Úrskurður í máli nr. IRN24100083

Þann 8. október 2025 er í innviðaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. IRN24100083:

Kæra, kröfur og kæruheimild

Þann 17. október 2024 barst innviðaráðuneytinu (hér eftir ráðuneytið) kæra A, B, C og D (hér eftir kærendur) vegna ákvörðunar Samgöngustofu frá 12. september 2024. Með ákvörðun Samgöngustofu var kröfum kærenda vegna brottvísunar úr loftfari flugfélagsins Fly Play hf. (hér eftir Play) […] og bótakröfu þar um vísað frá. Frávísunin var reist á því að erindi kærenda félli ekki undir þau lög eða reglugerðir sem Samgöngustofa starfar eftir.

Kærendur krefjast þess aðallega að ráðuneytið felli hina kærðu ákvörðun úr gildi og leggi fyrir Samgöngustofu að taka málið fyrir að nýju og þá til efnislegrar umfjöllunar og úrlausnar.

Til vara krefjast kærendur þess að ráðuneytið taki málið til efnislegrar meðferðar og úrlausnar í ljósi kröfugerðar, málsástæðna og lagaraka kærenda.

Til þrautavara er þess krafist að ráðuneytið, eða þá Samgöngustofa að fyrirlagi ráðuneytisins, framsendi málið samkvæmt 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga í samræmi við afstöðu Samgöngustofu sjálfrar, sem og Norræna tungumálasamninginn, til valdbærs stjórnvalds í Danmörku svo fljótt sem unnt er, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Ákvörðun Samgöngustofu er kærð til ráðuneytisins á grundvelli 18. gr. laga nr. 119/2012 um Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála.

Helstu málsatvik og málsmeðferð

Mál þetta er að rekja til þess að einn kærenda, A, pantaði og greiddi fyrir sex flugsæti í áætlunarflug Play frá Danmörku til Íslands […]. Tveir flugfarþeganna forfölluðust og hugðust þá hinir fjórir, kærendur þessa máls, hafa afnot af öllum sex flugsætunum meðan á flugferðinni stóð. Er um borð í flugvélina var komið varð kærendum ljóst að flugáhöfn hafði hug á að ráðstafa sætum þeirra tveggja sem forfölluðust höfðu í flugið til annarra flugfarþega. Einn kærenda, A, og flugáhöfn áttu í orðaskiptum um fyrirhugaða ráðstöfun. Svo fór að kærendanum A var brottvísað úr flugvélinni. Kærendur þessa máls eru […]. Úr varð að allir kærendur yfirgáfu flugvélina.    

Með bréfi dags. 30. ágúst 2024 fóru kærendur fram á að Samgöngustofa úrskurðaði brottvísunarákvörðun Play ólögmæta og viðurkenndi þar með tilkall kærenda til bóta.

Með ákvörðun dags. 12. september 2024 vísaði Samgöngustofa máli kærenda frá. Frávísunin var á því reist að erindi kærenda félli ekki undir þau lög eða reglugerðir sem Samgöngustofa starfar eftir. Þá var kærendum leiðbeint um heimild til að kæra ákvörðunina til ráðuneytisins.

Kæra barst ráðuneytinu 17. október 2024. Með bréfi ráðuneytisins dags. 22. október 2024 var Samgöngustofu gefinn kostur á að koma að frekari gögnum og sjónarmiðum varðandi kæruna. Gögn og athugasemdir Samgöngustofu bárust ráðuneytinu 12. nóvember 2024.

Með bréfi ráðuneytisins 12. nóvember 2024 var kærendum gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Samgöngustofu. Athugasemdir kærenda við umsögn Samgöngustofu bárust ráðuneytinu með bréfi dags. 29. nóvember 2024.

Sjónarmið kæranda

Í kæru dags. 17. október 2024 segir að ákvörðun Samgöngustofu sé bersýnilega reist á því að tilvik kærenda falli ekki innan gildissviðs loftferðarlaga og að skorti á að það sé vísað til reglugerðar EB nr. 261/2004. Kærendur kveðast afdráttarlaust hafna þessum ákvörðunarástæðum Samgöngustofu og telji þær bersýnilega rangar eða haldlausar.

Í fyrsta lagi falli málsatvik, og þar með úrlausnarefnið, ótvírætt undir gildissvið loftferðarlaga að mati kærenda. Í því samhengi vísa kærendur til gildissviðsákvæðis b-liðar 1. sbr. 2. mgr. 201. gr. loftferðarlaga, sbr. 1. mgr. 2. gr. sömu laga. Samkvæmt tilvitnuðum gildissviðsákvæðum loftferðarlaga sé að mati kærenda hafið yfir allan vafa að tilvik það sem kærendur kvörtuðu undan við Samgöngustofu falli innan valdssviðs og þannig úrskurðarvalds stofnunarinnar. Tilvitnuð reglugerð EB nr. 261/2004 renni að mati kærenda stoðum undir þessa ályktun og afstöðu kærenda, sbr. einkum b-lið 1. mgr. og 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar.

Í öðru lagi telja kærendur að hafi skort á tilvísun kærenda til reglugerðar EB nr. 261/2004 hafi Samgöngustofu borið skýlaus lagaskylda til að leiðbeina kærendum um það, og veita þeim færi á að bregðast við og bæta þar úr. Vísa kærendur í þessu samhengi til leiðbeiningarskyldu 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í lagaákvæðinu segi að stjórnvald skuli veita þeim er til þess leitar nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar. Sambærileg leiðbeiningarskylda birtist jafnframt í 14. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Áðurnefnd 7. gr. stjórnsýslulaga hafi verið skýrð svo með tilliti til áherslna í lögskýringargögnum að leiðbeiningarskylda stjórnvalds lúti m.a. að þeim réttarheimildum sem á reyni við úrlausn máls og eigi við hvort sem aðili þekki ekki reglurnar eða sé í villu um hverjar þær eru.

Í þriðja lagi, vegna tilvísunar og afstöðu Samgöngustofu í hinni kærðu ákvörðun varðandi það að um miskabótakröfur verði ekki úrskurðað á grundvelli framangreindra réttarheimilda, er að mati kærenda til þess að líta að ekki verði séð að einhver haldbær lagastoð teljist fyrir hendi sem frávísunargrundvöllur málsins. Þannig sé hvorki í tilvitnuðum lögum né lögskýringargögnum útilokað að Samgöngustofa taki efnislega afstöðu til slíkrar bótakröfu. Megi raunar þvert á móti halda því fram að orðalag 208. gr. loftferðarlaga geri ráð fyrir skaðabótum, hvort heldur sem um ræði fjárhagslegt eða ófjárhagslegt tjón (miski). Því síður útiloki áðurnefnd reglugerð að mati kærenda úrlausn Samgöngustofu viðvíkjandi miskabótakröfu af tilgreindum toga.

Þá eru fyrri kröfur kærenda áréttaðar í kæru. Vísað er til almennra skaðabótareglna, svo og 26. gr. skaðabótalaga vegna miska. Kærendur árétta jafnframt að vegið hafi verið ranglega að stjórnarskrárvörðum mannréttindum þeirra, og vísa sérstaklega til 71. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 um persónu- og æruvernd, svo og fjölskyldufriðhelgi, sbr. 66. gr. stjórnarskrárinnar varðandi persónu og ferðafrelsi.

Loks hefur kæra að geyma ítarlega sundurliðun og umfjöllun á ætluðu fjártjóni kærenda, þ.m.t. ætluðum miska, vegna þeirra málsatvika sem um ræðir. Ekki er þörf á að reifa þá umfjöllun frekar hér.

Athugasemdir / Umsögn

Í hinni kærðu ákvörðun Samgöngustofu dags. 12. september 2024 segir að stofnunin fari með eftirlit með réttindum neytenda samkvæmt ákvæðum XVI. kafla laga um loftferðir nr. 80/2022 og skuli grípa til viðeigandi aðgerða til að tryggja að réttindi farþega séu virt, sbr. 2. mgr. 207. gr. sömu laga. Farþegar og aðrir sem eigi hagsmuna að gæta geti skotið ágreiningi sem varði fjárhagslegar kröfur og einkaréttarlega hagsmuni samkvæmt ákvæðum XVI. kafla laga um loftferðir til Samgöngustofu, sbr. 1. mgr. 208. gr. laganna. Náist ekki samkomulag eða sátt skuli Samgöngustofa skera úr ágreiningi með úrskurði. Samkvæmt 1. mgr. 204. gr. sömu laga sé flugrekanda skylt að veita farþegum aðstoð og eftir atvikum greiða þeim bætur, í samræmi við þau skilyrði sem sett séu í reglugerð sem ráðherra setur, ef: tjón hafi orðið vegna tafa á flutningi, farþega sé neitað um far, flugi sé aflýst eða þegar flutningi sé flýtt.

Um réttindi flugfarþega sé fjallað í reglugerð EB nr. 261/2004 um sameiginlegar reglur um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum sem neitað sé um far og þegar flugi sé aflýst eða mikil seinkun verði, sem hafi verið innleidd hér á landi með reglugerð nr. 466/2024. Samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 466/2024 sé Samgöngustofa sá aðili sem beri ábyrgð á framkvæmd reglugerðarinnar, sbr. 16. gr. reglugerðar EB nr. 261/2024.

Erindi kærenda lúti að beitingu brottvísunarheimildar 106. gr. laga um loftferðir. Gildissvið XVI. kafla laga um loftferðir afmarkist við flug frá íslensku yfirráðasvæði, sbr. a-lið 1. mgr. 201. gr. og a-lið 1. mgr. 3. gr. reglugerðar EB nr. 216/2004. Kvörtunin varði flug […] frá Danmörku til Íslands. Samgöngustofa hafi því ekki ákvörðunarvald til þess að úrskurða í málinu á grundvelli áðurnefndra réttarheimilda. Í ákvörðun Samgöngustofu segir að í greinargerð kærenda sé þar að auki hvergi vísað til reglugerðar EB nr. 261/2004 og hafi kröfugerð m.a. að geyma miskabótakröfu. Um slíka kröfu verði ekki úrskurðað eftir ákvæðum XVI. kafla laga um loftferðir eða reglugerð EB nr. 261/2004.

Málefni það sem erindið lúti að falli að mati Samgöngustofu ekki undir lög eða reglugerðir sem settar hafi verið á grundvelli þeirra sem stofnunin starfi eftir. Af þeim sökum sé málinu vísað frá Samgöngustofu.

Í umsögn Samgöngustofu dags. 12. nóvember 2024 er m.a. vísað til hinnar kærðu ákvörðunar frá 12. september 2024 um helstu röksemdir að baki frávísunar málsins. Gildissvið XVI. kafla laga um loftferðir nr. 80/2022 sé vissulega afmarkað í 201. gr. laganna. Ákvæðið byggi á ákvæðum ýmissa gerða Evrópusambandsins á sviði neytendaréttar líkt og vikið sé að í frumvarpi því sem varð að lögum um loftferðir. Þannig ráðist landfræðileg afmörkun af viðeigandi ákvæðum hverrar gerðar fyrir sig. Í 3. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 komi fram að reglugerðin gildi um farþega sem leggi upp frá flugvelli á yfirráðasvæði aðildarríkis og frá flugvelli í þriðja landi til flugvallar á yfirráðasvæði í aðildarríki. Í 1. mgr. 16. gr. reglugerðarinnar segi enn fremur að hvert aðildarríki skuli tilnefna aðila sem beri ábyrgð á framkvæmd reglugerðarinnar að því er varði flug frá flugvöllum á yfirráðasvæði hans og flug frá þriðja landi til þeirra. Meginregla reglugerðar EB nr. 261/2004 sé þannig sú að stjórnvald taki til efnismeðferðar mál sem varði flug frá flugvöllum á yfirráðasvæði þess og flug frá þriðja landi til þess. Að íslenskum rétti gegni Samgöngustofa því hlutverki. Samgöngustofa bendi í þessu samhengi á að viðeigandi eftirlitsstjórnvöld  aðildarríkjanna hafi gert með sér samkomulag þar sem ferlar í tengslum við beitingu ákvæða reglugerðar EB nr. 261/2004 séu skýrðir nánar. Sú meginregla, sem áður hafi verið nefnd, birtist þar þannig að um það sé mælt að viðeigandi eftirlitsstjórnvald ríkis sé bært til þess að taka afstöðu til kvartana sem stafi frá flugum, með brottfararstað frá flugvöllum þess ríkis. Í sama samkomulagi segi m.a. að eftirlitsstjórnvöld skuli starfa saman í því skyni að tryggja að ósamrýmanlegar niðurstöður komi ekki fram vegna réttinda flugfarþega.

Í umsögn Samgöngustofu segir að í 2. mgr. 16. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sé að finna heimild aðildarríkjanna til að taka aðrar kvartanir til meðferðar þótt þær stafi ekki frá viðkomandi aðildarríki. Þannig sé Samgöngustofu heimilt en ekki skylt að taka aðrar kvartanir til meðferðar á grundvelli 2. mgr. 16. gr., eins og staðfest hafi verið í úrskurði innviðaráðuneytisins í máli nr. IRN22010976. Í því máli hafi flugferð kvartanda lokið á Íslandi þótt hún hæfist ekki þar. Í því máli sem hér um ræði hafi flugferðinni ekki lokið á Íslandi, heldur hafi kærendum verið vísað frá borði í Danmörku. Að mati Samgöngustofu sé því eðlilegast að meðferð málsins fari fram þar, í samræmi við framangreinda meginreglu reglugerðarinnar.

Samgöngustofa bendir á að í kvörtun kærenda hafi komið fram að brottfararstaður flugs þess, sem hér um ræðir, hafi verið í Danmörku. Þá þegar, með vísan til þess að gildissvið reglugerðar EB nr. 261/2004 taki einungis til flugvalla innan íslensks yfirráðasvæðis og í þriðja landi, heyri kvörtunarefnið ekki undir Samgöngustofu. Því sé stofnunni heimilt að vísa umkvörtunarefninu frá.

Hvað varði umfjöllun í kæru um að Samgöngustofu hafi borið að leiðbeina kærendum um að tilvísan til viðeigandi ákvæða reglugerðar EB nr. 261/2004 hafi skort bendir Samgöngustofa á að jafnvel þó stofnunin hefði leiðbeint um tilvísanir til viðeigandi lagareglna hefði það engu breytt um niðurstöðu málsins, þ.e. ágreiningurinn heyri ekki undir Samgöngustofu. Ætlaður skortur á leiðbeiningum af hálfu Samgöngustofu hefði því engin áhrif haft á niðurstöðu stofnunarinnar og slíkar leiðbeiningar með öllu þarfalausar, og í öllu falli ekki grundvöllur undir ógildingu ákvörðunarinnar.

Kærendur byggi á því að engin haldbær lagastoð teljist vera fyrir hendi vegna frávísunar á miskabótakröfu. Í þessu samhengi tekur Samgöngustofa fram að stofnunin hafi enga heimild til að úrskurða um slíka kröfu í lögum um loftferðir eða reglugerðum settum á grundvelli þeirra. Þannig geti Samgöngustofa ekki tekið afstöðu til slíkrar kröfu með vísan til lögmætisreglu stjórnsýsluréttar.

Andmæli kæranda

Kærendur skiluðu andmælum með bréfi dags. 29. nóvember 2024. Þar segir að kærendur hafni alfarið skýringum og staðhæfingum í umsögn Samgöngustofu. Þá árétta kærendur þær málsástæður og lagarök sem reifuð voru í stjórnsýslukæru til ráðuneytisins og kvörtun til Samgöngustofu.

Hvað varðar umsögn Samgöngustofu árétta kærendur að umkvörtunarefnið falli að þeirra mati ótvírætt innan valdmarka og verkahrings og þannig úrskurðarvalds Samgöngustofu. Af hálfu Samgöngustofu sé raunar viðurkennt að gildissvið XVI. kafla loftferðarlaga sé afmarkað í 201. gr. laganna. Kærendur vísa til þess að í umsögn Samgöngustofu segi m.a. að ,,ákvæðið byggist á ákvæðum ýmissa gerða Evrópusambandsins á sviði neytendaréttar“ líkt og vikið sé að í frumvarpi til loftferðalaga. Þá sé til þess vísað í umsögn Samgöngustofu í þessu samhengi að ,,landfræðileg afmörkun ráðist þannig af viðeigandi ákvæðum hverrar gerðar fyrir sig“. Samgöngustofa vísi svo til þess að úrskurða beri í málinu í Danmörku þar sem atvik máls hafi átt sér stað þar en vitni þó engu að síður einnig til þess að Samgöngustofa hafi haft heimild til að taka málið til meðferðar samkvæmt 2. mgr. 16. gr. umræddrar Evrópureglugerðar.

Í framhaldi af fyrrgreindum staðhæfingum Samgöngustofu sé síðan, þó án nokkurs samhengis við eða skírskotunar til 201. gr. loftferðarlaga að mati kærenda, tilgreint að meginregla tilvitnaðrar reglugerðar EB nr. 261/2004 ,,sé þannig sú að stjórnvald taki til efnismeðferðar mál sem varða flug frá flugvöllum á yfirráðasvæði þess og flug frá þriðja landi til þess“. Síðan skírskoti Samgöngustofa til þess að eftirlitsstjórnvöld aðildarríkjanna á umræddu athafnasviði hafi gert með sér samkomulag í tengslum við beitingu reglugerðar EB nr. 261/2004, þar sem ferlar í því sambandi séu skýrðir nánar. Þá vísi Samgöngustofa til þess að samkvæmt áðurnefndu samkomulagi eftirlitsstjórnvaldanna sé sérhvert þeirra bært til þess að taka afstöðu til kvartana er ,,stafa frá flugum“ með brottfararstað frá flugvöllum þeirra ríkis. Við framangreindar forsendur og sjónarmið Samgöngustofu eru af hálfu kærenda gerðar verulegar athugasemdir.

Þá virðist að mati kærenda, varðandi landfræðilega valdmarkaafstöðu Samgöngustofu, að gildissvið og þá önnur lagaákvæði viðvíkjandi úrskurðarvaldi Samgöngustofu samkvæmt loftferðarlögum hafi verið efnislega sniðgengin og þannig virt að vettugi af hálfu Samgöngustofu í þeirri umfjöllun er umsögn stofnunarinnar og hin kærða stjórnvaldsákvörðun byggja á. Loftferðarlög séu ótvírætt rétthærri tilvitnaðri reglugerð EB og gangi því framar sem æðri réttarheimild að mati kærenda. Samkvæmt 3. gr. laga um evrópska efnahagssvæðið nr. 2/1993 skuli skýra lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES samninginn og þær reglur sem á honum byggi. Að mati kærenda hafi engin hliðsjón verið höfð af þessu mikilvæga réttaratriði og skýringarreglu af hálfu Samgöngustofu við töku hinnar kærðu frávísunarákvörðunar. Þannig hafi m.ö.o. skort með öllu á að Samgöngustofa rökstyddi frávísunina til framangreindra ákvæða loftferðarlaga í samhengi við fyrrnefnda skýringarreglu 3. gr. laga um EES svæðið, þá með tilliti til reglugerðar EB nr. 261/2004.

Því beri að mati kærenda að halda til haga að lögum um EES-svæðið og sá samningur og þar að lútandi markmið og forsendur sem þau lög byggi á, sé ætlað að vernda og greiða fyrir frjálsri för, m.a. þjónustu, fólks og fjármagns milli aðildarríkjanna. Að mati kærenda megi réttilega fallast á að veigamikill þáttur í því teljist einmitt neytendavernd eins og Samgöngustofa taki raunar fram. Að mati kærenda sé þó ekki unnt að sjá hvernig umrædd frávísun og afstaða Samgöngustofu í málinu að öðru leyti geti talist til þess fallin að greiða fyrir eða vernda tilvitnað fjórfrelsi og þannig stuðlað  að virkri neytendaréttarvernd, hvað svo sem líði skírskotun til samræmis í niðurstöðum innan aðildarríkjanna vegna málefna flugfarþega. Enda að mati kærenda vísi sú áhersla ekki til efnislegra niðurstaðna eða málsmeðferðar sem slíkrar heldur einvörðungu stofnanalegrar staðsetningar viðvíkjandi formlegri fyrirtöku máls. Hvað varði tilvitnun Samgöngustofu um samkomulag flugmálastofnana aðildarríkjanna varðandi meðferð kvartana, þá gildi að mati kærenda tvímælalaust sama regla og framan greini, það er að í tilviki kærenda séu það íslensk lög af vettvangi Alþingis – hér einkum loftferðarlög – sem séu rétthærri öðrum heimildum og telja beri að sjálfsögðu í forgrunni við meðferð og úrlausn máls sem þessa. Enga umfjöllun sé heldur að finna varðandi fyrrgreinda skýringarreglu 3. gr. laga um EES í tilgreindu samhengi og þá afmörkun eða merkingu tilvitnaðra ákvæða reglugerðar EB nr. 261/2004 viðvíkjandi landfræðilegri valdbærni Samgöngustofu í málinu. Þegar af ofangreindum ástæðum megi að mati kærenda telja málsmeðferð og rökstuðning og þar með afstöðu Samgöngustofu og hina kærðu stjórnvaldsákvörðun verulegum ólögmætismarki brennda og haldna ágöllum.

Því næst fjalla kærendur um tilvísanir Samgöngustofu til heimilda, réttaráhrif meðalhófsreglu og fleira. Í því sambandi benda kærendur á að í umsögn Samgöngustofu sé raunar vísað til þess að samkvæmt 2. mgr. 16. gr. reglugerðar nr. 261/2004 sé heimild fyrir aðildarríkin til þess að taka til meðferðar kvartanir þó þær stafi ekki frá viðkomandi aðildarríki. Þannig teljist Samgöngustofu heimilt en ekki skylt að taka til meðferðar kvartanir eins og í máli kærenda. Einnig sé í umsögn Samgöngustofu skírskotað til úrskurðar stofnunarinnar í máli nr. IRN2201097 og þess að þar hafi flugferð lokið á Íslandi þó flugferðin hæfist ekki þar. Í máli kærenda hafi flugferðinni ekki lokið á Íslandi heldur hafi þeim verið vísað frá borði í Danmörku og því að ,,mati Samgöngustofu eðlilegast að meðferð málsins fari fram þar, í samræmi við framangreinda meginreglu reglugerðarinnar“. Kærendur segjast einnig gera umtalsverðar athugasemdir við þessar áherslur.

Segir í andmælum kærenda að fyrir það fyrsta hafi ferðaáætlun þeirra verið sú að flugferð þeirra lyki á Íslandi. Aðstaðan eða áætlunin hafi þannig á engan hátt verið með því móti að til stæði að fljúga og ferðast eitthvað annað en til Íslands og lenda þar og ljúka þar ferðinni. Að því leyti telji kærendur að í tilteknum grundvallaratriðum sé mál IRN2210976 sambærilegt máli kærenda í lagalegri merkingu og þá einkum m.t.t. jafnræðissjónarmiða. En af ólögmætum ástæðum hafi einum kærenda aftur á móti verið vísað frá borði sem hafi leitt af sér að fjölskylda hans hafi engan annan kost haft en að yfirgefa líka flugvélina. […]. Að mati kærenda var hin kærða frávísunarákvörðun samkvæmt framangreindu ekki í samræmi við tilvitnaðan úrskurð Samgöngustofu sjálfrar eins og stofnunin láti í veðri vaka.

Einnig fjalla kærendur um það í andmælum sínum að Samgöngustofa hafi vísað til þess að stofnunin hafi haft heimild til þess að taka mál kærenda til meðferðar eftir 2. mgr. 16. gr. reglugerðar EB 261/2004. Beiting eða meðferð heimilda af þessum toga sé yfirleitt háð skyldubundnu og atviksbundnu mati í sérhverju úrlausnarefni/máli. Innri verklagsreglur eða einhvers konar samningar á milli stjórnvalda aðildarríkja geti ekki útilokað slíkt mat þegar um matskenndar valdheimildir stjórnvalda ræði. Sem endranær þegar til álita komi að beita valdheimildum stjórnvalds og taka ákvörðun sem ætla megi íþyngjandi og réttartakmarkandi fyrir málsaðila, svo sem hér hátti til, beri einnig að gæta að meginreglum eins og meðalhófsreglu sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga svo og meðalhófsreglu Evrópuréttar, þá ekki síst þar af leiðandi áskilnaðar um að velja vægasta úrræðið sem völ sé á m.t.t. þess lögmæta markmiðs sem að sé stefnt.

Að gættri áðurnefndri 201. gr. loftferðarlaga og þess frjálsa þjónustuflæðis og neytendaverndar sem EES samningnum sé ætlað að tryggja, í ljósi þá m.a. fyrrgreindrar skýringarreglu 3. gr. laga nr. 2/1993, megi samkvæmt framangreindu að mati kærenda einnig telja að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga og um leið meðalhófsreglu Evrópuréttar með hinni kærðu stjórnvaldsákvörðun Samgöngustofu.

Viðbára Samgöngustofu um að stofnunina bresti vald til þess að úrskurða um miskabótakröfu sé að mati kærenda án haldbærra röksemda.

Segja kærendur ljóst að Samgöngustofa telji að hin kærða stjórnvaldsákvörðun eigi undir þar til bært stjórnvald í Danmörku. Við þær aðstæður hafi Samgöngustofu að mati kærenda borið skýlaus skylda til að framsenda mál kærenda til þar tilbærs stjórnvalds í Danmörku, sbr. einkum 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Þá hafi Samgöngustofu borið að tryggja að erindið og skjöl málsins yrðu þýdd frá íslensku yfir á dönsku kærendum að kostnaðarlausu, sbr. einkum 2. gr. norræna tungumálasamningsins þar sem m.a. sé kveðið á um samskipti norrænna stjórnvalda við ríkisborgara landanna, sbr. auglýsing nr. 5/1987.

Niðurstaða

Samkvæmt ákvæðum XVI. kafla laga um loftferðir nr. 80/2022 fer Samgöngustofa með eftirlit með réttindum neytenda og skal grípa til viðeigandi aðgerða til að tryggja að réttindi farþega séu virt, sbr. 2. mgr. 207. gr. laganna. Farþegar og aðrir sem eiga hagsmuna að gæta geta skotið ágreiningi er varðar fjárhagslegar kröfur og einkaréttarlega hagsmuni samkvæmt ákvæðum XVI. kafla til Samgöngustofu, sbr. 1. mgr. 208. gr. laganna. Náist ekki samkomulag eða sátt skal Samgöngustofa skera úr ágreiningi með úrskurði. Samkvæmt 1. mgr. 204. gr. sömu laga er flugrekanda skylt að veita farþegum aðstoð og eftir atvikum greiða þeim bætur, í samræmi við þau skilyrði sem sett eru í reglugerð sem ráðherra setur, ef: tjón hefur orðið vegna tafa á flutningi, farþega er neitað um far, flugi er aflýst eða þegar flutningi er flýtt.

Líkt og fram kemur í ákvörðun og umsögn Samgöngustofu fjallar reglugerð EB nr. 261/2004 um sameiginlegar reglur um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst eða mikil seinkun verður. Reglugerðin var innleidd hér á landi með reglugerð nr. 466/2024. Samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 466/2024 er Samgöngustofa sá aðili sem ber ábyrgð á framkvæmd reglugerðarinnar á Íslandi, sbr. 16. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.

Fyrir liggur að erindi það sem kærendur báru upp við Samgöngustofu lýtur að beitingu brottvísunarheimildar samkvæmt 106. gr. loftferðarlaga. Gildissvið XVI. laga um loftferðir afmarkast við flug frá íslensku yfirráðasvæði, sbr. a-lið 1. mgr. 201. gr. og a-lið 1. mgr. 3. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Kærendur þessa máls áttu sem fyrr segir bókað flugfar frá Danmörku til Íslands […]. Samkvæmt framangreindu hefur Samgöngustofa því ekki ákvörðunarvald til þess að úrskurða í málinu á grundelli áðurnefndra réttarheimilda.

Kveðið er á um leiðbeiningaskyldu stjórnvalda í 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt ákvæðinu skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Í ákvæðinu er ekki tekin afstaða til þess hvert efni leiðbeininga stjórnvalds skuli vera, en í lögskýringargögnum með ákvæðinu er tekið fram að veita beri leiðbeiningar um það hvaða réttarreglur gildi á viðkomandi sviði, hvernig meðferð mála sé venjulega hagað, hvaða gögn aðila beri að leggja fram, hversu langan tíma það taki venjulega að afgreiða mál o.s.frv. Þannig ber stjórnvöldum því að veita nauðsynlegar upplýsingar sem gera málsaðila kleift að gæta réttar síns og halda málum sínum fram gagnvart stjórnvöldum á sem auðveldastan og virkastan hátt. Verður stjórnvöldum þó almennt einungis gert skylt að leiðbeina aðilum um mál er snerta starfssvið þeirra. Verða því ekki gerðar frekari kröfur til Samgöngustofu en að leiðbeina kærendum um hvert skuli beina kröfu og hvar það skuli gert.

Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að Samgöngustofu bar að veita kærendum upplýsingar um að þeim væri mögulegt að leita réttar síns hjá stjórnvöldum í Danmörku. Af framlögðum gögnum er ljóst að Samgöngustofa veitti kærendum ekki slíkar leiðbeiningar í ákvörðun sinni, dags. 12. september 2024. Það segir þó í umsögn Samgöngustofu til ráðuneytisins dags. 12. nóvember 2024 að umræddri flugferð kærenda hafi ekki lokið á Íslandi heldur hafi kærendum verið vísað frá borði í Danmörku. Því sé að mati Samgöngustofu eðlilegast að meðferð málsins fari fram þar. Segir jafnframt í umsögn Samgöngustofu að það sé enda í samræmi við meginreglu reglugerðar EB nr. 261/2004 um að stjórnvald taki til efnismeðferðar mál sem varði flug frá flugvöllum á yfirráðasvæði þess og flug frá þriðja landi til þess. Líkt og að framan greinir bar Samgöngustofu að upplýsa kærendur um slíkt fyrr, eða strax í hinni kærðu ákvörðun stofnunarinnar, dags. 12. september 2024, en í ljósi þess að umræddar leiðbeiningar hafa nú verið veittar af hálfu Samgöngustofu verða ekki gerðar frekari athugasemdir við leiðbeiningar Samgöngustofu en að framan greinir. 

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að fallast á sjónarmið Samgöngustofu og að stofnuninni hafi verið rétt að vísa frá kvörtun kærenda vegna brottvísunar úr loftfari og bótakröfu þar um. Verður hin kærða ákvörðun því staðfest svo sem nánar greinir í úrskurðarorði.

Uppkvaðning úrskurðar hefur dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Hin kærða ákvörðun Samgöngustofu dags. 12. september 2024, um að vísa frá kvörtun kærenda vegna brottvísunar úr loftfari og bótakröfu þar um, er staðfest.