Ákvörðun Fiskistofu um að svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni í tvær vikur.

Fimmtudaginn, 5. mars 2026, var í atvinnuvegaráðuneytinu

kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

 

Stjórnsýslukæra

Atvinnuvegaráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru frá E, lögmanni f.h. B ehf.,  dags. 4. ágúst 2023, sem barst ráðuneytinu með tölvupósti 7. sama mánaðar, þar sem kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 27. júlí 2023, um að svipta skipið C, leyfi til veiða í atvinnuskyni í tvær vikur frá og með 1. ágúst 2023 til og með 14. ágúst 2023.

Kæruheimild er í 18. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.

 

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun, dags. 27. júlí 2023, verði felld úr gildi. Til vara er þess krafist að henni verði breytt þannig að í stað sviptingar komi skrifleg áminning samkvæmt 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar. Til þrautavara er þess krafist að hinni kærðu ákvörðun verði breytt þannig að veiðileyfissvipting verði ein vika í stað tveggja.

 

Málsatvik

Málsatvikum er lýst í hinni kærðu ákvörðun, dags. 27. júlí 2023. Þar segir að við rafrænt eftirlit hafi komið í ljós að stafrænar aflaupplýsingar hafi ekki borist til Fiskistofu áður en skipið lagðist að bryggju tiltekna daga í apríl 2023 svo sem mælt sé fyrir um í 4. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar og 4. gr. reglugerðar nr. 307/2023, um stafræna skráningu og skil aflaupplýsinga. Kærandi var á grásleppuveiðum samkvæmt leyfi sem útgefið var af Fiskistofu á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands.

Með bréfi, dags. 17. maí 2023, tilkynnti Fiskistofa kæranda að stofnunin hefði til meðferðar mál er varði ætluð brot skipstjóra fiskiskipsins C gegn reglugerð nr. 307/2023, um stafræna skráningu og skil aflaupplýsinga og lögum nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar. Þar var málsatvikum lýst, leiðbeint um lagaatriði og kæranda gefinn kostur á að koma andmælum og athugasemdum á framfæri í samræmi við 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 áður en afstaða yrði tekin til þess hvort brot hafi verið framin og eftir atvikum hvort tekin skyldi ákvörðun um viðurlög. Með bréfi, dags. 14. júní 2023, sendi lögmaður kæranda athugasemdir f.h. kæranda við brotaskýrslu í málinu, dags. 26. apríl 2023.

Með bréfi, dags. 20. júlí 2023, tók Fiskistofa ákvörðun um að svipta skipið C leyfi til veiða í atvinnuskyni í tvær vikur frá og með 1. ágúst 2023 til og með 14. ágúst 2023. Í ákvörðuninni segir að Fiskistofa hafi lokið meðferð máls er varði ætluð brot skipstjóra fiskiskipsins C gegn reglugerð nr. 307/2023 og lögum nr. 57/1996. Í skýrslu veiðieftirlitsmanns Fiskistofu, dags. 26. apríl 2023, komi fram að við rafrænt eftirlit hafi komið í ljós að stafrænar aflaupplýsingar hafi ekki borist til Fiskistofu áður en skipið lagðist að bryggju, svo sem mælt sé fyrir um í 4. gr. reglugerðar nr. 307/2023 og 4. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996, eftirfarandi daga í apríl 2023: 3., 6., 10., 13., 15., 17., 19. og 20. apríl. Samtals átta aðskildar veiðiferðir þar sem stafrænar upplýsingar bárust ekki Fiskistofu. Af þeim sökum sé skipstjóri skipsins C grunaður um að hafa brotið gegn tilgreindum ákvæðum reglugerðar nr. 307/2023 og laga nr. 57/1996, í framangreindum átta veiðiferðum.

Í 4. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996 segi að skipstjórnarmenn veiðiskipa, sem hafi veiðileyfi í atvinnuskyni samkvæmt lögum um stjórn fiskveiða eða sérveiðileyfi, skuli senda aflaupplýsingar stafrænt til Fiskistofu áður en veiðiferð ljúki. Í 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 307/2023 segi að skipstjórar skipa sem hafi veiðileyfi í atvinnuskyni samkvæmt lögum um stjórn fiskveiða, eða sérveiðileyfi, skuli skrá þær aflaupplýsingar sem kveðið sé á um í reglugerðinni og senda þær með stafrænum hætti í vefþjónustu Fiskistofu áður en veiðiferð sé lokið. Í 4. gr. framangreindrar reglugerðar segi að skipstjóri skuli senda upplýsingar samkvæmt 3. gr. til vefþjónustu Fiskistofu áður en skipi sé lagt að bryggju í löndunarhöfn að lokinni veiðiferð. Í 4. mgr. 1. gr. sé svo kveðið á um skyldu skipstjóra til að gæta þess að búnaður til að tengjast vefþjónustu Fiskistofu fyrir stafræn skil aflaupplýsinga sé í lagi áður en haldið sé í veiðiferð. Brot gegn umræddri reglugerð nr. 307/2023 og 4. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996 varði viðurlögum í formi áminninga og sviptingar veiðileyfa samkvæmt 15. gr. laga nr. 57/1996.

Í 1. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 komi fram að Fiskistofa skuli svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfi hafi brotið gegn ákvæðum laganna eða reglum settum samkvæmt þeim. Í 2. mgr. 15. gr. sé mælt fyrir um lengd leyfissviptingar en þar segi að við fyrsta brot, sem varði sviptingu veiðileyfis, skuli leyfissvipting ekki standa skemur en eina viku og ekki lengur en tólf vikur eftir eðli og umfangi brots. Við ítrekuð brot skuli svipting ekki standa skemur en fjórar vikur og ekki lengur en eitt ár.

Fyrir liggi að skipstjóri fiskiskipsins C hafi ekki skilað aflaupplýsingum í átta aðgreind skipti, á 17 dögum, frá 3. til 20. apríl 2023. Gerð hafi verið grein fyrir athugasemdum kæranda og þeim svarað. Séu þær ekki þess eðlis að þær leiði til þess að málið verði fellt niður. Málsatvik séu óumdeild og ekki uppi vafi um hina meintu háttsemi enda byggi mat á umræddum brotum á gögnum og hvort þeim hafi verið skilað eða ekki. Ekkert hafi komið fram í málinu sem geti leitt til þess að skýrsla veiðieftirlitsmanns sé dregin í efa, né hafi kærandi véfengt málsatvik eins og þeim sé lýst að framan. Markmið málsmeðferðar Fiskistofu sé að leiða hið sanna og rétta í ljós. Að mati stofnunarinnar teljist mál þetta vera nægilega upplýst og atvik og staðreyndir málsins, sem þýðingu hafi að lögum, vera sönnuð. Með vísan til málsatvika og eðlis brota, athugasemda kæranda, gagna málsins og alls þess sem að framan greini sé það niðurstaða Fiskistofu að skipstjóri fiskiskipsins C hafi ekki sinnt skyldu sinni til skila á stafrænum aflaupplýsingum til vefþjónustu Fiskistofu og þar með brotið gegn reglugerð nr. 307/2023 í þau átta tilgreindu skipti sem að framan greini. Vanskil og ónákvæm skráning á stafrænum aflaupplýsingum skipstjóra Emilíu AK-57 (2367) brjóti gegn 2. mgr. 1. gr., sbr. 4. gr., sbr. 7. gr. reglugerðar nr. 307/2023, sbr. 4. mgr. 9. gr., sbr. 15. gr. laga nr. 57/1996.

Í 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 segi að þrátt fyrir ákvæði 1. og 2. mgr. sama ákvæðis skuli Fiskistofa veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu vegna fyrsta minni háttar brots. Við mat á því hvort um minni háttar brot sé að ræða sé m.a. litið til þess hvort ætla megi að brot hafi í för með umtalsverðan ávinning fyrir hlutaðeigandi útgerð og hvort það hafi verið framið af ásetningi eða gáleysi. Jafnframt sé litið til þess hvernig verknaðinum sjálfum hafi verið háttað og aðstæðna að öðru leyti og hvort þær hafi aukið mjög á saknæmi brotsins. Í þessu máli sé litið til þess að brotin hafi öll verið til þess fallin að hafa í för með sér sparnað útgjalda fyrir hlutaðeigandi útgerðaraðila og/eða tengda aðila, með því að skila ekki aflaupplýsingum og komast þar með hjá kostnaði við kaup á hugbúnaði og þjónustulausnum við skil á aflaupplýsingum í samræmi við reglugerð nr. 307/2023. Fiskistofa leggi ekki mat á hversu mikill sá sparnaður útgjalda kæranda kunni að hafa verið, en gjaldskrá þjónustuaðila sé ósamanburðarhæf í þeim tilgangi. Þær reglur sem gildi um skil aflaupplýsinga í reglugerð nr. 307/2023 og lögum nr. 57/1996 séu skýrar og fortakslausar hvað varði skyldu og ábyrgð skipstjóra til skila aflaupplýsinga til Fiskistofu áður en skipi sé lagt að bryggju í löndunarhöfn að lokinni veiðiferð. Sú áhersla sem löggjafinn leggi á þetta komi fram í texta ákvæðanna og lögskýringargögnum. Aflaupplýsingar séu grundvöllur veiðieftirlits Fiskistofu og annarra verkefna sem varði stjórnun fiskveiða og einnig veigamiklar upplýsingar til Hafrannsóknastofnunar sem nýttar séu í vísindalegum tilgangi. Jafnframt séu réttar aflaupplýsingar mikilvægar fyrir vottun útfluttra íslenskra sjávarafurða. Við mat á því hvort um meðvituð gáleysisbrot eða ásetningsbrot hafi verið að ræða sé litið til háttsemi skipstjóra í umræddum veiðiferðum og til þeirrar staðreyndar að kærandi og skipstjóri á hverjum tíma beri ábyrgð á því að framkvæmd veiða brjóti ekki í bága við gildandi lög og reglur. Þá líti Fiskistofa til fyrri leiðbeininga og aðvarana til kæranda og fyrri ákvörðunar Fiskistofu, dags. 23. mars 2023 í öðru máli gegn kæranda, vegna sams konar brota, við mat á ásetningsstigi og alvarleika brota. Kærandi sé útgerð sem stundi fiskveiðar í atvinnuskyni. Það sé því á hans ábyrgð að verklag við veiðar sé í samræmi við lög um borð í þeim fiskiskipum sem hann eigi og geri út og að allur aðbúnaður og tækjakostur sé í samræmi við lög og reglur, þ.m.t. með hliðsjón af 1. gr. reglugerðar nr. 307/2023. Brotin séu átta talsins og hafi fyrsta brotið átt sér stað einungis 11 dögum eftir að ákvörðun í öðru máli lá fyrir þann 23. mars 2023 og allt þar til svipting leyfis til veiða í atvinnuskyni á grundvelli hennar tók gildi. Að mati Fiskistofu hafi fyrirsvarsmaður kæranda verið grandsamur um að skipstjóri væri að brjóta lög í öll umrædd skipti. Í stað þess að koma skilum aflaupplýsinga í lögmætt horf hafi kærandi ekkert tillit tekið til fyrri ákvörðunar Fiskistofu, dags. 23. mars 2023 og fyrri leiðbeininga Fiskistofu, sem auki á saknæmi brotanna.

Með hliðsjón af framangreindu séu brot kæranda óásættanleg og ítrekuð og að mati Fiskistofu framin að yfirlögðu ráði í andstöðu við skýrar reglur um skil aflaupplýsinga. Við mat á viðurlögum í málinu telji Fiskistofa að líta verði til fyrirmæla laga um ítrekunaráhrif fyrri ákvörðunar, dags. 23. mars 2023, sbr. 19. gr. laga nr. 57/1996.

Í tilkynningu Fiskistofu til kæranda um að málið hafi verið tekið til meðferðar, dags. 17. maí 2023, hafi verið vísað til ákvörðunar stofnunarinnar í eldra máli þar sem skip kæranda, C hafi verið svipt leyfi til veiða í atvinnuskyni í fjórar vikur með vísan til 1. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996. Þá hafi verið vísað til þess að ákvörðunin hefði ítrekunaráhrif í tvö ár frá dagsetningu hennar samkvæmt 19. gr. sömu laga og geti þar með haft áhrif á beitingu viðurlaga komi til þeirra í máli þessu.

Kærandi telji sig hafa mikla hagsmuni af því að tekin hafi verið endanleg ákvörðun eða úrskurðað með endanlegum hætti um þau viðurlög sem ítrekunaráhrifin stafi af. Kærandi hafi lagt fram kæru í því máli, dags. 19. apríl 2023 og sé málið enn til meðferðar hjá æðra stjórnvaldi. Af þeim sökum telji kærandi að Fiskistofa geti ekki beitt ítrekunaráhrifum viðurlagaákvörðunar sem ekki sé orðin endanleg. Sé slík niðurstaða andstæð meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Fiskistofu beri því annað hvort að fresta ákvörðun í þessu máli, þar til ráðuneytið hafi úrskurðað í eldra málinu eða ljúka þessari ákvörðun með skriflegri áminningu með vísan til 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996.

Fiskistofa telji að skilyrði og áhrif ítrekunar samkvæmt 19. gr. laga nr. 57/1996 séu skýr og hafi efni þess verið bæði aðgengilegt og fyrirsjáanlegt þannig að kærandi hafi átt að geta séð fyrir hverjar afleiðingar áframhaldandi brot hans í apríl 2023, í kjölfar ákvörðunar Fiskistofu, dags. 23. mars 2023, hefðu að lögum.

Í 19. gr. laga nr. 57/1996 sé kveðið á um að áminningar og sviptingar veiðileyfis skuli hafa ítrekunaráhrif. Ítrekunaráhrif laga nr. 57/1996 hafi verulegt gildi sökum þessa og sé ætlað að hafa sérstök varnaðaráhrif þar sem ítrekunaráhrifin leiði til strangari viðurlaga fyrir síðar framin, sams konar eða eðlislík brot, sama manns eða lögaðila. Ákvörðun um viðurlög verði að liggja fyrir, en slík ákvörðun verði ekki að vera endanleg. Ákvörðun um viðurlög sem kærð sé til æðra stjórnvalds geti haft ítrekunaráhrif enda hljóti hún síðar staðfestingu æðra stjórnvalds. Kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar Fiskistofu samkvæmt 18. gr. laga nr. 57/1996. Að mati Fiskistofu eigi það einnig við um réttaráhrif og beitingu 19. gr. sömu laga, sbr. 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þó skuli áréttað að feli væntanlegur úrskurður æðra stjórnvalds í sér verulega breytingu á þeim atvikum sem ítrekunaráhrif við ákvörðun um viðurlög í þessari ákvörðun byggi á, geti skilyrði fyrir endurupptöku málsins, í kjölfar úrskurðar ráðuneytis verið uppfyllt samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að mati Fiskistofu sé enginn vafi uppi um brot kæranda, hvorki í því máli sem sé nú til meðferðar né í eldra máli, sem séu fullframin enda séu hlutrænir efnisþættir þeirra uppfylltir með mið af hlutlægum þáttum, þ.e. hvort aflaupplýsingum hafi verið skilað eða ekki. Af þeim sökum telji Fiskistofa ólíklegt að niðurstaða stofnunarinnar í eldra máli um hvort brot hafi verið framin, verði felld úr gildi og því rétt að sú ákvörðun hafi ítrekunaráhrif í þessu máli. Réttaráhrif ítrekunar samkvæmt fyrri ákvörðun hafi gilt frá og með dagsetningu hennar, 23. mars 2023. Hafi brot kæranda verið framin á tímabilinu 3. til 20. apríl 2023 og því hafi ítrekunaráhrif fyrri ákvörðunar réttaráhrif við ákvörðun viðurlaga í þessu máli samkvæmt 19. gr. laga nr. 57/1996.

Að mati Fiskistofu séu ítrekunartengsl brota í fyrri ákvörðun og því máli sem nú sé til umfjöllunar í samræmi við skilyrði ákvæðisins, enda um sams konar brot að ræða. Þá séu efnisskilyrði 1. mgr. 71. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 jafnframt uppfyllt í tilviki kæranda. Að því virtu telji Fiskistofa, og í ljósi ítrekunaráhrifa samkvæmt 19. gr. laga nr. 57/1996 sem og atvika að öðru leyti með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, að umrædd brot varði sviptingu leyfis til veiða í atvinnuskyni, samkvæmt 1. mgr., sbr. 2. mgr. 15. gr. sömu laga, í tvær vikur, þrátt fyrir lögbundið lágmark sviptingar í fjórar vikur fyrir ítrekað brot samkvæmt síðari málsl. 2. mgr. 15. gr. sömu laga. Ákvörðun hafi verið fyrirliggjandi í málinu, dags. 20. júlí 2023 en svipta hafi átt skipið C leyfi til veiða í atvinnuskyni frá og með 21. ágúst 2023 til og með 3. september 2023. Þann 24. júlí 2023 hafi Fiskistofu borist beiðni um flýtingu réttaráhrifa í málinu. Í beiðninni hafi komið fram að óskað væri eftir að réttaráhrifum fyrri ákvörðunar Fiskistofu yrði flýtt þannig að skipið yrði án veiðileyfis í 14 daga frá og með 1. ágúst 2023. Fiskistofa hafi fallist á beiðni kæranda og afturkallað fyrri ákvörðun, dags. 20. júlí 2023, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ný ákvörðun, dags. 27. júlí 2023 taki því gildi 1. ágúst 2023 og gildi til og með 14. ágúst 2023.

Þá kom þar fram að ákvörðunin væri kæranleg til ráðuneytisins og að kærufrestur væri einn mánuður, sbr. 18. gr. laga nr. 57/1996 og 24. gr. laga nr. 116/2006. Kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar og var vakin athygli á að hún yrði birt opinberlega á vefsíðu Fiskistofu, sbr. 9. gr. laga nr. 36/1992, um Fiskistofu.

 

Málsmeðferð ráðuneytisins

Með stjórnsýslukæru, dags. 4. ágúst 2023, kærði E, lögmaður f.h. B ehf. þá ákvörðun Fiskistofu, dags. 27. júlí 2023, að svipta skipið C leyfi til veiða í atvinnuskyni í tvær vikur.

Með tölvupósti, dags. 14. ágúst 2023, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæruna, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.

Umsögn Fiskistofu, dags. 14. september 2023, barst ráðuneytinu með tölvupósti, dags. 15. sama mánaðar.

Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Fiskistofu í ljósritum: 1) Ákvörðun Fiskistofu, dags. 20. júlí 2023. 2) Ákvörðun Fiskistofu til kæranda (flýting réttaráhrifa), dags. 27. júlí 2023. 3) Beiðni kæranda um flýtingu réttaráhrifa, dags. 24. júlí 2023. 4) Svar Fiskistofu - flýting réttaráhrifa, dags. 27. júlí 2023. 5) Tilkynning um mál (andmælabréf), dags. 17. maí 2023. 6) Athugasemdir kæranda, dags. 14. júní 2023. 7) Brotaskýrsla (mál 2023-04-26-0366), dags. 26. apríl 2023. 8) Vinnuskjal (mál 2023-04-26-0366). 9) Skjáskot – Afladagbók C. 10) Lögskráning -C. 11) Lögskráning - C - Skútan (skipaskrá Samgöngustofu). 12) Umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæru í máli nr. MAR23040074 (nú MAR23101244), dags. 4. maí 2023. 13) Umsögn Fiskistofu um greinargerð kæranda í máli nr. MAR23040074 (nú MAR23101244), dags. 20. júlí 2023.

Með tölvupósti, dags. 18. september 2023, sendi ráðuneytið lögmanni kæranda ljósrit af umsögn Fiskistofu, dags. 14. september 2023 og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við umsögnina.

Með tölvupósti, dags. 21. september 2023, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá lögmanni kæranda.

Eftirtalin gögn fylgdu framangreindum athugasemdum lögmanns kæranda, dags. 21. september 2023: 1) Útprentun af tölvusamskiptum kæranda við þjónustuaðila G í ágúst 2023.

Með tölvupósti, dags. 15. júlí 2024, bárust ráðuneytinu tilteknar athugasemdir lögmanns kæranda um að snjallforritið G hafi verið bilað á tilteknum tíma á árunum 2022 og 2023.

Með símtali við Fiskistofu 9. ágúst 2024, óskaði ráðuneytið eftir tilteknum upplýsingum varðandi athugasemdir kæranda sem beindust að því að bilanir eða vandræði hafi verið í snjallforritinu G.

Með tölvupósti dags. 9. ágúst 2024, bárust ráðuneytinu svör frá Fiskistofu um að tiltekin vandræði hafi verið með snjallforritið G sem tekinn var í notkun á árinu 2022 en þjónustu með forritinu hafi verið hætt í árslok 2023. Með öðrum tölvupósti, dags. 9. ágúst 2024, bárust ráðuneytinu einnig upplýsingar frá Fiskistofu um að kærandi hafi ekki verið að notast við G í þeim veiðiferðum sem voru grundvöllur hinnar kærðu ákvörðunar Fiskistofu.

Með tölvupósti, dags. 12. ágúst 2024, var kæranda veittur kostur á að tjá sig um framangreindar upplýsingar.

Með tölvupósti, dags. 27. ágúst 2024, bárust ráðuneytinu athugasemdir lögmanns kæranda í bréfi, dags. 26. ágúst 2024.

Eftirtalin gögn fylgdu bréfi kæranda, dags. 26. ágúst 2024: 1) Afrit af umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæru í málinu, dags. 14. september 2023. 2) Skjöl vegna málefna tveggja fiskiskipa sem sýna samskipti Fiskistofu um ágalla á snjallforritinu G fyrir 14. september 2023.

 

Málsástæður og sjónarmið kæranda

1) Kærandi gerir grein fyrir forsögu málsins um innleiðingu rafrænna skila á aflaupplýsingum fiskiskipa og afnám reglna um notkun afladagbóka í bókarformi. Þar kemur fram að allt frá því 2007 hafi skipstjórum íslenskra fiskiskipa verið skylt að færa rafrænar afladagbækur og skila þeim til Fiskistofu. Útgerðum smábáta hafi þrátt fyrir þetta verið veitt tímabundin heimild til að nota afladagbækur í bókarformi. Sú heimild hafi verið framlengd nokkrum sinnum og hafi gilt í raun allt til gildistöku reglugerðar nr. 298/2020, um skráningu og skil aflaupplýsinga. Á síðari hluta 2. áratugs aldarinnar hafi Fiskistofa fengið styrk til að láta búa til smáforrit fyrir snjalltæki til að afhenda útgerðum smærri fiskiskipa endurgjaldslaust svo þau gætu lagt afladagbók í bókarformi til hliðar en skráð og skilað aflaupplýsingum stafrænt í gegnum snjalltæki. Gerð forritsins og innleiðing þess hafi hafist með því að útgerðum smábáta hafi verið afhent snjallforritið og skipstjórum þeirra verið gert skylt að nota það. Á sama tíma hafi tekið gildi reglugerð nr. 298/2020. Umtalsverðir hnökrar hafi orðið á innleiðingunni og því hafi áfram verið leyft að skila aflaupplýsingum með öðrum hætti á pappír. Auk þess hafi efasemdir vaknað um að forritið stæðist lög nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Fiskistofa hafi svo hætt að þjónusta smáforritið. Ráðherra hafi síðan sett reglugerð nr. 394/2022, um breytingu á reglugerð nr. 298/2020, þar sem útgerðir hafi verið skyldaðar til að skila aflaupplýsingum með búnaði sem gæti tengst vefþjónustu Fiskistofu og lögð skylda á skipstjóra að skila aflaupplýsingum áður en skip komu að bryggju eftir hverja veiðiferð. Sú reglugerð hafi verið leyst af hólmi með reglugerð nr. 307/2023, um stafræna skráningu og skil aflaupplýsinga. Við gildistöku reglugerðar nr. 394/2022 hafi Fiskistofa hætt notkun þess snjallforrits sem stofnunin hafði látið búa til, sbr. tilkynningar á heimasíðu stofnunarinnar 2. mars og 4. apríl 2022. Um leið og Fiskistofa hafi tekið sitt eigið smáforrit úr notkun hafi stofnunin hætt að leiðbeina skipstjórnarmönnum og útgerðum og aðstoða við skráningu og sendingu aflaupplýsinga. Stofnunin hafi auglýst á heimasíðu sinni tiltekin smáforrit til þessara nota.

2) Kærandi hafi keypt skipið C í mars 2022 og farið að gera það út. Hann hafi því hafið útgerð skipsins að nýju eftir að Fiskistofa hafði tilkynnt um aflagningu eigin smáforrits en nokkrum dögum áður en núverandi verklag hófst. Fyrirsvarsmaður kæranda sé einn af forsvarsmönnum félags smábátaeigenda á Akranesi og hafi félagið óskað eftir því við Fiskistofu að stofnunin sendi fulltrúa til fundar sem félagið hafi haldið fyrir upphaf vertíðar 2022. Tilgangurinn með þessu hafi verið að félagsmenn fengju allir vandaðar upplýsingar um hið nýja fyrirkomulag og gætu leitað svara við þeim spurningum sem upp kæmu. Fiskistofa hafi ekki sent fulltrúa á fundinn. Í framhaldi af þessu hafi fyrirsvarsmaður kæranda gert skip sitt út til grásleppuveiða og að því búnu til strandveiða. Hann hafi ekki farið með stjórn skipsins á strandveiðunum og það hafi ekki verið fyrr en í september 2022 að skipstjórar skipsins hafi látið fyrirsvarsmann kæranda vita af því að þeir hefðu ekki skráð og sent rafrænar aflaupplýsingar til Fiskistofu á strandveiðitímabilinu eða á tímabilinu frá 1. maí til og með 31. ágúst það ár. Fyrirsvarsmaður kæranda hafi dregið af þessu þá ályktun að fallið hefði verið frá því að krefja skipstjóra smábáta um skil á aflaupplýsingum. Hann hafi hafið krabbaveiðar á skipinu í september 2022 og af þessari ástæðu hafi hann engar aflaupplýsingar sent til Fiskistofu en látið vigta allan afla á hafnarvog svo stofnunin hefði réttar upplýsingar um afla skipsins. Í desember 2022 hafi hann svo fengið bréf frá Fiskistofu þar sem honum hafi verið tilkynnt um að tekið hefði verið til meðferðar mál sem hefði komið upp í júní 2022 og varðaði vanskil á aflaupplýsingum frá skipinu í maí og júní sama ár. Hafði stofnunin ekki tilkynnt kæranda um málið með þeim afleiðingum að frávikatilvik höfðu hrannast upp og voru á sjöunda tug þegar bréfið var sent. Því máli hafi lokið með ákvörðun í mars 2023 og hafi hún verið kærð til ráðuneytisins vegna fjölmargra annmarka á form- og efnishlið málsins. Fyrir grásleppuvertíðina árið 2023, sem mál þetta byggi á, hafi kærandi gætt þess að tryggja sér aðgang að einu af þeim smáforritum sem Fiskistofa hafi auglýst á heimasíðu sinni. Hann hafi pantað aðgang að smáforritinu G í gegnum tölvupóst og fengið svar þar sem hann hafi verið boðinn velkominn í hóp notenda smáforritsins. Skipstjóri skips félagsins hafi lent strax í upphafi í vandræðum með að nota forritið. Þau hafi lýst sér þannig að ekki hafi verið hægt að skrá þorsk í forritið þó hægt væri að skrá grásleppuafla. Seljandi forritsins hafi ekki gefið upp neitt símanúmer hjá þjónustuborði en gefið upp tölvupóstfang og vísað á Facebook síðu sína þaðan sem hægt væri að senda skilaboð. Skipstjóri skipsins hafi sent tölvupóst til fyrirtækisins en aðeins fengið það svar að leiðbeiningar væru á Facebook. Kærandi hafi fundið á síðu framleiðandans leiðbeiningamyndband í lélegum gæðum sem hafi ekki leyst vandræðin. Meðan á þessu stóð hafi hann haldið skipinu til veiða en bjargað sér með því að senda aflaupplýsingar til Fiskistofu með tölvupóstum. Veiðieftirlitsmaður Fiskistofu hafi farið með skipinu í veiðiferð á þessu gráslepputímabili og hafi fyrirsvarsmaður kæranda upplýst eftirlitsmanninn um vandkvæði við notkun G og að hann hefði vegna þeirra neyðst til að nota tölvupóst til að senda Fiskistofu aflaupplýsingarnar. Veiðieftirlitsmaðurinn hafi hvorki veitt aðstoð né leiðbeiningar af því tilefni, aðrar en að vísa á heimasíðu Fiskistofu, en í framhaldi af þessu hafi komið bréf frá Fiskistofu þar sem tilkynnt hafi verið um upphaf þessa máls.

3) Í meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 felist að stjórnvald skuli ekki taka íþyngjandi ákvörðun nema lögmætum tilgangi verði ekki náð með öðru og vægara móti. Skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en þörf sé á til að ná þeim tilgangi. Auk þess gildi um málið óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins en ein af þeim sé meginreglan um meðalhóf, sanngirni og hófstillingu við meðferð opinbers valds.

Í því sambandi sé vísað til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. F118/2022 um áskilnað um varkárni stjórnvalda við innleiðingu tæknilegra lausna. Þar komi fram að tilefni sé til þess að vekja athygli á því að tæknilegar lausnir stjórnvalda virðist oft í upphafi taka lítið tillit til aðstæðna allra þeirra sem þurfi að eiga samskipti við stjórnsýsluna. Eins og umboðsmaður hafi áður bent á geti skapast af þessu sú hætta að þeir sem standi höllum fæti gagnvart rafrænni miðlun fái lakari þjónustu en ella eða jafnvel alls ekki þá þjónustu sem þeir eigi þó rétt á samkvæmt lögum. Meðferð Fiskistofu á máli kæranda sé ekki í samræmi við þessi tilmæli umboðsmanns.

Kærandi hafi allt frá árinu 2022 verið að reyna að aðlaga sig að breyttu umhverfi varðandi skráningu og sendingu aflaupplýsinga frá skipi sínu. Fiskistofa taki í engu tillit til erfiðleika kæranda við að nota G, sem sé forrit sem hægt sé að nota til að skrá og senda stafrænar aflaupplýsingar fiskiskipa. Þegar Fiskistofa hafi lagt þá skyldu á skipstjórnendur að nota smáforrit sem stofnunin sjálf hafði látið búa til hafi stofnunin gefið a.m.k. eins og hálfs árs aðlögunartíma þar sem starfsmenn stofnunarinnar hafi leiðbeint skipstjórnarmönnum um rétta notkun auk þess sem starfsmenn hafi reynt að aðstoða í gegnum síma. Stofnunin hafi boðið allan þennan tíma upp á notkun pappírslausna til að nota vegna vandræða með smáforrit hennar. Áður hafði stofnunin unnið að gerð forritsins misserum saman. Á meðan hafi Fiskistofa og fyrirtækið sem bjó til smáforritið unnið að því að lagfæra hnökra sem hafi komið upp þegar forritið var tekið í notkun. Á því tímabili hafi frávikum á skilum verið mætt með skilningi, leiðbeiningum og stillingu í stað viðurlaga. Þegar reglugerð hafi verið breytt vorið 2022, smáforrit Fiskistofu tekið úr notkun og auglýst þess í stað smáforrit sem einkaaðilar höfðu til sölu, hafi hins vegar enginn aðlögunartími verið gefinn, ekki orðið við beiðni um að sendir yrðu fulltrúar á fund smábátasjómanna og engar leiðbeiningar veittar í síma né á vettvangi. Þess í stað hafi mistökum og vandræðum með hið nýja fyrirkomulag verið mætt með viðurlagamálum. Þessi málsmeðferð sé engan veginn í samræmi við 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um meðalhóf, sanngirni og hófstillingu við beitingu opinbers valds né 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda.

Fiskistofa rökstyðji ekki þá afstöðu að álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. F118/2022 eigi ekki við þegar rafrænar lausnir séu innleiddar sem aðilar sem stundi leyfisskylda atvinnustarfsemi séu skyldaðir með lögum til að nota en þessi afstaða hafi enga stoð í áliti umboðsmanns, lögum eða almennri stjórnsýsluframkvæmd. Hún eigi sér heldur ekki fordæmi í stjórnsýsluframkvæmd Fiskistofu sjálfrar við innleiðingu smáforrits sem stofnunin framleiddi sjálf og skipstjórnarmönnum hafi verið skylt að nota samkvæmt reglugerð nr. 298/2020. Þá hafi Fiskistofa sýnt varkárni, boðið upp á fundi með hagaðilum fyrir innleiðingu forritsins og mætt á fundi meðan á ferlinu stóð, m.a. hjá félagi kæranda. Einnig hafi stofnunin boðið upp á forritið og notkun þess endurgjaldslaust. Veiðieftirlitsmenn stofnunarinnar hafi leiðbeint skipstjórnarmönnum á vettvangi ef þess var þörf og stofnunin boðið upp á leiðbeiningar og kennslu í gegnum síma. Ef frávik frá réttu verklagi við skráningu og sendingu aflaupplýsinga úr smáforriti Fiskistofu urðu hafi ekki verið brugðist við því með viðurlögum í fyrsta sinn. Þess í stað hafi viðkomandi útgerð verið sent bréf með leiðbeiningum. Þessi stjórnsýsluframkvæmd hafi verið hjá Fiskistofu allt þar til smáforrit stofnunarinnar var tekið úr notkun. Kærandi hafi skilað ábendingum til Fiskistofu við meðferð málsins þess efnis að veigamikil rök mæltu með því að málið yrði afgreitt með skriflegri áminningu, málið látið niður falla eða málsmeðferð frestað í bili þar til ráðuneytið hefði úrskurðað í kærumáli kæranda vegna viðurlagaákvörðunar, dags. 23. mars 2023. Fiskistofa hafi talið óþarft að verða við þessum tilmælum, enda væri þá unnt að endurupptaka málið og taka nýja ákvörðun ef tilefni væri til. Ekki séu þar neinar upplýsingar um hvernig Fiskistofa sjái fyrir sér að kærandi gæti haft gagn af slíkri endurupptöku og vægari ákvörðun um veiðileyfissviptingu þegar kærandi hafi þegar tekið út réttaráhrif hinnar kærðu ákvörðunar. Bent sé á fyrri úrskurði ráðuneytisins þar sem komi fram að Fiskistofa skuli gæta sérstaklega að því að engin önnur og vægari úrræði en viðurlög geti náð lögmætu markmiði þegar um sé að tefla skerðingu á stjórnarskrárvörðum réttindum svo sem atvinnufrelsi.

4) Í hinni kærðu ákvörðun segi að komið hafi fram í andmælum kæranda að hann hefði á grásleppuvertíð skýrt veiðieftirlitsmanni frá því í veiðiferð 30. mars 2023, að hann væri í vandræðum með að nota G en veiðieftirlitsmaðurinn hefði ekki brugðist við því eða tjáð sig um það á nokkurn hátt en sagt við fyrirsvarsmann kæranda að hann yrði að skila aflaupplýsingum í gegnum tilskildar tæknilausnir eins og aðrir. Upplýsingar um þetta atriði sé hvergi að finna í gögnum málsins sem kærandi hafi fengið frá Fiskistofu áður en hann skilaði andmælum í aðdraganda hinnar kærðu ákvörðunar. Eftir að hin kærða ákvörðun barst til lögmanns kæranda hafi hann óskað eftir því við Fiskistofu að fá send afrit af gögnum sem hefðu bæst við eftir að andmælum var skilað en hafi verið svarað með þeim hætti að engin gögn hefðu bæst við málið. Svo virðist sem framangreind lýsing Fiskistofu styðjist ekki við nein gögn. Vegna þess að framangreindar nýjar upplýsingar voru lagðar til grundvallar stjórnvaldsákvörðun í málinu teljist upplýsingarnar vera um „efni máls“ í skilningi 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hafi Fiskistofu borið að vekja athygli kæranda á þeim og gefa honum kost á því að tjá sig um þær áður en stofnunin tók ákvörðun í málinu á grundvelli þeirra. Með því að gera það ekki hafi Fiskistofa brotið gegn andmælarétti kæranda. Almennt sé talið að brot gegn andmælarétti eigi að leiða til ógildingar stjórnvaldsákvörðunar nema stjórnvald sýni með ótvíræðum hætti fram á að ákvörðunin hefði orðið sú sama ef andmælaréttar hefði verið gætt. Tilvitnaður texti segi ekki rétt frá samtölum skipstjóra við veiðieftirlitsmann í umræddri veiðiferð. Skipstjóri hafi upplýst veiðieftirlitsmanninn um þau vandræði sem hann var í með að nota smáforritið G til að skrá og senda aflaupplýsingarnar frá skipinu og þess vegna hafi hann brugðið á það ráð að senda aflaupplýsingarnar með tölvupósti. Upplýsingarnar hafi farið rafrænt en því miður ekki í vefþjónustu. Veiðieftirlitsmaðurinn hafi ekki brugðist við því að nokkurn hátt. Í tilvitnuðum texta sé aðeins vitnað í þann hluta orða skipstjóra sem séu kæranda í óhag og þar síðan látið sem veiðieftirlitsmaður hafi leiðbeint honum. Þessu sé mótmælt sem röngu.

5) Í hinni kærðu ákvörðun og gögnum málsins sé vísað til fjölmargra leiðbeininga sem þar sé sagt að hafi verið beint til kæranda. Sé þar m.a. vísað til tölvupóstsendinga eða skráningar starfsmanna um efni símtala þeirra við fyrirsvarsmann kæranda. Óhjákvæmilegt sé að fara yfir þetta og leiðrétta. Fiskistofa vísi til tölvupóstsamskipta stofnunarinnar við kæranda í apríl og júní 2021. Tilvísunin sé villandi því að á þessum tíma hafi smáforrit Fiskistofu verið í notkun og í gildi hafi verið reglugerð nr. 298/2020. Leiðbeiningar um notkun smáforrits Fiskistofu hafi ekki getað komið kæranda að neinum notum við lausn vandamála við notkun G í gildistíð reglugerðar nr. 307/2023. Þessi rökstuðningur Fiskistofu sé því ekki í tengslum við málið. Fiskistofa vísi til þess að kærandi hafi fengið leiðbeiningar í símtali 20. maí 2022. Með umsögn Fiskistofu hafi fylgt útprentun af bókun starfsmanns Fiskistofu um símtal á ótilteknum degi við mann sem skráð sé að beri sama nafn og fyrirsvarsmaður kæranda. Við frekari skoðun hafi komið í ljós að þetta símtal hafi átt sér stað í tengslum við mál annars aðila frá 22. nóvember 2022. Efni símtalsins hafi því verið ranglega skráð sem símtal við fyrirsvarsmann kæranda. Fiskistofa vísi einnig til leiðbeininga í símtölum milli starfsmanna Fiskistofu og fyrirsvarsmanns kæranda 18. og 19. október 2022. Með umsögn um eldri stjórnsýslukæru, dags. 19. apríl 2023, hafi stofnunin skilað afritum af bókunum starfsmanna Fiskistofu um símtölin. Með vísan til þessara skjala kannist kærandi ekki við fyrra símtalið og sé því hafnað sem röngu að nokkrar leiðbeiningar hafi verið veittar í símtalinu 19. október 2022. Auk þess sé bókun starfsmannsins á símtalinu ekki í neinu samræmi við það sem fór fram í símtalinu og í henni séu höfð eftir fyrirsvarsmanni kæranda ummæli sem hann segist ekki hafa viðhaft. Starfsmenn Fiskistofu hafi skráð efni símtalanna einhliða og hafi kæranda fyrst verið veittur aðgangur að skráningunni við kærumeðferðina.

6) Í andmælum kæranda hafi því verið haldið fram að þrátt fyrir að ákvæði laga um að reglur um skil aflaupplýsinga ættu við um öll skip sem stundi veiðar í íslenskri lögsögu séu erlend skip undanþegin þeim skyldum sem hvíli á íslenskum skipum samkvæmt reglugerð nr. 307/2023. Þessu hafni Fiskistofa og vísi til reglugerðar nr. 1170/2013, um rafrænar skeytasendingar, upplýsingagjöf og rafræn afladagbókarskil erlendra fiskiskipa í efnahagslögsögu Íslands. Stofnunin vitni til efnis reglugerðarinnar en leiði um leið í ljós þann mun sem sé á skyldum íslenskra og erlendra skipa. Íslensku skipin verði að senda aflaupplýsingar stafrænt í vefþjónustu Fiskistofu. Það þurfi erlendu skipin ekki að gera, heldur beri þeim að senda aflaupplýsingar til fánaríkis síns. Einnig verði erlend skip ekki að senda upplýsingar um fugla og sjávarspendýr sem komi í veiðarfæri þeirra né upplýsingar um þær tegundir sem skylt sé eða heimilt að sleppa í sjóinn á ný. Augljóst misræmi sé því á milli þeirra skyldna sem hvíli á skipstjórum innlendra og erlendra skipa hvað þetta varði, auk þess sem að í reglugerðunum séu misjöfn ákvæði um notkun upplýsinganna eftir að þær hafi borist til íslenskra yfirvalda, viðurlög o.fl. Upplýsingaskilunum sé ætlað það hlutverk að styðja við eftirlit Fiskistofu í löndunarhöfnum en í stað þess að sinna því eftirliti hafi Fiskistofa ákveðið að beina eftirlitinu frekar að skilunum sjálfum og beita viðurlögum vegna þeirra.

7) Fiskistofa telji að um sé að ræða ámælisverð og ítrekuð ásetningsbrot skipstjóra á skipi kæranda. Það sé ekki rétt eins og Fiskistofu hafi margsinnis verið tilkynnt um. Skipstjóri skipsins hafi gert allt sem í hans valdi stóð til að rækja skyldur sínar en ekki getað það vegna tæknilegra erfiðleika. Allar tilraunir hans til að fá aðstoð hafi orðið árangurslausar. Frávikin stafi af vandræðum með smáforritið G og engu öðru. Kærandi segist hafa tekið G í notkun við upphaf grásleppuvertíðar 2023.

8) Fiskistofa hafi haft vitneskju um annmarka á smáforritinu G allt frá því í síðasta lagi þegar skipstjóri kæranda lét veiðieftirlitsmann stofnunarinnar vita af þeim. Fyrirsvarsmaður kæranda hafi eftir að þetta mál kom upp fengið spurnir af sams konar vandræðum annarra útgerða lítilla fiskiskipa og að í einhverjum tilvikum hafi útgerðir fengið bréf vegna þess að aflatilkynningar frá G skiluðu sér ekki. Ómögulegt sé að Fiskistofu hafi verið og sé ókunnugt um það. Upplýsingar um þessi vandræði komi auk þess fram í andmælum kæranda. Þrátt fyrir þetta hafi Fiskistofa auglýst áfram smáforritið G á heimasíðu sinni og haft þar hlekk á heimasíðu framleiðandans þar sem forritið hafi verið auglýst. Hafa megi efasemdir um að þessi kynning stofnunarinnar, á vöru og þjónustu sem virðist ekki geta uppfyllt vandræðalaust þær kröfur sem til hennar séu gerðar, sé réttlætanleg í ljósi þeirra miklu hagsmuna sem stofnunin segi að séu í húfi.

Í athugasemdum Fiskistofu, dags. 14. september 2023, hafi Fiskistofa staðhæft að henni væri ekki kunnugt um annmarka á G hjá þeim 70 fiskiskipum sem notuðu snjallforritið. Gögn sem nú hafi komið fram, þ.e. upplýsingar í tölvupóstum, dags. 9. ágúst 2024, sanni svo ekki verði um villst að þetta sé ósatt, því Fiskistofa hafði vikurnar á undan verið í samskiptum við framleiðanda G vegna mála tveggja annarra fiskiskipa og fengið staðfest hjá honum að annmarkar voru á forritinu sem leiddu til þess að rafrænar aflaupplýsingar komu ekki frá þeim skipum. Á sama tímabili, eða í lok júlí 2023 hafði Fiskistofa svipt skip kæranda veiðileyfi á þeim grundvelli að skipstjóri gæti ekki vikið sér undan skilaskyldu rafrænna aflaupplýsinga með því að vísa í ágalla á tilteknu snjallforriti. Aldrei hafi af hálfu Fiskistofu verið gerðar minnstu tilraunir til að kanna andmæli kæranda hvað varði annmarka á sama forriti en þess í stað hafi ábyrgð á þeim verið lögð á skipstjóra kæranda og skýringum hans hafnað sem ótrúverðugum. Það sem á hinn bóginn sé rétt í framangreindri umsögn Fiskistofu sé að stofnuninni var ekki kunnugt um sams konar annmarka og þann sem kærandi vísaði til og olli honum vandkvæðum, enda hafi Fiskistofa ekki hirt um að kanna grundvöll andmæla hans líkt og hún þó gerði þegar aðrar útgerðir áttu í hlut. Á Fiskistofu hvíli skylda til að birta á heimasíðu sinni ákvarðanir stofnunarinnar um sviptingu veiðileyfa og afturkallanir vigtarleyfa. Á heimasíðu stofnunarinnar sé hvergi að finna vísbendingar um að þau fiskiskip sem fjallað sé um í tölvupóstum Fiskistofu, dags. 9. ágúst 2024, hafi verið svipt veiðileyfi vegna vanskila á stafrænum aflaupplýsingum. Skip kæranda hafi hins vegar með hinni kærðu ákvörðun verið svipt veiðileyfi í tvær vikur af slíku tilefni, í því máli sem hér sé til athugunar og eina til viðbótar síðar. Svo virðist sem meðhöndlun Fiskistofu á andmælum annarra útgerða og mat stofnunarinnar á ábyrgð þeirra og skyldum skipstjóra sé önnur en stofnunin hafi stuðst við í málum kæranda.

9) Þessu til viðbótar sé nauðsynlegt að fara yfir nokkur atriði í rökstuðningi Fiskistofu sem séu röng eða villandi þannig að halli á kæranda. Allt séu þetta atriði sem séu til þess fallin að vekja og halda á lofti þeirri villu að erfiðleikar sem kærandi hafi átt í með að skila aflaupplýsingum skips síns árið 2023 hafi stafað af þvermóðsku og viljaleysi forráðamanns hans og skipstjóra skips hans.

Í rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun, í frásögn af samtali fyrirsvarsmanns kæranda við veiðieftirlitsmann um borð í skipi kæranda 30. mars 2023, sé aðeins getið um hluta samtals skipstjóra við veiðieftirlitsmann. Því sé algjörlega sleppt að skipstjóri hafi látið veiðieftirlitsmann vita að vandræði með notkun G hafi valdið því að hann sendi aflaupplýsingar í tölvupósti til Fiskistofu. Þá sé vitnað til þeirra orða veiðieftirlitsmanns að skipstjóri verði að rækja skyldur sínar hvort sem hann vilji eða ekki. Vilji skipstjóra hvað þetta varðaði hafi hins vegar aldrei borist í tal í samtalinu, enda hafi samtalið fjallað um vandræði með smáforritið G, nánar tiltekið við að skrá annan afla en grásleppu, en ekki vilja skipstjóra.

Fiskistofa vísi til þess hve aflaupplýsingar frá skipstjóra fiskiskips áður en skip kemur til hafnar séu mikilvægar fyrir eftirlit Fiskistofu með löndun sjávarafla og vigtun hans á hafnarvog. Í skýrslu ríkisendurskoðanda um stjórnsýsluúttekt á eftirliti Fiskistofu frá desember 2018 segi m.a. að eftirlit Fiskistofu með löndun og vigtun sjávarafla sé ófullnægjandi. Í eftirfylgniskýrslu sem hafi komið út á árinu 2023 segi að ekki hafi af hálfu Fiskistofu verið gerðar úrbætur á þessu. Þetta leiði í ljós ákveðna mótsögn í rökleiðslu Fiskistofu. Fiskistofa telji eftirlit með löndun og vigtun afla í löndunarhöfnum ekki nægilega mikilvægt fyrir þá hagsmuni sem hún eigi að vernda til að bæta úr annmörkum sem séu á því samkvæmt ábendingum frá ríkisendurskoðanda, en á sama tíma telji stofnunin að það sé grundvallaratriði að skipstjórar ræki skyldur sem á þeim hvíli og ætlað sé að styðja slíkt eftirlit. Útgerðir eigi samkvæmt því að sæta hörðum viðurlögum ef þeir ræki ekki skyldur til athafna sem eigi að styðja eftirlit sem Fiskistofa telji ekki nægilega mikilvægt til að hún ræki það eins og lög mæli fyrir um.

Í rökstuðningi fyrir því hver viðurlög eigi að vera segi Fiskistofa að kærandi hafi sparað sér fjármuni í formi áskriftar að smáforriti til að senda aflaupplýsingar til stofnunarinnar. Þessu sé haldið fram þótt stofnunin hafi verið upplýst um það meðan á málsmeðferðinni stóð að kærandi hafði aflað sér smáforritsins G áður en grásleppuvertíðin hófst og reynt frá upphafi hennar að nota forritið. Staðhæfing Fiskistofu um þennan sparnað sé því ósönn.

Í rökstuðningi fyrir viðurlögum segi að Fiskistofa leggi ekki mat á hver hinn ætlaði fjárhagslegi ávinningur útgerðarinnar hafi verið af frávikunum. Það sé ekki í samræmi við skyldur stofnunarinnar við ákvörðun viðurlaga, sbr. athugasemdir við frumvarp til laga nr. 163/2006, um breytingu á 15. gr. laga nr. 57/1996. Fiskistofu sé samkvæmt því skylt og óhjákvæmilegt að leggja mat á ætlaðan fjárhagslegan ávinning af því broti sem hún telji hafa verið framið áður en hún ákveði viðurlög samkvæmt 15. gr. laga nr. 57/1996.

Fiskistofa leggi í rökstuðningi ákvörðunar sinnar mat á huglæga afstöðu kæranda og skipstjóra skipsins og vísi til leiðbeininga sem stofnunin haldi fram að kæranda hafi verið veittar en þrátt fyrir þær hafi skipstjóri hans ekki sent rafrænar aflaupplýsingar með réttum hætti. Það hafi verið hrakið hér að framan og sýnt fram á að engar leiðbeiningar hafi verið veittar. Það hafi margsinnis komið fram í málinu og Fiskistofu verið ljóst frá því skipstjóri skipsins sagði veiðieftirlitsmanni frá því 30. mars 2023 að skipstjóri hafi gert það sem í hans valdi stóð til að senda aflaupplýsingar með réttum hætti en það hafi orðið árangurslaust. Þá hafi hann reynt að fá leiðbeiningar frá framleiðanda G en það hafi líka orðið árangurslaust. Þá hafi hann reynt að fá leiðbeiningar frá Fiskistofu en það hafi einnig orðið árangurslaust.

Fiskistofa haldi því fram í rökstuðningi fyrir viðurlögum að um sé að ræða ámælisverð og ítrekuð ásetningsbrot skipstjóra á skipi kæranda. Það sé fjarri lagi eins og Fiskistofu hafi margsinnis verið tilkynnt um. Skipstjóri skipsins hafi gert allt sem í hans valdi stóð til að rækja skyldur sínar en hafi ekki getað það vegna tæknilegra erfiðleika. Allar tilraunir hans til að fá aðstoð hafi orðið árangurslausar. Viðurlagaákvörðun Fiskistofu byggi því á röngu mati á ávinningi af frávikunum og huglægri afstöðu skipstjóra og fyrirsvarsmanns kæranda til þeirra. Þá sé mat stofnunarinnar á mikilvægi þeirra hagsmuna sem séu í húfi ekki í samræmi við mikilvægi sömu hagsmuna að mati Fiskistofu þegar litið sé til þess litla vægis sem stofnunin virðist leggja á skyldur hennar til eftirlits með löndun og vigtun sjávarafla í höfnum landsins.

10) Rökstuðningur Fiskistofu beri það í heild með sér að stjórnvaldið hafi misst sjónar á hlutlægnisskyldu stjórnsýsluréttarins sem á því hvíli. Öll atriði málsins séu lögð kæranda á verri veg og atriðum sem séu kæranda í óhag haldið til streitu þrátt fyrir að þau hafi verið leiðrétt. Um önnur atriði sem séu kæranda í óhag sé í einstaka tilvikum beinlínis sagt ósatt. Hinn 19. október 2022 hafi fyrirsvarsmaður kæranda hringt í Fiskistofu til að tilkynna um að honum og öðrum skipstjórum skips hans hefði láðst að skrá og skila aflaupplýsingum í langan tíma á því ári og að hann hefði talið að það væri ekki lengur skylt. Viðbrögð þess starfsmanns sem hafi tekið við símtalinu hafi verið mjög harkaleg og hafi komið til harðra orðaskipta. Svo virðist sem hlutlægni Fiskistofu gagnvart kæranda hafi beðið hnekki við þetta. Næstu daga hafi verið stofnuð tvö brotamál gegn kæranda og honum tilkynnt um meðferð þeirra auk þriðja málsins sem hafði verið til meðferðar síðan 16. júní sama ár. Meðferð málanna hafi síðan verið verulega áfátt, hvað form og efni varðaði, svo verulega hallaði á kæranda.

Kærandi hafi verið látinn sæta sérstaklega harkalegri meðferð og mjög frábrugðinni þeim sem aðrar útgerðir fengu af sambærilegu tilefni og af lestri umsagna og athugasemda Fiskistofu sjáist að þar fari ekki hlutlaust stjórnvald sem fjalli málefnalega og af sanngirni um málefni málsaðila. Þetta og allt sem hafi komið fram í málinu valdi því að trúverðugleiki Fiskistofu í málinu hafi beðið alvarlega hnekki og um leið vakni efasemdir um réttaröryggi kæranda og telji hann óhjákvæmilegt að kærandi verði látinn njóta vafans og hin kærða ákvörðun ógilt. Bent sé sérstaklega á að eftir að kærandi hafði skilað andmælum um tiltekið atriði hafi Fiskistofa bætt inn í málið upplýsingum sem stofnunin hafði haft áður en málið hófst. Fiskistofu hafi borið að vekja athygli hans á þessum upplýsingum og gefa honum tækifæri á að andmæla þeim þar sem stofnunin hafi notað þessar upplýsingar sem grundvöll mats síns á huglægri afstöðu fyrirsvarsmanns kæranda til brotanna og þar með megingrundvöll fordæmalausra viðurlaga. Í þessu sambandi sé vakin athygli á því að í þessu máli og í fyrri málum hafi kærandi í nokkrum tilvikum sagt frá atvikum eða sjónarmiðum sem hann telji að leiða eigi til ógildingar eða mildunar viðurlaga. Oftar en einu sinni hafi þá bæst við málið upplýsingar sem ekki hafi verið til áður og sagðar vera komnar frá Fiskistofu. Stjórnvaldsákvarðanir séu svo byggðar á þessum upplýsingum.

Í ljósi þess sem nú hafi verið leitt í ljós verði að telja með óyggjandi hætti að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið ferðinni hvað varði meðhöndlun Fiskistofu á málum kæranda og að af hálfu stofnunarinnar hafi verið reynt að villa um fyrir ráðuneytinu og kalla fram harkalegri niðurstöðu í kærumálum hans en efni standi til. Það verði að telja allt sem sett hafi verið fram af hálfu Fiskistofu í málum kæranda vafa undirorpið og að skynsamlegur vafi leiki á því hvort óhætt sé að treysta á hlutlægni Fiskistofu við meðferð og mat á máli kæranda. Að viðbættum sjónarmiðum sem áður hafi verið sett fram af hálfu kæranda sé ljóst að þessi vafi einn og sér skuli skýrður kæranda í hag og hina kærðu ákvörðun beri að ógilda.

Rétt sé að geta þess að fyrirsvarsmaður kæranda hafi upplýst lögmanninn um að á strandveiðitímabilinu árið 2023 hafi hann og áhöfn hans loksins náð tökum á smáforritinu G og notað það til skráningar og sendinga rafrænna aflaupplýsinga til Fiskistofu. Erfiðleikarnir sem hafi fylgt innleiðingu þessarar tæknilausnar virðist því vera að baki.

 

Sjónarmið Fiskistofu

1) Fiskistofa segir að rök kæranda um leiðbeiningarskyldu Fiskistofu þegar hún hafi haldið úti aflaskráningarforriti verði ekki borin saman við skyldu Fiskistofu til leiðbeininga við notkun á þeim forritum, sem sjómönnum standi frjálst val til boða um við skil á aflaupplýsingum. Hvorki eftirlitsmenn né aðrir starfsmenn Fiskistofu geti veitt leiðbeiningar um hvernig eigi að standa að skilum í hlutaðeigandi snjallforritum og hugbúnaði sem hinir ýmsu einkaaðilar bjóði upp á með þjónustu sinni. Leiðbeiningar starfsmanna Fiskistofu séu því takmarkaðar við þau lög og stjórnvaldsfyrirmæli sem séu í gildi á hverjum tíma og þá skyldu sem hvíli á skipstjórnarmönnum samkvæmt þeim, en leiðbeiningar um praktísk atriði um hvernig eigi að sinna skilum aflaupplýsinga í framkvæmd veiti þjónustuaðilar hverrar lausnar fyrir sig, s.s. G o.fl. Þetta hafi veiðieftirlitsmaður m.a. leiðbeint fyrirsvarsmanni kæranda um í símtölum dagana 18. og 19. október 2022 eins og komi fram í hinni kærðu ákvörðun. Að mati Fiskistofu, með hliðsjón af 19. gr. laga nr. 57/1996, um ítrekun, hafi hvorki verið tilefni til að ljúka hinni kærðu ákvörðun með áminningu né að fresta málsmeðferð vegna kærumáls sem þegar hafi verið í kærumeðferð hjá ráðuneytinu. Fiskistofa vísi um þetta atriði til IV. kafla í hinni kærðu ákvörðun þar sem gerð sé grein fyrir því mati Fiskistofu að hafna fordæmisgildi álits umboðsmanns Alþingis (mál nr. F-118/2022), sem kærandi vísi til. Fiskistofa hafni því að meðalhófsregla stjórnsýsluréttar hafi verið brotin þó svo ekki hafi verið orðið við kröfu kæranda um frestun málsmeðferðar eða áminningu. Fiskistofa hafi orðið við beiðni kæranda um flýtingu réttaráhrifa leyfissviptingar og hafi sú ákvörðun verið tekin m.a. með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, kæranda til hagsbóta. Hin kærða ákvörðun hafi byggt á hlutlægum þáttum og enginn vafi um brot kæranda, sem hafi verið fullframin enda hafi hlutrænir efnisþættir þeirra verið uppfylltir með því að taka mið af hlutlægum þáttum, þ.e. hvort aflaupplýsingum hafi verið skilað eða ekki í skilningi ákvæða reglugerðar nr. 307/2023, sbr. 4. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996. Að mati Fiskistofu hafi kærandi ekki sýnt fram á með hvaða hætti tilgreind orð kæranda við eftirlitsmann 30. mars 2023 hafi verið metin kæranda í óhag við meðferð málsins í hinni kærðu ákvörðun eða með hvaða hætti þau hafi verið lögð til grundvallar í efnislegri niðurstöðu hinnar kærðu ákvörðunar. Af þeim sökum sé því hafnað sem röngu að andmælaréttar kæranda hafi ekki verið gætt við meðferð málsins. Fiskistofa starfræki ekki G og beri ekki ábyrgð á gæðum þjónustu eða upplýsingagjöf starfsfólks G. Hafi skort á leiðbeiningar frá G eða notkun forritsins valdið kæranda vandræðum hafi honum staðið nokkrar lausnir frjálst til boða í stað G. Fiskistofa hafni öllum staðhæfingum kæranda um að símtöl 20. maí og 18. og 19. október 2022 hafi ekki átt sér stað eða efni þeirra verið með öðrum hætti en Fiskistofa hafi gert grein fyrir. Vegna athugasemda kæranda um að ekki gildi sömu reglur um skil á aflaupplýsingum íslenskra og erlendra skipa vísi Fiskistofa til þess að erlendum skipum, er veiði innan íslenskrar efnahagslögsögu, sé gert að skila inn aflaupplýsingum til Fiskistofu samkvæmt reglugerð nr. 1170/2013, fyrir milligöngu Landhelgisgæslu Íslands. Landi erlent skip ekki afla í íslenskri höfn, sem veiðst hefur innan lögsögunnar, fái Fiskistofa senda vigtarnótu frá hlutaðeigandi löndunarhöfn og séu upplýsingar í þeim opinberu gögnum ávallt bornar saman við uppgefnar upplýsingar til íslenskra eftirlitsstofnana um afla. Því fái röksemdir kæranda um annað ekki staðist. Að öðru leyti vísist til hinnar kærðu ákvörðunar hvað þetta atriði varði og hafni Fiskistofa því að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglunni í tilviki kæranda. Fiskistofa hafni staðhæfingum kæranda um vandræði við notkun snjallforrits, m.a. að ekki sé hægt að skrá meðafla, enda kannist stofnunin ekki við vandræði annarra notenda G (sem séu á sjöunda tug) við að skrá meðafla í forritið.

2) Kærandi hafi ekki lagt fram nein gögn sem styðji staðhæfingar um að hann hafi án árangurs leitað aðstoðar frá G. Af þeim sökum megi ætla að vandræði kæranda séu fyrst og fremst til komin vegna kunnáttuleysis skipstjórnarmanna hans á notkun forritsins. Að mati Fiskistofu falli vandræði með hugbúnað ekki innan bilunar í hugbúnaði í skilningi 5. gr. reglugerðar nr. 307/2023. Því hafi kæranda ekki verið heimilt að skila undirrituðum aflaupplýsingum á blaði og án þess að tilkynna Fiskistofu um sannanlega bilun þegar að því er virðist í raun hafa verið um að ræða vankunnáttu á notkun forritsins. Fiskistofa bendi á að réttilega hefði kærandi átt að skoða þann möguleika að taka í notkun önnur forrit til skila á aflaupplýsingum og þá sérstaklega í kjölfar ákvörðunar Fiskistofu, dags. 23. mars 2023. Í kjölfar hennar hafi kæranda átt að vera það ljóst að áframhaldandi vanskil hans á aflaupplýsingum myndu á ný leiða til sviptingar leyfis til veiða í atvinnuskyni, sbr. orðalag síðari málsl. 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 og réttaráhrif ítrekunar, sbr. 19. gr. sömu laga. Hefði hin kærða ákvörðun átt að vera kæranda víti til varnaðar um að grípa til nauðsynlegra aðgerða til að koma skilum aflaupplýsinga í rétt horf. Að mati Fiskistofu geti kærandi ekki firrt sig allri ábyrgð til skila á aflaupplýsingum í skilningi reglugerðar nr. 307/2023 með því að réttlæta brot sín á grundvelli meintra vandræða við notkun á G. Þó svo skipstjórar kæranda hafi ekki getað skráð meðafla hafi þeir getað skráð annan afla en það hafi ekki verið gert. Í þeim átta veiðiferðum er hin kærða ákvörðun hafi beinst að, hafi kærandi þess í stað skilað engum aflaupplýsingum. Þá hafi skipstjóri ekki verið lögskráður um borð í skipi kæranda í þremur veiðiferðum af átta, er mál þetta varði. Því sé óljóst hvort að um borð hafi yfir höfuð verið skipstjóri í framangreindum veiðiferðum sem hafi borið ábyrgð á skilum aflaupplýsinga og því sé málatilbúnaður kæranda um tæknilega erfiðleika málinu óviðkomandi hvað þær veiðiferðir varði. Að mati Fiskistofu séu framangreindar skýringar kæranda ótrúverðugar að þessu leyti.

3) Fiskistofa hafi ekki lagt mat á hversu umfangsmikill sparnaður útgjalda kæranda kunni að hafa verið. Gjaldskrá þeirra þjónustuaðila er bjóði tæknilausnir til skila á aflaupplýsingum hafi að mati Fiskistofu verið ósamanburðarhæf í þessu samhengi, enda séu ekki allar verðskrár umræddra þjónustuaðila lagðar fram á sömu forsendum. Til að mynda geti verið eitt gjald sem notandi greiði mánaðarlega eða notandi greiði fyrir hver skil. Því hafi verið mjög erfitt, ef ekki ómögulegt, að leggja tryggilegt mat á raunsparnað útgjalda kæranda. Fyrirliggjandi hafi verið í mati Fiskistofu í hinni kærðu ákvörðun að brot kæranda hafi falið í sér sparnað útgjalda með því að verða sér ekki úti um þjónustu til skila á aflaupplýsingum, sem honum hafi borið að gera þar sem G hafi ekki nýst honum og hans þörfum. Þó svo í mati Fiskistofu hafi ekki falist ákveðin fjárhæð þá hafi falist í matinu að kærandi hafi komið sér hjá kostnaði. Að mati Fiskistofu hafi viðurlagaákvörðunin því verið í samræmi við lög og reglur. Fiskistofa hafni staðhæfingum kæranda um að stofnunin hafi haft vitneskju um annmarka á smáforritinu G. Að mati Fiskistofu þyki skýringar kæranda ekki vera þess eðlis að þær hafi leitt í ljós annmarka á G. Ferlið til skila á aflaupplýsingum sé vel útskýrt í myndbandi á Facebook síðu G. Hvort ferlið gæti verið einfaldara eða notendavænna megi um það deila. Eftir sem áður hafi kæranda staðið önnur forrit til boða til skila aflaupplýsinga. Fiskistofa vísi því alfarið á bug að stofnunin hafi ekki gætt að hlutlægnisskyldu sinni við meðferð máls kæranda.

4) Kærandi vísi til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. F118/2022 og byggi á því að hann hafi aftur hafið útgerð í mars 2022 eftir um níu mánaða hlé og hafi af þeim sökum misst af hluta af því innleiðingar- og aðlögunarferli sem hafði staðið yfir. Hafi skipstjórar skipsins átt erfitt með að tileinka sér nýja tækni. Fiskistofa telji að ekki hægt að leggja sömu sjónarmið til grundvallar þegar um sé að ræða opinbera þjónustu sem borgarinn eigi rétt til og þegar um sé að ræða skyldur sem stjórnvöld leggi á aðila sem stundi leyfisskylda atvinnustarfsemi sem sæti opinberu eftirliti.

Forsvaranleg rök og málefnaleg sjónarmið búi að baki því eftirliti sem sé viðhaft með greininni og þeim kröfum sem gerðar séu til skila á aflaupplýsingum. Kærandi, líkt og aðrir útgerðaraðilar sem stundi fiskveiðar í atvinnuskyni, beri ábyrgð á því að laga og stjórnvaldsfyrirmæla sé gætt í hvívetna við framkvæmd veiða. Sú tæknikunnátta sem krafist sé til skila á aflaupplýsingum sé að mati Fiskistofu engu meiri en sú tæknikunnátta sem skipstjórnarmenn verði að búa yfir til að geta lært á og notað nútíma siglingatæki.

5) Samkvæmt upplýsingum Fiskistofu hafi veiðieftirlitsmaður róið með skipi kæranda til sjós á grásleppu í eftirlitsskyni í tvígang síðustu tvö ár, annars vegar 25. apríl 2022 og nú síðast þann 30. mars 2023 og hafi verið um að ræða sama veiðieftirlitsmann í bæði skipti. Fyrirsvarsmaður kæranda og sonur hans, sem hafi verið með honum í umræddri veiðiferð 2022, hafi verið í vandræðum með að skila aflaupplýsingum í gegnum snjallforrit. Hafi þeir sýnt eftirlitsmanni að þeir hafi reynt að skila aflaupplýsingum en það virtist ekki hafa virkað. Kærandi hafi sagst ætla að fara í málið strax og þeir kæmu í land og hafi eftirlitsmaður engar frekari athugasemdir gert við það. Í framangreindri veiðiferð 30. mars 2023 hafi skil á aflaupplýsingum komið til tals á ný. Kærandi hafi þá sagt að hann hafi oft skilað aflaupplýsingum á blaði og sent þær í tölvupósti til Fiskistofu. Þá hafi umræddur veiðieftirlitsmaður upplýst fyrirsvarsmann kæranda um að hann yrði að skila aflaupplýsingum í gegnum tilskildar tæknilausnir eins og aðrir og hafi fyrirsvarsmaður kæranda jánkað því. Hvorki eftirlitsmenn né aðrir starfsmenn Fiskistofu geti veitt leiðbeiningar um hvernig eigi að standa að skilum í hlutaðeigandi snjallforritum og hugbúnaði sem hinir ýmsu einkaaðilar bjóði upp á með þjónustu sinni. Leiðbeiningar starfsmanna Fiskistofu séu því takmarkaðar við þau lög og stjórnvaldsfyrirmæli sem séu í gildi á hverjum tíma og þá skyldu sem hvíli á skipstjórnarmönnum samkvæmt þeim, en leiðbeiningar um atriði um hvernig eigi að sinna skilum aflaupplýsinga í framkvæmd veiti þjónustuaðilar hverrar lausnar fyrir sig. Þetta hafi veiðieftirlitsmaður m.a. leiðbeint kæranda um í símtölum dagana 18. og 19. október 2022. Jafnframt hafi veiðieftirlitsmaður áður leiðbeint kæranda um rétt skil aflaupplýsinga í símtali þann 20. maí 2022. Þá hafi kærandi einnig átt í nokkrum tölvupóstsamskiptum við Fiskistofu þar sem honum hafi m.a. verið leiðbeint um skil aflaupplýsinga. Þann 26. apríl 2021 hafi kærandi óskað aðstoðar í tölvupósti sem hafi verið svarað samdægurs með notkun leiðbeininga í afladagbókarappi Fiskistofu sem hafi verið í notkun á þeim tíma. Þá hafi kæranda verið sendar persónulega leiðbeiningar með tölvupósti af starfsmanni Fiskistofu á ný þann 8. júní 2021, ítarlegri leiðbeiningar en honum höfðu áður verið veittar, um notkun appsins. Fiskistofa hafni alfarið staðhæfingu kæranda um skort á leiðbeiningum frá stofnuninni til kæranda. Því til stuðnings vísist til samskipta og erinda Fiskistofu til kæranda vegna annars máls þann 12. desember 2022 og 23. mars 2023.

Markmið tímasetningar á skilum aflaupplýsinga áður en skipi sé lagt að bryggju í löndunarhöfn sé að tryggja að skipstjórnarmenn geri grein fyrir afla og tegundum sem fengist hafi í veiðiferð fyrir löndun og veita þannig aðhald um rétta aflaskráningu á hafnarvog. Jafnframt séu rétt skil aflaupplýsinga áður en skip leggst að bryggju mikilvægar upplýsingar við rannsókn meintra brota gegn 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996. Með hvaða hætti og hversu miklu eftirliti stofnunin sinni með vigtun sjávarafla á hafnarvog sé því óviðkomandi.

6) Fiskistofa bendi á að í lokamálslið 5. gr. laga nr. 22/1998 sé gerður fyrirvari um gildi ákvæða laga og reglugerða sem gildi um veiðar íslenskra skipa í fiskveiðilandhelginni fyrir erlend skip, með vísan til 9. gr. sömu laga. Samkvæmt því ákvæði hafi ráðherra sett reglugerð nr. 1170/2013, um rafrænar skeytasendingar, upplýsingagjöf og rafræn afladagbókarskil erlendra fiskiskipa í efnahagslögsögu Íslands. Þar séu nákvæm fyrirmæli í 5. gr., sbr. viðauka 2.1 og 2.3, um efni og form tilkynninga um afla og athafnir (DCA) erlendra fiskiskipa í íslenskri efnahagslögsögu. Gerð sé krafa um slíkar sendingar daglega, jafnvel þó engar fiskveiðar hafi átt sér stað. Jafnframt skuli tilkynna um lok veiða (COX). Í tilkynningum þessum séu gerðar sams konar kröfur og komi fram í 3. gr. reglugerðar nr. 307/2023 sem gildi um veiðar íslenskra skipa og kæranda jafnt sem öðrum er stundi fiskveiðar í atvinnuskyni beri að fylgja við framkvæmd veiða. Í reglugerð nr. 1170/2013 séu að einhverju leyti gerðar meiri kröfur en leiði af reglugerð nr. 307/2023, s.s. um tíðni upplýsingaskila. Brot á reglugerð nr. 1170/2013 varði viðurlögum samkvæmt 8. gr. laga nr. 22/1998, í formi veiðileyfissviptinga á sama hátt og brot á reglugerð nr. 307/2023 geti varðað sviptingu veiðileyfa. Þá geti brot á báðum framangreindum reglugerðum jafnframt varðað sektum. Því sé hafnað málsástæðu kæranda um að brotið sé gegn jafnræðisreglu í tilviki hans með málsmeðferð þessari.

7) Þá hafni Fiskistofa því sem röngu að meðferð hinnar kærðu ákvörðunar, sem og annarra mála á hendur kæranda, hafi verið áfátt hvað varði form og efni. Fiskistofa ítreki að öllum form- og efnisreglum stjórnsýsluréttar hafi verið fylgt til hlítar við meðferð málsins, í samræmi við III. og IV. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að mati Fiskistofu beri að staðfesta hina kærðu ákvörðun. Hún sé rækilega rökstudd og málsatvikum gerð ítarleg skil. Að mati Fiskistofu hafi meðalhófs verið gætt við ákvörðun um viðurlög sem hafi verið ákvörðuð veiðileyfissvipting í tvær vikur, þrátt fyrir lögbundið lágmark sem sé fjórar vikur í 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996. Jafnframt hafi Fiskistofa gætt að upplýsinga- og leiðbeiningarskyldu til kæranda í aðdraganda ákvörðunarinnar.

 

Forsendur og niðurstaða

I. Stjórnsýslukæra í máli þessu, dags. 4. ágúst 2023, barst ráðuneytinu 7. ágúst 2023. Kærufrestur vegna ákvörðunar Fiskistofu, dags. 27. júlí 2023, sem er einn mánuður, sbr. 18. gr. laga nr. 57/1996, var því ekki liðinn þegar stjórnsýslukæran barst ráðuneytinu. Kæran verður því tekin til efnismeðferðar.

II. Um skil á aflaupplýsingum gildir ákvæði 4. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996 en með lögum nr. 85/2022, um breytingu á ýmsum lögum á sviði fiskveiðistjórnar sem tóku gildi frá og með 14. júlí 2022, var orðalagi ákvæðisins breytt og er það nú svohljóðandi: „Skipstjórnarmenn veiðiskipa, sem hafa veiðileyfi í atvinnuskyni samkvæmt lögum um stjórn fiskveiða, eða sérveiðileyfi, skulu senda aflaupplýsingar stafrænt til Fiskistofu áður en veiðiferð lýkur. Ráðherra skal með reglugerð kveða nánar á um þær upplýsingar sem skal skrá, og form þeirra og skil til Fiskistofu.[…] “

Einnig gildir um skil á aflaupplýsingum reglugerð nr. 307/2023, um stafræna skráningu og skil aflaupplýsinga, sem sett er samkvæmt heimild í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða og lögum nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar. Í 1. gr. segir að reglugerð þessi gildi um skráningu, form og skil aflaupplýsinga íslenskra skipa jafnt innan sem utan íslensku fiskveiðilögsögunnar. Skipstjórar skipa sem hafi veiðileyfi í atvinnuskyni samkvæmt lögum um stjórn fiskveiða, eða sérveiðileyfi, skuli skrá þær aflaupplýsingar sem kveðið sé á um í reglugerðinni og senda þær með stafrænum hætti í vefþjónustu Fiskistofu áður en veiðiferð lýkur. Fiskistofa veiti tæknilegar upplýsingar um hvernig skuli tengjast vefþjónustu fyrir stafræn skil aflaupplýsinga. Skipstjóri beri ábyrgð á að sá búnaður sem notaður sé við skráningu og skil aflaupplýsinga geti tengst vefþjónustu Fiskistofu, geti tekið á móti staðfestingu á móttöku og tekið á móti því auðkenni sem Fiskistofa úthluti afla úr hverri veiðiferð. Skipstjóri beri ábyrgð á því að sá búnaður sem notaður er við skráningu og skil aflaupplýsinga sé uppfærður til samræmis við þær reglur sem gildi um skráningu og skil aflaupplýsinga. Skipstjóri skuli gæta þess að búnaður til að tengjast vefþjónustu Fiskistofu fyrir stafræn skil aflaupplýsinga sé í lagi áður en haldið sé í veiðiferð. Í 2. gr. segir að upplýsingar sem skráðar eru samkvæmt 3. gr. skuli nýtast í vísindalegum tilgangi fyrir Hafrannsóknastofnun, sem eftirlitsgögn fyrir Fiskistofu og Landhelgisgæslu og til annarra verkefna sem varði stjórnun fiskveiða. Í 3. gr. koma fram upplýsingar um þau atriði sem skipstjórar skulu skrá. Einnig kemur þar fram að upplýsingar um afla sem fáist við veiðar, t.d. í hverju togi, kasti eða lögn, skuli skrá svo fljótt sem verða megi eftir að frágangi hans lýkur. Í 4. gr. segir að skipstjóri skuli senda upplýsingar samkvæmt 3. gr. til vefþjónustu Fiskistofu áður en skipi sé lagt að bryggju í löndunarhöfn að lokinni veiðiferð. Í 5. gr. segir að ef upp kemur bilun í hugbúnaði eða vefþjónustu Fiskistofu í veiðiferð skuli skipstjóri tilkynna Fiskistofu um bilunina svo fljótt sem auðið er. Jafnframt skuli skipstjóri skrá eins nákvæmlega og unnt er áætlað aflamagn og tegundir á blað og undirrita áður en skipi er lagt að bryggju að lokinni veiðiferð. Senda skal Fiskistofu aflaupplýsingar samkvæmt 3. gr. innan tveggja klukkustunda frá komu skips til löndunarhafnar. Skipstjóri skuli gæta þess að hugbúnaður sé kominn í lag áður en farið sé aftur á veiðar.

III. Hin kærða ákvörðun er byggð á því að aflaupplýsingar hafi ekki borist til Fiskistofu áður en skipið lagði að bryggju í átta skipti á tímabilinu 3. apríl til 20. apríl 2023 svo sem mælt sé fyrir um í 4. gr. reglugerðar nr. 307/2023.

Kærandi hefur ekki mótmælt því að aflaupplýsingar hafi ekki verið sendar áður en skipið lagðist að bryggju heldur gert grein fyrir því að þeim hafi ekki verið skilað á því formi sem krafist er í 4. reglugerðar nr. 307/203 en hann hafi gengið frá þeim síðar með tölvupóstum í tilteknum tilvikum eftir að veiðiferð var lokið.

IV. Við meðferð málsins hefur verið farið yfir málsmeðferð Fiskistofu, m.a. með tilliti til athugasemda kæranda og verður nú gerð grein fyrir afstöðu ráðuneytisins til einstakra atriða:

1) Á því tímabili sem fjallað er um í málinu var í gildi lagaskylda til að skila upplýsingum í vefþjónustu. Engar undanþágur eru frá því í framangreindum lögum og stjórnvaldsreglum sem gilda um skil aflaupplýsinganna. Skil aflaupplýsinga með tölvupóstum voru ekki í samræmi við framangreind ákvæði.

2) Fyrirsvarsmaður kæranda segist hafa verið í erfiðleikum með að læra á snjallforritið G og telur að Fiskistofu hafi borið að veita sér leiðbeiningar um framkvæmd skilanna.

Í kæru er vísað til álits umboðsmanns Alþingis nr. F118/2022 um upptöku tæknilegra lausna af hálfu hins opinbera. Það er ekki sambærilegt við tilvik kæranda þar sem kærandi er í atvinnurekstri og ber ábyrgð á því að fylgja þeim lögum og reglum sem gilda um atvinnurekstur hans.

Fiskistofu ber alltaf að veita upplýsingar um þau lög og stjórnvaldsfyrirmæli sem gilda um mál og þær skyldur sem hvíla á kæranda á grundvelli þeirra. Fiskistofu bar þannig að leiðbeina kæranda um þær skyldur og hvernig hann gæti uppfyllt þær, m.a. hvaða upplýsingum ætti að skila, hvenær ætti að skila þeim og hvernig hann gæti fengið aðgang að forriti hjá þjónustuaðila, þ.e. um allt nema tæknileg atriði.

3) Fiskistofa hefur staðfest við meðferð málsins að tiltekin vandræði hafi verið með snjallforritið G sem tekinn var í notkun á árinu 2022 en þjónustu með forritinu var hætt í árslok 2023. Einnig hefur Fiskistofa upplýst að kærandi hafi ekki verið að notast við G í þeim veiðiferðum sem voru grundvöllur hinnar kærðu ákvörðunar Fiskistofu. Vanskil eða skil aflaupplýsinga skipstjóra skips kæranda, C, hafi því ekki verið að rekja til tæknilegra galla/vankanta á kerfum G eða Fiskistofu heldur til skipstjóra kæranda, sem ýmist hafi skilað engum aflaupplýsingum eða skilað of seint. Einhverjir tæknilegir gallar hafi verið á skilum frá G til Fiskistofu hjá einhverjum notendum, en kærandi hafi ekki verið einn þeirra og séu þeir því málum kæranda óviðkomandi. Að auki segir Fiskistofa að kærandi hafi fyrst hafið að nota þjónustu G, til að skila aflaupplýsingum til Fiskistofu, þann 12. júní 2023 en kærandi segist hafa reynt að hefja notkun smáforritsins við upphaf grásleppuvertíðar 2023.

Kærandi hefur staðfest þær upplýsingar Fiskistofu að hann hafi ekki verið að nota smáforritið G við skil á þeim aflaupplýsingum sem hin kærða ákvörðun er byggð á og hafa ofangreindar upplýsingar því ekki áhrif á niðurstöðu málsins.

4) Ekki er fallist á að brotin hafi verið meðalhófsregla með hinni kærðu ákvörðun en um er að ræða sannarleg vanskil á aflaupplýsingum og brot á þeim lögum og reglum sem gilda um skil aflaupplýsinganna sem varða viðurlögum samkvæmt ákvæðum laganna.

5) Það getur ekki haft áhrif á úrlausn þessa máls hvort gerðar séu að með lögum og stjórnvaldsfyrirmælum mismunandi kröfur til erlendra og íslenskra skipa um skil aflaupplýsinga en gert er ráð fyrir því í 5. gr. laga nr. 22/1998 og verður ekki byggt á því að þar sé um að ræða brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða 65. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944.

6) Þá er það afstaða ráðuneytisins að ákvörðun Fiskistofu um viðurlög í þessu máli feli ekki í sér tvöfalda málsmeðferð eða brjóti gegn lögum nr. 62/1994, um mannréttindasáttmála Evrópu auk þess sem ráðuneytið telur að ákvörðunin uppfylli að öðru leyti skilyrði laga og stjórnvaldsreglna.

Í ljósi framangreinds er það afstaða ráðuneytisins að í áðurnefndum veiðiferðum hafi verið brotið gegn 4. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996 og reglugerð nr. 307/2023.

IV. Brot gegn þeim ákvæðum sem fjallað er um í II hér að framan varða viðurlögum samkvæmt 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, sbr. 24. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Í fyrrnefnda ákvæðinu segir að Fiskistofa skuli beita áminningum eða svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef brotið sé gegn ákvæðum laganna eða reglum settum samkvæmt þeim. Í síðarnefnda ákvæðinu er sambærilegt ákvæði en vísað til þess að um ákvörðun viðurlaga fari eftir því sem nánar sé mælt fyrir í lögum nr. 57/1996.

Í 15. gr. laga nr. 57/1996 er svohljóðandi ákvæði:

„Fiskistofa skal svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfa hafa brotið gegn ákvæðum laga þessara eða reglum settum samkvæmt þeim.

Við fyrsta brot, sem varðar sviptingu veiðileyfis, skal leyfissvipting ekki standa skemur en eina viku og ekki lengur en tólf vikur eftir eðli og umfangi brots. Við ítrekuð brot skal svipting ekki standa skemur en fjórar vikur og ekki lengur en eitt ár.

Við fyrsta minni háttar brot skal Fiskistofa, þrátt fyrir ákvæði 1. og 2. mgr., veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu.“

Þessu ákvæði var breytt með 2. gr. laga nr. 163/2006, þar sem 3. mgr. var bætt við greinina. Í greinargerð með frumvarpi til laganna, sbr. Alþingistíðindi A-deild, 133. löggjafarþing 2006-2007, þskj. 235, 232. mál, kemur fram í athugasemdum við 2. gr. að ljóst sé að svipting leyfis til veiða í atvinnuskyni, jafnvel þótt um lágmarkstíma sé að ræða, þ.e. sem fyrir lagabreytinguna var tvær vikur, geti verið mjög íþyngjandi fyrir hlutaðeigandi útgerð og þá sem í hennar þágu starfi. Með vísan til þess var með frumvarpinu lagt til að 15. gr. laga nr. 57/1996 yrði breytt þannig, að þar yrði kveðið á um að þegar um minni háttar brot væri að ræða og hlutaðeigandi útgerð hefði ekki áður gerst brotleg við ákvæði laganna eða reglur settar samkvæmt þeim, skyldi Fiskistofa bregðast við með öðrum hætti, þ.e. með því að veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu. Einnig segir í athugasemdunum að við ákvörðun þess hvort um minni háttar brot teljist vera að ræða, í skilningi þessara lagaákvæða, sé eðlilegt að litið sé til þess m.a. hvort ætla megi að brot hafi í för með sér umtalsverðan ávinning fyrir hlutaðeigandi útgerð og/eða tengda aðila, hversu mikilvægum hagsmunum brot ógni og hvort það hafi verið framið af ásetningi eða gáleysi. Þá er þar tekið fram að brot gegn reglum varðandi veiðar, afla og aflaheimildir séu oft þannig að erfitt sé að skera með óyggjandi hætti úr um hvort þau hafi verið framin af ásetningi eða gáleysi. Það atriði eitt og sér geti því almennt ekki ráðið ákvörðun þess hvort brot teljist vera minni háttar. Á hinn bóginn þyki eðlilegt að láta ítrekuð brot gegn umræddum lögum og reglum varða sviptingu veiðileyfis, enda þótt um minni háttar brot í skilningi laganna kunni að vera að ræða.

Ekki verður séð að brotin hafi haft í för með sér umtalsverðan ávinning í fjárhæðum talið fyrir kæranda en um er að ræða sparnað útgjalda og kostnað við að fá aðgang að snjallforriti. Ekki er hægt að líta svo á að tilgangur kæranda hafi verið að afla sér fjárhagslegs ávinnings. Þó ekki sé um að ræða mikinn fjárhagslegan ávinning er um að ræða ítrekuð brot gegn þeim lögum sem byggt er á í ákvörðuninni.

Aflaupplýsingar eru grundvöllur veiðieftirlits Fiskistofu og annarra verkefna sem varða stjórnun fiskveiða og einnig veigamiklar upplýsingar til Hafrannsóknastofnunar sem nýttar eru í vísindalegum tilgangi. Hagsmunirnir verða ekki aðeins metnir í fjárhæðum eða fjárhagslegum stærðum heldur eru þetta einnig kerfislægir hagsmunir sem brotin beindust að en ekki var farið að lögum og stjórnvaldsfyrirmælum um skil aflaupplýsinganna. Hagsmunirnir voru einnig metnir með tilliti til þess að um var að ræða brot gegn hagsmunum og reglum fiskveiðistjórnunarkerfisins og þeim markmiðum og þeim opinberu hagsmunum sem það byggir á. Grundvallarreglan er sú að útgerðir og áhafnir skipa eiga að fara eftir ákvæðum laga og stjórnvaldsreglna um fiskveiðistjórnunarkerfið.

Við mat á því hvort um meðvituð ásetnings- eða gáleysisbrot sé að ræða er litið til háttsemi skipstjóra í umræddum veiðiferðum og til þess að skipstjóri á hverjum tíma ber ábyrgð á því að framkvæmd veiða brjóti ekki í bága við gildandi lög og reglur. Kærandi er útgerðaraðili sem stundar fiskveiðar í atvinnuskyni. Það er því á hans ábyrgð, að verklag við veiðar sé í samræmi við lög, um borð í þeim fiskiskipum sem hann á og gerir út.

Um er að ræða endurtekin og ítrekuð brot skipstjóra og náðu yfir tiltekið tímabil. Umrædd brot varða viðurlögum hvort sem um er að ræða ásetning eða gáleysi. Ekki er um að ræða fyrsta brot kæranda og því var ekki heimilt við ákvörðun viðurlaga að beita 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 heldur bar Fiskistofu að beita 2. mgr. 15. gr. sömu laga.

V. Með vísan til framanritaðs og gagna málsins er það niðurstaða ráðuneytisins að Fiskistofu hafi verið rétt að svipta skipið C leyfi til veiða í atvinnuskyni. Einnig er það mat ráðuneytisins að ákvörðun viðurlaga, þ.e. svipting veiðileyfis í tvær vikur, sé hæfileg miðað við aðstæður. Með úrskurði ráðuneytisins, dags. 5. mars 2026, var staðfest ákvörðun Fiskistofu, dags. 23. mars 2023, um að svipta skip kæranda leyti til veiða í atvinnuskyni í fjórar vikur. Um er að ræða ítrekun í þessu máli samkvæmt 19. gr. laga nr. 57/1996. Ákvörðunin hefur ítrekunaráhrif í tvö ár frá og með dagsetningu ákvörðunar, sbr. sömu grein. Samkvæmt því ber að staðfesta hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 27. júlí 2023. Af þessari niðurstöðu leiðir að vara- og þautavarakrafa kæranda koma ekki til úrlausnar í málinu.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

 

Úrskurðarorð:

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 27. júlí 2023, um að svipta skipið C, leyfi til veiða í atvinnuskyni í tvær vikur frá og með 1. ágúst 2023 til og með 14. ágúst 2023.