Mál nr. 718/2025-Endurupptaka

 

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 718/2025

Fimmtudaginn 15. janúar 2026

A

gegn

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, móttekinni 15. október 2025, kærði B lögmaður, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 15. júlí 2025, um að synja beiðni hennar um endurupptöku ákvarðana frá 3. mars 2025.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 11. desember 2023, sótti kærandi um sértækan húsnæðisstuðning hjá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun og var umsóknin samþykkt 14. desember 2023. Með bréfum stofnunarinnar, dags. 3. mars 2025, var kæranda tilkynnt að hún hefði fengið ofgreiddan sértækan húsnæðisstuðning, samtals að fjárhæð 2.076.000 kr. fyrir tímabilið 10. nóvember 2023 til 31. ágúst 2024 sem yrði innheimtur samkvæmt lögum nr. 94/2023 um sértækan húsnæðisstuðning vegna náttúruhamfara í Grindavíkurbæ. Með erindi lögmanns kæranda, dags. 26. maí 2025, var þess krafist að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun myndi endurskoða ákvörðun um endurkröfu sértæks húsnæðisstuðnings. Með ákvörðun stofnunarinnar, dags. 15. júlí 2025, var þeirri beiðni synjað. 

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 15. október 2025 og rökstuðningur fyrir kæru barst 10. nóvember sama ár. Með bréfi, dags. 11. nóvember 2025, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar ásamt gögnum málsins. Greinargerð stofnunarinnar barst 2. desember 2025 og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 3. desember 2025. Athugasemdir bárust frá kæranda 19. desember 2025 og voru þær kynntar Húsnæðis- og mannvirkjastofnun með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 22. desember 2025. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála er þess krafist að ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnun um endurgreiðslu sértæks húsnæðisstuðning, að fjárhæð 2.076.000 kr., verði felld úr gildi eða henni breytt á þann veg að kæranda beri ekki að endurgreiða umrædda fjárhæð. Til vara að fallið verði frá kröfunni um endurgreiðslu að öllu leyti eða að hluta á grundvelli sérstakra aðstæðna kæranda. Þá er þess krafist að kæranda verði úrskurðaður málskostnaður í samræmi við ákvæði laga.

Greint er frá því að kærandi sé íbúi Grindavíkur sem hafi þurft að yfirgefa heimili sitt vegna jarðhræringa. Hún hafi leigt húsnæði utan Grindavíkur samkvæmt skriflegum leigusamningi og hafi sótt um sértækan húsnæðisstuðning samkvæmt lögum nr. 94/2023. Umsókn hafi verið samþykkt en við lokauppgjör hafi Húsnæðis- og mannvirkjastofnun talið að kærandi hefði fengið ofgreitt, samtals 2.076.000 kr., þar sem aðeins liggi fyrir bankafærslur, samtals að fjárhæð 622.000 kr. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi talið að sönnunargögn væru ófullnægjandi og jafnframt vísað til fjölskyldutengsla milli kæranda og leigusala. Í bréfi til stofnunarinnar, dags. 17. febrúar 2025, hafi lögmaður kæranda tekið skýrt fram að undirrituð staðfesting leigusala á mótteknu leigufé yrði lögð fram ef Húsnæðis- og mannvirkjastofnun myndi óska sérstaklega eftir því en slík beiðni hafi aldrei borist. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi tekið ákvörðun án þess að kalla eftir umræddu gagni eða veita kæranda tækifæri til að leggja það fram. Það liggi fyrir ýmis gögn sem sýni fram á raunveruleg viðskipti, svo sem leigusamningur, greiðslugögn úr banka, framtal leigusala þar sem leigutekjur séu færðar til skatts og gögn um húsnæðiskostnað leigusala þar á meðal afborganir húsnæðislána.

Tekið er fram að ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar sé ólögmæt þar sem hún byggi á ófullnægjandi rannsókn máls, of þröngu og ómálefnalegu mati á framlögðum sönnunargögnum og vanrækslu á leiðbeiningarskyldu samkvæmt stjórnsýslulögum. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 beri stjórnvöldum að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin. Samkvæmt 7. gr. sömu laga hvíli leiðbeiningarskylda á stjórnvaldi um rétt og skyldur aðila máls meðal annars um hvaða gögn það telji nauðsynleg. Lög nr. 94/2023 um sértækan húsnæðisstuðning séu neyðarúrræði til að lækka húsnæðiskostnað þeirra sem hafi þurft að yfirgefa heimili sín í kjölfar náttúruhamfara. Lögin kveði ekki á um að greiðslur skuli eingöngu fara fram með bankamillifærslu. Reiðufé sé lögeyrir samkvæmt 1. og 3. gr. laga nr. 22/1968 um gjaldmiðil Íslands.

Þegar um sé að ræða neyðaraðstoð sem veitt sé til einstaklinga við fordæmalausar aðstæður, eins og sértækan húsnæðisstuðning samkvæmt lögum nr. 94/2023, beri stjórnvaldi að meta sönnunargögn með heildstæðu og efnislegu mati í ljósi mannúðlegs markmiðs laganna. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi hafnað því að önnur sönnunargögn, sem hafi ótvírætt sýnt fram á raunveruleg viðskipti milli aðila, hefðu vægi. Stofnunin hafi vanrækt að taka afstöðu til þess hvort hún teldi undirritaða staðfestingu leigusala fullnægjandi, né hafi hún kallað eftir slíku gagni þótt það hafi verið boðið fram formlega í bréfi kæranda, dags. 17. febrúar 2025. Aðgerðaleysi stofnunarinnar hafi brotið gegn rannsóknarskyldu stjórnvaldsins samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga og leiðbeiningarskyldu samkvæmt 7. gr. sömu laga. Sönnunarmat stjórnvalds verði að byggja á heildstæðu mati á öllum gögnum sem liggi fyrir en ekki eingöngu á bankayfirlitum. Það að leigusali sé skyldmenni breyti ekki þeirri skyldu stjórnvalds að kanna raunverulegar greiðslur og meta efni málsins í samræmi við markmið og tilgang laganna. Kærandi hafi lagt fram skattframtal leigusala þar sem leigutekjur hafi verið færðar, greiðsluyfirlit sem sýni hluta leigufjár og gögn sem sýni að húsnæðiskostnaður vegna eignarinnar hafi verið verulegur. Þrátt fyrir það hafi Húsnæðis- og mannvirkjastofnun aðeins talið sannanlegar greiðslur, að fjárhæð 622.000 kr., og byggt endurkröfu á þeirri niðurstöðu án þess að rannsaka málið frekar. Ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnun byggi á ófullnægjandi og ómálefnalegri rannsókn.

Kærandi krefjist þess til vara að endurkrafa Húsnæðis- og mannvirkjastofnun verði felld niður eða hún lækkuð verulega með vísan til sérstakra félagslegra og fjárhagslegra aðstæðna hennar. Stjórnvaldi beri að beita meðalhófi við töku íþyngjandi ákvarðana og að meta aðstæður einstaklings í heild, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í framkvæmd stjórnvalda hafi verið viðurkennt að heimilt sé að falla frá innheimtu endurkröfu að fullu eða að hluta þegar sérstakar aðstæður séu fyrir hendi, sbr. meðal annars 22. gr. reglugerðar nr. 1200/2016 um húsnæðisbætur og 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009 um útreikning, endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta og vistunarframlags til hliðsjónar. Þrátt fyrir að skilyrði um „sérstakar aðstæður“ hafi verið túlkað þröngt verði að líta til þess að lög nr. 94/2023 séu neyðarúrræði sett vegna fordæmalausra náttúruhamfara í Grindavík. Því beri að beita sveigjanlegri nálgun við mat á sérstökum aðstæðum í þessu samhengi. Lög nr. 94/2023 hafi verið sett til að tryggja að Grindvíkingar gætu haldið áfram eðlilegu lífi þrátt fyrir að missa heimili sín, ekki til að skapa nýjar fjárhagslegar byrðar.

Kærandi hafi staðið í langvinnu óvissuástandi með börn sín, orðið fyrir miklu álagi vegna náttúruhamfaranna og misst föður sinn skyndilega. Hún hafi leitað stuðnings og ráðgjafar frá Þjónustuteymi Grindvíkinga, sem hafi ráðlagt henni að forðast frekari óvissu og áföll fyrir börnin. Innheimta á 2.076.000 kr. myndi skerða fjárhagslegt öryggi fjölskyldunnar og vinna gegn markmiði laganna. Þar sem Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi haft allar forsendur til að taka sanngjarna ákvörðun en ekki gert það, sé rétt og eðlilegt að niðurfelling verði ákveðin með hliðsjón af þessum aðstæðum.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 beri stjórnvaldi að leiðbeina aðila málsins um rétt sinn og skyldur. Þessa skyldu verði að túlka í ljósi aðstæðna, eðlis úrræðisins og hættu á því að íþyngjandi ákvörðun verði síðar tekin. Þar sem sértækur húsnæðisstuðningur samkvæmt lögum nr. 94/2023 sé neyðarúrræði ætlað fólki sem hafi misst heimili sitt í kjölfar náttúruhamfara hvíli ríkari leiðbeiningarskylda á Húsnæðis- og mannvirkjastofnun en almennt gerist. Umboðsmaður Alþingis hafi ítrekað bent á að leiðbeiningarskyldan sé ríkari þegar um sé að ræða viðkvæma hópa eða þegar stjórnvöld geri strangar kröfur til umsækjenda. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi tvívegis sent endurkröfu í heimabanka kæranda, sem hafi haft í för með sér verulegt sálrænt og fjárhagslegt álag á kæranda, sérstaklega í ljósi þess áfalls sem hún hafi orðið fyrir. Slík málsmeðferð, þar sem kröfur séu sendar beint til aðila þrátt fyrir umboð lögmanns og án tillits til viðkvæmra aðstæðna, gangi gegn reglum um góða stjórnsýsluhætti, meðalhófi og góðum innheimtuháttum, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 37/2009. Stofnunin hafi ítrekað beint samskiptum sínum að kæranda þrátt fyrir að hún hafi framvísað fullgildu umboði og óskað eftir því að öllum samskiptum yrði beint til lögmanns kæranda.

Við aðstæður sem þessar, þar sem einstaklingar hafi misst heimili sín vegna náttúruhamfara og þurfi að tryggja sér húsnæði á skömmum tíma, sé hvorki raunhæft né réttmætt að beita hefðbundnum sjónarmiðum um sönnun á fjárgreiðslum, enda sé um neyðarúrræði að ræða. Stjórnvald sem úthluti neyðarstuðningi beri því ríkari og sérstaka skyldu til að leiðbeina umsækjendum um hvaða afleiðingar það geti haft ef sönnun greiðslna sé ekki tryggð með formlegum hætti, sbr. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 beri stjórnvaldi að leiðbeina aðila málsins um rétt sinn og skyldur. Skylduna verði að túlka í ljósi aðstæðna, eðlis úrræðisins og hættu á því að íþyngjandi ákvörðun verði síðar tekin. Þar sem sértækur húsnæðisstuðningur samkvæmt lögum nr. 94/2023 sé neyðarúrræði ætlað fólki sem hafi misst heimili sitt í kjölfar náttúruhamfara hvíli á Húsnæðis- og mannvirkjastofnun ríkari leiðbeiningarskylda en ella.

Umsóknarform Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi beinlínis gert ráð fyrir því að umsækjandi gæti merkt við að leigugreiðslur færu fram með reiðufé. Þessi uppsetning hafi vakið réttmætar væntingar kæranda um að slík greiðsla væri fullnægjandi og að ekki yrði síðar gert formlegt sönnunarskilyrði sem hafi ekki verið kynnt. Réttmætar væntingar geti stofnast þegar stjórnvöld hafi með yfirlýsingum eða aðgerðum, eins og framsetningu á umsóknarformi, gefið til kynna hver niðurstaða máls verði eða hvernig mál verði afgreitt. Því hafi Húsnæðis- og mannvirkjastofnun borið að upplýsa kæranda sérstaklega um að ef leiga væri greidd með reiðufé þyrfti að varðveita kvittanir eða fá staðfestingu leigusala, enda sé reiðufé lögeyrir samkvæmt lögum nr. 22/1968 um gjaldmiðil Íslands. Stjórnvaldið hafi ekki gert það sem feli í sér brot á leiðbeiningarskyldu þess samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga og gangi gegn réttaröryggi umsækjanda. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi getað með einföldum hætti, við móttöku umsóknar eða við fyrstu greiðslu, bent kæranda á að nauðsynlegt væri að tryggja skriflega staðfestingu ef greiðslur færu fram með reiðufé. Það hafi ekki verið gert. Vanræksla á leiðbeiningarskyldu geti talist verulegur ágalli á málsmeðferð og leitt til þess að ákvörðun stjórnvalds teljist ólögmæt og verði ógild, sérstaklega þegar ákvörðunin sé íþyngjandi og skortur á leiðbeiningum komi í veg fyrir að aðili hafi gætt hagsmuna sinna með fullnægjandi hætti. Í ljósi þess að um sé að ræða íþyngjandi ákvörðun þar sem krafist sé endurgreiðslu milljóna króna beri að leggja slíka vanrækslu á eftirliti stjórnvalds til grundvallar ógildingu ákvörðunarinnar. Stjórnvaldi verði ekki heimilt að byggja á sönnunarskorti sem það sjálft hafi haft tækifæri og skyldu til að koma í veg fyrir með skýrum leiðbeiningum.

Sértækur húsnæðisstuðningur sé neyðarúrræði sem sé ætlað að tryggja öryggi og stöðugleika fjölskyldna í kjölfar náttúruhamfara. Stofnunin hafi átt að leggja mat á heildarsamhengi gagna og markmið laganna, að lækka húsnæðiskostnað Grindvíkinga, í stað þess að hafna gögnum eingöngu á grundvelli formsatriða. Eðli máls samkvæmt hafi það ekki verið kæranda ofarlega í huga að tryggja sönnun leigugreiðslna, enda hafi stjórnvaldið ekki gætt að leiðbeiningarskyldu gagnvart henni þegar umsókn kæranda hafi verið samþykkt, sem sé stjórnvaldsákvörðun. Lög nr. 94/2023 séu neyðarlög sem krefjist mannúðlegrar og sveigjanlegrar stjórnsýslu. Í tilviki kæranda hafi Húsnæðis- og mannvirkjastofnun borið að líta til þess að stuðningurinn hafi verið veittur vegna neyðarástands og að umsækjendur hefðu ekki getað uppfyllt sönnunarkröfur stjórnvaldsins, nema vera upplýst um kröfurnar frá upphafi. Óraunhæft sé að leggja slíkar kröfur á almenna borgara, sem vegna mikillar neyðar, fái samþykkta umsókn um tímabundna aðstoð við að koma þaki yfir höfuðið. Krafa stjórnvaldsins um samtímagögn mörgum mánuðum eftir að greiðsla hafi farið fram sé ósanngjörn. Án leiðbeininga fyrr í ferlinu sé kæranda gert ókleift að standa undir slíkri sönnunarbyrði sem hún hafi hæglega getað gert ef stjórnvaldið hefði sinnt leiðbeiningarskyldu sinni. Fjárhæðarinnar sé getið í skattframtali bæði framtali kæranda og í framtali leigusala.

Með vísan til framangreinds sé þess krafist að ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar verði felld úr gildi eða henni breytt þannig að endurkröfu verði hafnað. Til vara að endurkröfufjárhæð verði felld niður að öllu leyti eða lækkuð verulega með hliðsjón af meðalhófi og aðstæðum kæranda. Að lokum sé krafist málskostnaðar.

Kærandi byggi kröfu sína á lögum nr. 94/2023 um sértækan húsnæðisstuðning vegna náttúruhamfara í Grindavíkurbæ, einkum 2., 14., 17. og 19. gr., laganna sem kveði á um tilgang stuðningsins, skyldu Húsnæðis- og mannvirkjastofnun til eftirlits og endurreiknings, og skilyrði fyrir endurkröfu. Jafnframt sé byggt á stjórnsýslulögum nr. 37/1993, einkum 7. gr. um leiðbeiningarskyldu, 10. gr. um rannsóknarskyldu og 12. gr. um meðalhóf, auk almennra meginreglna stjórnsýsluréttar um málefnalegt mat og vandaða stjórnsýsluhætti. Þá sé vísað til laga nr. 22/1968 um gjaldmiðil Íslands, þar sem reiðufé sé viðurkennt sem lögeyrir í allar greiðslur. Loks sé vísað til 6. gr. innheimtulaga nr. 95/2008 um góða innheimtuhætti, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 37/2009.

Í athugasemdum kæranda, dags. 19. desember 2025, kemur fram að í greinargerð Húsnæðis- og mannvirkjastofnun sé vísað til þess að eingöngu sé hægt að taka óbreytanlegum gögnum sem gildri staðfestingu fyrir greiðslu á leigu. Kærandi bendi hins vegar á að sú krafa Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar að gögn megi ekki vera „gerð eftir á“ útiloki í raun alla möguleika á að sanna reiðufjárgreiðslur eftir að þær hafi farið fram, t.d. með skriflegri staðfestingu þess sem hafi tekið við greiðslunni. Slík túlkun sé ósanngjörn og óraunhæf, sérstaklega í ljósi þeirra fordæmalausu aðstæðna sem hafi skapast við rýmingu Grindavíkur þar sem fólk hafi þurft að tryggja sér húsnæði með skjótum og oft óhefðbundnum hætti. Kærandi hafi ekki verið upplýst um hvaða gögn þyrfti að varðveita til staðfestingar á greiðslu leigunnar fyrr en mörgum mánuðum eftir að greiðslurnar hefðu verið inntar af hendi. Í ljósi framangreinds telji kærandi að þau gögn sem lögð hafi verið fram af hennar hálfu til staðfestingar á greiðslu leigu eigi að teljast gild, einkum þar sem Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi ekki uppfyllt leiðbeiningarskyldu sína samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, líkt og rakið sé í kæru.

Í greinargerð Húsnæðis- og mannvirkjastofnun sé vísað til þess að samkvæmt leigusamningnum hafi leiga átt að greiðast með bankamillifærslu til leigusala. Líkt og rakið sé í bréfi kæranda til stofnunarinnar þann 17. febrúar 2025 hafi kærandi leitað til C og fengið aðstoð við að fylla út umsókn um greiðslu sértæks húsnæðisstuðnings fyrir Grindvíkinga. Tiltekinn fasteignasali hafi veitt kæranda þjónustu. Fasteignasalinn hafi óskað eftir reikningsnúmeri sem leigan ætti að leggjast inn á nema leigan yrði greidd með reiðufé. Kærandi hafi svarað erindinu á þá leið að leigan yrði greidd með reiðufé. Í ljósi þess að fasteignasalinn hafi ekki farið nánar út í það hafi kærandi átt von á því að greiðsla leigu með reiðufé væri jafngild millifærslu, sem hún sé. Fasteignasalinn virðist hins vegar ekki hafa skráð umsóknina á þá leið að leigan yrði greidd með reiðufé, líkt og kærandi hafi gengið út frá. Í ljósi framangreinds hafi kærandi mátt gera ráð fyrir því að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun yrði upplýst um að leigan yrði greidd með reiðufé að hluta eða öllu leyti, ásamt bankamillifærslum, og að kærandi myndi fá allar nauðsynlegar leiðbeiningar varðandi kröfur um sönnun á greiðslum, sérstaklega í ljósi þess að umsóknarform stofnunarinnar hafi beinlínis gert ráð fyrir því að leigugreiðslur gætu farið fram með reiðufé.

Í greinargerð Húsnæðis- og mannvirkjastofnun sé vísað til ábyrgðar kæranda á að upplýsa stofnunina um allar þær breytingar sem verði á aðstæðum sem kunni að hafa áhrif á rétt til sértæks húsnæðisstuðnings. Líkt og áður hafi verið rakið hafi kærandi litið svo á að greiðsla með reiðufé væri jafngild millifærslu. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi auk þess ekki upplýst kæranda um að hún þyrfti að varðveita kvittanir eða fá staðfestingu leigusala á leigugreiðslu. Því hafi ekki verið tilefni fyrir kæranda til að upplýsa stofnunina um neinar breytingar. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun vísi jafnframt í greinargerð sinni til þess að skattframtal leigusala sé ekki í samræmi við leigugreiðslur samkvæmt leigusamningi. Kærandi bendi á að skattframtal leigusala sé ekki á hennar ábyrgð. Þá bendi kærandi á að þrátt fyrir að ekki hafi verið taldar fram allar greiðslur í skattframtali leigusala, leiði það engu að síður í ljós að leigugreiðslur hafi verið verulega hærri en þær 627.000 kr. sem stofnunin hafi lagt til grundvallar við útreikning á endurkröfu sinni. Kærandi telji að framangreint renni stoðum undir þá málsástæðu kæranda að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi brotið gegn rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð málsins.

Þá vísi Húsnæðis- og mannvirkjastofnun til þess að kærandi eigi að bera hallann af því að geta ekki lagt fram fullnægjandi gögn til staðfestingar á greiddri leigu. Kærandi telji hins vegar að stofnunin eigi að bera hallann af sönnunarskorti, einkum í ljósi þeirrar ríku leiðbeiningarskyldu sem hafi hvílt á Húsnæðis- og mannvirkjastofnun samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til að upplýsa kæranda sérstaklega um að ef leiga væri greidd með reiðufé þyrfti að varðveita kvittanir eða fá staðfestingu leigusala, auk þess að leiðbeina kæranda um hvaða afleiðingar það geti haft ef sönnun greiðslna yrði ekki tryggð með formlegum hætti. Í greinargerð Húsnæðis- og mannvirkjastofnun sé því jafnframt haldið fram að hafna eigi kröfu kæranda um greiðslu lögmannskostnaðar þar sem sérstaka lagaheimild þurfi til svo unnt sé að krefjast slíkrar greiðslu úr hendi stjórnvalda. Kærandi bendi hins vegar á að í framkvæmd úrskurðarnefndar velferðarmála og fordæmum dómstóla hafi verið talið að aðili eigi rétt á greiðslu lögmannskostnaðar hafi stjórnvald ekki farið að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar við meðferð máls, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar velferðarmála nr. 294/2015 og dóm Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-6024/2010. Kærandi telji að greiðsla lögmannskostnaðar sé hluti af því tjóni sem Húsnæðis- og mannvirkjastofnun beri ábyrgð á vegna ólögmætrar málsmeðferðar í máli kæranda.

Kærandi telji jafnframt að aðkoma lögmanns hafi verið nauðsynleg í þessu tilviki. Kærandi hafi gengið í gegnum mikið álag vegna náttúruhamfaranna í Grindavík og rýmingar heimilis síns, auk þess sem hún hafi nýverið misst föður sinn skyndilega. Kærandi hafi því ekki haft þrótt né andlega heilsu til að bregðast við kröfu Húsnæðis- og mannvirkjastofnun og fylgja kæru sinni eftir. Þessar sérstöku og fordæmalausu aðstæður hafi leitt til þess að nauðsynlegt hefði verið fyrir kæranda að fá aðstoð lögmanns til að gæta réttinda sinna. Kærandi telji því fullt tilefni til að verða við kröfu um greiðslu lögmannskostnaðar í málinu í ljósi þeirra sérstöku aðstæðna sem hafi verið uppi. Kærandi ítreki fyrri rök í kæru og fylgigögnum með henni.

III. Sjónarmið Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar

Í greinargerð Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar kemur fram að kærandi hafi skilað inn umsókn um sértækan húsnæðisstuðning vegna náttúruhamfara í Grindavík þann 27. nóvember 2023 vegna leigu á húsnæðinu að D. Á umsókninni hafi þrír heimilismenn verið skráðir. Fyrst hafi verið gerður tímabundinn leigusamningur frá 10. nóvember 2023 til 10. febrúar 2024. Sótt hafi verið um sértækan húsnæðisstuðning á grundvelli leigusamnings, dags. 11. desember 2023 og umsókn hafi verið samþykkt þann 14. desember 2023. Í bréfi Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar til kæranda sé athygli vakin á því að það sé á ábyrgð umsækjanda að upplýsa stofnunina um allar þær breytingar sem verði á aðstæðum sem kunni að hafa áhrif á rétt til sértæks húsnæðisstuðnings. Jafnframt segi að ef í ljós komi við endurreikning að umsækjandi hafi fengið ofgreiddan sértækan húsnæðisstuðning beri honum að endurgreiða þá fjárhæð sem hafi verið ofgreidd.

Að loknu fyrrgreindu leigutímabili hafi verið gerður annar ótímabundinn leigusamningur, dags. 6. mars 2024. Í framangreindum leigusamningi sé eftirfarandi meðal annars tilgreint:

„leigusali E, (náin fjölskyldutengsl).

leigufjárhæð 310.000 kr.

húsaleiga greiðist með bankamillifærslu.“

Allt leigutímabilið hafi leigusali verið skráð með lögheimili sitt í húsnæðinu. Kærandi hafi fengið greiddan sértækan húsnæðisstuðning frá 10. nóvember 2023 til 31. ágúst 2024. Þann 23. september 2024 hafi kærandi verið upplýst um að umsókn hefði verið frestað þar sem samkvæmt upplýsingum frá fasteignaskrá hafi fasteignin að F verið afhent heimilismanni þann 1. október 2024. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi því óskað eftir upplýsingum um hvenær leigutíma hefði lokið í húsnæðinu að D þar sem um ótímabundinn leigusamning hafi verið að ræða. Engin viðbrögð hafi borist frá kæranda í kjölfarið.

Þann 30. desember 2024 hafi Húsnæðis- og mannvirkjastofnun fjallað um rétt kæranda til sértæks húsnæðisstuðnings og frestað afgreiðslu umsóknar. Óskað hafi verið eftir staðfestingu á leigugreiðslum á tímabilinu nóvember 2023 til september 2024, t.d. í formi greiðslukvittana eða skjáskots af netbanka. Áréttað hafi verið að það þyrfti að koma fram dagsetning og fjárhæð greiðslu ásamt kennitölu greiðanda og viðtakanda. Þann 10. janúar 2025 hafi lögmaður kæranda óskað eftir fresti til að leggja fram gögn. Þann 20. janúar 2025 hafi stofnunin staðfest að beiðni um frest hefði verið móttekin ásamt því að bent hafi verið á að umboð þyrfti að liggja fyrir þar sem tilgreint væri hver hafi umboð til að ganga erinda umsóknaraðila og hvaða upplýsingar mætti veita umræddum aðila. Þann 11. febrúar 2025 hafi kæranda borist tölvupóstur frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun þar sem upplýst hafi verið að frestur til að skila gögnum varðandi leigugreiðslur hefði verið framlengdur til 17. febrúar 2025. Þann 17. febrúar 2025 hafi Húsnæðis- og mannvirkjastofnun borist bréf frá lögmanni kæranda og efni þess hafi verið upplýsingar vegna sértæks húsnæðisstuðnings þar sem meðal annars hafi komið fram skjáskot af leigugreiðslum og verið upplýst um að leigugreiðslur hefðu farið fram með reiðufé. Samkvæmt leigusamningnum hafi leiga hins vegar átt að greiðast með bankamillifærslu til leigusala fyrsta dag hvers mánaðar.

Dagsetning                 Fjárhæð

29.11.2023                  50.000 kr.

10.12.2023                  10.000 kr.

11.12.2023                  27.000 kr.

26.12.2023                  100.000 kr.

29.12.2023                  100.000 kr.

14.01.2024                  100.000 kr.

27.01.2024                  10.000 kr.

01.02.2024                  100.000 kr.

21.02.2024                  30.000 kr.

14.05.2024                  100.000 kr.

Samtals                       627.000 kr.

Við yfirferð Húsnæðis- og mannvirkjastofnun á fyrirliggjandi gögnum hafi verið fallist á staðfestar bankamillifærslur, að fjárhæð 627.000 kr., og þær hafi verið lagðar til grundvallar í lokauppgjörinu. Það sé ljóst að sá hluti leigufjárhæðar sem hafi í raun verið greiddur fyrir leiguafnot hefði verið lægri en leigusamningur hafi gert ráð fyrir að yrði greitt á tímabilinu.

Lokauppgjör sértæks húsnæðisstuðnings:

Mánuður                     Leigufjárhæð              Bótafjárhæð                Áður greitt      Mismunur

notuð í útreikningi      skv. lokauppgjöri

nóvember 2023           50.000 kr.                   37.500 kr.                   -162.750 kr.    -125.250 kr.

desember 2023           237.000 kr.                 177.750 kr.                 -232.500 kr.    -54.750 kr.

Samtals 2023              287.000 kr.                 215.250 kr.                 -395.250 kr.    -180.000 kr.

 

janúar 2024                 110.000 kr.                 232.500 kr.                 -232.500 kr.    -150.000 kr.

febrúar 2024               130.000 kr.                 117.000 kr.                 -279.000 kr.    -162.000 kr.

mars 2024                   0 kr.                            0 kr.                            -279.000 kr.    -279.000 kr.

apríl 2024                   0 kr.                            0 kr.                             -279.000 kr.    -279.000 kr.

maí 2024                     100.000 kr.                 279.000 kr.                 -279.000 kr.    -189.000 kr.

júní 2024                    0 kr.                             0 kr.                             -279.000 kr.    -279.000 kr.

júlí 2024                     0 kr.                            0 kr.                             -279.000 kr.    -279.000 kr.

ágúst 2024                  0 kr.                             0 kr.                             -279.000 kr.    -279.000 kr.

Samtals                      340.000 kr.                 689.250 kr.                 -2.185.500 kr. -1.896.000 kr.

Í tölvupósti, dags. 6. mars 2025, frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun til lögmanns kæranda sem hafi verið sendur samhliða lokauppgjöri hafi verið farið yfir gögn sem hefðu legið fyrir til staðfestingar á leigugreiðslum á umræddu leigutímabili. Þá hafi kærandi einnig verið upplýst um að þó að heimilt sé að greiða leigu með reiðufé þurfi gild gögn að berast sem staðfesti það að greiðslur hafi farið fram á umræddu tímabili. Eingöngu sé hægt að taka óbreytanlegum gögnum sem gildri staðfestingu, því sé ekki hægt að taka skriflegum reikningum, eða gögnum sem gerð séu eftir á, til staðfestingar á leigugreiðslum.

Þann 26. maí 2025 hafi Húsnæðis- og mannvirkjastofnun borist bréf frá lögmanni kæranda ásamt greiðsluseðlum leigusala frá Arion banka sem sýni mánaðarlegar afborganir af lánum, launaseðlum leigusala fyrir tímabilið 21. janúar 2024 til 20. febrúar 2024, ásamt afriti af lið 3.25 í skattframtali leigusala fyrir árið 2024 þar sem leigugreiðslur séu taldar fram, að upphæð 1.330.000 kr., og sé hún því ekki í samræmi við leigugreiðslur samkvæmt leigusamningi. Í bréfinu hafi verið krafist að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun myndi endurskoða afstöðu sína til málsins. Þann 15. júlí 2025 hafi kæranda borist bréf frá stofnuninni þar sem hún hafi verið upplýst um að skilyrði um endurupptöku samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga væru ekki uppfyllt þar sem ekki liggi fyrir nýjar upplýsingar sem réttlæti endurskoðun á lokauppgjöri. Þar komi einnig fram að gögnin sem hefðu fylgt með bréfi þann 26. maí 2025 sýni ekki með fullnægjandi hætti að leiga hafi verið greidd að fullu.

Samkvæmt leigusamningunum hafi leiga átt að greiðast með bankamillifærslu til leigusala fyrsta dag hvers mánaðar. Leigufjárhæð sem fram komi í leigusamningi sé sú fjárhæð sem reiknað sé með að kærandi sé að greiða og byggi réttur kæranda til sértæks húsnæðisstuðnings á þeirri leigufjárhæð. Í lögunum sé húsnæðiskostnaður skilgreindur sem sá hluti leigufjárhæðar sem greitt sé fyrir leiguafnot af húsnæði.

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi yfirfarið málið með tilliti til sértæks húsnæðisstuðnings, sbr. 1. mgr. 13. gr. laga um sértækan húsnæðisstuðning og greiddrar leigu samkvæmt fyrirliggjandi gögnum. Jafnframt sé tekið tillit til þess að fyrsti mánuður leigutíma sé hlutfallslegur miðað við fjölda daga í mánuðinum. Að mati Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar hafi innsend gögn kæranda sýnt að leigugreiðsla hafi verið lægri en reiknað hafi verið með. Í lokauppgjörinu, dags. 3. mars 2025, hafi leigugreiðslur verið skráðar samkvæmt fyrirliggjandi gögnum sem hefðu staðfest með sannanlegum hætti að þær hafi verið greiddar. Þar sem kærandi hafi ekki getað lagt fram gögn sem staðfesti að hún hefði verið að greiða 310.000 kr. í leigu á mánuði með bankamillifærslu til leigusala, samkvæmt leigusamningi, sé það niðurstaða Húsnæðis- og mannvirkjastofnun að kærandi hafi fengið ofgreiddan húsnæðisstuðning sem nemi samtals 2.076.000 kr.

Í máli þessu sé deilt um lokauppgjör sértæks húsnæðisstuðnings á tímabilinu 10. nóvember 2023 til 31. ágúst 2024. Samkvæmt niðurstöðu lokauppgjörs hafi kærandi fengið ofgreiddan sértækan húsnæðisstuðning á tímabilinu vegna misræmis á milli leigufjárhæðar samkvæmt leigusamningi og greiddri leigu. Að mati Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi kærandi ekki getað sýnt fram á eða lagt fram gögn sem staðfestu með fullnægjandi hætti að hún hefði greitt nema hluta leigufjárhæðar.

Í 2. gr. laga nr. 94/2023  um sértækan húsnæðisstuðning vegna náttúruhamfara í Grindavíkurbæ komi fram að markmið laganna sé að lækka húsnæðiskostnað Grindvíkinga sem þurfi að leigja húsnæði til íbúðar utan Grindavíkurbæjar vegna jarðhræringa á Reykjanesskaga. Í 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. sé húsnæðiskostnaður skilgreindur sem sá hluti leigufjárhæðar sem greiddur sé fyrir leiguafnot af húsnæði.

Í V. kafla fyrrnefndra laga sé fjallað um útreikning sértæks húsnæðisstuðnings. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga um sértækan hússnæðisstuðning ráðist mánaðarleg fjárhæð sértæks húsnæðisstuðnings af fjölda heimilismanna samkvæmt greininni, sbr. þó 14. gr.

Í 1. mgr. 14. gr. laga nr. 94/2023 um sértækan húsnæðisstuðning vegna náttúruhamfara í Grindavíkurbæ komi fram að sértækur húsnæðisstuðningur geti aldrei numið hærri fjárhæð en 90% af húsnæðiskostnaði vegna viðkomandi húsnæðis. Fram til 1. febrúar 2024 hafi hlutfallið verið 75%. Í 2. mgr. 14. gr. komi síðan fram að með húsnæðiskostnaði í lögunum sé átt við þann hluta leigufjárhæðar sem greitt sé fyrir leiguafnot af húsnæði.

Sú leigufjárhæð sem fram komi í leigusamningi sé sú fjárhæð sem réttur kæranda til sértæks húsnæðisstuðnings byggi á. Eins og áður segi komi fram í fyrirliggjandi leigusamningi að leigufjárhæð skuli vera 310.000 kr. á mánuði og greiðast með bankamillifærslu til leigusala fyrsta dag hvers mánaðar. Fyrir liggi að greiðslur sértæks húsnæðisstuðnings til kæranda á tímabilinu hafi verið reiknaðar út frá þeirri leigufjárhæð og hafi numið 162.750 kr. vegna hluta nóvember 2023, 232.500 kr. vegna nóvember 2023 til janúar 2024 og 279.000 kr. frá febrúar 2024 til ágúst 2024.

Með frestun, dags. 30. desember 2024, hafi afgreiðslu umsóknar kæranda verið frestað og óskað eftir að kærandi legði fram staðfestingu á leigugreiðslum. Innsend gögn kæranda sýni fram á að leigugreiðsla hafi verið lægri en sú sem reiknað hafi verið með og af þeim sökum hafi stofnast til ofgreiðslu á sértækum húsnæðisstuðningi. Kærandi beri hallann af því að geta ekki lagt fram fullnægjandi gögn sem staðfesti að greidd leigufjárhæð hafi verið í samræmi við leigusamning. Þar sem kærandi hafi ekki getað lagt fram gögn sem staðfesti að hún hafi verið að greiða 310.000 kr. í leigu með bankamillifærslu til leigusala hafi niðurstaða endurreiknings Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar verið að sértækur húsnæðisstuðningur hefði verið ofgreiddur, að fjárhæð 2.076.000 kr.

Í 11. gr. laga um sértækan húsnæðisstuðning vegna náttúruhamfara í Grindavíkurbæ komi fram að umsækjandi skuli veita Húsnæðis- og mannvirkjastofnun allar þær upplýsingar og gögn þeim til staðfestingar sem óskað sé eftir og nauðsynlegar séu til að staðreyna rétt hans til sértæks húsnæðisstuðnings.

Í VII. kafla laga um sértækan húsnæðisstuðning vegna náttúruhamfara í Grindavíkurbæ sé fjallað um eftirlit og endurreikning sértæks húsnæðisstuðnings. Í 1. mgr. 17. gr. komi fram að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun skuli reglulega sannreyna þær upplýsingar sem ákvörðun um rétt til sértæks húsnæðisstuðnings byggist á. Í 1. mgr. 19. gr. laganna komi fram að hafi umsækjandi fengið hærri sértækan húsnæðisstuðning en honum hafi borið á umræddu tímabili beri honum að endurgreiða þá fjárhæð sem hafi verið ofgreidd.

Varðandi kröfu kæranda að úrskurðaður verði málskostnaður í samræmi við ákvæði laga bendi Húsnæðis- og mannvirkjastofnun á að það sé meginregla íslensks réttar að borgararnir verði sjálfir að bera þann kostnað sem þeir hafa af erindum sínum til stjórnvalda og málarekstri fyrir þeim. Sérstaka lagaheimild þurfi til svo unnt sé að krefjast greiðslu slíks kostnaðar úr hendi stjórnvalda. Ekki sé að finna slíka heimild í lögum nr. 75/2016 um húsnæðisbætur né í lögum nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála og telji Húsnæðis- og mannvirkjastofnun því að hafna eigi kröfu um greiðslu lögmannsþóknunar.

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun geri kröfu um að hin kærða ákvörðun stofnunarinnar í málinu verði staðfest.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 15. júlí 2025, um að synja beiðni kæranda um endurupptöku ákvarðana stofnunarinnar frá 3. mars 2025 þar sem innheimtur var ofgreiddur sértækur húsnæðisstuðning til kæranda vegna tímabilsins 10. nóvember 2023 til 31. ágúst 2024 á grundvelli laga nr. 94/2023 um sértækan húsnæðisstuðning vegna náttúruhamfara í Grindavíkurbæ.

Í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um skilyrði fyrir endurupptöku mála. Í 1. mgr. ákvæðisins kemur fram að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt eigi aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef atvik máls eru á þann veg að eitt af eftirfarandi skilyrðum sem fram koma í 1. og 2. tölul. geti átt við:

1. ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða
2. íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafaverulega frá því að ákvörðun var tekin.

Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun samkvæmt 1. tölulið 1. mgr., eða aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum sem ákvörðun samkvæmt 2. tölulið 1. mgr. var byggð á, verði beiðni um endurupptöku máls ekki tekin til greina nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins. Mál verði þó ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því. Aðili máls kann einnig að eiga rétt á endurupptöku máls á grundvelli ólögfestra reglna stjórnsýsluréttar, til að mynda ef efnislegur annmarki er á ákvörðun stjórnvalds.

Við mat á því hvort ákvörðun hefur byggst á „ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik“, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, er horft til þess hvort fram séu komnar nýjar eða fyllri upplýsingar um málsatvik sem telja má að hefðu haft þýðingu fyrir niðurstöðu málsins. Í fyrirliggjandi synjun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar um endurupptöku ákvarðana frá 3. mars 2025 var vísað til þess að það væri mat stofnunarinnar að kærandi hefði ekki sýnt fram á eða lagt fram gögn sem staðfestu með fullnægjandi hætti að leiga hefði verið greidd samkvæmt leigusamningi. Lokauppgjör hefði verið framkvæmt samkvæmt fyrirliggjandi gögnum frá 17. febrúar 2025 sem sýndu sannanlega þær greiðslur sem hefðu farið fram vegna leigu. Skilyrði um endurupptöku samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga væru ekki uppfyllt í málinu þar sem ekki lægju fyrir nýjar upplýsingar sem réttlættu endurskoðun á lokauppgjöri.

Úrskurðarnefnd velferðarmála tekur undir framangreint mat Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar og telur að ekki verði ráðið af gögnum málsins að ákvarðanir stofnunarinnar frá 3. mars 2025 hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga eða að 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga eigi við í máli kæranda. Þá verður ekki séð að efnislegur annmarki sé á framangreindum ákvörðun stofnunarinnar en í því samhengi vísast meðal annars til niðurstöðu í málum nr. 380/2025 og 433/2025 hjá nefndinni sem varðaði sambærilegt álitaefni. 

Með vísan til framangreinds er ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar um að synja beiðni kæranda um endurupptöku ákvarðana frá 3. mars 2025, staðfest.

Hvað varðar kröfu kæranda um greiðslu lögmannskostnaðar skal tekið fram að það er meginregla íslensks réttar að borgararnir verða sjálfir að bera þann kostnað sem þeir hafa af málarekstri fyrir stjórnvöldum, sbr. dóm Hæstaréttar frá 30. október 2008 í máli nr. 70/2008. Sérstök lagaheimild þarf að vera fyrir hendi svo að unnt sé að krefjast greiðslu slíks kostnaðar úr hendi stjórnvalda. Slík heimild er hvorki í lögum nr. 94/2023 né lögum nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála. Þegar af þeirri ástæðu að lagaheimild fyrir greiðslu lögmannskostnaðar skortir er kröfu kæranda hafnað.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 15. júlí 2025, um að synja beiðni A, um endurupptöku ákvarðana frá 3. mars 2025, er staðfest. Kröfu kæranda um greiðslu lögmannskostnaðar er hafnað.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir