Úrskurður félags- og húsnæðismálaráðuneytis 3/2026

Þriðjudaginn 10. febrúar 2026 var í félags- og húsnæðismálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

 

ú r s k u r ð u r:

 

Með erindi til félags- og vinnumarkaðsráðuneytis, nú félags- og húsnæðismálaráðuneyti, sbr. forsetaúrskurð nr. 4/2025, um skiptingu Stjórnarráðs Íslands í ráðuneyti, dags. 4. október 2024, kærði Þórdís Ólöf Viðarsdóttir, lögmaður, fyrir hönd Málaramúr ehf., kt. 460223-0910, og A, sem er albanskur ríkisborgari, fd. […], ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 4. september 2024, um synjun á veitingu tímabundins atvinnuleyfis til handa A í því skyni að ráða sig til starfa hjá Málaramúr ehf.

 

Málavextir og málsástæður

Mál þetta varðar ákvörðun Vinnumálastofnunar um synjun á veitingu tímabundins atvinnuleyfis til handa A sem er albanskur ríkisborgari, í því skyni að ráða sig til starfa hjá Málaramúr ehf. Sótt hafði verið um umrætt atvinnuleyfi á grundvelli 9. gr. laga nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga, vegna skorts á starfsfólki. 

 

Fyrrnefndri ákvörðun vildu kærendur ekki una og kærðu þeir ákvörðunina til ráðuneytisins með erindi, dags. 4. október 2024. Í erindi kærenda er þess krafist að ákvörðun Vinnumálastofnunar verði felld úr gildi og að hlutaðeigandi atvinnurekanda verði heimilt að ráða til starfa viðkomandi útlending.

 

Í erindi kærenda kemur meðal annars fram að í umsóknarferli þeirra hjá Vinnumálastofnun hafi verið lögð fram gögn frá heimaríki viðkomandi útlendings um menntun hans í iðngrein og að leitað hafi verið eftir umsögn ENIC/NARIC skrifstofunnar sem komist hafi að þeirri niðurstöðu að iðnmenntun viðkomandi uppfyllti ekki þau skilyrði sem gerð séu til starfa í múraraiðn hér á landi. Hafi Vinnumálastofnun því við meðferð málsins metið viðkomandi útlending sem verkamann í skilningi laga um atvinnuréttindi útlendinga. Þá kemur fram í erindi kærenda að í ákvörðun Vinnumálastofnunar hafi verið vísað til þess að hlutaðeigandi atvinnurekandi hafi auglýst laust til umsóknar starf málara og/eða aðstoðarmanns málara þann 1. maí 2024 sem og 12. júní 2024 með milligöngu stofnunarinnar. Jafnframt hafi í ákvörðun Vinnumálastofnunar verið fullyrt að hlutaðeigandi atvinnurekanda hafi borist 33 umsóknir um umrædd störf en að enginn umsækjandi hafi verið ráðinn. Í því sambandi benda kærendur á að ekki hafi verið kallað eftir skýringu frá hlutaðeigandi atvinnurekanda um það hvers vegna enginn umsækjandi hafi verið ráðinn og telur atvinnurekandinn að þau vinnubrögð Vinnumálastofnunar samræmist ekki meginreglum stjórnsýsluréttar.

 

Í erindi sínu mótmæla kærendur enn fremur þeim fullyrðingum sem fram hafi komið í ákvörðun Vinnumálastofnunar og benda á að hlutaðeigandi atvinnurekandi sé starfandi í byggingariðnaði og sérhæfi sig í múr- og málningarvinnu í nýbyggingum. Hlutaðeigandi atvinnurekandi hafi skuldbundið sig til að taka að sér stór verkefni sem hafi krafist mikils vinnuafls og hafi hann því auglýst ítrekað eftir starfsfólki, fagmenntuðu sem og sérhæfðu aðstoðarfólki og verkafólki. Hlutaðeigandi atvinnurekandi hafi til að mynda ráðið starfsfólk sem hafi talið sig vera með iðnmenntun erlendis frá en þegar á hafi reynt hafi það ekki verið með reynslu eða fagkunnáttu til þess að starfa við múrverk eða málaraiðn líkt og hlutaðeigandi atvinnurekandi hafi sóst eftir. Fram kemur að hlutaðeigandi atvinnurekandi hafi með aðstoð Vinnumálastofnunar auglýst laus til umsóknar þrjú stöðugildi málara eða aðstoðarmanns málara og hafi 33 umsóknir borist. Margar af umsóknunum hafi komið frá einstaklingum innan Evrópska efnahagssvæðisins en fæstir hafi verið með þá reynslu sem gerð hafi verið krafa um í fyrrnefndum auglýsingum. Hlutaðeigandi atvinnurekandi hafi í kjölfarið haft samband við þá sem hafi komið til greina en einungis einn þeirra hafi haft samband aftur.

 

Kærendur mótmæla þar af leiðandi fullyrðingum Vinnumálastofnunar þess efnis að enginn hafi verið ráðinn í starf hjá hlutaðeigandi atvinnurekanda í kjölfar starfsauglýsinga. Einnig er bent á að í gögnum málsins megi sjá að í hópi umsækjenda hafi verið aðilar sem vísa í umsóknum sínum til auglýsingar á vinnumiðlun EURES og hafi auglýsingin því að mati kærenda náð til umsækjenda á Evrópska efnahagssvæðinu andstætt því sem fram hafi komið í ákvörðun Vinnumálastofnunar þess efnis að auglýsingin hafi einungis verið birt á Íslandi.

 

Þá benda kærendur á að svo virðist sem Vinnumálastofnun hafi við meðferð málsins ekki gert greinarmun á því hvort umsækjendur um störfin hafi haft einhverja reynslu eða menntun í málaraiðn eða ekki. Að mati kærenda sé það almennt viðurkennt á almennum vinnumarkaði að sérhæfðir aðstoðarmenn iðnaðarmanna með mikla fagreynslu lúti öðrum skilmálum en þeir sem hafa starfað við hefðbundin störf verkafólks og það viðhorf endurspeglist meðal annars í kjarasamningum. Að lokum benda kærendur á að óskað hafi verið eftir öllum gögnum málsins hjá Vinnumálastofnun þann 18. september 2024 og hafi sú beiðni verið ítrekuð 30. september 2024 en þrátt fyrir það hafi enginn gögn borist kærendum frá stofnuninni.

 

Erindi kærenda var sent Vinnumálastofnun til umsagnar með bréfi ráðuneytisins, dags. 14. október 2024, og var stofnuninni veittur frestur til 5. nóvember 2024 til að veita umbeðna umsögn. Þar sem umsögn Vinnumálastofnunar barst ráðuneytinu ekki innan þess frests sem veittur hafði verið ítrekaði ráðuneytið beiðni sína um umsögn með bréfum til stofnunarinnar, dags. 14. nóvember 2024 og 19. desember 2024.

 

Í umsögn Vinnumálastofnunar, dags. 24. febrúar 2025 kemur meðal annars fram að sótt hafi verið um atvinnuleyfi fyrir múrara eða málara en samkvæmt reglugerð nr. 940/1999, um löggiltar iðngreinar, megi þeir einir gegna slíkum störfum hér á landi sem hafi til þess starfsleyfi. Viðkomandi útlendingur hafi ekki haft starfsleyfi en sé slíkt leyfi ekki til staðar sé nauðsynlegt að afla mats- og viðurkenningar á starfsréttindum hjá lögbæru stjórnvaldi. Samkvæmt mati Enic-Naric skrifstofunnar hafi viðkomandi útlendingur hvorki uppfyllt skilyrði fyrir viðurkenningu starfsréttinda málara né múrara og hafi hann því í umsóknarferlinu talist verkamaður í skilningi laga um atvinnuréttindi útlendinga. 

 

Þá kemur fram í umsögn Vinnumálastofnunar að hlutaðeigandi atvinnurekandi hafi á vef Vinnumálastofnunar auglýst störf málara eða aðstoðarmanns málara laus til umsóknar í tveimur auglýsingum eða 1. maí 2024 og 12. júní 2024. Þá kemur fram að einungis hafi verið auglýst á vef Vinnumálastofnunar innanlands en ekki hjá EURES vinnumiðlun. Samkvæmt upplýsingum Vinnumálastofnunar hafi 33 umsóknir borist um störfin, þar á meðal frá umsækjendum með áralanga reynslu af sambærilegum störfum, en enginn umsækjenda hafi hins vegar verið ráðinn og hafi hlutaðeigandi atvinnurekandi ekki svarað tillögum stofnunarinnar hvað varðar ráðningu starfsfólks.

 

Jafnframt kemur fram í umsögn Vinnumálastofnunar að samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins hafi að mati stofnunarinnar verið um að ræða almennt starf aðstoðarmanns málara þar sem ekki hafi verið sýnt fram á að starfið hafi krafist sérstakrar reynslu eða þekkingar umfram kröfur um almennt hæfi. Með vísan til framangreinds hafi það verið mat Vinnumálastofnunar að ekki hafi verið forsendur fyrir þeirri fullyrðingu hlutaðeigandi atvinnurekanda að ekki hafi fengist fólk til að gegna umræddu starfi, enda liggi fyrir að enginn þeirra umsækjenda sem stofnunin hafi haft milligöngu um hafi verið ráðinn í starfið. Í því sambandi bendir Vinnumálastofnun á að 136 einstaklingar, sem hafi verið skráðir án atvinnu hjá stofnuninni í febrúar 2025, hafi haft reynslu af störfum málara og hafi óskað eftir starfi í tengslum við slík störf. Þá hafi skráð atvinnuleysi innan Evrópska efnahagssvæðisins á árinu 2024 numið tæplega 6% að meðaltali auk þess sem um 9.050 einstaklingar hafi í janúar 2025 verið skráðir án atvinnu hjá Vinnumálastofnun, að hluta eða öllu leyti, sem hafi numið um 4,2% atvinnuleysi á landsvísu.

 

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 24. febrúar 2025, var kærendum gefinn kostur á að koma á framfæri við ráðuneytið athugasemdum við umsögn Vinnumálastofnunar og var frestur veittur til 11. mars 2025.

 

Í svarbréfi kærenda, dags 10. mars 2025, ítrekuðu kærendur áður fram komin sjónarmið sín í málinu og upplýstu um að þeir hefðu ekki frekari athugasemdir í málinu.

 

Niðurstaða

Samkvæmt 1. mgr. 34. gr. laga nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga, er atvinnurekanda og útlendingi sameiginlega heimilt að kæra til félags- og húsnæðismálaráðuneytis ákvörðun Vinnumálastofnunar á grundvelli laganna. Í máli þessu er kærð ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 4. september 2024, um synjun á veitingu tímabundins atvinnuleyfis vegna skorts á starfsfólki, sbr. 9. gr. laga nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga.

 

Atvinnuleyfi vegna starfa útlendinga á innlendum vinnumarkaði eru veitt í samræmi við lög um atvinnuréttindi útlendinga, reglugerðir sem settar eru með heimild í þeim lögum og stefnu íslenskra stjórnvalda hverju sinni að teknu tilliti til alþjóðlegra skuldbindinga þeirra.

 

Samkvæmt 9. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga er heimilt að veita tímabundið atvinnuleyfi vegna tiltekins starfs hér á landi þegar starfsfólk fæst hvorki á innlendum vinnumarkaði né innan Evrópska efnahagssvæðisins, í EFTA-ríkjum eða í Færeyjum. Skilyrði fyrir veitingu atvinnuleyfis samkvæmt ákvæðinu eru meðal annars að skilyrði 1. mgr. 7. gr. laganna séu uppfyllt. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 7. gr. laganna er það skilyrði fyrir veitingu atvinnuleyfis að starfsfólk fáist hvorki á innlendum vinnumarkaði né innan Evrópska efnahagssvæðisins, EFTA-ríkja eða Færeyja eða aðrar sérstakar ástæður mæli með veitingu atvinnuleyfis. Þá er tekið fram að áður en atvinnuleyfi er veitt beri atvinnurekanda að hafa leitað eftir starfsfólki með aðstoð Vinnumálastofnunar nema slík leit sé fyrirsjáanlega árangurslaus að mati stofnunarinnar.

 

Í athugasemdum við 7. gr. a frumvarps þess er varð að gildandi 9. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga, sbr. lög nr. 78/2008, um breytingu á lögum nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga, og lögum nr. 47/1997, um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins, með síðari breytingum, kemur fram að ákvæðið fjalli um tímabundið atvinnuleyfi sem ætlað er að mæta tímabundnum sveiflum í íslensku atvinnulífi. Gert sé „ráð fyrir að einungis reyni á ákvæði þetta við sérstakar aðstæður enda mikil áhersla lögð á að atvinnurekendur leiti fyrst eftir starfsfólki innan Evrópska efnahagssvæðisins. Áfram er því gert ráð fyrir því að atvinnurekandi þurfi að færa sérstök rök fyrir nauðsyn þess að ráða til sín erlent starfsfólk frá ríkjum utan Evrópska efnahagssvæðisins enda verði höfð hliðsjón af aðstæðum á innlendum vinnumarkaði við veitingu atvinnuleyfa sem og hvort vinnuafl fáist frá aðildarríkjum að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, EFTA-ríkjum eða Færeyjum. Er gert ráð fyrir að ríkar kröfur verði gerðar til atvinnurekenda svo talið verði fullreynt að finna starfsfólk með aðstoð Vinnumálastofnunar sem þegar hefur aðgengi að innlendum vinnumarkaði en mat á þörf eftir vinnuafli verður áfram á ábyrgð Vinnumálastofnunar.“ Er jafnframt vísað til athugasemda við 5. gr. frumvarpsins er varð að gildandi 7. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga. Þar er tekið fram að atvinnurekandi verði að gera grein fyrir þeim tilraunum sem hann hafi gert til að ráða fólk sem þegar hafi aðgengi að innlendum vinnumarkaði auk þess sem áhersla er lögð á að atvinnurekendur leiti fyrst eftir starfsfólki innan Evrópska efnahagssvæðisins með aðstoð Vinnumálastofnunar með milligöngu EURES, vinnumiðlunar á Evrópska efnahagssvæðinu, áður en leitað sé út fyrir svæðið eftir starfsfólki. Þá segir að það falli „í hlut Vinnumálastofnunar að kanna sjálfstætt áður en atvinnuleyfi er veitt hvert atvinnuástandið innan lands er á hverjum tíma og hvort útséð er um að vinnuafl fáist innan Evrópska efnahagssvæðisins, frá EFTA-ríkjum eða Færeyjum, sbr. a-lið 1. mgr. ákvæðis þessa, enda hlutverk stofnunarinnar að fylgjast með atvinnuástandi í landinu í því skyni að koma í veg fyrir atvinnuleysi eins og frekast er unnt.“

 

Af efni ákvæðis a-liðar 1. mgr. 7. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga má því ráða að mat Vinnumálastofnunar á því hvort skilyrði ákvæðisins fyrir veitingu tímabundinna atvinnuleyfa séu uppfyllt skuli aðallega byggjast á aðstæðum á innlendum vinnumarkaði hverju sinni sem og á því hvort starfsfólk fáist innan Evrópska efnahagssvæðisins, EFTA-ríkja eða Færeyja. Þar á meðal er átt við hið lögbundna hlutverk Vinnumálastofnunar að meta hvort leit atvinnurekanda að starfsmanni, sem þegar hefur heimild til að ráða sig til starfa án takmarkana á innlendum vinnumarkaði, sé fyrirsjáanlega árangurslaus og þar með ekki nauðsynlegt skilyrði fyrir veitingu tímabundins atvinnuleyfis. Beiðni um aðstoð Vinnumálastofnunar við leit að starfsfólki sem þegar hefur heimild til að ráða sig til starfa án takmarkana á innlendum vinnumarkaði er því lögbundið skilyrði fyrir veitingu tímabundins atvinnuleyfis á grundvelli 9. gr. laganna vegna skorts á starfsfólki, enda telji stofnunin leitina ekki fyrirsjáanlega árangurslausa.

 

Við mat á því hvort skilyrði a-liðar 1. mgr. 7. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga séu uppfyllt ber Vinnumálastofnun jafnframt að líta til skuldbindinga íslenskra stjórnvalda samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Með samningnum um Evrópska efnahagssvæðið hafa íslensk stjórnvöld skuldbundið sig til að skapa skilyrði fyrir fulla atvinnu, bætt lífskjör og bætt starfsskilyrði á Evrópska efnahagssvæðinu, sbr. einnig lög nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið. Ákvæði 28.-30. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið fjalla sérstaklega um frjálsa för launafólks og eru ákvæðin nánar útfærð í gerðum um þetta efni sem hafa verið felldar undir V. viðauka samningsins. Samkvæmt reglugerð nr. 492/2011/ESB, um frjálsa för launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins, sem tekið hefur gildi hér á landi, sbr. lög nr. 105/2014, um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins, skal sérhver ríkisborgari annars aðildarríkis njóta þeirra réttinda að ráða sig til starfa á yfirráðasvæði annars aðildarríkis með sama forgangsrétti og ríkisborgarar þess ríkis. Er þar jafnframt kveðið á um náið samstarf vinnumiðlana aðildarríkjanna um miðlun lausra starfa innan svæðisins. Það telst því felast í skuldbindingum íslenskra stjórnvalda samkvæmt framangreindum samningi að þau veiti einstaklingum sem eru ríkisborgarar annarra aðildarríkja innan Evrópska efnahagssvæðisins sama aðgang og íslenskir ríkisborgarar hafa að lausum störfum á innlendum vinnumarkaði og þar með forgang fram yfir ríkisborgara ríkja utan svæðisins að þeim störfum.

 

Það er því jafnframt lögbundið skilyrði fyrir veitingu tímabundins atvinnuleyfis vegna skorts á starfsfólki á grundvelli 9. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga að atvinnurekandi hafi áður leitað aðstoðar Vinnumálastofnunar við leit að starfsfólki innan Evrópska efnahagssvæðisins með milligöngu EURES, vinnumiðlunar á Evrópska efnahagssvæðinu, eftir að leit hans innanlands hefur ekki skilað árangri. Jafnframt eru gerðar ríkar kröfur til atvinnurekenda svo talið verði fullreynt að finna starfsfólk með aðstoð Vinnumálastofnunar sem þegar hefur heimild til að ráða sig til starfa án takmarkana á innlendum vinnumarkaði.

 

Fram kemur í gögnum málsins að eftir að hafa lagt mat á aðstæður á innlendum vinnumarkaði hafi Vinnumálastofnun talið að meginregla ákvæðis a-liðar 1. mgr. 7. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga ætti við í máli þessu og því nauðsynlegt skilyrði fyrir veitingu tímabundins atvinnuleyfis að talið væri fullreynt að ráða einstakling í umrætt starf með aðstoð stofnunarinnar sem þegar hefði heimild til að ráða sig til starfa án takmarkana á innlendum vinnumarkaði.

 

Að mati ráðuneytisins verður ekki annað séð en að mat Vinnumálastofnunar þess efnis að hlutaðeigandi atvinnurekanda hafi borið að óska eftir aðstoð stofnunarinnar við leit að starfsmanni sem þegar hefur heimild til að ráða sig til starfa á innlendum vinnumarkaði án takmarkana hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum.

 

Þá hefur við framkvæmd laga um atvinnuréttindi útlendinga verið lögð áhersla á mikilvægi þess að viðhaldið sé jafnvægi milli framboðs á starfsfólki og eftirspurnar eftir því á innlendum vinnumarkaði. Þykir því jafnframt þýðingarmikið að horfa til þeirra langtímaáhrifa sem veiting tímabundinna atvinnuleyfa getur haft á jafnvægi á vinnumarkaði hvað varðar framboð og eftirspurn eftir starfsfólki.

 

Það fellur ávallt í hlut atvinnurekenda að leita fyrst eftir starfsfólki á innlendum vinnumarkaði og sameiginlegum vinnumarkaði Evrópska efnahagssvæðisins áður en atvinnuleyfi er veitt á grundvelli 9. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga vegna skorts á starfsfólki. Ríkar kröfur eru því gerðar til atvinnurekenda svo talið verði fullreynt að finna starfsfólk, með aðstoð Vinnumálastofnunar, sem þegar hefur heimild til að ráða sig til starfa án takmarkana á innlendum vinnumarkaði áður en skilyrði fyrir veitingu tímabundinna atvinnuleyfa vegna starfa ríkisborgara ríkja utan Evrópska efnahagssvæðisins eru talin uppfyllt, enda þótt ætla verði atvinnurekendum ákveðið svigrúm varðandi þær kröfur sem þeir gera til starfsfólks sem hjá þeim starfar.

 

Fram kemur í gögnum málsins að umrætt starf hafi verið auglýst laust til umsóknar á vef Vinnumálastofnunar þann 1. maí 2024 sem og 12. júní 2024 og að a.m.k. 33 umsóknir um starfið hafi borist hlutaðeigandi atvinnurekanda.

 

Það er mat ráðuneytisins að í ljósi framangreinds hafi ekki verið fullreynt að ráða einstakling í það starf sem hér um ræðir sem þegar hefur heimild til að ráða sig til starfa án takmarkana á innlendum vinnumarkaði. Á það ekki síst við þegar litið er til þess að ráða má af gögnum málsins að um sé að ræða starf fyrir ófaglærðan einstakling, þess fjölda einstaklinga sem skráður var án atvinnu hjá Vinnumálastofnun á þeim tíma þegar umrædd ákvörðun var tekin af stofnuninni, sem og þess fjölda umsókna sem barst hlutaðeigandi atvinnurekanda í kjölfar auglýsinga um að umrætt starf væri laust til umsóknar.

 

Þegar litið er til aðstæðna á innlendum vinnumarkaði, skuldbindinga íslenskra stjórnvalda samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. einnig lög nr. 105/2014, um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins, eðli þess starfs sem um ræðir í máli þessu sem og gagna málsins í heild er það mat ráðuneytisins að í máli þessu hafi ekki verið sýnt fram á að fullreynt hafi verið að ráða einstakling í umrætt starf, hvorki af innlendum vinnumarkaði né af sameiginlegum vinnumarkaði Evrópska efnahagssvæðisins, sem þegar hefur heimild til að ráða sig til starfa án takmarkana á innlendum vinnumarkaði.

 

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að skilyrði 9. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga, um veitingu tímabundins atvinnuleyfis vegna skorts á starfsfólki, hafi ekki verið uppfyllt í máli þessu.

 

 

Úrskurðarorð

 

Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 4. september 2024, um synjun á veitingu tímabundins atvinnuleyfis til handa A, sem er albanskur ríkisborgari, í því skyni að ráða sig til starfa hjá Málaramúr ehf., skal standa.

 

 

 

 

Fyrir hönd ráðherra,

 

Bjarnheiður Gautadóttir

Stefán Daníel Jónsson