Úrskurður nr. 3/2026

Úrskurður nr. 3/2026

Miðvikudaginn 28. janúar 2026 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með kæru, dags. 17. júní 2025, kærði A (hér eftir kærandi) ákvörðun embættis landlæknis, dags. 5. júní 2025, um að svipta hann starfsleyfi sem læknir samkvæmt 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007.

Kærandi krefst þess að ákvörðun embættis landlæknis verði felld úr gildi.

Málið er kært á grundvelli 6. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu og barst kæra innan kærufrests.

I. Meðferð málsins hjá ráðuneytinu

Ráðuneytinu barst kæra frá kæranda 17. júní 2025. Ráðuneytið sendi embætti landlæknis kæruna til umsagnar 19. júní 2025. Degi síðar, hinn 20. júní, óskaði kærandi eftir því að koma að nýjum rökstuðningi. Ráðuneytið hafði samband við embætti landlæknis þann 23. júní og óskaði eftir því að embættið myndi bíða með gerð umsagnar þangað til nýr rökstuðningur lægi fyrir í málinu. Nýr rökstuðningur kæranda barst 11. júlí 2025 og var sendur embætti landlæknis 17. júlí til umsagnar. Embætti landlæknis skilaði umsögn til ráðuneytisins þann 3. september 2025. Umsögnin var send kæranda 8. september 2025 og honum veittur kostur á að koma á framfæri athugasemdum við umsögnina, en þær bárust ráðuneytinu með bréfi 22. september 2025. Lauk þá gagnaöflun og var málið tekið til úrskurðar. Þann 12. og 13. janúar 2026 bárust viðbótarathugasemdir frá kæranda. Með tölvupósti, dags. 14. janúar bar ráðuneytið umræddar athugasemdir undir embætti landlæknis. Svar frá embættinu barst 15. janúar 2026.Þegar kæra kæranda barst var ljóst að heilbrigðisráðherra væri vanhæf til að fara með málið á grundvelli 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þann 17. júlí 2025 féllst forseti Íslands á tillögu forsætisráðherra um að setja umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra sem heilbrigðisráðherra í málinu. Hins vegar var ekki talið að heilbrigðisráðherra ætti sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta í málinu og að vanhæfi ráðherra leiddi af þeim sökum ekki til vanhæfis starfsmanna ráðuneytisins. Er mál þetta því unnið af starfsmönnum heilbrigðisráðuneytisins í umboði setts heilbrigðisráðherra.

II. Málsatvik

Upphaf máls þessa má rekja til erindis embættis landlæknis til kæranda, dags. 13. mars 2023, þar sem embættið gerði athugasemd við rekstur kæranda á heilbrigðisþjónustu. Í bréfinu rakti landlæknir að á heimasíðunni […] kæmi fram að kærandi byði upp á læknisfræðilega ráðgjöf gegn greiðslu. Á heimasíðunni kæmi fram að kærandi hygðist „veita alla hefðbundna læknisþjónustu sem hægt væri að veita í gegnum fjarþjónustu, síma og vídeó“. Þá kæmi fram að hægt væri að óska eftir blóðrannsóknum eftir þörfum og óskum hvers og eins, auk annarra rannsókna og tilvísana. Jafnframt var þar gefið upp símanúmer þar sem unnt væri að panta tíma í ráðgjöf hjá kæranda. Starfsemin hefði ekki hlotið staðfestingu landlæknis á því að hún uppfyllti faglegar lágmarkskröfur samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga um landlækni og lýðheilsu og væri því ólögmæt. Þrátt fyrir framangreint lægi fyrir að kærandi hefði þegar hafið markaðssetningu umræddrar starfsemi á heimasíðunni sem og á samfélagsmiðlinum […] og vefsíðunni […]. Af sömu miðlum mátti jafnframt ráða að kærandi hefði hafið að þjónusta sjúklinga. Embætti landlæknis gerði þá kröfu að kærandi skyldi stöðva starfsemina þegar í stað, þar með talið markaðssetningu hennar á vefsíðum og með öðrum hætti, og að honum væri óheimilt að hefja hana að nýju fyrr en reksturinn hefði verið tilkynntur og embætti landlæknis samþykkt að faglegar lágmarkskröfur væru uppfylltar.

Kærandi tilkynnti embætti landlæknis um rekstur heilbrigðisþjónustu þann 23. mars 2023. Í bréfi embættisins til kæranda, dags. 22. ágúst 2023 kom fram að verulega skorti á að tilkynningin væri nægjanlega ítarlega útfyllt, viðeigandi fylgigögn hefðu ekki fylgt henni og sú fjarfundalausn sem kærandi hugðist nota hefði ekki verið staðfest sem tæknilega viðurkennd lausn fyrir fjarheilbrigðisþjónustu. Þá hafi kærandi í tilkynningunni merkt við að fyrirhugaður rekstur félli í flokk fyrsta stigs heilbrigðisþjónustu og nánar tilgreint að um heilsugæslustöð væri að ræða. Í 19. gr. reglugerðar um heilbrigðisumdæmi og hlutverk, starfsemi og þjónustu heilsugæslustöðva, heilbrigðisstofnana og sjúkrahúsa, nr. 1111/2020 væri að finna upptalningu þeirrar þjónustu sem veita skuli á heilsugæslustöðvum. Lýsing kæranda á fyrirhuguðum rekstri gerði ekki ráð fyrir öllum þeim þjónustuþáttum og gæti því ekki uppfyllt þau skilyrði sem gerð væru til rekstrar heilsugæslustöðva. Í bréfinu fór embætti landlæknis fram á að kærandi myndi senda nýja vandlega útfyllta tilkynningu um rekstur heilbrigðisþjónustu og veitti honum frest til 11. september 2023 til að skila umbeðnum gögnum, en að öðrum kosti yrði tilkynningunni vísað frá. Embætti landlæknis vakti jafnframt athygli á því að þar til embættið hefði staðfest að reksturinn uppfyllti faglegar kröfur væri kæranda með öllu óheimilt að hefja rekstur heilbrigðisþjónustu, auglýsa hana eða markaðssetja með öðrum hætti. Ekkert svar barst frá kæranda við erindi landlæknis.

Þann 3. desember 2024 tilkynnti embætti landlæknis kæranda að það hefði stofnað eftirlitsmál á hendur honum og gaf honum kost á að koma athugasemdum sínum á framfæri. Engin viðbrögð bárust frá kæranda. Með bréfi 10. apríl 2025 var kæranda tilkynnt boðuð svipting starfsleyfis og gefinn kostur á að koma andmælum og athugasemdum á framfæri. Kærandi brást ekki við bréfinu. Með bréfi 5. júní 2025 var kærandi sviptur starfsleyfi á grundvelli 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Það hafi verið mat landlæknis að kærandi hafi brotið alvarlega gegn starfsskyldum sínum með því að standa að ólögmætum rekstri heilbrigðisþjónustu ásamt hirðuleysi sem fólst í því að ítrekað sinna ekki lögboðnum skyldum sínum um að svara erindum embættisins.

III. Málsástæður kæranda

Kærandi byggir á því að ákvörðun embættis landlæknis um sviptingu starfsleyfis hafi verið haldin fjölmörgum form- og efnisannmörkum sem leiða skuli til ógildingar hennar. Hin kærða ákvörðun skerði meðal annars grundvallarmannréttindi hans sem vernduð eru af 71. og 75. gr. stjórnarskrárinnar, þ.e. æruvernd hans og atvinnufrelsi, en allt eins lýðheilsuhagsmuni Íslendinga.

Á því er byggt af hálfu kæranda að þau bréf sem embætti landlæknis hafi sent honum hafi ekki skilað sér til hans þar sem erindin hafi verið send á netfang í hans eigu sem hafi ekki verið í notkun, þ.e. netfangið […]. Bréf landlæknis frá 10. apríl 2025 þar sem kæranda var tilkynnt um fyrirhugaða starfsleyfissviptingu hafi verið sent í gegnum Signet Transfer í pósthólf kæranda á ísland.is á áðurnefnt netfang og með ábyrgðarpósti, sem hafi þó ekki skilað sér í hans hendur. Sökum þessa hafi hann ekki náð að bregðast við erindum landlæknis og með því hafi verið brotið gegn andmælarétti hans samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga. Þá telur kærandi rétt að vekja athygli ráðuneytisins á því að í aðdraganda stjórnsýslukæru hans hafi þurft óvenjulega eftirgangsmuni gagnvart embættinu við að fá öll gögn málsins og skjöl afhent. 

Af hálfu kæranda er á því byggt að engin starfsemi hafi í raun hafist á hans vegum þrátt fyrir að hann hafi opnað heimasíðu þar sem fram kom að hann byði upp á tiltekna læknisþjónustu. Kærandi bendir þá á að hann hafi ekki verið settur á rekstraraðilaskrá embættis landlæknis og að embættið sjálft hefði lýst því yfir að það teldi kæranda hafa fallið frá áformum sínum um rekstur heilbrigðisþjónustu. Að mati kæranda hljóti læknar að mega eiga símtöl eða önnur samtöl við þá sem til þeirra leita án þess að slíkt teljist rekstur heilbrigðisþjónustu. Kærandi telur aftur á móti mega slá því föstu að læknir geti ekki einungis haft heimild til upplýsingagjafar og þar með tjáningar um lýðheilsumálefni, heldur allt eins skyldu. Slík tjáning sé þar að auki vernduð af 73. gr. stjórnarskrárinnar.

Í ákvörðun embættis landlæknis um starfsleyfissviptingu hafi ekki verið byggt á því að símtöl eða önnur samtöl kæranda hafi ekki uppfyllt faglegar kröfur heldur eingöngu til þess vísað að kærandi reki heilbrigðisþjónustu án þess að það sé frekar útskýrt eða afmarkað, þ.e. í hverju sá rekstur átti að vera fólginn. Þannig hafi í reynd annarleg og ómálefnaleg sjónarmið búið að baki hinni kærðu ákvörðun af hálfu landlæknis.

Af hálfu kæranda er á því byggt að embætti landlæknis hafi brostið vald til við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Að mati kæranda hafi hin kærða ákvörðun verið rekstrarmál í skilningi 6. og 7. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, þ.e. eftirlit landlæknis hafi lotið að ætluðum rekstri heilbrigðisþjónustu af hálfu kæranda. Í samræmi við ákvæði 2. mgr. 7. gr. hafi landlækni þannig borið að skýra heilbrigðisráðherra frá málinu með tillögu um aðgerðir en það hafi síðan verið ráðherra að taka endanlega ákvörðun í málinu. Úrlausnarefnið og niðurstaða málsins hafi samkvæmt framangreindu verið á valdsviði heilbrigðisráðherra en ekki embættis landlæknis og landlækni því skort vald til þess að færa málið í farveg 2. mgr. 15. gr. laganna. Um sé að ræða verulegan ógildingarannmarka sem leiðir einn og sér til þess að ákvörðunin telst ógildanleg.

Kærandi byggir á því að hin kærða ákvörðun hafi ekki getað átt viðhlítandi stoð í 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Ákvæðið sé mjög opið og á þann hátt óljós mælikvarði sem feli þar að leiðandi í sér ófyrirsjáanlegan og ógagnsæjan réttargrundvöll. Í því ljósi beri að túlka allan vafa í málinu kæranda í vil. Þá hafi embætti landlæknis ekki rökstutt ákvörðun sína með viðhlítandi hætti samkvæmt 22. gr. stjórnsýslulaga. Með því hafi embætti landlæknis brotið gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins.

Það er mat kæranda að embætti landlæknis hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Landlæknir hafi látið nægja að vísa eingöngu til þess að samkvæmt heimasíðu hans byði hann upp á símaþjónustu í stað þess að afla upplýsinga um raunverulega tilvist og umfang þeirrar þjónustu sem kærandi á að hafa boðið upp á.

Kærandi byggir jafnframt á því að ákvörðun embættis landlæknis um starfsleyfissviptingu hafi verið í andstöðu við skýrleikareglu stjórnsýsluréttar, jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar og 11. gr. stjórnsýslulaga og meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi fái ekki séð að landlæknir hafi sýnt fram á að því markmiði sem að var stefnt með ákvörðuninni hafi ekki getað náðst með vægari úrræðum, líkt og tilmælum eða jafnvel áminningu samkvæmt 14. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.      

IV. Umsögn embættis landlæknis

Í umsögn embættis landlæknis er ferill málsins er leiddi til hinnar kærðu ákvörðunar rakinn. Vegna athugasemda kæranda um að honum hafi ekki borist erindi landlæknis telur embættið mikilvægt að varpa ljósi á atvik eins og þau blasa við embættinu. Hinn 13. mars 2023 hafi embættið sent kæranda erindi vegna óheimils rekstrar heilbrigðisþjónustu á netfangið […] í gegnum Signet Transfer þar sem það var eitt af þeim netföngum sem kærandi hafði notað í fyrri samskiptum sínum við embættið. Þann 23. mars 2023 hafi kærandi sent inn tilkynningu um rekstur til embættis landlæknis þar sem netföngin […] og […] voru tilgreind. Embætti landlæknis sendi svar sitt þar sem honum var leiðbeint um að leggja fram nýja tilkynningu til landlæknis þann 22. ágúst á netfangið […] í gegnum Signet Transfer. Við síðari eftirgrennslan embættisins hafi komið í ljós að starfsemi kæranda hafi enn verið uppi á heimasíðunni […] og […]. Í kjölfarið var kæranda tilkynnt um stofnun eftirlitsmáls á grundvelli III. kafla laga um landlækni og lýðheilsu með bréfi, dags. 3. desember 2024. Bréfið var sent á netfangið […] þar sem það netfang var tilgreint í tilkynningu kæranda. Bréfið var jafnframt sent í ábyrgðarpósti 30. janúar 2025 á heimili kæranda eftir að engin viðbrögð höfðu borist frá kæranda. Þann 31. janúar barst staðfesting frá Póstinum um að kærandi hefði móttekið ábyrgðarbréfið ásamt undirritun hans fyrir móttöku. Þann 10. apríl 2025 hafi kæranda verið send boðun sviptingar starfsleyfis í gegnum Signet Transfer á netfangið […] og í pósthólf hans á ísland.is. Kæranda var tilkynnt um ákvörðun um sviptingu starfsleyfis þann 5. júní 2025 í gegnum Signet Transfer á netfangið […], með ábyrgðarbréfi á heimilisfang kæranda og í pósthólf kæranda á ísland.is. Þann 6. júní 2025 barst embættinu staðfesting frá Póstinum þess efnis að kærandi hafi neitað að taka við ábyrgðarbréfinu.

Það er mat embættis landlæknis að ekki hafi verið brotið gegn andmælarétti kæranda. Þau bréf þar sem starfsleyfissvipting var boðuð og tekin var ákvörðun um starfsleyfissviptingu voru afhent kæranda með sannanlegum hætti, þ.e. með rafrænt í gegnum Signet Transfer og í stafrænt pósthólf hans á ísland.is. Framangreind málsmeðferð hafi verið í samræmi við 39. gr. stjórnsýslulaga og 7. gr. laga um stafrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt, nr. 105/2021. Í 7. gr. síðarnefndra laga komi fram að þegar gögn eru aðgengileg í pósthólfi teljist þau birt viðtakanda. Þar sem í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum er kveðið á um að gögn skuli birt á ákveðinn hátt, svo sem með auglýsingu, símskeyti, ábyrgðarbréfi, stefnuvotti eða öðrum sannanlegum hætti, skal birting í stafrænu pósthólfi metin fullgild. Þá hafi embættið jafnframt sent kæranda erindin með ábyrgðarbréfum fyrir utan fyrsta erindi landlæknis, dags. 13. mars 2023 þar sem slíkt verklag hafði þá ekki verið innleitt hjá embættinu. Í öllum bréfunum var andmælaréttur kæranda tíundaður en engin svör eða viðbrögð bárust frá kæranda á meðan á málsmeðferð embættisins stóð.

Kærandi hafi verið sviptur starfsleyfi sínu á þeim grundvelli að hann hafi staðið fyrir ólögmætum rekstri heilbrigðisþjónustu. Embætti landlæknir áréttar að við athugun þess 1. september 2025 hafi heimasíða kæranda, sem málið hverfist um, enn verið uppi og því ljóst að kærandi hafði ekki til þess dags orðið við kröfum embættisins um að láta af þeirri háttsemi. Framangreint telur landlæknir lýsa hirðuleysi kæranda og virðingarleysi hans fyrir lögum sem um starfsemi hans gilda. Þá bendir landlæknir á að sá sem rekur heilbrigðisþjónustu á ekki einungis að hafa staðfestingu landlæknis, heldur einnig gildandi sjúklingatryggingu. Með háttsemi sinni hafi kærandi brotið gegn 13. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012 auk 2. og 3. mgr. 6. gr. og 7. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Af framangreindum ákvæðum sé augljóst að engum sé heimilt að hefja rekstur heilbrigðisþjónustu án undangenginnar staðfestingar landlæknis á því að uppfylltar séu faglegar kröfur sem gera verði til slíks rekstrar, sem og uppfyllt séu önnur skilyrði í heilbrigðislöggjöf.

Það hafi verið mat landlæknis að kærandi hafi sýnt af sér tómlæti og virðingarleysi við skyldur sínar sem heilbrigðisstarfsmanns en brot hans hafi verið þess eðlis að embætti landlæknis hafi verið sá einn kostur mögulegur að svipta kæranda starfsleyfi. Afstaða kæranda birtist einkum í því að hann hafi enn ekki tekið heimasíðu sína niður, kalli sig enn lækni og bjóði upp á margs konar heilbrigðisþjónustu. Það sé brot sem varðar við 10. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, sbr. jafnframt refsiákvæði 28. gr. laganna. Þá er kveðið á um rétt til þess að nota starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar í 4. gr. sömu laga.

Að mati embættis landlæknis virðist gæta misskilnings kæranda í umfjöllun hans um meint brot landlæknis gegn valdbærnireglum stjórnsýsluréttar og meinta valdþurrð embættisins. Það er mat embættis landlæknis að forsenda rekstrar heilbrigðisþjónustu sé tilkynning til embættisins um slíkar ráðagerðir áður en rekstur hefst. Kærandi lét undir höfuð leggjast að gæta að framangreindu, sinnti í engu leiðbeiningum embættisins í þá veru og gerðist með því brotlegur við heilbrigðislöggjöfina. Í slíkum tilvikum stofnar embætti landlæknis eftirlitsmál á grundvelli III. kafla laga um landlækni og lýðheilsu. Þess konar mál enda oft á tíðum með töku stjórnvaldsákvörðunar um áminningu, takmörkun réttinda eða sviptingu starfsleyfis og eru kæranlegar til heilbrigðisráðuneytisins.

V. Athugasemdir kæranda við umsögn embættis landlæknis

Í athugasemdum sínum ítrekar kærandi fyrri málsástæður sínar og lagarök sem fram komu í kæru.

Kærandi mótmælir því að hann hafi með höndum virkan rekstur heilbrigðisþjónustu. Skráning á eitthvert rafrænt heimasvæði geti ekki ein og sér skorið úr því hvort rekstur heilbrigðisþjónustu sé fyrir hendi né geta einstaka símtöl við einstaklinga er lúta að heilsufarsmálefnum slegið slíku föstu. Þá virðist engin upplýsingaöflun hafa farið fram hjá embætti landlæknis á því hvort kæranda hafi borið skylda til að standa skil á tryggingargjaldi og virðisaukaskatti.

Af hálfu kæranda er það áréttað að embætti landlæknis hafi hvorki afmarkað né skýrt með viðhlítandi hætti í hverju hin ætluðu alvarlegu starfsskyldubrot hans voru fólgin og hvernig hið meinta hirðuleysi gat réttlætt svo íþyngjandi viðurlög.

Kærandi gerir athugasemd við það að embætti landlæknis hafi algerlega sneitt hjá því að svara efnislegum athugasemdum hans sem fram komu í kæru. Á stjórnvöldum hvíli sú skylda að geta rökstutt íþyngjandi ákvarðanir, en það sé að sjálfsögðu fyrst og fremst gert með því að tekin sé skýr og rökstudd ástæða til málsástæðna og lagaraka sem kærandi byggi á í kæru, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

Af hálfu kæranda er það ítrekað að embætti landlæknis hafi brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga með töku hinnar kærðu ákvörðunar. Ákvæði 14. og 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu feli í sér þá meginreglu að fyrst skuli beina tilmælum eða áminningu til heilbrigðisstarfsmanna áður en þeir eru sviptir starfsleyfi. Ef embætti landlæknis telji rétt að svipta heilbrigðismann starfsleyfi án undangenginnar áminningar verði að gera ríkar kröfur til landlæknis um að embættið sýni fram á að vægari úrræði hafi ekki dugað til að ná því markmiði sem að var stefnt.

Þann 12. og 13. janúar 2026 bárust ráðuneytinu erindi frá kæranda þar sem hann gerir á ný þær kröfur að ráðuneytið ógildi ákvörðun embættis landlæknis um að svipta hann starfsleyfi sem læknir, nú vegna viðtals við settan landlækni á […]. Að mati kæranda virðist það haft eftir settum landlækni að starfsleyfissvipting kæranda hafi meðal annars átt rætur að rekja til […], en hvergi sé vísað til þess í ákvörðun landlæknis um starfsleyfissviptingu, dags. 5. júní 2025.

V1. Niðurstaða

Mál þetta varðar kæru á ákvörðun embættis landlæknis um að svipta kæranda starfsleyfi sem læknir, sbr. 2. mgr. 15. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu.

Lagagrundvöllur.

Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorðum með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Kveðið er á um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfa og leyfi til að starfa sem heilbrigðisstarfsmenn hér á landi í lögum um heilbrigðisstarfsmenn, sbr. 5. og 6. gr. laganna. Skilyrðin byggjast á markmiðum laganna sem lýst er í 1. gr., þ.e. að tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og öryggi sjúklinga með því að skilgreina kröfur um menntun, kunnáttu og færni heilbrigðisstarfsmanna og starfshætti þeirra. Í 1. mgr. 12. gr. laganna segir að um sviptingu og afsal starfsleyfis, takmörkun starfsleyfis og endurveitingu starfsleyfis fari samkvæmt ákvæðum laga um landlækni og lýðheilsu. Samkvæmt 1. gr. þeirra laga er markmið laganna að stuðla að heilbrigði landsmanna, meðal annars með því að efla lýðheilsustarf og tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og stuðla að því að lýðheilsustarf og heilbrigðisþjónusta byggist á bestu þekkingu og reynslu á hverjum tíma. Meginhlutverk landlæknis eru skilgreind í 4. gr. laganna en samkvæmt e-lið ákvæðisins er það hlutverk landlæknis að hafa eftirlit með heilbrigðisstarfsmönnum, sbr. III. kafli laganna. Í 1. mgr. 13. gr. er þannig kveðið á um að landlæknir hafi eftirlit með störfum heilbrigðisstarfsmanna og fylgist með að þeir fari að ákvæðum heilbrigðislöggjafar og ákvæðum annarra laga og stjórnvaldsfyrirmæla eftir því sem við eigi.

Í 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu er fjallað um sviptingu og brottfall starfsleyfis. Samkvæmt 2. mgr. 15. gr. getur landlæknir svipt heilbrigðisstarfsmann starfsleyfi án undangenginnar áminningar ef viðkomandi er talinn ófær um að gegna starfi sínu svo forsvaranlegt sé, svo sem vegna alvarlegra andlegra erfiðleika, andlegs eða líkamlegs heilsubrests, neyslu fíkniefna eða sambærilegra efna, misnotkunar áfengis eða skorts á faglegri hæfni. Sama gildir ef heilbrigðisstarfsmaður brýtur alvarlega gegn starfsskyldum sínum, svo sem með því að gefa út röng eða villandi vottorð, með því að veita umsagnir að órannsökuðu máli, með því að gefa út ranga og villandi reikninga, með því að rjúfa þagnarskyldu sem á honum hvílir, með því að sýna alvarlegt hirðuleysi í störfum sínum eða með öðru atferli sem fer í bága við lög. Málsmeðferð við töku ákvörðunar um sviptingu starfsleyfis eða takmörkun starfsleyfis fer samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga, sbr. 4. mgr. 15. gr. laganna. Samkvæmt 6. mgr. 15. gr. sætir ákvörðun landlæknis um sviptingu starfsleyfis kæru til ráðherra.

Fram kemur í athugasemdum um 2. mgr. 15. gr. í frumvarpi til laga um landlækni og lýðheilsu að þótt meginreglan sé sú að áminning skuli vera undanfari sviptingar starfsréttinda geti aðstæður heilbrigðisstarfsmanns verið þannig að óforsvaranlegt sé að hann haldi áfram störfum, meðal annars vegna öryggis sjúklinga. Þá geti aðstæður verið með þeim hætti að áminning sé bersýnilega tilgangslaus, svo sem ef heilbrigðisstarfsmaður er ófær um að stunda starf sitt vegna andlegra eða líkamlegra erfiðleika. Ekki er um tæmandi talningu á ástæðum sem valdið geta því að heilbrigðisstarfsmaður sé talinn ófær um að stunda starf sitt svo forsvaranlegt sé eða að brot sé þess eðlis að það teljist sérstaklega ósamboðið viðkomandi heilbrigðisstétt og verður því eftir atvikum að meta það í hverju tilviki fyrir sig.

Niðurstaða ráðuneytisins.

Í kæru byggir kærandi á því að ákvörðun embættis landlæknis um að svipta hann starfsleyfi hafi ekki átt stoð í 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu sökum þess hve ákvæðið sé opið og óljóst. Hvað þessa málsástæðu varðar tekur ráðuneytið fram að í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi til laga um landlækni og lýðheilsu kemur fram að í ákvæðinu sé ekki um tæmandi talningu að ræða á ástæðum sem geti valdið því að heilbrigðisstarfsmaður sé sviptur starfsleyfi án undangenginnar áminningar og verði eftir atvikum að meta það í hverju tilviki fyrir sig. Með því er ekki fallist á að ákvæðið sé of opið né óljóst heldur sé einmitt til þess fallið að unnt sé að gæta að markmiðum laga um landlækni og lýðheilsu sem kveðið er á um í 1. gr.  laganna, meðal annars að stuðla að heilbrigði landsmanna og tryggja gæði heilbrigðisþjónustu. Embætti landlæknis er falið það hlutverk í III. kafla laga um landlækni og lýðheilsu að hafa eftirlit með heilbrigðisstarfsmönnum, þ.m.t. að veita þeim áminningu samkvæmt 14. gr. eða svipta þá starfsleyfi samkvæmt 15. gr. laganna. Ákvörðun landlæknis var á því byggð að kærandi hefði brotið alvarlega gegn starfsskyldum sínum með því að standa að ólögmætum rekstri heilbrigðisþjónustu ásamt því alvarlega hirðuleysi sem hefði falist í því að sinna ekki lögboðnum skyldum sínum ítrekað samkvæmt 7. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Í 2. mgr. 15. gr. kemur meðal annars fram að landlæknir geti svipt heilbrigðisstarfsmann starfsleyfi án undangenginnar áminningar ef hann sýnir af sér alvarlegt hirðuleysi í störfum sínum eða með öðru atferli sem fer í bága við lög. Ráðuneytið fellst samkvæmt framangreindu ekki á að ákvörðun landlæknis hafi ekki átt sér lagastoð. 

Kærandi byggir þá á því að embætti landlæknis hafi brostið vald við töku hinnar kærðu ákvörðunar þar sem um hafi verið að ræða rekstrarmál í skilningi 2. mgr. 7. gr. laga um landlækni og lýðheilsu en ekki eftirlitsmál samkvæmt III. kafla laganna. Af þessu tilefni bendir ráðuneytið á að forsenda þess að embætti landlæknis grípi til aðgerða samkvæmt fyrrnefndri 2. mgr. 7. gr. er sú að rekstraraðili heilbrigðisþjónustu hafi fengið staðfestingu landlæknis á því að rekstur heilbrigðisþjónustu uppfylli faglegar kröfur og önnur skilyrði í heilbrigðislöggjöf, enda er óheimilt að hefja slíka starfsemi nema staðfesting landlæknis liggi fyrir, sbr. 3. mgr. 6. gr. laganna. Fyrir liggur að kærandi sendi embætti landlæknis tilkynningu um rekstur heilbrigðisþjónustu sem landlæknir taldi ófullnægjandi. Í bréfi landlæknis frá 22. ágúst 2023 fór embættið fram á að kærandi myndi senda nýja tilkynningu um rekstur heilbrigðisþjónustu og veitti honum frest til 11. september 2023. Landlæknir tók jafnframt fram að ef umbeðnar upplýsingar myndu ekki berast yrði tilkynningunni vísað frá. Kærandi sendi ekki nýja tilkynningu til embættisins og heimasíða hans þar sem hann auglýsir læknisfræðilega þjónustu er enn virk. Kærandi hefur samkvæmt framangreindu ekki fengið staðfestingu landlæknis á því að rekstur hans uppfylli faglegar kröfur samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga um landlækni og lýðheilsu og er hann því ekki rekstraraðili í skilningi 2. mgr. 7. gr. laganna. Það hafi því verið rétt af embætti landlæknis að leggja málið í farveg samkvæmt ákvæðum III. kafla laganna. Með vísan til þess sem að framan er rakið er ekki fallist á þá málsástæðu kæranda að embætti landlæknis hafi brostið vald til töku hinnar kærðu ákvörðunar.

Kærandi hefur byggt á því að engin starfsemi hafi hafist á hans vegum þrátt fyrir að hann hafi sett upp heimasíðu þar sem fram komi að hann bjóði upp á tiltekna læknisþjónustu. Landlæknir hafi meðal annars brotið gegn 10. gr. rannsóknarreglu stjórnsýslulaga með því að rannsaka ekki með sjálfstæðum hætti hvort kærandi byði raunverulega upp á slíka þjónustu. Þá telji kærandi að hann hljóti að mega eiga símtöl eða önnur samtöl við einstaklinga sem til hans leita án þess að það teljist rekstur heilbrigðisþjónustu. Af hálfu ráðuneytisins er á það bent að á heimasíðu kæranda eru upplýsingar um þá þjónustu sem hann býður upp á, þ.e. læknisfræðilega þjónustu gegn greiðslu þar sem kærandi tiltekur að hann muni bjóða upp á alla hefðbundna læknisþjónustu sem unnt sé að veita í gegnum fjarþjónustu. Þar kemur að auki fram að heimasíðan sé í smíðum líkt og sjúkraskrárkerfið og sjúklingar beðnir um að sýna biðlund í byrjun. Kærandi voni að unnt verði smám saman að bæta við þjónustuna með myndbandstengli og stofukomum eftir því sem þörf sé á. Þá sé hægt að óska eftir blóðrannsóknum eftir þörfum og óskum hvers og eins, auk annarra rannsókna og tilvísana. Á heimasíðunni vekur kærandi jafnframt athygli á því að Sjúkratryggingar Íslands neiti að niðurgreiða þjónustuna sem sé pólitísk ákvörðun. Sökum þessa muni kærandi stilla verðlagningu viðtala í hóf. Kærandi rekur þar næst dæmi samskipta sem hann býður upp á og verð fyrir þau. Ráðuneytið fær ekki séð hvernig framangreind þjónusta getur talist nokkuð annað en rekstur heilbrigðisþjónustu í skilningi laga um landlækni og lýðheilsu og reglugerðar um eftirlit landlæknis með rekstri heilbrigðisþjónustu og faglegar lágmarkskröfur, nr. 786/2007.

Líkt og landlæknir rakti í bréfi sínu til kæranda, dags. 13. mars 2023, hóf kærandi að auglýsa þjónustu sína á samfélagsmiðlinum […] og á vefsíðunni […]. Í færslu kæranda á […] tilkynnir kærandi að hann hafi opnað heimasíðu sína sem sé frumstæð enn og hann sé á lokametrunum með sjúkrakerfið en þó sé þegar hægt að hefja starfsemina. Þá biður kærandi þá sem pöntuðu tíma fyrir helgina og þá sem voru komnir á biðlistann forláts á því að hann hafi ekki afgreitt erindi þeirra auk þess að auglýsa símanúmer þjónustunnar. Í frétt frá […] á vefsíðunni […] kom fram að kærandi hafi opnað nýja tegund heilbrigðisþjónustu á Íslandi og símanúmer þjónustunnar gefið upp. Þar kom jafnframt fram að biðtíminn verði að hámarki tveir dagar og greitt sé fyrir þjónustuna samkvæmt verðskrá. Af framangreindu má ráða að kærandi hafi hafið umrædda starfsemi þrátt fyrir fullyrðingar hans um annað í kæru.

Kveðið er á um skyldu heilbrigðisstarfsmanna til þess að þekkja skyldur sínar og kynna sér lög og reglugerðir sem gilda um heilbrigðisstarfsmenn og heilbrigðisþjónustu á hverjum tíma í 3. mgr. 13. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012. Kærandi bar samkvæmt framangreindu ábyrgð á því að sú þjónusta sem hann býður upp á uppfyllti þær kröfur sem gerðar eru til reksturs heilbrigðisþjónustu í lögum. Til að mynda má nefna að í 8. gr. laga um sjúklingatryggingu, nr. 47/2024, er kveðið á um þá aðila sem bera bótaábyrgð samkvæmt lögunum og er skylt að greiða iðgjald skv. 9. gr. laganna. Í 2. gr. reglugerðar um iðgjald vegna sjúklingatryggingar, nr. 1690/2024, kemur meðal annars fram að markmið hennar sé að sjúklingar sem njóta heilbrigðisþjónustu hjá rekstraraðilum séu tryggðir fyrir tjónsatvikum sem lög um sjúklingatryggingu taka til. Með hugtakinu rekstraraðila er átt við hvern þann einstakling eða lögaðila sem hafi fengið staðfestingu landlæknis á að rekstur heilbrigðisþjónustu uppfylli faglegar kröfur og önnur skilyrði í heilbrigðislöggjöf, sbr. 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Kærandi fékk líkt og áður segir aldrei leyfi landlæknis til reksturs heilbrigðisþjónustu sem leiðir til þess að þeir sjúklingar sem til hans leita eiga ekki rétt til bóta ef á reynir samkvæmt lögum um sjúklingatryggingu, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna.

Kærandi hefur jafnframt byggt á því að embætti landlæknis hafi ekki uppfyllt rannsóknarskyldu sína þar sem engin upplýsingaöflun hafi farið fram af hálfu embættisins á því hvort kæranda hafi borið að standa skil á tryggingargjaldi og virðisaukaskatti sem sjálfstætt starfandi heilbrigðisstarfsmaður. Ráðuneytið bendir enn á ný á að kærandi hlaut aldrei leyfi landlæknis til reksturs heilbrigðisþjónustu hvað sem þessari málsástæðu kæranda líður og kemur hún því ekki til frekari umfjöllunar.

Heilbrigðisráðuneytið telur upplýst að kærandi hafi komið upp umræddri heimasíðu, auglýst heilbrigðisþjónustu og að minnsta kosti gert tilraun til að veita hana, án þess að hafa fengið til þess leyfi til reksturs heilbrigðisþjónustu frá embætti landlæknis samkvæmt 6. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Það er jafnframt mat ráðuneytisins að ef kærandi hafi ekki haft í hyggju að hefja starfsemi hefði honum verið í lófa lagið að taka umrædda heimasíðu niður, að minnsta kosti á meðan hann hafði ekki fengið umrætt leyfi. Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er ekki fallist á að landlæknir hafi brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga við rannsókn sína.

Kærandi hefur borið því við að brotið hafi verið gegn andmælarétti hans samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga þar sem erindi landlæknis hafi ekki borist honum. Í umsögn embættis landlæknis má finna nákvæma útlistun á þeim aðferðum sem embættið beitti til þess að koma erindum sínum á framfæri við kæranda, en samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi notast við nokkur netföng í samskiptum sínum við embættið. Bréf þar sem kæranda var tilkynnt um stofnun eftirlitsmáls á hendur honum, dags. 3. desember 2024 var sent á það netfang sem kærandi hafði tilgreint í tilkynningu sinni um rekstur heilbrigðisþjónustu frá 23. mars 2023 en það var jafnframt sent kæranda með ábyrgðarpósti. Í gögnum málsins má meðal annars finna staðfestingu frá Póstinum um að kærandi hafi móttekið það bréf. Þá var kæranda send boðun sviptingar starfsleyfis bréfleiðis dags. 10. apríl 2025 og hann sviptur starfsleyfi með bréfi dags. 5. júní 2025. Bæði bréfin bárust í pósthólf kæranda á ísland.is, en síðarnefnda bréfið var jafnframt sent kæranda með ábyrgðarpósti. Það er mat ráðuneytisins að bréfin hafi komist kæranda til vitundar með sannanlegum hætti í samræmi við 7. gr. laga um starfrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt stjórnvalda sem hafi jafnframt uppfyllt 1. mgr. 39. gr. stjórnsýslulaga. Í öllum bréfum landlæknis var kæranda gefinn kostur á að koma athugasemdum sínum á framfæri við þær aðgerðir sem landlæknir hugðist grípa til gegn honum, án viðbragða af hans hálfu. Ekki er því fallist á að brotið hafi verið gegn andmælarétti kæranda.

Í kæru byggir kærandi á því að embætti landlæknis hafi brotið gegn skýrleikareglu stjórnsýsluréttar þar sem ekki hafi komið fram með skýrum hætti hvort hann væri sviptur starfsleyfi sínu sem læknir að fullu eða tímabundið. Í bréfi landlæknis til kæranda, dags. 5. júní 2025 þar sem hann var sviptur starfsleyfi sínu tiltók landlæknir að starfsleyfissviptingin gilti frá og með dagsetningu þess bréfs. Þá vakti embættið athygli á því að tilkynningar um sviptingu starfsleyfis séu sendar til viðeigandi stofnana á Norðurlöndunum og í IMI gagnagrunn framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins, sbr. 21. gr. laga um landlækni og lýðheilsu og 34. gr. reglugerðar um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES ríkjum eða Sviss til að starfa hér á landi, nr. 510/2020. Jafnframt yrði Sjúkratryggingum Íslands og Lyfjastofnun tilkynnt um starfsleyfissviptinguna auk þess sem nafn kæranda myndi falla út af skrá yfir heilbrigðisstarfsmenn með gilt starfsleyfi hér á landi sem er aðgengileg á heimasíðu embættis landlæknis. Þá vakti landlæknir athygli á 4. gr. laga um landlækni og lýðheilsu þar sem fram kemur að einungis þeir sem hafi leyfi landlæknis megi nota starfsheiti löggiltra heilbrigðisstétta. Að endingu benti landlæknir kæranda á 17. gr. laga um landlækni og lýðheilsu sem fjallar um endurveitingu starfsleyfis. Það er mat ráðuneytisins að kærandi hafi ekki getað velkts í vafa um það að landlæknir hafi svipt hann starfsleyfi sínu að fullu og að honum sé óheimilt að bjóða upp á þá þjónustu sem hann auglýsir á heimasíðu sinni.

Í viðbótarathugasemdum sínum, dags. 12. og 13. janúar 2026 leggur kærandi út frá því að gagnrýni hans á […] hafi meðal annars orðið til þess að hann hafi verið sviptur starfsleyfi sínu sem læknir. Ráðuneytið bar umrædda fullyrðingu undir landlækni en í svari embættisins, dags. 15. janúar kom fram að settur landlæknir hafi ekki upplýst blaðamann um að kærandi hefði verið sviptur starfsleyfi né á hvaða grundvelli starfsleyfissvipting hafi verið byggð. Með svarinu fylgdu samskipti setts landlæknis við umræddan blaðamann. Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að ekkert í gögnum málsins styðji þá fullyrðingu kæranda að ómálefnaleg eða annarleg sjónarmið hafi búið að baki hinni kærðu ákvörðun af hálfu landlæknis og kærandi hefur ekki lagt fram nein gögn því til stuðnings. Ráðuneytið fær ekki séð að viðtal við settan landlækni, dags. […] breyti nokkru þar um. 

Að öðru leyti gefa málsástæður kæranda ekki tilefni til frekari umfjöllunar af hálfu ráðuneytisins.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er fallist á með embætti landlæknis að kærandi hafi vanrækt starfsskyldur sínar og brotið gegn ákvæðum í heilbrigðislöggjöf landsins, þ.m.t. ákvæðum laga um heilbrigðisstarfsmenn, laga um sjúklingatryggingu og laga um landlækni og lýðheilsu. Fullt tilefni hafi því verið að grípa til aðgerða gagnvart honum á grundvelli III. kafla laga um landlækni og lýðheilsu. Ráðuneytið vekur jafnframt athygli á því að í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að stjórnsýslukæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi hefur hvorki tekið heimasíðu sína niður né látið að þeirri háttsemi að kalla sig lækni í trássi við 4. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Í 10. gr. sömu laga kemur fram að sá sem ekki hafi gilt leyfi landlæknis sé óheimilt að nota löggilt starfsheiti eða starfa sem heilbrigðisstarfsmaður. Þá er honum jafnframt óheimilt að veita sjúklingi meðferð sem fellur undir lögverndað starfssvið löggiltrar heilbrigðisstéttar eða gefa læknisfræðilegar eða aðrar faglegar ráðleggingar.

Við mat á því hvort tilefni hafi verið til sviptingar starfsleyfis án undangenginnar áminningar þarf meðal annars að líta til þeirra sjónarmiða sem fram koma í athugasemdum um 2. mgr. 15. gr. í frumvarpi til laga um landlækni og lýðheilsu. Þar kemur meðal annars fram að aðstæður geti verið með þeim hætti að áminning sé bersýnilega tilgangslaus og sérstaklega tekið fram að ekki sé um tæmandi talningu á ástæðum að ræða sem geta valdið því að heilbrigðisstarfsmaður sé sviptur starfsleyfi sínu. Hér að framan hefur því verið lýst að kærandi hafi ekki látið af þeirri háttsemi sinni að bjóða upp á heilbrigðisþjónustu þrátt fyrir ítrekuð fyrirmæli landlæknis þar að lútandi. Með því hafi hann stefnt öryggi þeirra sjúklinga sem til hans kynnu að leita í hættu, hvoru tveggja vegna þess að gæði umræddrar þjónustu hafi ekki hlotið staðfestingu landlæknis skv. 6. gr. laga um landlækni og lýðheilsu auk þess sem sjúklingar hans eigi ekki rétt til bóta samkvæmt lögum um sjúklingatryggingu. Jafnvel eftir að embætti landlæknis svipti kæranda starfsleyfi hans sem læknir hefur hann haldið áfram að auglýsa þjónustu og nota starfsheitið læknir, sem er skýlaust brot á lögum um landlækni og lýðheilsu. Að mati ráðuneytisins er því ljóst að áminning hefði ekki náð því markmiði sem að var stefnt með ákvörðuninni, þ.e. að tryggja öryggi sjúklinga og gæði heilbrigðisþjónustu.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að embætti landlæknis hafi verið heimilt að svipta kæranda starfsleyfi á grundvelli 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Verður hin kærða ákvörðun landlæknis því staðfest.

 

ÚRSKURÐARORÐ

Ákvörðun embættis landlæknis, dags. 5. júní 2025, um að svipta kæranda starfsleyfi sem læknir er staðfest.