Mál nr. 609/2025-Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 609/2025

Fimmtudaginn 15. janúar 2026

A

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 24. september 2025, kærði B, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, dags. 9. júlí 2025, um að synja umsókn hennar um aukinn stuðning í formi stuðningsfjölskyldu.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi er með samþykktan stuðning í formi stuðningsfjölskyldu fyrir son sinn í tvo sólarhringa í mánuði. Með umsókn, dags. 25. júní 2025, óskaði kærandi eftir aukningu á þeim stuðningi um tvo sólarhringa. Með bréfi Vesturmiðstöðvar Reykjavíkurborgar, dags. 1. júlí 2025, var umsókn kæranda synjað og var sú ákvörðun staðfest af áfrýjunarnefnd velferðarráðs 9. júlí 2025.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 24. september 2025. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 25. september 2025, var óskað eftir greinargerð Reykjavíkurborgar ásamt gögnum málsins. Greinargerð barst úrskurðarnefndinni 16. október 2025 og var hún kynnt umboðsmanni kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 21. október 2025. Athugasemdir bárust 27. október 2025 og voru þær kynntar Reykjavíkurborg með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 29. október 2025. Athugasemdir bárust frá Reykjavíkurborg 12. nóvember 2025 sem voru kynntar umboðsmanni kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 13. nóvember 2025. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru til úrskurðarnefndar kemur fram að sonur kæranda sé X ára og glími við fjölþætta fötlun, s.s. […]. Hann sé búsettur í búsetuúrræðinu C á vegum Reykjavíkurborgar. Kærandi hafi ekki viljað að drengurinn myndi flytja í búsetuúrræðið en þar sem sveitarfélagið hafi brugðist skyldum sínum með því að veita ekki fjölfötluðum dreng og fjölskyldu hans fullnægjandi þjónustu inn á heimili móður hafi hún verið tilneydd að samþykkja flutning hans af heimili hennar. Kærandi telji að þeir starfshættir sveitarfélagsins sem hafi leitt til flutnings X ára fjölfatlaðs drengs í búsetúrræði fari í bága við lög nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, lög nr. 19/2013 um samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins og samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks sem íslenska ríkið hafi skuldbundið sig til að fylgja við framkvæmd fyrrgreindra laga nr. 38/2018. Fyrrgreindir starfshættir Reykjavíkurborgar hafi verið tilkynntir til Gæða- og eftirlitsstofnunar velferðarmála og nú standi könnun yfir.

Tekið er fram að kærandi hafi sótt um auka tvo sólarhringa fyrir drenginn hjá stuðningsfjölskyldu vegna þess að andleg líðan hans hafi verið mjög slæm frá því að hann hafi flutt í búsetuúrræðið en hann hafi nú dvalið í C í tæpt ár. Drengurinn hafi verið í sjálfsvígshugleiðingum og sýnt sjálfskaðandi hegðun.

Samþykkt þjónusta sveitarfélagsins við drenginn hjá stuðningsfjölskyldu hans séu tveir sólarhringar. Drengurinn hafi dýrmæta tengingu við stuðningsfjölskyldu sína sem hann hafi dvalið hjá frá fimm ára aldri. Kærandi og stuðningsforeldrar taki eftir mikilli jákvæðri breytingu á andlegri líðan drengsins þegar hann dvelji utan búsetuúrræðisins, þ.e.a.s. móður sinni eða hjá stuðningsfjölskyldu. Á þeim grundvelli hafi kærandi ákveðið að sækja um tvo sólarhringa í viðbót, s.s. samtals fjóra sólarhringa í mánuði, hjá stuðningsfjolskyldu drengsins, enda ljóst að andleg heilsa drengsins sé í húfi.

Kærandi reyni eftir bestu getu að sinna drengnum og taka hann heim til sín og systkina hans þegar hún hafi tök á en vegna umfangsmikilla stuðningsþarfa drengsins og yngri bróður hans, auk ófullnægjandi þjónustu frá sveitarfélaginu, hafi hún ekki tök á því að vera með þá báða á sama tíma ein síns liðs.

Í máli þessu sé um að ræða fjölfatlað barn sem vistað sé í búsetuúrræði Reykjavíkurborgar vegna ófullnægjandi þjónustu inn á heimili móður barnsins. Eftir að dvöl barnsins hafi hafist í búsetuúrræðinu hafi andleg líðan barnsins verið svo slæm að það hafi verið í sjálfsvígshugleiðingum og sýnt sjálfskaðandi hegðun.

Með lögum nr. 19/2013 hafi samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins verið lögfestur hér á landi. Samkvæmt 3. gr. samningsins skuli það sem barni sé fyrir bestu ávallt hafa forgang þegar félagsmálastofnanir á vegum hins opinbera eða einkaaðila, dómstólar, stjórnvöld eða löggjafarstofnanir geri ráðstafanir sem varði börn. Með hliðsjón af réttindum og skyldum foreldra eða lögráðamanna, eða annarra sem beri ábyrgð að lögum á börnum, skuldbindi aðildarríki sig til að tryggja börnum þá vernd og umönnun sem velferð þeirra krefjist, og skuli í því skyni gera allar nauðsynlegar ráðstafanir á sviði löggjafa og stjórnsýslu.

Sérstaklega sé kveðið á réttindí fatlaðra barna í fyrrgreindri löggjöf en í 23. gr. laganna komi fram að aðildarríki viðurkenni að andlega eða líkamlega fatlað barn skuli njóta fulls og sómasamlegs lífs, við aðstæður sem tryggi virðingu þess og stuðli að sjálfsbjörg þess og virkri þátttöku í samfélaginu. Þá sé kveðið á um í 2. mgr. sömu greinar að aðildarríki viðurkenni rétt fatlaðs barns til sérstakrar umönnunar og skuli þau stuðla að því og sjá um að barni sem eigi rétt á því, svo og þeim er hafi á hendi umönnun þess, verði eftir því sem föng séu á veitt sú aðstoð sem sótt sé um og henti barninu og aðstæðum foreldra eða annarra sem annist það.

Markmið laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir sé að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt sé að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skuli miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skuli virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði.

Þá sé kveðið á um í 2. mgr. að þjónusta samkvæmt lögum þessum skuli miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður viðkomandi, óskir og önnur atriði sem skipti máli, svo sem kyn, kynferði, aldur, þjóðernisuppruna, trúarbrögð o.fl.

Í 3. mgr. sé tekið fram að við framkvæmd laganna skuli framfylgt þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafi gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Þá skuli stjórnvöld tryggja að fatlað fólk, þ.m.t. hagsmunasamtök þess, hafi áhrif á stefnumörkun og ákvarðanir er varði málefni þess. Ákvarðanataka skuli byggjast á viðeigandi aðlögun þar sem aðgerða sé þörf svo að fatlað fólk fái notið réttinda sinna. Þegar fötluð börn og fjölskyldur þeirra eigi í hlut skuli einnig framfylgja barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna lögum samkvæmt.

IV. kafli fyrrgreindra laga sé um þjónustu við fötluð börn og fjölskyldur þeirra en í 13. gr. laganna sé kveðið á um að tryggja skuli að fötluð börn fái nauðsynlega þjónustu svo að þau geti notið mannréttinda og mannhelgi til jafns við önnur börn, lifað sjálfstæðu lífi og tekið þátt í samfélaginu án aðgreiningar. Þá skuli fötluð börn hafa raunverulegan aðgang að og njóta menntunar, þjálfunar, starfsundirbúnings og tómstunda. Í öllum aðgerðum sem snerti fötluð börn skuli fyrst og fremst hafa það að leiðarljósi sem sé viðkomandi barni fyrir bestu og stuðla að félagslegri aðlögun og þroska þess. Fötluð börn hafi rétt til að láta skoðanir sínar óhindrað í ljós með tilliti til aldurs þeirra og þroska.

Í 15. gr. laganna sé kveðið á um að fjölskyldur fatlaðra barna eigi rétt á stuðningsfjölskyldu eftir því sem þörf krefji. Félagsmálaráðuneytið hafi gefið út leiðbeinandi reglur fyrir sveitarfélög um þjónustu stuðningsfjölskyldna í samræmi við fyrrnefnda 15. gr. laga nr. 38/2018. Í reglunum sé m.a. kveðið á um að þjónustan geti verið mest 15 sólarhringar á mánuði. Í reglunum komi fram að verkefni stuðningsfjölskyldu sé að taka fatlað barn í umsjá sína í skamman tíma í þeim tilgangi að létta álagi af fjölskyldu þess og auka möguleika barnsins á félagslegri þátttöku. Slíkri umsjá fylgi ekki krafa um sérstaka þjálfun eða hæfingu umfram þá daglegu þjálfun sem felist í almennum kröfum sem lúti að barnauppeldi. Þörf barns fyrir stuðningsfjölskyldu sé alltaf metin í samráði við foreldra þess. Leitast skuli við að veita barninu þjónustu inni á heimili þess eftir því sem kostur sé. Við matið sé horft til aldurs barns, eðlis og umfangs fötlunar, mats á stuðningsþörf sem og annarrar þjónustu sem veitt sé og félagslegra aðstæðna. Taka beri tillit til óska foreldra við val á stuðningsfjölskyldu eins og unnt sé og að öll samskipti séu eins greið og kostur sé, þar á meðal að íslenskt táknmál sé notað þar sem við eigi og í samræmi við lög þar að lútandi.

Reglur Reykjavíkurborgar um stuðning við börn og fjölskyldur þeirra hafi verið samþykktar á fundi velferðarráðs þann 5. febrúar 2020 og á fundi borgarráðs þann 13. febrúar 2020 en samkvæmt e. lið 3. gr. reglnanna sé markmið stuðningsfjölskyldu að styðja við foreldra í foreldrahlutverki sínu, veita þeim hvíld og/eða styrkja stuðningsnet barns eftir því sem við eigi og auka möguleika barnsins á félagslegri þátttöku.

Í rökstuðningi sveitarfélagsins við synjun á umsókn kæranda um tvo auka sólarhringa fyrir drenginn hjá stuðningsfjölskyldu sinni komi eftirfarandi fram:

„Þá var mat lagt á umsókn þína um aukningu á stuðningi í formi stuðningsfjölskyldu um tvo sólarhringa vegna D, sbr. e. lið 3. mgr. 3. gr. reglna. Niðurstaða matsins leiddi í ljós að ekki væri þörf á meiri þjónustu en nú þegar væri verið að veita en ljóst er að hann býr í búsetuúrræði á vegum Reykjavíkurborgar, þar sem hann fær sólarhringsþjónustu. Auk framangreinds er hann einnig með stuðning í formi stuðningsfjölskyldu, samtals tvo sólarhringa á mánuði.

Með hliðsjón af öllu framansögðu var það mat áfryjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar að staðfesta bæri synjun starfsmanna Austurmiðstöðvar á framangreindum umsóknum skv. 6. gr., sbr. d. lið 3. mgr. 3. gr. og e. lið 3. mgr. 3. gr. reglna Reykjavíkurborgar um stuðning við börn og fjölskyldur þeirra þar sem ekki var talið að aðstæður í máli þínu uppfylltu skilyrði framangreindra reglna."

Ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar sé skotið til úrskurðarnefndar velferðarmála þar sem talið sé að ákvörðunin sé ólögmæt þar sem drengurinn uppfylli skilyrði fyrir aukinni þjónustu í formi fleiri sólarhringa hjá stuðningsfjölskyldu.

Samkvæmt 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skuli rökstuðningur, að því marki sem ákvörðun byggist á mati, greina frá þeim meginsjónarmiðum sem hafi verið ráðandi við matið. Rökstuðningur sveitarfélagsins kveði á um að lagt hafi verið mat á umsóknina um aukningu á stuðningi í formi stuðningsfjölskyldu um tvo sólarhringa og að niðurstaða matsins hafi leitt í ljós að ekki væri þörf á meiri þjónustu en nú þegar væri verið að veita en ljóst væri að hann byggi í búsetuúrræði á vegum sveitarfélagsins þar sem hann fengi sólarhringsþjónustu. Þetta meginsjónarmið liggi að baki ákvörðuninni þrátt fyrir að búsetuúrræðið sé ástæða þess að drengurinn sé sjálfsvígshugleiðingum og sýni sjálfsskaðandi hegðun þar.

Af rökstuðningi sveitarfélagsins sé ljóst að umsókninni hafi verið hafnað á þeim grundvelli að drengurinn búi í búsetuúrræði á vegum sveitarfélagsins þar sem hann fái sólarhringsþjónustu. Rökstuðningurinn sýni að hagsmunir drengsins hafi ekki verið hafðir að leiðarljósi við ákvörðunartöku sveitarfélagsins heldur sé meginástæða synjunarinnar sú að drengurinn búi í búsetuúrræði og fái þar fulla þjónustu, óháð því að þjónustan sem verið sé að veita drengnum valdi vanlíðan hans. Þá megi einnig nefna að í rökstuðningnum sé ekki tekið fram með hvaða hætti samþykktir tveir sólarhringar hjá stuðningsfjölskyldu teljist fullnægjandi þjónusta. Þá verði ekki séð með hvaða hætti rökstuðningur áfrýjunarnefndar velferðarráðs  Reykjavíkurborgar geti talist fullnægjandi í ljósi 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar rökstuðningurinn víki ekki einu orði að ástæðu móður fyrir umsókn um aukningu.

Í umsókn kæranda til sveitarfélagsins um aukningu á þjónustu í formi sólarhringa hjá stuðningsfjölskyldu sé skýrt tekið fram hverjar ástæðurnar séu fyrir umsókninni. Í rökstuðningi sveitarfélagsins sé ekki vikið einu orði að andlegri heilsu og vanlíðan drengsins í búsetuúrræðinu heldur sé eingöngu nefnd sú ástæða að hann sé nú þegar að fá fulla þjónustu í búsetúrræðinu.

Öll gögn málsins sem hafi legið fyrir við ákvörðunartöku áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar gefi skýrt til kynna að andleg heilsa og líf fjölfatlað drengs sé í húfi og að það sé grunnástæða þess að sótt sé um tvo auka sólarhringa hjá stuðningsfjölskyldu. Í rökstuðningnum sé ekki vikið einu orði að því hvers vegna núverandi samþykkt þjónusta vegi þyngra en andleg heilsa og líf fjölfatlaðs drengs og geti verið lögmæt ástæða fyrir synjun á tveimur auka sólarhringum í mánuði hjá stuðningsfjölskyldu drengsins.

Framangreind umfjöllun varpi ljósi á ólögmæta synjun áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar en ákvörðunin fari í bága við öll lagaákvæði sem nefnd séu í kæru.

Farið sé fram á að ákvörðunin verði felld úr gildi og vísað aftur til áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar til samþykktar.

Í athugasemdum kæranda er bent á að líkt og tekið sé fram í greinargerð Reykjavíkurborgar hafi kærandi þegið þjónustu frá sveitarfélagi sínu vegna fjölþættra og umfangsmikilla fatlana drengja sinna tveggja. Lög nr. 38/2018 og 40/1991 tryggi rétt fjölskyldna fatlaðra barna fyrir þjónustu í samræmi við metnar stuðningsþarfir. Ljóst sé að stuðningsþarfir einstæðrar móður, sem sé öryrki og eigi þrjú börn, þar af tvö fötluð börn, geti verið umfangsmiklar og sveitarfélaginu beri að veita aðstoð sé þess óskað og séu skilyrði laga fyrir þjónustunni uppfyllt.

Athyglisvert sé að í greinargerð Reykjavíkurborgar sé einungis að finna þrjár setningar sem efnislega rökstyðji ákvörðun sveitarfélagsins fyrir synjun á umsókn um aukna sólarhringa hjá stuðningsfjölskyldu fyrir drenginn. Ekki verði séð með hvaða hætti sveitarfélagið geti synjað fjölfötluðum X ára dreng, sem sé búsettur í búsetuúrræði á vegum sveitarfélags, um aukna sólarhringa hjá stuðningsfjölskyldu sinni, þegar rökstuðningur fyrir ákvörðuninni sé með þeim hætti. Öllum sem að málum barna komi sé ljóst að búsetuúrræði á vegum sveitarfélaga fyrir fjölfötluð börn sé þyngsta og mesta inngrip sem hægt sé að beita í málum sem þessum. Andleg heilsa og vellíðan drengsins skuli vera í fyrirrúmi við ákvörðunartöku sveitarfélagsins en af öllum gögnum málsins sé ljóst að drengurinn stofni lífi sínu og heilsu í hættu í búsetuúrræði á vegum sveitarfélagsins og auknir sólarhringar hjá stuðningsfjölskyldu sé liður í því að gera líf hans bærilegra.

Sú staðreynd að nýlega hafi fallið úrskurður hjá úrskurðarnefnd velferðarmála sem hafi kveðið á um að könnun barnaverndar í máli sonar kæranda hafi ekki staðist lög, sbr. mál nr. 484/2025, gefi vísbendingar um alvarleika málsins.

III.  Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar kemur fram að kærandi sé X gömul kona sem búi í félagslegu leiguhúsnæði. Hún sé einstæð móðir þriggja barna og þiggi örorkulífeyri sér til framfærslu vegna andlegra og líkamlegra kvilla. Elsta dóttir kæranda sé fædd árið X og sé vel stödd bæði náms- og félagslega. Miðju drengur kæranda sé fæddur árið X. Hann sé með flóknar greiningar og hafi sýnt krefjandi hegðun. Kærandi hafi fengið mikinn stuðning vegna hans, allt frá því hann hafi verið ungbarn. Þá starfi enn þann dag í dag teymi á Austurmiðstöð sem haldi utan um mál drengsins. Hann sé nú vistaður í sólarhringsþjónustu í C, búsetuúrræði á vegum Reykjavíkurborgar, ásamt því að vera með samþykktan stuðning í formi stuðningsfjölskyldu, samtals tvo sólarhringa á mánuði. Þá reyni kærandi, móðir drengsins, að taka hann heim þegar aðstæður leyfi. Sonur kæranda gangi í E, sem sé einnig opinn á sumrin. Þegar sonurinn hafi fyrst flutti í C hafi honum gengið erfiðlega að aðlagast og hann hafi beitt ofbeldi. Samkvæmt upplýsingum frá kæranda hafi drengurinn lýst vanlíðan í framangreindu búsetuúrræði og sagst vilja tilheyra fjölskyldu. Stuðningsfjölskylda drengsins hafi boðist til að taka hann í tímabundið fóstur í tvö til þrjú ár og það sé í könnun hjá Barnavernd Reykjavíkur. Samkvæmt upplýsingum frá teymisfundi í júní 2025 vegna drengsins hafi upplifun starfsmanna í C verið að drengnum liði betur og fá atvik hefðu komið upp síðustu vikur. Yngsti drengur kæranda sé fæddur árið X. Hann sé einnig með flóknar greiningar og sé með samþykktan stuðning í formi stuðningsfjölskyldu, samtals sex sólarhringa á mánuði. Kærandi hafi síðustu mánuði glímt við líkamleg veikindi og fyrirhugað sé að hún fari á Reykjalund í endurhæfingu vegna andlegra og líkamlegra kvilla, samkvæmt læknisvottorði, dags. 30. júní 2025. Hún eigi langa sögu um félagslega erfiðleika.

Mikil vinnsla hafi verið í málum fjölskyldunnar til lengri tíma og kærandi hafi verið í miklum samskiptum við félagsráðgjafa sinn á sinni miðstöð og fengið þar mikinn stuðning, svo sem foreldrafræðslu, uppeldisráðgjöf, fjárhagsaðstoð vegna greiðslu á sérfræðiviðtölum, aðstoð varðandi húsnæðismál og fleira. Þá sé mál fjölskyldunnar einnig unnið hjá ráðgjafa í málefnum fatlaðra barna sem og hjá málstjóra samkvæmt lögum nr. 86/2021 um samþættingu þjónustu í þágu farsældar barna. Einnig hafi verið mikil vinnsla í skóla barnanna.

Kærandi hafi sótt um aukningu á stuðningi í formi stuðningsfjölskyldu með umsókn, dags. 25. júní 2025, sem hafi verið synjað með bréfi Vesturmiðstöðvar, dags. 1. júlí 2025. Kærandi hafi skotið framangreindri synjun til áfrýjunarnefndar velferðarráðs sem hafi tekið málið fyrir á fundi sínum þann 9. júlí 2025 og afgreitt það með eftirfarandi bókun:

„Áfrýjunarnefnd velferðarráðs staðfesti synjun Austurmiðstöðvar um aukningu á stuðningi í formi stuðningsfjölskyldu um tvo sólarhringa vegna D, skv. 6. gr., sbr. e. lið 3. mgr. 3. gr. reglna Reykjavíkurborgar um stuðningsþjónustu fyrir börn og fjölskyldur þeirra.“

Kærandi hafi óskað eftir rökstuðningi þann 10. júlí 2025 vegna ákvörðunar áfrýjunarnefndar velferðarráðs, dags. 9. júlí 2025. Umbeðinn rökstuðningur hafi verið sendur kæranda þann 21. ágúst 2025. Þann 24. september 2025 hafi kærandi skotið framangreindri ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarráðs til úrskurðarnefndar velferðarmála.

Reglur Reykjavíkurborgar um stuðning við börn og fjölskyldur þeirra hafi verið samþykktar á fundi velferðarráðs þann 5. febrúar 2020 og á fundi borgarráðs þann 13. febrúar 2020. Í reglunum sé kveðið á um útfærslu á þjónustu sem sveitarfélögum sé skylt að veita, sbr. VII. og VIII. kafla laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, 8. gr. sem og IV. kafla laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir og barnaverndarlög nr. 80/2002, sbr. 1. gr. fyrrgreindra reglna.

Í 15. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir komi fram að fjölskyldur fatlaðra barna eigi rétt á stuðningsfjölskyldu eftir því sem þörf krefji. Þá segi í 85. gr. barnaverndarlaga að barnaverndarþjónustur skuli hafa tiltækar stuðningsfjölskyldur. Markmið með stuðningi við börn og fjölskyldur þeirra sé að styðja við foreldra, forsjáraðila og eftir atvikum vistunaraðilum við uppeldi barna eða til að styrkja þá í foreldrahlutverki sínu svo þeir geti búið börnum sínum örugg og þroskavænleg uppeldisskilyrði. Einnig sé stuðningurinn til handa börnum og fjölskyldum þeirra sem þurfi aðstoð vegna fötlunar, skerðinga, langvinnra veikinda og/eða félagslegra aðstæðna. Markmiðið sé að styrkja stuðningsnet fjölskyldunnar svo að hún sé betur í stakk búin til að takast á við uppeldishlutverkið.

Í II. kafla reglna Reykjavíkurborgar um stuðning við börn og fjölskyldur þeirra sé fjallað um umsóknir í mat. Ákvæði 6. gr. reglnanna sé svohljóðandi:

„Mat á stuðningsþörf er gert í samvinnu við umsækjanda og ráðgjafa og tekur mið af þörfum fjölskyldunnar. Mat á stuðningsþörf fer fram á þjónustumiðstöðvum og/eða hjá Barnavernd Reykjavíkur, á heimili umsækjanda eða á öðrum vettvangi umsækjanda. Niðurstaða mats skal koma fram í áætlun máls. Við mat á stuðningsþörf er horft til heildaraðstæðna fjölskyldunnar og skipulags daglegs lífs. Markmiðið er ætíð að styðja fjölskylduna til að leita sem bestu mögulegu lausna hverju sinni.

Við mat á þörf og forgangsröðun skal líta til eftirfarandi atriða þegar metið er hversu brýn þörf er fyrir stuðning:

a. Færni/getu og styrkleika.

b. Félagslegra aðstæðna og félagslegs tengslanets.

c. Samfélagsþátttöku, valdeflingar og virkni.

d. Hvaða afleiðingar töf á veitingu stuðnings hafi fyrir umsækjanda.

e. Annars veitts stuðnings.

Vísað er til matsviðmiða á fylgiskjali 1 með reglum þessum.

Sé niðurstaða mats sú að aðstæður barns og fjölskyldu séu með þeim hætti að ekki sé þörf á stuðningi samkvæmt reglum þessum, samkvæmt matsviðmiðum á fylgiskjali 1 með reglum þessum, ber að synja umsókninni.“

Í e. lið 3. mgr. 3. gr. reglna um stuðning við börn og fjölskyldur þeirra sé fjallað um stuðningsfjölskyldur fyrir börn upp að 18 ára aldri en þar segi:

„Stuðningsfjölskylda fyrir 0-18 ára: Markmið með stuðningsfjölskyldu er að styðja foreldra í foreldrahlutverki sínu, veita þeim hvíld og/eða styrkja stuðningsnet barns eftir því sem við á og auka möguleika barnsins á félagslegri þátttöku. Heimilt er að veita þeim sem orðnir eru 18 ára og búa í foreldrahúsum áframhaldandi stuðningsfjölskyldu á meðan beðið er eftir annars konar stuðningi. Leitast skal við að veita barninu stuðning inni á heimili þess eftir því sem kostur er. Dvöl hjá stuðningsfjölskyldu getur að hámarki verið 15 sólarhringar á mánuði en þó að hámarki sjö sólarhringar þegar mál barns er til vinnslu hjá Barnavernd Reykjavíkur. Dvöl barns í skammtímadvöl og hjá stuðningsfjölskyldu getur samanlagt verið að hámarki 15 sólarhringar á mánuði.“

Stuðningsfjölskyldur samkvæmt reglum um börn og fjölskyldur þeirra séu því veittar á grundvelli laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir og barnaverndarlaga. Mat á stuðningsþörf hafi leitt í ljós að aðstæður barns og fjölskyldu væru ekki með þeim hætti að þörf væri á meiri þjónustu en nú væri verið að veita. Það liggi fyrir að drengurinn, þrátt fyrir ungan aldur, sé vistaður í C, búsetuúrræði á vegum velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og njóti því sólahringsþjónustu allt árið um kring. Auk framangreinds sé drengurinn einnig með samþykktan stuðning í formi stuðningsfjölskyldu, samtals tvo sólarhringa í mánuði.

Með vísan til framangreinds hafi það verið mat áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar að staðfesta bæri synjun Austurmiðstöðvar Reykjavíkurborgar, dags. 1. júlí 2025, varðandi umsókn kæranda um stuðningsfjölskyldu, samkvæmt e. lið 3. mgr. 3. gr. reglna Reykjavíkurborgar um stuðning við börn og fjölskyldur þeirra þar sem mat á stuðningsþörf hafi leitt í ljós að aðstæður barns og fjölskyldu væru ekki með þeim hætti að þörf væri á meiri þjónustu en nú væri verið að veita, sbr. 6. gr. framangreindra reglna.

Með hliðsjón af öllu því sem að framan greini sé ljóst að ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar hafi hvorki brotið gegn fyrrgreindum reglum Reykjavíkurborgar um stuðning við börn og fjölskyldur þeirra, lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, lögum nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, barnaverndarlögum nr. 80/2002 eða ákvæðum annarra laga eða reglna.

Í athugasemdum Reykjavíkurborgar er áréttað að ákvörðun um að synja umsókn kæranda um stuðningsfjölskyldu hafi verið tekin á grundvelli e. liðar 3. mgr. 3. gr. reglna Reykjavíkurborgar um stuðning við börn og fjölskyldur þeirra þar sem mat á stuðningsþörf hafi leitt í ljós að aðstæður barns og fjölskyldu væru ekki með þeim hætti að þörf væri á meiri þjónustu en nú væri verið að veita, sbr. 6. gr. framangreindra reglna. Þá sé rétt að ítreka að sonur kæranda sé nú vistaður í sólarhringsþjónustu í C, búsetuúrræði á vegum Reykjavíkurborgar, ásamt því að vera með samþykktan stuðning í formi stuðningsfjölskyldu, samtals tvo sólarhringa á mánuði. Kæranda hafi nú þegar verið veitt undanþága með því að samþykkja stuðning í formi stuðningsfjölskyldu þrátt fyrir að hann dveldi nú þegar í sólarhringsþjónustu á vegum Reykjavíkurborgar. Úrskurður velferðarmála nr. 484/2025, dags. 13. október 2025, hafi ekki áhrif á afstöðu velferðarsviðs Reykjavíkurborgar hvað framangreint varði. Þá sé það á valdsviði Barnaverndar Reykjavíkur að ákveða hvort sonur kæranda ætti að vera vistaður hjá fósturfjölskyldu eða áfram í búsetuúrræðinu C og velferðarsvið hafi ekki aðkomu að því. Sá hluti málsins sé enn til vinnslu hjá Barnavernd.

Að lokum séu sjónarmið í greinargerð Reykjavíkurborgar ítrekuð.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja umsókn kærnda um aukinn stuðning í formi stuðningsfjölskyldu. Nánar tiltekið um tvo sólarhringa í mánuði en hún er nú þegar með samþykktan stuðning í formi stuðningsfjölskyldu í tvo sólarhringa á mánuði.

Í sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011 er kveðið á um framsal sveitarstjórnar á valdi til fullnaðarafgreiðslu mála. Þar segir í 2. mgr. 40. gr. að ályktanir nefnda sveitarfélaga sem ekki hafi verið falin fullnaðarafgreiðsla máls samkvæmt lögum eða samþykkt um stjórn sveitarfélagsins teljist tillögur til sveitarstjórnar, enda þótt þær séu orðaðar sem ákvarðanir eða samþykktir nefndar. Sveitarstjórnum er hins vegar fengin heimild til að ákveða í samþykktinni að fela fastanefnd eða einstökum starfsmönnum fullnaðarafgreiðslu mála, að tilteknum skilyrðum uppfylltum, meðal annars að lög eða eðli máls mæli ekki sérstaklega gegn því, sbr. 1. og 2. mgr. 42. gr. laganna. Af því leiðir að starfsmönnum sveitarfélags er ekki heimilt að taka stjórnvaldsákvarðanir í málum einstaklinga á sviði félagsþjónustu nema frá því sé gengið í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins.

Um stjórn og stjórnsýslu Reykjavíkurborgar gildir samþykkt nr. 1020/2019, um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar, með síðari breytingum. Þar kemur fram að í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð geti borgarstjórn ákveðið með viðauka við samþykktina að fela nefnd, ráði eða stjórn á vegum Reykjavíkurborgar fullnaðarafgreiðslu mála sem ekki varða verulega fjárhag borgarsjóðs nema lög eða eðli máls mæli sérstaklega gegn því, sbr. 1. mgr. 59. gr. samþykktarinnar. Á sama hátt og með sömu skilyrðum er borgarstjórn heimilt að fela öðrum aðilum innan stjórnsýslu Reykjavíkurborgar fullnaðarafgreiðslu mála, sbr. 2. mgr. greinarinnar. Þegar borgarstjórn neytir heimildar samkvæmt 1. og 2. mgr. skal jafnframt kveðið á um það hvernig fara skuli með endurupptöku mála sem hljóta afgreiðslu samkvæmt þessum ákvæðum, sbr. 4. mgr. 59. gr.

Reykjavíkurborg hefur sett samþykkt fyrir velferðarráð og var hún samþykkt í borgarstjórn 18. júní 2019. Ráðið fer meðal annars með verkefni laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, sbr. 3. gr. samþykktarinnar. Velferðarsvið Reykjavíkurborgar fer síðan með framkvæmd félagsþjónustu á grundvelli þeirra laga, sbr. 1. mgr. 4. gr. sömu samþykktar. Þá leysa starfsmenn velferðarsviðs og þjónustumiðstöðva úr málum einstaklinga á verksviði velferðarráðs á grundvelli þeirra reglna sem gilda á velferðarsviði Reykjavíkurborgar á hverjum tíma, sbr. 2. mgr. 4. gr. Ákvörðunum starfsmanna verður þó ætíð skotið til áfrýjunarnefndar velferðarmála til endanlegrar afgreiðslu, sbr. 3. mgr. greinarinnar. Í samræmi við það segir í 13. gr. samþykktarinnar, undir yfirskriftinni „fullnaðarafgreiðslur“, að ákvörðunum starfsmanna velferðarsviðs og þjónustumiðstöðva í einstaklingsmálum, sbr. 4. gr., sé unnt að skjóta til áfrýjunarnefndar velferðarráðs til endanlegrar ákvörðunar.

Í núgildandi samþykkt fyrir áfrýjunarnefnd velferðarráðs Reykjavíkurborgar er meðal annars kveðið á um verksvið hennar. Þar segir í 1. mgr. 2. gr. að áfrýjunarnefnd velferðarráðs endurskoði umsóknir umsækjenda um þjónustu samkvæmt reglum velferðarsviðs sem synjað hafi verið, að öllu leyti eða að hluta, hjá miðstöðvum Reykjavíkurborgar. Nefndin geti veitt undanþágu frá þeim reglum sem gildi um þjónustuna ef nefndin meti það svo að sérstakar málefnalegar ástæður liggi fyrir. Þá segir í 5. mgr. 8. gr. samþykktarinnar að niðurstaða nefndarinnar sé bindandi stjórnvaldsákvörðun og velferðarsviði Reykjavíkurborgar beri að framfylgja ákvörðunum nefndarinnar.

Um rétt til stuðningsfjölskyldu fyrir fjölskyldur fatlaðra barna er fjallað í 15. gr. laga nr. 38/2018 og reglum Reykjavíkurborgar um stuðning við börn og fjölskyldur þeirra sem samþykktar voru á fundi velferðarráðs þann 5. febrúar 2020 og á fundi borgarráðs þann 13. febrúar 2020. Í reglunum er kveðið á um útfærslu á þjónustu sem sveitarfélögum er skylt að veita, meðal annars á grundvelli laga IV. kafla laga nr. 38/2018 sem fjallar um þjónustu við fötluð börn og fjölskyldur þeirra. Samkvæmt 17. gr. taka starfsmenn velferðarsviðs ákvarðanir samkvæmt reglunum í umboði velferðarráðs Reykjavíkurborgar. Upplýsa skal umsækjanda um rétt hans til að fara fram á að áfrýjunarnefndin fjalli um umsóknina en slík beiðni skal berast innan fjögurra vikna frá því að umsækjanda barst vitneskja um ákvörðun, sbr. 2. mgr. 18. gr. reglnanna. Þá er áfrýjunarnefnd velferðarráðs heimilt að veita undanþágu frá reglunum ef sérstakar málefnalegar ástæður liggja fyrir og umsækjandi fer fram á það með sérstakri beiðni til nefndarinnar innan fjögurra vikna frá því honum barst vitneskja um ákvörðun, sbr. 19. gr. reglnanna. Hægt er að kæra ákvörðun áfrýjunarnefndarinnar til úrskurðarnefndar velferðarmála, sbr. 20. gr. reglnanna, sbr. 35. gr. laga nr. 38/2018.

Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 9. júlí 2025, í máli nr. 12250/2023, var það meðal annars niðurstaða hans að aðferð Reykjavíkurborgar við að framselja vald til ákvörðunartöku í tengslum við félagsþjónustu borgarinnar væru ekki í samræmi við lög. Í álitinu segir meðal annars svo:

„Um heimildir velferðarráðs Reykjavíkurborgar, áfrýjunarnefndar ráðsins og velferðarsviðs til fullnaðarafgreiðslu mála er hvorki mælt í samþykkt um stjórn borgarinnar nr. 1020/2019 né viðaukum við hana líkt og lög nr. 40/1991, sveitarstjórnarlög og samþykktin sjálf gera ráð fyrir, sbr. það sem áður hefur verið rakið. Þvert á móti liggur ekki annað fyrir en að framsal valds til töku ákvarðana í félagsþjónustu sveitarfélagsins hafi verið útfært í þeirri samþykkt sem borgarstjórn hefur sett sér fyrir velferðarráð, reglum um þá félagsþjónustu sem borgin veitir, þar á meðal framangreindum reglum um stoð- og stuðningsþjónustu við fatlað fólk, og reglum sem settar hafa verið um áfrýjunarnefnd velferðarráðs. Enn fremur liggur fyrir að hvorki samþykktin fyrir velferðarráð né reglur borgarinnar um stoð- og stuðningsþjónustu hlutu þá málsmeðferð sem sveitarstjórnarlög gera ráð fyrir hvað snertir samþykktir um stjórn sveitarfélaga. Þá hefur samþykkt um velferðarráð ekki verið birt í Stjórnartíðindum. Því verður að leggja til grundvallar að sú aðferð Reykjavíkurborgar við að framselja vald til ákvörðunartöku um stuðningsþjónustu, sem hér hefur verið lýst, sé ekki í samræmi við lög. Líkt og áður greinir hefur raunar komið fram af hálfu sveitarfélagsins að nauðsynlegt sé að gera úrbætur á umgjörð valdframsals til starfsmanna til afgreiðslu mála í félagsþjónustu þess. Því verður jafnframt að leggja til grundvallar að hvorki starfsmaður velferðarsviðs né áfrýjunarnefnd velferðarráðs hafi verið bær til þess að taka ákvörðun í máli A.“

Í ljósi þess sem að framan er rakið um fyrirkomulag valdframsals til fullnaðarafgreiðslu mála á grundvelli laga nr. 38/2018 er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að hin kærða ákvörðun hafi ekki verið tekin af þar til bærum aðila hjá Reykjavíkurborg. Þar sem réttra formreglna var ekki gætt við töku ákvörðunarinnar er ljóst að málsmeðferð var að því leyti ábótavant. Það er meginregla í stjórnsýslurétti að valdþurrð leiði til ógildingar stjórnvaldsákvörðunar og því telur úrskurðarnefndin rétt að fella úr gildi hina kærðu ákvörðun og vísa málinu til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.

 

 

 

 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, dags. 9. júlí 2024, um að synja umsókn A, um aukinn stuðning í formi stuðningsfjölskyldu, er felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir