Mál nr. 60/2025. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 9. febrúar 2026
í máli nr. 60/2025:
Icepharma hf.
gegn
Framkvæmdasýslunni- Ríkiseignum og
Fjársýslunni

Lykilorð
Rammasamningur. Bindandi samningur. Kröfu um stöðvun innkaupaferlis hafnað.

Útdráttur
Hafnað var kröfu I um að innkaupaferli F á búnaði fyrir hjúkrunarheimili yrði stöðvað um stundarsakir, sbr. 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup, þar sem bindandi samningar voru komnir á.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 3. desember 2025 kærir Icepharma hf. innkaup varnaraðila, Framkvæmdasýslunnar, á búnaði og tækjum samkvæmt 2.-5. hluta rammasamningsins 22175 - Búnaður fyrir hjúkrunarheimili. Kærandi gerir þá kröfu aðallega að innkaup varnaraðila, á ýmsum vörum innan rammasamningsins, sem hófust 23. október 2025 og tilkynnt var um, a.m.k. að hluta, 13. nóvember 2025, verði ógilt, og að varnaraðila verði gert að auglýsa innkaupin á nýjan leik. Til vara er þess krafist að umrædd innkaup verði óvirkjuð, en ella að beitt verði öðrum viðurlögum. Jafnframt krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda auk þess sem varnaraðila verði gert að greiða kæranda málskostnað. Kærandi gerir kröfu um að innkaup varnaraðila verði stöðvuð þar til leyst hefur verið úr málinu.

Í tölvupósti 9. desember 2025 upplýsti Fjársýslan nefndina um að stofnunin myndi ekki láta málið til sín taka en benti á að kærufrestur vegna atriða er vörðuð rammasamning 22175 væri liðinn.

Varnaraðili krefst þess, í greinargerð 10. desember 2025, að stöðvunarkröfu kæranda verði hafnað. Að ósk kærunefndar útboðsmála afhenti varnaraðili 9. janúar 2026 kærunefndinni tilboð kæranda ásamt skjali með tilboðum allra bjóðenda og samantekt á töku tilboða. Samhliða var upplýst um að varnaraðili hefði afhent um 90% af vörunum sem innkaupin sneru að á grundvelli bindandi samninga.

Í þessum hluta málsins verður tekin afstaða til kröfu kæranda um að innkaup varnaraðila verði stöðvuð um stundarsakir, en úrlausn málsins bíður að öðru leyti endanlegs úrskurðar.

I

Í lok árs 2024 auglýsti Fjársýslan fyrir hönd Framkvæmdasýslunnar-Ríkiseigna rammasamningsútboð nr. 22175, um búnað fyrir nýbyggingar hjúkrunarheimila og búnað vegna endurbóta á húsnæði hjúkrunarheimila, og komst í kjölfarið á rammasamningur. Í grein 1.1 í útboðsgögnum kom fram að ef vara, þjónusta eða verk væri keypt inn samkvæmt rammasamningnum skyldi litið svo á að útboðsskyldu væri fullnægt, enda þótt innkaup væru yfir viðmiðunarfjárhæðum skv. 1. mgr. 23. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Útboðinu var skipt í fimm hluta, þ.e. sjúkrarúm og fylgihlutir, búnaður og hjálpartæki fyrir salernis- og baðaðstöðu, flutningstæki og stoðbúnaður, mælitæki og annar búnaður og loks vagnar og grindur. Tilboð frá fjórtán aðilum voru samþykkt í einn eða fleiri hluta útboðsins, þ. á m. tilboð kæranda í alla hluta. Í ákvæði 1.5.2 útboðsskilmálanna er fjallað um fyrirkomulag innkaupa innan samningsins. Kemur þar fram að öll kaup skuli bjóða út með örútboði innan rammasamnings milli þeirra rammasamningshafa sem efnt geti samninginn. Í örútboði væri heimilt að setja fram þær valforsendur sem fram kæmu í kafla 1.4 í skilmálunum. Í kafla 1.4. kom fram að heimilt væri að setja fram eftirfarandi valforsendur í örútboði, svo fremi sem um ræddi málefnalegar forsendur sem tengdust eðli samnings:

• Verð 50-100%
• Þjónusta 0-25%
• Gæði vöru 0-25%
• Aukin umhverfisskilyrði 0-25%
• Gæðavottanir vöru eða þjónustu 0-25%
• Útlit, s.s. litur, form osfrv. 0-25%
• Afgreiðslutími 0-50%
• Afhendingartími 0-50%

Hvað valforsendur í væntanlegum örútboðum varðaði kom fram að kröfum sem skilgreindar yrðu á grundvelli framangreindra valforsendna, sem og vægi þeirra, yrði lýst ítarlega í útboðsgögnum.

Í kæru kemur fram að frá því að rammasamningurinn komst á hafi fimm sinnum verið efnt til innkaupa á grundvelli hans. Í þrjú þeirra skipta hafi verið birt auglýsing á útboðsvef en tvívegis, þ. á m. í tilviki hinna kærðu innkaupa, hafi aðeins verið sendur tölvupóstur þar sem óskað hafi verið eftir verðum í búnað og tæki samkvæmt 2.-5. hluta rammasamningsins, án þess að örútboðsgögn væru birt og ekki skilgreindar valforsendur eða vægi þeirra, né veitt frekari lýsing.

Samkvæmt gögnum málsins sendi varnaraðili tölvupóst 23. október 2025 til aðila rammasamnings um búnað fyrir hjúkrunarheimili með yfirskriftinni ,,Verðkönnun vegna rammasamnings 22175‘‘. Í tölvupóstinum kom fram að óskað væri eftir verðtilboði í tiltekinn búnað samkvæmt köflum 2-5 í rammasamningnum. Var óskað eftir því að seljendur fylltu inn í excel-skjal heildarverð fyrir hvern lið í því magni sem óskað væri eftir, ásamt því að senda formlegt tilboð seljanda, með upplýsingum um boðna vöru í hverjum lið fyrir sig. Um mat tilboða í verðkönnuninni var vísað í kafla 1.4 í rammasamningnum. Loks var greint frá fresti til að skila verðtilboðum. Fram er komið að kærandi óskaði degi síðar eftir upplýsingum um valforsendur, án þess að þeirri fyrirspurn væri svarað.

Kærandi sendi varnaraðila útfyllt excel-skjal 30. október 2025. Kæranda barst tölvupóstur 13. nóvember sama ár þar sem fram kom að varnaraðili vildi panta tilteknar vörur hjá kæranda og var óskað eftir því að kærandi veitti tilteknar upplýsingar um umbeðnar vörur og staðfesti pöntun. Kærandi svaraði varnaraðila sama dag og veitti umbeðnar upplýsingar auk þess sem hann óskaði eftir upplýsingum um ástæður þess að ekki væri keypt meira magn frá honum, aðrar en verð. Í tölvupósti varnaraðila til kæranda 18. sama mánaðar kom fram að vörur úr köflum 2-5 væru keyptar frá níu aðilum og við val á vörum væri horft til verðs, þjónustu, gæða vöru og reynslu notanda af vöru.

II

Kærandi kveður verulega ágalla vera á hinum kærðu innkaupum og grundvelli þeirra. Byggir kærandi í fyrsta lagi á því að varnaraðili hafi brotið gegn lögum nr. 120/2016 um opinber innkaup og rammasamningi. Með því að vanrækja að framkvæma örútboð hafi verið brotið gegn skýrum fyrirmælum ákvæðis 1.5.2 rammasamningsins, um að öll kaup skyldi bjóða út með örútboði, auk þess sem innkaupin og val varnaraðila á samningsaðila á grundvelli þeirra hafi verið í andstöðu við 5. mgr. 40. gr. laga nr. 120/2016. Kærandi vísar til þess að í 5. mgr. 40. gr. laga nr. 120/2016 komi fram að ef skilmálar rammasamnings séu að einhverju leyti óákveðnir skuli fara fram örútboð milli rammasamningshafa eftir atvikum eftir að ítarlegri skilmálar eða tæknilegar kröfur hafa verið settar fram í samræmi við þær reglur sem nánar greinir í a-d liðum ákvæðisins. Ljóst sé að skilmálar umrædds rammasamnings hafi ekki verið ákveðnir og ekki legið fyrir hlutlæg skilyrði um val á rammasamningshafa, en í ákvæði 1.4 í rammasamningnum hafi aðeins verið tilgreindar heimilar valforsendur en varnaraðila borið að ákveða hverjar þeirra yrðu lagðar til grundvallar í hverjum innkaupum fyrir sig. Í því sambandi kveður kærandi tölvupóst varnaraðila, sem kallaður hafi verið verðkönnun, ekki fullnægja skilyrðum þess að teljast örútboð, sbr. 36. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 120/2016. Jafnframt hafi ákvörðun varnaraðila um innkaup á grundvelli verðkönnunar verið í andstöðu við 3. mgr. 40. gr. laga nr. 120/2016, þar sem fram komi að aðeins sé heimilt að gera einstaka samninga á grundvelli rammasamningsins. Kveður kærandi ákvörðun um endanleg kaup á grundvelli verðkönnunar, eða með öðrum hætti en örútboði, ekki eiga sér stoð í rammasamningnum og raunar ganga gegn honum.

Í öðru lagi byggir kærandi á því að framkvæmd útboðsins og val varnaraðila á tilboðum á grundvelli verðfyrirspurnarinnar hafi brotið gegn ákvæðum laga nr. 120/2016, nánar tiltekið 2. mgr. 40. gr. og 79. gr. þeirra, og rammasamningi aðila, þar sem ekki hafi legið fyrir hvernig val á tilboðum myndi fara fram. Í því sambandi vísar kærandi til þess að í verðkönnun varnaraðila hafi aðeins verið vísað til þess að mat á niðurstöðu yrði samkvæmt kafla 1.4 í rammasamningnum. Í ákvæði 1.4 væru hins vegar aðeins taldar upp heimilar valforsendur og tiltekið hversu mikið vægi hver og ein valforsenda mætti hafa. Valforsendurnar væru verulega almennt orðaðar, víðtækar og óljósar og settu í raun varnaraðila engar skorður. Aðilar rammasamnings hafi því með engu móti getað séð fyrir hvernig val á tilboðum myndi fara fram. Réttast sé að líta svo á að varnaraðili hafi í raun ekki tilgreint valforsendur vegna innkaupanna. Að sama skapi sé ljóst að val á tilboðum hafi ekki getað farið fram á grundvelli fyrirfram skilgreindra valforsendna, en allt framangreint sé í brýnni andstöðu við ákvæði 2. mgr. 40. gr. og 79. gr. laga nr. 120/2016. Að því marki sem lesa hafi mátt út úr verðkönnuninni hvernig tilboð yrðu valin, hafi ekki annað mátt ráða en að það yrði einungis á grundvelli verðs, enda hafi varnaraðili óskað eftir verðtilboðum. Samkvæmt svari varnaraðila 18. nóvember 2025, við fyrirspurn kæranda, hafi val á hinn bóginn ekki aðeins verið byggt á verði heldur hafi einnig verið litið til þjónustu, gæða vöru og reynslu notanda af vöru. Ekkert hafi gefið til kynna að framangreindar valforsendur yrðu lagðar til grundvallar. Framangreint eitt og sér gangi gegn lögum nr. 120/2016, sbr. t.d. úrskurður kærunefndar útboðsmála í máli nr. 22/2010. Enn fremur hafi ekki verið skýrt í hverju valforsendur fælust, t.a.m. hvaða gæðakröfur væru gerðar til framboðinna vara. Loks fáist ekki séð að reynsla notanda af vöru rúmist innan þeirra valforsendna sem séu tilgreindar í ákvæði 1.4 rammasamningsins. Framangreindu til viðbótar feli framkvæmd varnaraðila jafnframt í sér brot gegn rammasamningi aðila, en samkvæmt ákvæði 1.4 hafi borið að lýsa ítarlega í örútboðsgögnum valforsendum sem og vægi þeirra.

Loks telur kærandi að rammasamningurinn sé sjálfur svo andstæður lögum að ekki geti farið fram lögmæt innkaup á grundvelli hans. Í því efni vísar kærandi til þess að valforsendur í rammasamningnum séu verulega almennt orðaðar og óljósar og heimili varnaraðila í raun að haga vali á tilboðum alfarið að eigin geðþótta. Af þeirri ástæðu séu öll innkaup á grundvelli hans ólögmæt.

III

Varnaraðili kveðst viðurkenna að hin kærðu innkaup hafi ekki í öllu tilliti verið framkvæmd með því formi sem rammasamningur nr. 22175 geri ráð fyrir, þar sem þau hafi farið fram með óformlegri verðkönnun í stað formlegs örútboðs og ekki hafi verið skilgreindar valforsendur samkvæmt köflum 1.4 og 1.5.2 í rammasamningnum. Hvað sem því líður telur varnaraðili að hafna beri stöðvunarkröfu kæranda í ljósi þess að bindandi samningur sé kominn á um kaup á umræddum búnaði sem ekki verði felldur úr gildi eða honum breytt, sbr. 1. mgr. 114. gr. laga nr. 120/2016. Því til viðbótar telur varnaraðili að brýnir almannahagsmuni séu í málinu, sem leiða eigi til þess að hafna beri stöðvunarkröfu. Í því samhengi vísar varnaraðili til þess að um sé að ræða lágmarksbúnað sem sé forsenda þess að hjúkrunarheimili geti starfað á öruggan og lögmætan hátt. Þá myndi stöðvun lengja dvöl íbúa, sem bíði flutnings, í aðstæðum sem teljist ófullnægjandi og ósamrýmanleg nútíma hjúkrunarþjónustu. Ljóst sé að hagsmunir kæranda af stöðvun, sem séu fyrst og fremst af efnahagslegum toga, vegi mun léttar þar sem stöðvun myndi valda óhóflegum skaða á grundvallarþjónustu við almenning.

IV

Samkvæmt 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup er kærunefnd útboðsmála, að kröfu kæranda, heimilt að stöðva innkaupaferli um stundarsakir þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru, enda hafi verulegar líkur verið leiddar að broti gegn lögunum eða reglum settum samkvæmt þeim við tiltekin innkaup sem leitt getur til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila.

Samkvæmt 1. mgr. 114. gr. laga nr. 120/2016 verður bindandi samningur ekki felldur úr gildi eða honum breytt þótt ákvörðun kaupanda um framkvæmd útboðs eða gerð samnings hafi verið ólögmæt. Varnaraðili hefur greint frá því að bindandi samningar hafi komist á við seljendur um kaup á þeim vörum sem innkaupin varða og hafi bróðurpartur allra vara þegar verið afhentur. Að framangreindu virtu er óhjákvæmilegt að hafna kröfu kæranda um að innkaupaferli varnaraðila verði stöðvuð um stundarsakir.

Ákvörðunarorð

Hafnað er kröfu kæranda, Icepharma hf., um að stöðva um stundarsakir innkaupaferli varnaraðila, Framkvæmdasýslunnar, á búnaði og tækjum samkvæmt 2-5 hluta rammasamningsins 22175, er hófst 23. október 2025.

Reykjavík, 9. febrúar 2026

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir