfu kæranda um aðgang að trúnaðargögnum sem varði fjárhagslega mikilvæg málefni, upplýsingar um gæðakerfi fyrirtækisins og önnur trúnaðargögn. Fyrir hendi séu mun ríkari einka- og almannahagsmuna í skilningi 17. gr. stjórnsýslulaga þar sem afhending gagnanna gæti valdið alvarlegum skaða auk þess sem vísað sé til 6. til 10. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, og þá sérstaklega 9. gr. þeirra laga. Kærunefnd útboðsmála geti ekki tekið ákvörðun um afhendingu umbeðinna gagna gegn mótmælum Aval ehf. og varnaraðila án þess að framkvæma atviksbundið hagsmunamat á hverju og einu skjali, einstökum atriðum skjalanna og efnisinnihaldi þeirra. Þá beri kæranda skylda til að sanna nauðsyn, tengingu við kæruna og mikilvægi upplýsinganna.

Í gögnunum komi fram upplýsingar um umfang viðskipta og efni viðskiptasamninga en slíkar upplýsingar séu undanþegnar aðgangi samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga, sbr. úrskurð áfrýjunarnefndar samkeppnismála í máli nr. 10/2009. Sérstaklega beri að líta til samkeppnissjónarmiða og þeirra áhrif sem afhending gagna til samkeppnisaðila eða birting þeirra kunni að hafa. Nefndin hafi áður fjallað um heimilar takmarkanir á skyldu til afhendingar gagna samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga og lýst því sem svo að viðskiptahagsmunir viðsemjenda kunni að leiða til þess að heimilt sé að synja um afhendingu gagna eða hluta þeirra, sbr. ákvarðanir í málum nr. 19/2014, 32/2019 og 20/2023.

Í samhengi við einstök gögn bendir Aval ehf. á að skjal nr. 1 innihaldi tölvupósta milli fyrirtækisins og varnaraðila eftir að tilboði þess hafi verið tekið. Þessi gögn tengist því ekki kæru kæranda um útboðið sjálft og því sé hvorki málefnaleg forsenda né lögmæt ástæða til að afhenda þetta skjal. Auk þess komi fram viðkvæmar upplýsingar í skjalinu eins og bankaupplýsingar Aval ehf. ásamt öðrum upplýsingum sem hætta sé á að kærandi geti nýtt sér í næstu útboðum og gæfu honum samkeppnisforskot á Aval ehf. í framtíðinni.

Fylgiskjal 4 hafi að geyma ítarlega samkeppnisupplýsingar um meðal annars gæðakerfi Aval ehf. sem sé óviðkomandi útboðinu. Ef samkeppnisaðili komist yfir þessar upplýsingar geti hann nýtt sér þær og kærandi fái þá ókeypis viðskiptaupplýsingar sem Aval ehf. hafi lengi verið að vinna að og betrumbæta og sem hann hafi fjárfest verulega í, meðal annars vegna beinnar vinnu utanaðkomandi aðila við gæðakerfið sem félagið hafi greitt fyrir. Á fylgiskjali 5 komi fram viðkvæmar fjárhagslegar og persónulegar upplýsingar um meðal annars starfsfólk Aval ehf. sem séu verndaðar af persónuverndarlögum. Þá innihaldið skjalið viðkvæmar fjárhagsupplýsingar varðandi framboðin einingarverð félagsins.

Samandregið séu hagsmunir Aval ehf., af því að umrædd gögn og upplýsingar verði ekki látnar af hendi, mun meiri en hagsmunir kæranda af því að fá gögnin afhent. Séu því allar forsendur uppfyllta til að beita 17. gr. stjórnsýslulaga en einnig sé hægt að líta til ákvæða upplýsingalaga. Þá sé ekkert í málatilbúnaði kæranda sem bendi til þess að það séu ríkir hagsmunir af því að hann fái aðgang að umbeðnum gögnum.

III

Umbeðin gögn teljast til málsgagna í því stjórnsýslumáli sem rekið er fyrir kærunefnd útboðsmála á milli kæranda og varnaraðila. Um meðferð kærumála fyrir nefndinni gilda stjórnsýslulög nr. 37/1993, sbr. 7. mgr. 108. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Ber því við úrlausn um aðgang að gögnunum að fara eftir ákvæðum stjórnsýslulaga sem ganga framar ákvæðum upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 2. mgr. 4. gr. síðarnefndu laganna. Þá þykir einnig rétt að benda á að samkvæmt 5. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, takmarka lögin ekki þann rétt til aðgangs að gögnum sem um er mælt fyrir í stjórnsýslulögum.

Rétt þykir að nefna að hvorki Aval ehf. né Hreinsitækni ehf. eiga aðild að þeim efnislega ágreiningi sem reynir á við úrlausn máls nr. 9/2025, sbr. 2. mgr. 109. gr. laga nr. 120/2016. Í ljósi þess að umbeðin gögn varða umrædda aðila þótti kærunefnd útboðsmála á hinn bóginn rétt að gefa félögunum kost á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum við meðferð þessa hluta málsins.

Samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varða. Hefur óheftur aðgangur að gögnum máls verið talinn nauðsynlegur til að tryggja að réttur aðila til að koma að skýringum og leiðrétta fyrirliggjandi gögn nýtist að fullu. Gerðar eru undantekningar frá þessari grunnreglu í 16. og 17. gr. laganna, en að mati nefndarinnar er ljóst að einungis 17. gr. laganna getur komið til álita um þau gögn sem kærandi krefst aðgangs að. Samkvæmt þeirri grein er stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum. Við mat á þessum skilyrðum ákvæðisins verður meðal annars að horfa til þess að ákvæði 17. gr. laganna er undantekning frá þeirri meginreglu að málsaðili eigi rétt á því að kynna sér málsgögn auk þess sem líta ber til þeirra hagsmuna sem reglum um opinber innkaup er ætlað að þjóna, þar á meðal hvort afhending upplýsinga getur raskað jafnræði fyrirtækja við opinber innkaup.

Fylgiskjal 4 hefur að geyma tölvupóstssamskipti en í ljósi skýringa frá Aval ehf. þykir mega miða við að samskiptin hafi verið á milli aðila á vegum félagsins og varnaraðila. Í skjalinu er að finna upplýsingar um númer tiltekins bankareiknings auk skjáskots af tilboðsskrá Aval ehf. þar sem fram koma upplýsingar um einingarverð félagsins og samtölur vegna tiltekinna tilboðsliða. Að mati kærunefndar útboðsmála verður að telja að þessar upplýsingar varði einkahagsmuni Aval ehf. sem séu í ljósi atvika og kæruefnis málsins mun ríkari en hagsmunir kæranda af aðgangi að umræddum upplýsingum, sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga. Ekki verður séð að skjalið hafi að öðru leyti að geyma viðkvæmar upplýsingar. Að þessu gættu verður kæranda veittur aðgangur að skjalinu með þeim hætti að tilteknar upplýsingar skulu afmáðar úr því, sbr. nánar það sem greinir í ákvörðunarorði.

Fylgiskjal 5 hefur að geyma bréf frá Hreinsitækni ehf. til varnaraðila þar sem félagið fór meðal annars fram á að fá tilteknar upplýsingar um tæknilega eiginleika myndavélabúnaðar Aval ehf. Þá hefur fylgiskjal 6 að geyma tölvupóstssamskipti milli Hreinsitækni ehf. og varnaraðila í framhaldi af bréfinu. Þrátt fyrir að umrædd skjöl hafi að mati nefndarinnar takmarkaða tengingu við kæruefni málsins verður að telja að ekkert í þessum gögnum geti talist varða einkahagsmuni Hreinsitækni ehf. í skilningi 17. gr. stjórnsýslulaga. Verður kæranda því veittur aðgangur að þessum skjölum.

Fylgiskjal 7 hefur að geyma upplýsingar um gæðastjórnunarkerfi Aval ehf. Að mati kærunefndar útboðsmála verður að telja að þær upplýsingar sem koma fram í skjalinu hafi engin sjáanleg tengsl við kæruefni málsins. Að þessu gættu og að virtu efni skjalsins að öðru leyti verður að telja að skjalið varði mun ríkari einkahagsmuni Aval ehf. í skilningi 17. gr. stjórnsýslulaga og telur nefndin ekki efni til að veita aðgang að hluta skjalsins. Verður því fallist á með Aval ehf. og varnaraðila að trúnaður skuli ríkja um efni þessa skjals.

Í fylgiskjali 8 er að finna tilboðsgögn Aval ehf. Þar er að finna tilboðs- og safnblað Aval ehf., almennar upplýsingar um félagið, starfsmannalista félagsins, lista yfir sambærileg verk félagsins og tækjalista þess. Þá er á fylgiskjölum nr. 9 og 10 að finna skuldleysisvottorð frá tilteknum lífeyrissjóði og Skattinum.

Svo sem fyrr segir hefur fylgiskjal nr. 8 að geyma safnblað þar sem finna má upplýsingar um samtölur tilboðs Aval ehf. í tiltekna tilboðsliði. Að mati kærunefndar útboðsmála verður að telja að þessar upplýsingar varði einkahagsmuni Aval ehf. sem séu í ljósi atvika og kæruefnis málsins mun ríkari en hagsmunir kæranda af aðgangi að umræddum upplýsingum, sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga. Að öðru leyti er það mat nefndarinnar að þær upplýsingar sem koma fram í fylgiskjölum nr. 8, 9 og 10 séu almenns eðlis og feli þannig ekki í sér viðkvæmar viðskiptaupplýsingar sem rétt þykir að skuli fara leynt. Jafnframt er það mat kærunefndar útboðsmála að eðlilegt sé með hliðsjón af kæruefninu að veita kæranda tækifæri til að tjá sig um þessi skjöl.

Samkvæmt framangreindu verður að telja að fylgiskjöl nr. 8, að undanskildum framangreindum upplýsingum um samtölur tilboðsliða, nr. 9 og 10 varði ekki mun ríkari einkahagsmuni Aval ehf. í skilningi 17. gr. stjórnsýslulaga. Verður kæranda því veittur aðgangur að skjölunum, sbr. nánar það sem greinir í ákvörðunarorði.

Ákvörðunarorð:

Kæranda, Verkvali ehf., er veittur aðgangur að eftirfarandi fylgiskjölum með bréfi varnaraðila frá 8. ágúst 2025:

1. Fylgiskjali 4 með bréfinu þó með þeim hætti að afmá skal allar upplýsingar undir dálkunum „Ein.verð án vsk.“ og „Verð kr.“ í tölvupósti 23. júní 2025, sendur klukkan 14.59, og upplýsingar um reikningsnúmer bankareiknings sem fram kemur í tölvupósti 25. júní 2025, sendur klukkan 11.13.
2. Fylgiskjali 5, 6, 8, 9 og 10 með bréfinu þó með þeim hætti að úr fylgiskjali 8 skal afmá upplýsingar um samtölur tilboðsliða sem koma fram á safnblaði.

Að öðru leyti er kröfu kæranda hafnað.

Reykjavík, 19. desember 2025.

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir