Mál nr. 29/2025. Úrskurður kærunefndar útboðsmála.

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 20. febrúar 2026
í máli nr. 29/2025:
Alefli ehf.
gegn
Félagsbústöðum og
Mannverki ehf.

Lykilorð
Alútboð. Útboðsgögn. Ógilt tilboð. Ákvörðun um val tilboðs felld úr gildi. Áliti á skaðabótaskyldu hafnað. Málskostnaður.

Útdráttur
F auglýsti forval vegna alútboðs á byggingu íbúðarkjarna. Fimm fyrirtæki voru valin í forvalinu til þátttöku í lokuðu útboði. Á meðal krafna í alútboðsgögnum var að tillögur skyldu vera nafnlausar og átti ekki að vera hægt að rekja þær til bjóðenda, þ.m.t. allar rafrænar upplýsingar. Þá myndi matsnefnd á vegum F leggja mat á gildar tillögur og gefa þeim einkunn samkvæmt fyrirmælum alútboðsgagna. F valdi tilboð M en upplýsti jafnframt um að tilboð þess hefði verið haldið þeim annmarka að hægt hefði verið að sjá hver bjóðandinn væri í innsendum gögnum. Jafnframt var upplýst að tilboð M hefði verið gefin lægsta einkunn vegna þessa. A kærði ákvörðun F um að velja M til kærunefndar útboðsmála. Í niðurstöðu kærunefndar útboðsmála var tekið fram að það væri meginregla útboðsréttar að bjóðendur bæru ábyrgð á tilboðum sínum að þeim væri skilað í samræmi við kröfur útboðsgagna. Það væri mat kærunefndarinnar að tilboð M hefði ekki uppfyllt kröfur útboðsgagna um nafnleysi og af a. lið 1. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup leiddi að óheimilt hefði verið að velja tilboðið, enda hefði það verið ógilt í skilningi 82. gr. laganna. Var því ákvörðun F um að velja tilboð M felld úr gildi. Kröfu A um álit á skaðabótaskyldu var vísað frá nefndinni þar sem ljóst væri að útboðið væri enn í gangi og ekki loku fyrir það skotið að tilboð A gæti orðið fyrir valinu. Þá var A úrskurðaður málskostnaður.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 30. júní 2025 kærði Alefli ehf. ákvörðun Félagsbústaða (hér eftir „varnaraðili“) að velja tilboð Mannverks ehf. í alútboði auðkenndu „Stekkjarbakki – íbúðakjarni“.

Kærandi krefst þess að ákvörðun varnaraðila um að velja tilboð Mannverks ehf. verði felld úr gildi samkvæmt 1. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Hafi bindandi samningur verið gerður krefst kærandi óvirkni hans samkvæmt 115. gr. laga nr. 120/2016 og/eða annarra viðurlaga samkvæmt 118. gr. laganna. Kærandi gerir að auki kröfu um að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart sér, sbr. 2. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016, sem og kröfu um að varnaraðili greiði kæranda kostnað við að hafa kæruna uppi, sbr. 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016.

Varnaraðila og Mannverki ehf. var kynnt kæran og gefinn kostur á að gera athugasemdir. Varnaraðili krefst þess í greinargerð sinni 15. júlí 2025 að kærunni verði vísað frá kærunefnd eða henni verði hafnað. Þá er þess krafist að stöðvunarkröfu kæranda verði hafnað.

Kærunefnd útboðsmála óskaði eftir frekari upplýsingum frá varnaraðila með tölvupósti 26. ágúst 2025. Varnaraðili svaraði beiðni kærunefndarinnar 29. ágúst 2025. Kærunefnd útboðsmála óskaði eftir frekari upplýsingum frá varnaraðila með tölvupósti 1. september 2025 og barst svar varnaraðila nefndinni 3. september 2025.

Með ákvörðun 10. nóvember 2025 hafnaði kærunefnd útboðsmála kröfu varnaraðila um að aflétta sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar, sem komist hafði á með kæru í málinu.

Varnaraðili lagði fram frekari athugasemdir í málinu 25. nóvember 2025.

Mannverk ehf. hefur ekki lagt fram athugasemdir vegna kærunnar.

Kærandi fékk frekari athugasemdir varnaraðila sendar 25. nóvember 2025 og sendi kærunefnd útboðsmála tölvupóst þann sama dag þar sem tilteknum málatilbúnaði varnaraðila var mótmælt. Að öðru leyti vísaði kærandi til sjónarmiða í kæru sinni.

I

Varnaraðili auglýsti forval vegna hins kærða útboðs í byrjun árs 2025 og voru fimm fyrirtæki valin til þess að taka þátt í lokuðu útboði þann 27. febrúar 2025. Alútboðsgögn voru send til þeirra fimm bjóðenda sem höfðu verið valdir. Í grein 0.1.2 í alútboðsgögnum kom fram að í útboðinu væri leitað tilboða í hönnun og framkvæmd nýs íbúðakjarna að Stekkjarbakka 5. Þá kom fram í grein 0.1.4 að alverktaki skyldi byggja og fullgera húsnæðið ásamt lóð og bílastæðum og skila því fullbúnu til notkunar, að undanskildum innréttingum og heimilistækjum.

Í grein 0.4 í alútboðsgögnum var fjallað um skil og mat tilboða. Í grein 0.4.1 kom fram að tillögu bjóðenda ásamt tilskildum fylgigögnum skyldi skila rafrænt í útboðskerfi í samræmi við fyrirmæli í grein 0.4.4. Áskildi verkkaupi sér rétt til að vísa frá þeim tillögum sem ekki væru settar fram á þann hátt sem mælt væri fyrir um. Í grein 0.4.2 kom fram að skilagögn skyldi merkja með sérstökum hætti. Bjóðendur skyldu skila tillögu, greinargerð og rýmistöflu, og tekið fram að þessi skjöl skyldu vera nafnlaus og númer þeirra skyldu vera handahófskennd. Þá skyldi skila sundurliðun samningsupphæðar og skyldi það skjal vera undirritað. Skyldu upplýsingar um nöfn bjóðenda og tillöguhöfunda vera nafnlausar (auðkennalausar) og bæri bjóðendum að afmá öll einkenni sem hægt væri að rekja til bjóðenda, þar með talið allar rafrænar upplýsingar sem skjöl gætu innihaldið.

Í grein 0.4.6 í alútboðsgögnum kom fram að verkkaupi myndi skipa matsnefnd sem yrði samansett af fulltrúum varnaraðila og Velferðarsviðs Reykjavíkurborgar sem hefðu sérþekkingu á rekstri íbúðakjarna. Samkvæmt fyrirmælum í grein 0.4.7 skyldi matsnefnd við mat á úrlausnum taka tillit til þess að 1) tillagan félli vel að umhverfi sínu (10% vægi), 2) tillagan samræmist byggingarlýsingu, þ.e. stærð, rekstrarlegt hæfi, innra og ytra fyrirkomulag (50% vægi), og 3) tillagan samræmist kröfulýsingu, þ.e. tæknilegar lausnir og efnisval (40% vægi). Einkunn skyldi innifela alla þessa þætti og aðra sem fram kynnu að koma við yfirferð úrlausna. Einkunnir yrðu gefnar á bilinu 1,00 – 1,20 og yrði einkunn síðan deilt upp í viðkomandi tilboðsfjárhæð til að fá verðsamanburð á milli tilboða. Það tilboð sem þá fengi lægstu tilboðsfjárhæð væri hagstæðasta tilboðið. Eftir opnun verðtilboða muni matsnefnd yfirfara þau með tilliti til ákvæða útboðsgagna og skili matsnefnd svo endanlegu áliti og umsögn sinni til verkkaupa.

Hinn 25. júní 2025 sendi varnaraðili bjóðendum tilkynningu um val á tilboði. Í tilkynningunni kom fram að allir bjóðendur hefðu skilað inn gildum tillögum en þrjár tillögurnar hafi verið með þeim annmarka að sjá mátti í innsendum gögnum hver bjóðandi væri. Af þeim sökum hefðu þær tillögur ekki verið teknar til mats og hafi þar með fengið einkunnina 1,00. Eftir opnun verðtilboða, með nafni eigenda tillagna, væri ljóst að tilboð Mannverks ehf. hefði verið talið hagstæðast og yrði því fyrir valinu. Tilboð kæranda var metið fjórða hagstæðasta tilboðið.

Hinn 25. júní 2025 sendi kærandi athugasemd við afgreiðslu tilboða til varnaraðila og benti á að þau þrjú tilboð, sem hefðu ekki verið nafnlaus, hefðu verið ógild sökum þessa þar sem þau stæðust ekki grein 0.4.2 í alútboðsgögnum. Varnaraðili svaraði athugasemd kæranda með bréfi 27. júní 2025 og hafnaði sjónarmiðum kæranda og benti á að þessi þrjú tilboð hefðu fengið lægstu einkunn samkvæmt grein 0.4.7. Hefði varnaraðili með því gætt meðalhófs og áhrif brota er varði merkingar aðeins látið bitna á þeim hluta sem sneri að störfum matsnefndar.

II

Kærandi bendir á að tilgangur þess að hafa handahófskennd númer á tillögum sé að ekki sé unnt að tengja þær við bjóðendur. Það sé til þess að matsnefnd geti metið tillögur hlutlaust án tillits til verðs og hver leggi þær fram, og til að síður komi til vanhæfis matsnefndarmanna samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993, enda gildi II. kafli laganna um mat á hæfi í opinberum innkaupum samkvæmt 121. gr. laga nr. 120/2016. Kærandi telji að tilboð Mannverks ehf., sem og tveggja annarra tilboða, hafi ekki verið í samræmi við alútboðsgögn. Bendir kærandi í þessum efnum á greinar 0.4.1 og 0.4.2. Þá taki kærandi fram að kaupandi í opinberum innkaupum geti ekki aðeins áskilið sér rétt til að vísa frá tillögum sem séu ekki í samræmi við útboðsgögn, heldur sé kaupanda það skylt samkvæmt 82. gr. laga nr. 120/2016 og með vísan til jafnræðisreglu 15. gr. sömu laga. Ljóst sé að verkfræðistofa sú, sem hafi komið að útboðsferlinu, hafi átt að vera nokkurs konar veggur milli varnaraðila og matsnefndar, sbr. grein 0.3.12 í alútboðsgögnum. Matsnefndin hafi aðeins átt að meta gild tilboð án þess að hafa upplýsingar um frá hverjum þau stöfuðu og því hafi hún ekki lagt mat á tilboð sem lögð hafi verið fram í trássi við fyrirmæli útboðsgagna.

Kærandi bendir jafnframt á að í grein 0.1.3 í alútboðsgögnum hafi komið fram að tilboð skyldi uppfylla öll lágmarksákvæði útboðsgagna, og þá komi fram í greinum 0.3.2 og 0.3.3 að ef viðeigandi staðlar stangist á við útboðsgögnin þá gildi alútboðsgögnin og ennfremur ef texti útboðsgagna stangist á við lög nr. 120/2016 þá víki útboðsgögnin. Í grein 0.4.7 í alútboðsgögnum hafi verið fjallað um meðferð og mat tillagna og tekið fram að matsnefnd muni fara yfir og meta tilboð samkvæmt þeim reglum sem lýst sé í útboðsgögnum. Það sé þá á ábyrgð bjóðenda að tryggja að lausnir þeirra uppfylli kröfur alútboðsgagna og yfirferð matsnefndar hafi þar engin áhrif og aflétti ekki þeirri ábyrgð af bjóðendum. Matsnefndin muni aðeins taka fyrir gild tilboð samkvæmt ákvæðum alútboðsgagna. Kærandi telji það sé þversögn í niðurstöðu útboðsins í ljósi framangreinds, en við blasi að matsnefndin hafi talið þrjú lægstu tilboðin vera ógild fyrst hún hafi ekki tekið þau til mats. Í stað þess að vísa tilboðunum frá sem ekki hafi verið í samræmi við útboðsgögn hafi varnaraðili ákveðið að gefa ógildum tilboðum einkunnina 1,00, sem þýði að verðtilboðið stæði óbreytt. Sum tilboðin hafi því ekki verið skoðuð samkvæmt matsreglum í grein 0.4.7, þar á meðal tilboð Mannverks ehf.

Sé horft til valforsendna eigi þær væntanlega að falla undir besta hlutfall milli verðs og gæða samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 79. gr. laga nr. 120/2016 þótt framsetning þeirra sé ekki í samræmi við lagaákvæðið. Hvað sem öðru líði sé niðurstaða útboðsins ekki í samræmi við jafnræðisreglu 15. gr. laga nr. 120/2016 og 82. gr. sömu laga. Þá bendir kærandi á að í svari varnaraðila 27. júní 2025 til kæranda sé því ekki mótmælt að framsetning tilboðs hafi verið í ósamræmi við fyrirmæli alútboðsgagna, en hafi engu að síður ákveðið að tilboðin myndu halda gildi sínu og fá lægstu einkunn. Sem áður segir sé ekki heimilt að áskilja sér rétt til þess að meta tilboð gilt í opinberum innkaupum ef það sé ekki í samræmi við útboðsgögn, heldur skuli meta slík tilboð ógild samkvæmt 82. gr. laga nr. 120/2016. Í þessum efnum vísar kærandi jafnframt til dóms Héraðsdóms Reykjavíkur í máli E-205/2018, þar sem bjóðandi hafði ekki farið eftir fyrirmælum útboðsgagna og var tilboð félagsins þar með ógilt. Að auki telji kærandi að aðferð varnaraðila við mat á tilboðum sé í andstöðu við leiðbeiningar fjármálaráðuneytisins sem byggist á lögum um opinber innkaup. Grundvallarreglan sé sú að ógild tilboð, sem ekki séu í samræmi við kröfur útboðsgagna, skuli ekki tekin til mats. Því hafi varnaraðila verið óheimilt að meta tilboðin gild og gefa þeim einkunn.

Kærandi bendir einnig á að Mannverk ehf. hafi ekki verið með jákvætt eigið fé samkvæmt ársreikningi síðasta árs, en í forvalsgögnum hafi komið fram í grein 0.5.3 að bjóðandi skyldi vera með jákvætt eigið fé. Krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála kanni þetta atriði sérstaklega. Telji kærandi að þetta kæruefni sé ekki of seint fram komið. Spurning sé hvort byggt hafi verið á einhverjum öðrum gögnum um fjárhagslegt hæfi Mannverks ehf. eða hvort litið hafi verið framhjá eiginfjárstöðu þess. Í þessu sambandi vísar kærandi til og reifar úrskurð kærunefndar útboðsmála nr. 13/2020.

Í lokaathugasemdum sínum vekur kærandi athygli á að meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi ekki við um útboðsferlið, svo sem varnaraðili hafi vísað til í athugasemdum sínum 25. nóvember 2025. Meðalhófsregla 15. gr. laga nr. 120/2016 heimili ekki að ógild tilboð séu metin gild ef kaupandi meti það svo eftir opnun tilboða að aðeins sé um minniháttar galla á tilboði að ræða. Varnaraðili geti ekki áskilið sér rétt til að meta ógild tilboð sem gild, en slíkt sé í andstöðu við meginreglu 15. gr. laga nr. 120/2016 um jafnræði, sbr. a. lið 66. gr. sömu laga. Þá vísar kærandi til þess að valforsendur hafi verið verð og gæði, því hafi ekki verið heimilt að taka tilboði sem ekki hafi verið gæðametið. Þá sé kæranda ekki enn kunnugt um á hvaða grundvelli tilboð Mannverks ehf. hafi verið talið uppfylla kröfur um fjárhagslegt hæfi.

III

Varnaraðili bendir á að tilgangur kröfunnar um nafnlaus skil á tilboðum, sbr. grein 0.4.2 í alútboðsgögnum, hafi verið að tryggja hlutlaust mat matsnefndar án tillits til verðs eða uppruna tilboðs, og að koma í veg fyrir vanhæfi matsnefndarmanna gagnvart matskenndum þáttum. Segja megi að útboðið hafi skipst svo að mat matsnefndar gilti 20% og fjárhæð tilboðs gilti 80%, þ.e. ef bjóðandi fái einkunnina 1,2 frá matsnefnd þá vegi það 20% á móti fjárhæð tilboðs. Matsnefndinni hafi ekki verið að öðru leyti ætlað að hafa afskipti af tilboðinu. Tilboð Mannverks ehf. og tveggja annarra bjóðenda hafi ekki uppfyllt að öllu leyti fyrirmæli útboðsgagna um nafnlaus skil. Tilboð Mannverks ehf. hafi ekki borið á yfirborðinu neina nafngreiningu, en þegar bendill hafi verið dreginn yfir einn stað á rafrænu skjali hafi mátt sjá nafn hönnuðar. Varnaraðili hafi í kjölfarið þurft að taka ákvörðun um hvernig skyldi fara með umrædd tilboð. Hafi varnaraðili metið það svo að ekki væri skýrt kveðið á um afleiðingar þess að umræddum fyrirmælum um nafnleynd væri ekki fylgt í alútboðsgögnum sem leitt gæti til algjörrar ógildingar tilboðanna. Verkkaupi hefði áskilið sér rétt til að vísa slíkum tilboðum frá, sem ekki væru sett fram á þann hátt sem mælt væri fyrir um, sbr. grein 0.4.1. Varnaraðili hafi litið til meðalhófsreglunnar og ákveðið að tilboð þessi fengju einfaldlega lægstu mögulegu einkunn, eða 1,0, fyrir þann hluta sem sneri að mati matsnefndar, en tilboð hefðu ekki getað fengið lægri einkunn. Hafi matsnefndin því ekki lagt mat á umræddar tillögur þeirra.

Varnaraðili telji að þessi aðferð hafi tryggt að hugsanlegt forskot þessara tilboða hefði ekki áhrif á gæðamat þeirra. Þessi nálgun sé að mati varnaraðila í samræmi við meginreglur útboðsréttar, sérstaklega reglunnar um meðalhóf. Kærunefnd útboðsmála hafi í fyrri úrskurðum sínum lagt áherslu á að kaupanda sé heimilt að beita eigin mati og svigrúmi við val á forsendum fyrir mati á tilboðum, svo framarlega sem þær séu skýrar og hlutlægar, sbr. úrskurðir nefndarinnar nr. 28/2022 og 9/2023. Þótt formlegum fyrirmælum hafi ekki verið fylgt að öllu leyti, hafi verið tekið tillit til þess með því að láta það bitna á gæðaeinkunn tilboðanna, sem nafnleyndin hafi beinst að.

Varnaraðili bendir jafnframt á úrskurð kærunefndar útboðsmála í máli nr. 10/2004, þar sem nefndin felldi úr gildi ákvörðun dómnefndar um ógildingu tilboðs vegna þess að dómsnefndin hafði ekki skýra heimild í útboðsgögnum til slíkrar ógildingar. Á sama hátt sé það mat varnaraðila að útboðsgögnin hafi ekki skýrt kveðið á um að fyrirmæli á nafnleyndarreglu myndi leiða til algjörrar ógildingar tilboðs. Því hafi verið valið að beita vægari en málefnalegri refsingu, þ.e. lægstu einkunn fyrir gæðamat. Þá hafni varnaraðili sjónarmiðum kæranda um fordæmisgildi dóms Héraðsdóms Reykjavíkur í máli E-205/2018.

Að því er varðar sjónarmið kæranda um fjárhagslegt hæfi Mannverks ehf. þá bendir varnaraðili á að félagið hafi uppfyllt kröfur í grein 0.5.3 í forvalsgögnum um fjárhagslegt hæfi á grundvelli þeirra gagna sem félagið hafi lagt fram. Því til viðbótar séu kröfur sem varða fjárhagslegt hæfi sett fram of seint, enda hafi verið upplýst um niðurstöðu forvalsins 7. mars 2025.

Í frekari athugasemdum varnaraðila 25. nóvember 2025 er áréttað að að þau merki sem hafi komið fram í þremur tilboðum hafi augljóslega verið slysamerkingar, þ.e. í tilviki Mannverks ehf. hluti af rafrænum eiginleikum skjals sem ekki hafi verið sjáanlegir við venjulega yfirferð. Enginn matsnefndarmanna hafi orðið var við þessar merkingar við mat á tæknilegum þáttum og engin vísbending sé um að bjóðendur hafi vísvitandi reynt að brjóta gegn nafnleyndarreglu. Það sé mikilvægt því nafnleyndarreglan hafi verið sett til að tryggja óhlutdrægt mat matsnefndar á huglægum þáttum. Mistökin hafi ekki haft áhrif á 80% verðhluta útboðsins, sem sé að öllu leyti hlutlægur.

Varnaraðili bendir á að mat matsnefndar hafi vegið 20% og hafði matsnefndin hafið vinnu við matið þegar merkingarnar hafi komið í ljós og hafi ekki orðið vör við þær. Það að matsnefndin hafi ekki farið að nýju yfir þau tilboð sem báru með sér merki feli ekki í sér að tilboðin hafi verið ógild eða tekin út úr útboðsferlinu. Varnaraðili hafi yfirfarið öll tilboð, staðfest að þau uppfylltu grunnkröfur og tæknilegar forsendur, og hafi tekið þau í verðmat sem hafi numið 80%.

Útboðsgögnin hafi ekki kveðið á um að brot á nafnleynd skyldi leiða til ógildingar. Samkvæmt grein 0.4.1 í útboðsgögnum hafi varnaraðili áskilið sér rétt til að vísa tilboðum frá, en hann hafi ekki verið skyldugur til þess. Varnaraðili hafi því beitt vægara úrræði þannig að allir bjóðendur sem hafi borið sambærilegar merkingar hafi fengið lægstu einkunn, 1.00, í gæðamatsþættinum. Þá hafi enginn getað hlotið forskot vegna mistakanna, og að auki hafi nafnleyndin beinst að gæðamati og áhrifin hafi einmitt verið einangruð við þann þátt. Telji varnaraðili að fella bjóðendur úr alútboði, þar sem lagt hafi verið í vinnu og kostnað vegna minniháttar merkja sem hafi ekki haft áhrif á hlutlæga þátt matsins, væri íþyngjandi úrræði sem brjóti gegn meðalhófi, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Varnaraðili kveður sig vera ósammála ákvörðun kærunefndar útboðsmála um túlkun á a. lið 1. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016 og bendir á að ákvæðið áskilji að tilboð uppfylli kröfur útboðsgagna, en útboðsgögnin geri hins vegar ekki ráð fyrir ógildingu við frávik frá nafnleynd. Tilboð Mannverks ehf. hafi verið metið gilt, hafi uppfyllt allar lágmarkskröfur, hafi verið tekið í verðmat og hafi loks fengið lægstu einkunn í matsþætti, sem útboðsskilmálar heimila. Það að tiltekinn hluti tilboðs, þ.e. huglægi matsþátturinn, hafi ekki verið metinn að fullu, sé ekki heimfæranlegt undir 82. gr. laga nr. 120/2016 um ógild tilboð. Engin lagaheimild banni kaupanda að meta mistök með lægstu einkunn þegar útboðsskilmálar heimila slíka einkunnagjöf. Í úrskurði kærunefndar útboðsmála nr. 10/2004 hafi ákvörðun um ógildingu verið felld úr gildi vegna þess að útboðsgögn hafi ekki veitt skýra heimild til slíkrar ógildingar, og sé sama staða uppi í þessu máli þar sem útboðsskilmálar kveði ekki skýrt á um ógildingu vegna nafnleyndarbrots.

Það sem skipti máli samkvæmt íslenskum og evrópskum útboðsreglum sé að úrræðið sé málefnalegt, hlutfallslegt og tryggi jafnræði sem hafi verið gert með því að veita öllum tilboðum sem innihéldu þennan annmarka lægstu einkunn fyrir huglægan þátt. Þau hafi fengið nákvæmlega sömu meðferð. Kærandi byggi á því að jafnræðisregla krefjist ógildingar allra tilboða sem séu ekki verið fullkomlega nafnlaus, en það sé rangt enda krefjist jafnræðisreglan sambærilegrar meðferðar en ekki þess að kaupandi beiti íþyngjandi úrræði þegar vægara úrræði tryggi sama tilgang.

IV

Mál þetta lýtur að alútboði varnaraðila vegna hönnunar og framkvæmdar nýs íbúðakjarna að Stekkjarbakka í Reykjavík. Ágreiningur málsaðila lýtur að því hvort varnaraðila hafi borið að hafna tilboðum þriggja tiltekinna bjóðenda, þar á meðal Mannverks ehf., sem var að lokum valið af varnaraðila, í hinu kærða útboði á grundvelli þess að það uppfyllti ekki nafnleysiskröfur alútboðsgagna með vísan til 81. gr. laga nr. 120/2016.

Í grein 0.4 í alútboðsgögnum voru gerðar kröfur til skila og mats tilboða. Kom m.a. fram í grein 0.4.1 að verkkaupi áskildi sér rétt til þess að vísa frá þeim tillögum sem ekki væru settar fram á þann hátt sem mælt væri fyrir um. Í grein 0.4.2 kom fram að merkja skyldi skilagögn með þeim hætti sem lýst væri í greininni, þ.e. í fyrsta lagi skyldi skila inn tillögu og nota sjö stafa handahófstölu sem útboðskerfið myndi úthluta. Teikningar skyldu auðkenndar með handahófsnúmeri og jafnframt tekið fram að þær skyldu vera nafnlausar. Í öðru lagi skyldi skila greinargerð sem væri eins merkt og tekið fram að hún skyldi vera nafnlaus. Í þriðja lagi skyldi skila rýmistöflu sem merkt væri með sama hætti og skyldi hún einnig vera nafnlaus. Í fjórða lagi skyldi skila sundurliðun samningsfjárhæðar, merktri með sama hætti en skjalið skyldi vera undirritað. Loks í fimmta lagi skyldi skila upplýsingum um nöfn bjóðenda og tillöguhöfunda og tekið fram að þar sem tillögur ættu að vera nafnlausar (auðkennalausar) bæri bjóðendum að afmá öll auðkenni sem hægt væri að rekja til bjóðenda, þar með talið allar rafrænar upplýsingar sem skjöl gætu innihaldið.

Þá kom fram í grein 0.4.6 að verkkaupi myndi skipa matsnefnd skipaða fulltrúum varnaraðila og velferðarsviðs Reykjavíkurborgar sem hafi sérþekkingu á rekstri íbúðakjarna. Í grein 0.4.7 var fjallað um meðferð og mat tillagna. Tekið var fram í greininni að matsnefnd myndi aðeins taka fyrir gild tilboð samkvæmt ákvæðum alútboðsgagna. Skyldi tillaga vera í samræmi við gildandi deiliskipulag til þess að vera tæk til mats, ella yrði hún ekki tekin til mats. Við mat á úrlausnum skyldi matsnefnd taka tillit til þriggja atriða sem hefðu mismikið vægi. Í fyrsta lagi að tillagan félli vel að umhverfi sínu, sem gilti 10%. Í öðru lagi að tillagan samræmdist byggingarlýsingu, þ.e. að stærð, rekstrarlegu hæfi, innra og ytra fyrirkomulagi, sem gilti 50%. Í þriðja lagi að tillaga samræmdist kröfulýsingu, þ.e. tæknilegar lausnir og efnisval, sem gilti 40%. Í ákvæðinu var jafnframt tekið fram að einkunn skyldi innifela alla þessa þrjá þætti og aðra, sem kynnu að koma fram við yfirferð úrlausna. Skyldi gefa einkunn á bilinu 1,00 til 1,20 og yrði einkunn síðan deilt upp í viðkomandi tilboðsfjárhæð til að fá verðsamanburð milli tilboða. Loks kom fram að eftir opnun verðtilboða myndi matsnefnd yfirfara þau með tilliti til útboðsgagna.

Í 66. gr. laga nr. 120/2016 er fjallað um val tilboða og gerð samnings. Í 1. mgr. ákvæðisins segir að ákvörðun um gerð samnings skuli tekin á grundvelli forsendna sem fram koma í 79.-81. gr. laganna enda sé tilteknum skilyrðum í þremur stafliðum 1. mgr. fullnægt. Í a. lið er áskilið að tilboð skuli uppfylla kröfur, skilyrði og viðmiðanir sem fram koma í útboðsgögnum og sé ekki ógilt eða óaðgengilegt, sbr. 82. gr., og eftir atvikum að teknu tilliti til gildra frávikstilboða samkvæmt 52. gr. Í þessu felst að til þess að tilboð komi til efnislegrar skoðunar verður tilboð að uppfylla þær kröfur sem fram koma í útboðsgögnum.

Það er meginregla útboðsréttar að bjóðendur bera ábyrgð á tilboðum sínum og að þeim sé skilað í samræmi við kröfur útboðsgagna, eftir atvikum eins og þeim hefur verið breytt eða þau nánar skýrð við meðferð útboðsins, sbr. t.d. úrskurð kærunefndar útboðsmála 20. september 2022 í máli nr. 15/2022. Líkt og að framan greinir hefur varnaraðili upplýst um að þrjú tilboð hefðu verið haldin ágalla þannig að hægt væri að sjá hver væri bjóðandi, þ. á m. tilboð Mannverks ehf. Fyrir liggur að varnaraðili ákvað að gefa þeim tilboðum einkunnina 1,00 eða lægstu einkunn samkvæmt grein 0.4.7 í alútboðsgögnum.

Fyrir liggur í málinu að tilboð Mannverks ehf. var háð þeim annmarka að nafn hönnuðar mátti sjá þegar bendill var dreginn yfir ákveðinn stað á rafrænu skjali. Að þessu leyti uppfyllti tilboð félagsins ekki þær kröfur, skilyrði og viðmiðanir útboðsgagna sem lutu af nafnleynd. Af a. lið 1. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016 leiðir að í slíkum tilvikum sé óheimilt að velja tilboð sem ekki uppfylla þær kröfur, enda var tilboðið þá ekki í samræmi við útboðsgögn, sbr. og 1. mgr. 82. gr. sömu laga. Vandséð er hvernig unnt geti verið að afsaka að víkja frá reglu a. liðar 1. mgr. 66. gr. en reglum um nafnleysi er ætlað að tryggja tiltrú á að endanlegt val á tilboði ráðist af gæðum fram boðinna lausna og litist með engum hætti af nöfnum bjóðenda. Auk þessa kom skýrt fram í ákvæði 0.4.7 að matsnefnd skyldi aðeins taka fyrir gild tilboð samkvæmt ákvæðum alútboðsgagna. Í ákvörðun varnaraðila um að tilboð Mannverks ehf. kæmi ekki til mats hjá matsnefndinni fólst þannig sú afstaða varnaraðila að tilboð Mannverks ehf. hafi verið ógilt, enda vandséð að öðrum kosti hvernig hefði verið hægt á grundvelli útboðsskilmála að halda tilboðinu utan matsferlisins. Annmarki þessi á tilboði Mannverks ehf. laut að grundvallarþætti við gerð tilboðsins og samrýmdist frágangur félagsins á tilboðinu ekki fyrirmælum alútboðsgagna.

Að því er varðar þau sjónarmið varnaraðila, að hann hafi ákveðið að beita vægara úrræði með vísan til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ekki vísa tilboð Mannverks ehf. frá, skal tekið fram að tilboð sem er andstætt útboðsskilmálum sé ógilt. Mannverk ehf. var einn af mörgum bjóðendum. Hann gat ekki átt neinar réttmætar væntingar til þess á því stigi þegar ágalli tilboðs hans kom fram að hans tilboð yrði valið umfram önnur. Engin efni eru því til annars hér en að álita tilboð Mannverks ehf. ógilt.

Samkvæmt framangreindu verður að fallast á kröfu kæranda um að ákvörðun varnaraðila, um að velja tilboð Mannverks ehf. í hinu kærða alútboði, verði felld úr gildi.

Kærandi krefst þess jafnframt að kærunefnd útboðsmála veiti álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila, sbr. 2. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016. Þar sem kærunefnd útboðsmála hefur fellt úr gildi ákvörðun varnaraðila um val á tilboði Mannverks ehf. er ljóst að útboðið er ennþá í gangi. Kann varnaraðili því að taka ákvörðun um val á tilboði annars bjóðanda í framhaldinu og er ekki loku fyrir það skotið að tilboð kæranda verði fyrir valinu. Þykir því ekki tímabært að fjalla um þessa kröfu kæranda og verður henni vísað frá nefndinni.

Samkvæmt framangreindum málsúrslitum verður varnaraðila gert að greiða kæranda málskostnað svo sem nánar greinir í úrskurðarorði.

Úrskurðarorð

Ákvörðun varnaraðila, Félagsbústaða, um að velja tilboð Mannverks ehf. í alútboði auðkennt „Stekkjarbakki – íbúðakjarni“, er felld úr gildi.

Kröfu kæranda, Aleflis ehf., um að kærunefnd útboðsmála láti í ljós álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart honum, er vísað frá kærunefnd.

Varnaraðili greiði kæranda 750.000 krónur í málskostnað.

Reykjavík, 20. febrúar 2026

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir