10 mars 2026

/

1341/2026. Úrskurður frá 10. mars 2026

Hinn 10. mars 2026 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1341/2026 í máli ÚNU 25050014.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 13. maí 2025, kærði […], fréttamaður á Ríkisútvarpinu, til úrskurð­arnefndar um upplýsingamál synjun utanríkisráðuneytisins á beiðni um aðgang að gögnum.
 
Á vef Stjórnarráðs Íslands birtist tilkynning 9. júní 2023 með yfirskriftina „Starfsemi sendiráðs Íslands í Moskvu lögð niður“. Þar kom meðal annars fram að utanríkisráðherra hefði ákveðið að leggja niður starfsemi sendiráðs Íslands í Moskvu frá 1. ágúst 2023
 
Með tölvupósti 19. mars 2025 óskaði kærandi eftir að fá afhent öll samskipti starfsmanna í sendi­ráð­inu í Moskvu við utanríkisráðuneytið í aðdraganda þess að sendiráðinu var lokað í ágúst 2023. Jafn­framt óskaði kærandi eftir að fá afhentar álitsgerðir og minnisblöð sem unnin voru um ákvörð­un­ina.
 
Utanríkisráðuneytið svaraði erindinu 13. maí 2025. Í svarinu kom fram að ráðuneytið hefði tekið sam­an og yfirfarið þau gögn sem það taldi falla undir beiðnina. Ráðuneytið taldi sér ekki skylt að af­henda umrædd gögn með vísan til þess að gögnin væru ýmist vinnugögn, gögn sem tengdust mál­efnum starfsmanna og gögn sem vörðuðu samskipti við önnur ríki, sbr. 4. og 5. tölul. 6. gr. upp­lýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 1. mgr. 7. og 8. gr., og 2. tölul. 10. gr. sömu laga. Þá leiðbeindi ráðu­neytið kæranda um kæruheimild og kærufrest.
 
Í kæru til úrskurðarnefndar upplýsingamála kemur fram að kærandi sé ósáttur með svar utanríkis­ráðu­neytisins og óski eftir að kæra það til úrskurðarnefndarinnar.
 

Málsmeðferð

1.

Kæran var kynnt utanríkisráðuneytinu 16. maí 2025 og ráðuneytinu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að ráðuneytið léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að. Umsögn utanríkisráðuneytisins barst úr­skurð­ar­nefndinni 6. júní 2025 og meðfylgjandi henni voru þau gögn sem ráðuneytið taldi að kæran lyti að, nr. 1–52.
 
Í umsögn utanríkisráðuneytisins kemur fram að í skjölum merktum nr. 1–5 sé að finna gögn sem varða málefni starfsmanna í skilningi 7. gr. upplýsingalaga, nánar tiltekið gögn sem varða starfs­sam­band umræddra starfsmanna við vinnuveitanda sinn, það er sendiráð Íslands í Moskvu. Heimilt sé að takmarka aðgang almennings að slíkum gögnum með vísan til 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Um sé að ræða gögn sem varða starfslok starfsmanna sendiráðsins, myndir sem innihalda persónu­upp­lýsingar sem og samskipti í formi tölvupósta varðandi framangreinda þætti.
 
Í greinargerð með frumvarpi því sem hafi orðið að upplýsingalögum segi, að með gögnum í málum sem varði starfssambandið að öðru leyti, sbr. 1. mgr. 7. gr., sé átt við gögn í málum þar sem teknar eru ákvarðanir um réttindi og skyldur starfsmanna. Rökin að baki slíkum takmörkunum á upplýs­inga­rétti séu meðal annars að varðveita trúnað í vinnusambandinu sem hætta sé á að brysti ef veittur yrði aðgangur að gögnum í slíkum málum. Af þessu leiði enn fremur að opinberir aðilar eigi síður mögu­leika á því að laða til sín og halda hjá sér hæfu starfsfólki.
 
Jafnframt segi í greinargerðinni að til mála er varði starfssambandið teljist, eftir atvikum, mál er lúti að starfslokum. Þá séu viðurkenndir hagsmunir stjórnvalda og starfsmanna sem lúti meðal ann­ars að því að varðveita traust og trúnað í starfssambandinu og slíkir hagsmunir geti leitt til þess að réttmætt sé að takmarka upplýsingarétt að gögnum sem varði málefni starfsmanna. Því sé heim­ilt að takmarka aðgang að skjölum nr. 1–5 með vísan til 4. tölul. 6. gr. laganna, sbr. 1. mgr. 7. gr. upp­lýsingalaga. Undantekningar 2. mgr. 7. gr. laganna eigi ekki við um þau gögn sem hér um ræði.
 
Í skjölum nr. 6–35 séu gögn sem ráðuneytið telji vera vinnugögn í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýs­inga­laga. Gögnin séu fyrst og fremst samskipti í formi tölvupósta, fundargerðir, drög að minnis­blaði, sem og myndir, en almennt varði gögnin framkvæmdaratriði tengd lokun sendiráðs Íslands í Moskvu. Í greinargerð með frumvarpi því sem hafi orðið að upplýsingalögum komi fram að gagn þurfi að fullnægja þremur skilyrðum til að það teljist vera „vinnugagn“. Það þurfi að vera undir­bún­ingsgagn, sem ritað sé af eða útbúið af starfsmönnum stjórnvaldsins og megi ekki hafa verið af­hent öðrum.
 
Umrædd gögn beri framangreind einkenni vinnugagna enda hafi þau verið rituð eða útbúin af starfs­mönnum ráðuneytisins eða sendiráðsins, til eigin nota, við undirbúning ákvörðunar eða ann­arra lykta máls, það er við undirbúning og framkvæmd lokunar sendiráðs Íslands í Moskvu. Gögn­in beri þess merki að í þeim sé gjarnan verið að leita eftir afstöðu og skiptast á sjónarmiðum sem nýjar upplýsingar geti haft áhrif á, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 1068/2022. Gögnin hafi ekki verið afhent öðrum og undantekningar 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga eigi jafnframt ekki við um gögnin. Því sé heimilt að takmarka aðgang að skjölum nr. 6–35 á grundvelli 5. tölul. 6. gr. laganna, sbr. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
 
Gögn nr. 36–52 innihaldi beinar og óbeinar upplýsingar um samskipti við önnur ríki. Um sé að ræða samskipti í formi tölvupósta og viðhengja sem innihaldi meðal annars formlegar orðsend­ing­ar og frásagnir af fundum með fulltrúum annarra ríkja. Það sé meðal annars markmið 2. tölul 10. gr. upplýsingalaga að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki. Fyrir starf­semi utanríkisþjónustunnar sem fari með samskipti íslenskra stjórnvalda við önnur ríki, bæði á tví­hliða og marghliða grundvelli, sé þessi regla afar mikilvæg. Ótakmörkuð upplýsingagjöf um sam­skipti við önnur ríki sé til þess fallin að valda skaða í slíkum samskiptum Íslands, sem myndi hamla því að utanríkisþjónustan gæti sinnt lögbundnu hlutverki sínu samkvæmt lögum um utanrík­is­þjónustu Íslands, nr. 39/1971, og forsetaúrskurði um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórn­arráði Íslands, nr. 5/2025. Hið lögbundna hlutverk sé fólgið í hagsmunagæslu fyrir Ísland, sem falli undir hugtakið „mikilvægir almannahagsmunir“ í skilningi 10. gr. upplýsingalaga.
 
Í greinargerð með frumvarpinu sem hafi orðið að upplýsingalögum komi fram að vegna skilyrðis um „mikilvæga almannahagsmuni“ í 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga verði beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir ekki synjað nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Tjónið í þessu máli sé að Ísland geti ekki reitt sig á frjáls og óhindruð samskipti við ríkin í framtíðinni og þannig myndi mikilvægum almannahagsmunum vera raskað, sbr. úrskurð nefndar­inn­ar nr. 759/2018.
 
Samskipti íslenskra stjórnvalda við erlend ríki verði að geta farið fram á þann hátt að um þau ríki trúnaður, ekki ólíkt sambandi fjölmiðla við heimildarmenn. Að öðrum kosti sé hætt við að gagn­kvæmur trúnaður og traust fari forgörðum, sem valdi skaða í slíkum samskiptum. Framangreint eigi vafalaust við í tilvikum eins og hér um ræðir þegar samskiptin tengist lokun sendiráðs Íslands í öðru ríki á viðkvæmum alþjóðapólitískum tímum. Af orðalagi ákvæðis 10. gr. upplýsingalaga sé enn fremur ljóst að undir ákvæðið falli ekki einungis bein samskipti við önnur ríki eða fjölþjóða­stofn­anir heldur einnig gögn þar sem um slík samskipti sé fjallað, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. A-342/2010. Því sé heimilt að takmarka aðgang að gögnum nr. 36–52 með vísan til 2. tölul. 10. gr. upp­lýsingalaga þar sem mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess.
 
Kæranda var kynnt umsögn utanríkisráðuneytisins 10. júní 2025 og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Svar barst frá kæranda sama dag þar sem kom fram að hann gerði engar athugasemdir aðrar en þær að ítreka beiðni sína um að fá gögnin afhent. Þá benti kærandi á að beiðnin sneri að þeirri stjórnvaldsákvörðun ráðherra að loka sendiráðinu. Því væri ekki verið að biðja um samskipti Íslands við erlent ríki.
 

2.

Með erindi 7. október 2025 óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir skýringum frá utanrík­is­ráðuneytinu á tilteknum skjölum. Úrskurðarnefndin óskaði í fyrsta lagi eftir skýringum á þeim hluta skjals nr. 1 sem hefði að geyma ljósmyndir af vegabréfum, tilteknum möppum og síma. Í öðru lagi óskaði nefndin eftir upplýsingum hvað UPKD stæði fyrir í skjölum nr. 18 og 38, svo sem hvort þar væri um að ræða rússneska ríkið eða stofnun/fyrirtæki á vegum rússneska ríkisins. Í þriðja lagi óskaði nefndin eftir upplýsingum hvert væri meginefni skjals nr. 50 þar sem skjalið væri á rússnesku.
 
Svör bárust frá utanríkisráðuneytinu 17. október 2025. Í svarinu kom fram að þau vegabréf sem væri að finna í skjali nr. 1 og fylgigögnum þess skjals væru vegabréf tveggja fjölskyldna tengd árit­unarmálum. Gögnin féllu ekki undir upplýsingabeiðni kæranda en hefðu fyrir handvömm farið í gagnapakkann til nefndarinnar. Auk þess innihéldu skjölin viðkvæmar persónuupplýsingar. Um­rætt skjal hefði jafnframt að geyma mynd af gervihnattasíma en slíka síma hefði verið að finna í sendi­ráðinu ef ske kynni að aðrar samskiptaleiðir yrðu ekki færar. Umræddir símar hefði verið af­hentir utanríkisráðuneytinu við lokun sendiráðsins. Þá veitti utanríkisráðuneytið þær skýringar að UPDK væri fyrirtæki á vegum rússnesku utanríkisþjónustunnar og að opinbert nafn fyrirtækis­ins á ensku væri „Main Administration for the Services to the Diplomatic Corps“. Loks kom fram í svarinu að skjal nr. 50 væri formlegt uppsagnarbréf, undirritað af þáverandi sendiherra Íslands í Rúss­landi, til UPDK sem hefði verið leigusali þess húsnæðis sem sendiráðið í Moskvu hefði verið stað­sett í.
 
Með erindi 24. febrúar 2026 óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir frekari skýringum frá utanríkisráðuneytinu á tilteknum skjölum. Úrskurðarnefndin óskaði í fyrsta lagi eftir upplýsingum hvort að utanríkisráðuneytið hefði, í tengslum við framlagningu skjals nr. 2 og fylgiskjala með því skjali, hugsanlega afhent sama fylgiskjalið tvisvar sinnum og gleymt að afhenda tiltekið skjal. Í öðru lagi óskaði úrskurðarnefndin eftir upplýsingum hvort að tiltekið ómerkt fylgiskjal og skjal nr. 5.1 hefðu verið viðhengi með tölvupósti sem var að finna á skjali nr. 3. Í þriðja lagi óskaði úrskurð­ar­nefndin eftir upplýsingum frá utanríkisráðuneytinu hvort tiltekin tölvupóstssamskipti á skjali nr. 35 hefðu verið hluti af samskiptum utanríkisráðuneytisins við tiltekið íslenskt fyrirtæki.
 
Svör bárust frá utanríkisráðuneytinu 25. febrúar 2026. Í svarinu kom fram að sama fylgiskjal hefði óvart verið afhent tvisvar og afhenti utanríkisráðuneytið nefndinni afrit af skjalinu sem vantaði. Þá stað­festi utanríkisráðuneytið að tiltekið ómerkt fylgiskjal og fylgiskjal 5.1 hefðu verið viðhengi með tölvupósti á skjali nr. 3. Loks tók utanríkisráðuneytið fram að síðar greindu tölvupósts­sam­skipt­in á skjali nr. 35 hefðu ekki verið hluti af samskiptum starfsmanna utanríkisráðuneytisins við umrætt fyrirtæki. Þessi samskipti hefðu einungis farið fram milli starfsmanna utanríkisráðu­neytis­ins og það hefði í raun átt að merkja þessi tölvupóstssamskipti sem sér skjal.
 
Við meðferð málsins hefur úrskurðarnefndin haft hliðsjón af öllum gögnum málsins. Óþarft er að rekja það sem fram kemur í gögnum málsins frekar með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
 

Niðurstaða

1. Afmörkun kæruefnis

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslum utanríkisráðuneytisins varð­andi lokun sendiráðs Íslands í Moskvu. Kærandi óskaði nánar tiltekið eftir að fá afhent öll sam­skipti starfsmanna í sendiráðinu við utanríkisráðuneytið í aðdraganda lokunarinnar auk álitsgerða og minnisblaða sem voru unnin í tengslum við ákvörðun um lokun sendiráðsins.
 
Utanríkisráðuneytið hefur afhent úrskurðarnefnd um upplýsingamál þau skjöl sem það afmarkaði beiðni kæranda við og taldi óheimilt að veita aðgang. Skjölin eru merkt nr. 1–52 og telja samtals 284 blaðsíður. Rétt þykir að nefna að utanríkisráðuneytið staðfesti, í framhaldi af fyrirspurn nefndarinnar, að ráðuneytið hefði óvart afhent nefndinni tvö eintök af skjali nr. 2.1 í listanum hér að neðan. Samhliða lagði utanríkisráðuneytið fram eintak af skjalinu sem vantaði en það skjal er nr. 2.2 í listanum hér að neðan. Að þessu gættu er um að ræða eftirfarandi skjöl:
 

  1. Ódagsettar ljósmyndir.
  2. Tölvupóstur, dags. 19. júlí 2023, og eftirfarandi fylgiskjöl:
    • Drög að samningi, dags. í júlí 2023, milli sendiráðs Íslands í Moskvu, fyrir hönd utan­ríkisráðuneytisins, við tiltekinn starfsmann sendiráðsins.
    • Drög að samningi, dags. í júlí 2023, milli sendiráðs Íslands í Moskvu, fyrir hönd utan­ríkisráðuneytisins, við tiltekinn starfsmann sendiráðsins.
    • Drög að samningi, dags. í júlí 2023, milli sendiráðs Íslands í Moskvu, fyrir hönd utan­ríkisráðuneytisins, við tiltekinn starfsmann sendiráðsins.
  3. Tölvupóstssamskipti, dags. 21. til 26. júní 2023.
  4. Embættiserindi frá sendiráði Íslands í Moskvu til utanríkisráðuneytisins, dags. 27. júní 2023.
  5. Starfslokasamningar. 
    •  Drög að starfslokasamningi, dags. 23. júní 2023. 
    •  Drög að starfslokasamningi, dags. 23. júní 2023.
    •  Drög að starfslokasamningi, dags. 23. júní 2023.
    •  Starfslokasamningur við tiltekinn starfsmann (rússnesk þýðing á skjali nr. 5.4).
    •  Starfslokasamningur við tiltekinn starfsmann, dags. 28. júní 2023.
    •  Starfslokasamningur við tiltekinn starfsmann (rússnesk þýðing á skjali nr. 5.6)
    •  Starfslokasamningur við tiltekinn starfsmann, dags. 28. júní 2023.
    •  Starfslokasamningur við tiltekinn starfsmann, dags. 28. júní 2023.
    •  Starfslokasamningur við tiltekinn starfsmann (rússnesk þýðing á skjali nr. 5.7).
    •  Starfslokasamningur við tiltekinn starfsmann, dags. 28. júní 2023.
    •  Starfslokasamningur við tiltekinn starfsmann (rússnesk þýðing á skjali nr. 5.9).
    •  Starfslokasamningur við tiltekinn starfsmann (rússnesk þýðing á skjali nr. 5.12).
    •  Starfslokasamningur við tiltekinn starfsmann, dags. 28. júní 2023. 
  6. Listi yfir lausafjármuni í handfarangri, dags. 1. mars 2024.
  7. Tölvupóstssamskipti, dags. 29. júní 2023 til 9. febrúar 2024, og eftirfarandi fylgiskjal: 
    • Listi yfir lausafjármuni auk tveggja ljósmynda. 
  8. Tölvupóstssamskipti, dags. 26. janúar 2024.
  9. Tölvupóstssamskipti, dags. 31. ágúst til 25. september 2023.
  10. Tölvupóstssamskipti, dags. 31. ágúst til 25. september 2023.
  11. Tölvupóstssamskipti, dags. 16. til 18. ágúst 2023.
  12. Tölvupóstur, dags. 9. ágúst 2023.
  13. Tölvupóstssamskipti, dags. 11. til 31. júlí 2023.
  14. Tölvupóstssamskipti, dags. 24. og 25. júlí 2023.
  15. Tölvupóstur, dags. 21. júlí 2023.
  16. Tölvupóstssamskipti, dags. 19. júlí 2023.
  17. Tölvupóstssamskipti, dags. 19. júlí 2023.
  18. Tölvupóstssamskipti, dags. 18. og 19. júlí 2023.
  19. Tölvupóstssamskipti, dags. 22. júní til 18. júlí 2023.
  20. Tölvupóstssamskipti, dags. 11. og 13. júlí 2023.
  21. Tölvupóstssamskipti, dags. 27. og 28. júní 2023.
  22. Tölvupóstssamskipti, dags. 22. og 26. júní 2023.
  23. Tölvupóstssamskipti, dags. 23. júní 2023. 
    •  Listi yfir lausafjármuni og hvað skuli gera við þá. 
  24. Tölvupóstssamskipti, dags. 23. júní 2023. 
    •  Listi yfir lausafjármuni og hvað skuli gera við þá. 
  25. Tölvupóstssamskipti, dags. 22. og 23. júní 2023.
  26. Tölvupóstur, dags. 22. júní 2023.
  27. Tölvupóstur, dags. 22. júní 2023. 
    •  Listi yfir lausafjármuni og hvað skuli gera við þá.
    •  Ljósmyndir af lausafjármunum. 
  28. Tölvupóstssamskipti, dags. 22. júní 2023.
  29. Tölvupóstssamskipti, dags. 20. og 21. júní 2023.
  30. Tölvupóstur, dags. 20. júní 2023.
  31. Tölvupóstur, dags. 20. júní 2023.
  32. Tölvupóstssamskipti, dags. 15. og 16. júní 2023.
  33. Tölvupóstssamskipti, dags. 22. og 29. maí 2023.
  34. Drög að minnisblaði til ráðuneytisstjóra utanríkisráðuneytisins, dags. 3. ágúst 2023.
  35. Tölvupóstssamskipti, dags. 17. ágúst til 22. september 2023, og tölvupóstssamskipti, dags. 28. til 29. nóvember 2023.
  36. Tölvupóstssamskipti, dags. 14. ágúst 2023, og eftirfarandi fylgiskjal: 
    • Orðsending frá sendiráði Rússlands á Íslandi til utanríkisráðuneytisins, dags. 11. ágúst 2023. 
  37. Tölvupóstur frá sendiráði Svíþjóðar í Rússlandi til utanríkisráðuneytisins, dags. 21. júlí 2023, og tölvupóstur frá starfsmanni utanríkisráðuneytisins til annarra starfsmanna, dags. 24. júlí 2023.
  38. Tölvupóstssamskipti, dags. 18. og 19. júlí 2023.
  39. Tölvupóstssamskipti, dags. 18. og 19. júlí 2023, og eftirfarandi fylgiskjal: 
    • Ódagsett orðsending frá sendiráði Íslands í Moskvu til utanríkisráðuneytis Rússlands. 
  40. Tölvupóstur, dags. 18. júlí 2023, og eftirfarandi fylgiskjal: 
    • Bréf frá leigusala, dags. 13. júlí 2023 
  41. Tölvupóstur, dags. 29. júní 2023, og eftirfarandi fylgiskjal: 
    • Ódagsett drög að bréfi frá íslenskum yfirvöldum til sænskra yfirvalda. 
  42. Tölvupóstur, dags. 11. júlí 2023.
  43. Tölvupóstur, dags. 26. júní 2023.
  44. Tölvupóstur, dags. 1. ágúst 2023, og eftirfarandi fylgiskjal: 
    • Orðsending frá sendiráði Rússlands á Íslandi til utanríkisráðuneytisins, dags. 1. ágúst 2023. 
  45. Tölvupóstssamskipti, dags. 28. og 31. júlí 2023, og eftirfarandi fylgiskjal: 
    • Orðsending frá sendiráði Rússlands á Íslandi til utanríkisráðuneytisins, dags. 28. júlí 2023. 
  46. Tölvupóstur, dags. 30. júní 2023, og eftirfarandi fylgiskjal: 
    • Orðsending frá sendiráði Rússlands á Íslandi til utanríkisráðuneytisins, dags. 30. júní 2023. 
  47. Tölvupóstur, dags. 19. júní 2023, og eftirfarandi fylgiskjal: 
    • Bréf frá utanríkisráðuneytinu til utanríkisráðuneytis Rússlands, dags. 12. júní 2023. 
  48. Ódagsett samantekt vegna fundar.
  49. Bréf frá utanríkisráðuneytinu til utanríkisráðuneytis Rússlands, dags. 15. júní 2023.
  50. Bréf undirritað af þáverandi sendiherra Íslands í Rússlandi til leigusala.
  51. Tölvupóstur frá starfsmanni utanríkisráðuneytisins til utanríkisráðherra, dags. 21. júní 2023.

 
Rétt þykir að benda á að öll tölvupóstssamskiptin hér að ofan að undanskildu skjali nr. 37 og hluta skjala nr. 19 og 35 eru ýmist á milli starfsmanna utanríkisráðuneytisins, starfsmanna utanríkisráðu­neyt­isins og starfsmanna sendiráðs Íslands í Moskvu og starfsmanna utanríkisráðuneytisins við starfs­menn annarra sendiráða Íslands.
 
Skjal nr. 1 hefur meðal annars að geyma ljósmyndir af vegabréfum tiltekinna einstaklinga auk ljósmynd­ar af möppum. Utanríkisráðuneytið hefur komið á framfæri þeirri skýringu við meðferð máls­ins að umrædd gögn tengist áritunarmálum tveggja fjölskyldna, falli ekki undir upplýsinga­beiðni kæranda og hafi verið afhent úrskurðarnefnd um upplýsingamál fyrir handvömm. Úrskurð­ar­nefndin hefur ekki forsendur til að rengja þessa skýringu utanríkisráðuneytisins. Samkvæmt þessu verður lagt til grundvallar að umræddar upplýsingar falli fyrir utan beiðni kæranda og kæru­efni málsins. Verður í úrskurði þessum því ekki tekin afstaða til réttar kæranda til afhendingar þess­ara upplýsinga.
 
Um rétt kæranda til aðgangs að öðrum gögnum fer eftir 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, en samkvæmt ákvæð­inu er þeim sem falla undir lögin skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrir­liggj­andi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. laganna. Af 3. mgr. 5. gr. upp­lýs­ingalaga leiðir að ef ákvæði 6.–10. gr. á aðeins við um hluta gagns skal veita að­gang að öðrum hlutum þess. Þá er til þess að líta að kær­andi starfar hjá fjölmiðli en úrskurð­ar­nefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar að fjöl­miðlar geti haft tilgreinda hagsmuni af aðgangi að gögnum vegna almenns hlutverks þeirra, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar nr. 1202/2024.
 

2. Mat á rétti kæranda til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum

2.1 Almennt um 7. gr. upplýsingalaga

Svo sem fyrr segir er niðurstaða nefndarinnar að hluti af þeim upplýsingum sem er að finna í skjali nr. 1 falli utan kæruefnis málsins. Synjun utanríkisráðuneytisins á öðrum upplýsingum sem koma fram í skjali nr. 1 og skjölum nr. 2–5 er reist á 4. tölul. 6. gr. og 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga.
 
Samkvæmt 4. tölul. 6. gr. upplýsinga tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til gagna sem tengjast málefnum starfsmanna eftir 7. gr. Í 1. mgr. 7. gr. segir að réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfs­manna sem starfa hjá aðilum sem lögin taka til samkvæmt 2. gr. taki ekki til gagna í málum sem varða um­sóknir um starf, framgang í starfi eða starfs­sambandið að öðru leyti. Utanríkisráðuneytið byggir nánar tiltekið á að fyrrnefnd gögn geymi upplýsingar sem varða starfssamband tiltekinna starfsmanna við sendiráð Íslands í Moskvu.
 
Í athugasemdum við 7. gr. upplýsingalaga í frumvarpi því sem varð að gildandi upp­lýsingalögum segir:
 

Með gögnum í málum sem varða starfssambandið að öðru leyti […] er átt við gögn í málum þar sem teknar eru ákvarðanir um réttindi og skyldur starfsmanna. Þau rök búa hér að baki að rétt sé veita starfsmanni ákveðið öryggi í starfi og varðveita trúnað í vinnu­sambandinu sem ella væri hætta á að brysti ef veittur yrði aðgangur að gögnum í slík­um málum. Af þessu leiðir enn fremur að opinberir aðilar ættu síður möguleika á því að laða til sín og halda hjá sér hæfu starfsfólki. Til mála er varða starfssambandið telj­ast t.d. mál þar starfsmaður hefur þurft að sæta frádrætti frá launum, ákvarðanir stjórn­enda um sveigjanlegan vinnutíma og um aukastörf, sbr. IV. kafla laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og enn fremur mál er lúta að aðfinnslum og áminn­ingu eða eftir atvikum starfslokum.

 
Rétt þykir að nefna að hlutaðeigandi starfsmenn teljast ekki til æðstu stjórnenda og koma 4. og 5. tölul. 2. mgr. 7. og 3. mgr. 7. gr. því ekki til skoðunar.
 
Í 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga kemur fram að þegar aðrar takmarkanir á upplýsingarétti samkvæmt lögunum eigi ekki við sé skylt, þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 7. gr., að veita upplýsingar um tiltekin atriði sem varða opinberra starfsmenn. Á meðal þeirra atriða eru upplýsingar um föst launakjör annarra starfsmanna en æðstu stjórnenda, sbr. 3. tölul. 2. mgr. 7. gr. Þá segir í 4. mgr. 7. gr. að almenningur eigi rétt til aðgangs að upplýsingum samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins frá viðkomandi vinnu­veitanda jafnvel þótt þær sé ekki að finna í gögnum sem tilheyra tilteknu máli.
 
Í athugasemdum við 7. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum kemur fram að með föst­um launakjörum sé meðal annars „átt við ráðningarsamninga og aðrar ákvarðanir eða samninga sem kunna að liggja fyrir um föst laun starfsmanna. Rétturinn til aðgangs nær þannig til gagna sem geyma upplýsingar um allar fastar greiðslur sem starfsmaðurinn á rétt til. Jafnframt felst í þessu að óheimilt er að veita upplýsingar um greidd heildarlaun opinbers starfsmanns, hvort sem þau eru hærri en föst laun hans, t.d. sökum unninnar yfirvinnu, eða þá lægri af einhverjum ástæðum, svo sem vegna launafrádráttar af sérstökum ástæðum“.  
 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar að starfslokasamningar geti fallið undir 3. tölul. 2. mgr. 7. gr. hafi þeir að geyma upplýsingar um föst launakjör, sbr. m.a. úrskurði nefnd­arinnar 680/2017 og 681/2017.
 

2.1.1 Aðgangur kæranda að hluta skjals nr. 1 og skjölum nr. 2–5

Að undanskildum þeim upplýsingum sem eru raktar í kafla 1 hér að framan hefur skjal nr. 1 að geyma ljósmynd af tilteknum munum, þar með talið gervihnattasímum. Samkvæmt skýringum frá utan­ríkisráðuneytinu voru gervihnattasímarnir staðsettir í sendiráði Íslands í Moskvu og afhentir ráðu­neytinu við lokun þess.
 
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er vandséð með hvaða hætti umrædd ljósmynd telst varða starfssamband starfsmanna sendiráðsins að öðru leyti í skilningi 1. mgr. 7. gr. upplýs­inga­laga. Í þessu samhengi má benda á að ekkert á ljósmyndinni eða öðrum fyrirliggjandi gögnum tengir munina við tiltekna starfsmenn. Að þessu gættu og þar sem úrskurðarnefnd um upplýsinga­mál telur að önnur takmörkunarákvæði upplýsingalaga eigi ekki við um umrædda ljósmynd verður kær­anda veittur aðgangur að henni, sbr. nánar það sem greinir í úrskurðarorði.
 
Á skjali nr. 2 er að finna tölvupóst frá starfsmanni utanríkisráðuneytisins til annarra starfsmanna ráðu­neytisins. Meðfylgjandi tölvupóstinum voru þau skjöl sem eru tilgreind í liðum 2.1 til 2.3 í kafla 1 hér að framan. Fylgiskjölin innihalda drög að þremur samningum milli íslenska sendi­ráðs­ins í Moskvu, fyrir hönd utanríkisráðuneytisins, og starfsmanna sem höfðu áður starfað hjá sendi­ráðinu. Í samningunum var meðal annars mælt fyrir að sendiráð Íslands í Moskvu myndi greiða um­ræddum starfsmönnum lífeyrisgreiðslur (e. retirement benefits) í formi eingreiðslu að tiltekinni fjárhæð.
 
Á skjali nr. 3 er að finna tölvupóstssamskipti varðandi uppsögn tiltekinna starfsmanna sendiráðs Íslands í Moskvu. Samkvæmt skýringum utanríkisráðuneytisins voru meðfylgjandi tölvupóstinum þau skjöl sem eru tilgreind undir liðum 5.a og 5.1 í kafla 1 hér að framan. Skjal nr. 5.a inniheldur drög að starfslokasamningi með rauðlituðum breytingum og skjal nr. 5.1 inniheldur útgáfu af því skjali með samþykktum breytingum. Í þessu samhengi þykir jafnframt rétt að nefna að skjöl nr. 5.1 og 5.2 virðast vera sama skjalið. Í skjölum nr. 5.a, 5.1 og 5.2 koma hvorki fram upplýsingar um tiltekna starfsmenn né fjárhæðir greiðslna.
 
Á skjali nr. 4 er að finna embættiserindi, dags. 27. júní 2023, frá sendiráði Íslands í Moskvu til utan­ríkis­ráðuneytisins. Með erindinu var óskað eftir heimild ráðuneytisins til að ganga frá starfs­loka­samningum við tiltekna starfsmenn sendiráðsins. Á skjölum nr. 5.3 til 5.12 er að finna óundir­ritaða starfslokasamninga milli sendiráðs Íslands í Moskvu og fimm starfsmanna sendiráðsins en samn­ingarnir eru bæði á ensku og rússnesku. Í samningunum var meðal annars mælt fyrir hvernig starfs­lokum umræddra starfsmanna skyldi háttað og að sendiráðið myndi greiða þeim starfsloka­greiðslu (e. severence pay) í formi eingreiðslu að tiltekinni fjárhæð.
 
Samkvæmt 2. gr. laga um utanríkisþjónustu Íslands, nr. 39/1971, greinist utanríkisþjónustan meðal annars í ráðuneyti og sendiskrifstofur en sendiráð teljast til sendiskrifstofa. Í 3. gr. laganna kemur fram að yfirstjórn utanríkisþjónustunnar sé hjá utanríkisráðuneytinu og það hafi eftirlit með því að lögum og reglugerðum um framkvæmd utanríkismála sé framfylgt. Þá verður ráðið að umræddir starfs­menn, sem voru allavega að hluta til erlendir ríkisborgara, teljist til starfsmanna utanríkis­þjón­ustunnar eftir 8. gr. laganna. Samkvæmt þessu og að virtum ákvæðum laga nr. 39/1971 að öðru leyti verður að telja að umræddir starfsmenn hafi starfað fyrir aðila sem fellur undir 2. gr. upp­lýsingalaga, sbr. fyrrgreint skilyrði 1. mgr. 7. gr., og teljist til opinberra starfsmanna í skilningi 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga.
 
Ljóst er að gögn í málum einstakra starfsmanna sem starfa fyrir aðila sem falla undir 2. gr. upplýs­inga­laga og sem varða uppsögn úr starfi teljast varða starfssambandið í skilningi 1. málsl. 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 1318/2025. Nefndin telur að skjöl nr. 3–5 séu gögn í slíkum málum og falli þar af leiðandi undir 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga. Þá verður lagt til grund­vallar að hið sama eigi við um skjal nr. 2.
 
Í samningunum sem er að finna á skjölum nr. 2.1 til 2.3 og skjölum nr. 5.3 til 5.12 koma á hinn bóg­inn fram upplýsingar um fastar launagreiðslur til viðkomandi starfsmanna vegna starfa þeirra fyrir sendiráð Íslands í Moskvu. Að þessu gættu verður að leggja til grundvallar að umrædd gögn inni­haldi upplýsingar um föst launakjör annarra starfsmanna en æðstu stjórnenda í skilningi 3. tölul. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga. Af þessu leiðir að utanríkisráðuneytinu er skylt að afhenda þessar upplýsingar nema aðrar takmarkanir upplýsingaréttar eigi við.
 
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að telja að aðrar takmarkanir upplýs­ingaréttar eigi ekki við en í þessu samhengi er þess að gæta að nefndin telur að upplýsingar sem falla undir 3. tölul. 2. mgr. 7. gr. varði almennt ekki einkamálefni viðkomandi starfsmanna sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari í skilningi 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 1327/2025. Þá er þess jafnframt að gæta að upplýsingar um föst launakjör opinberra starfs­manna teljast í eðli sínu upplýsingar um ráðstöfun opinberra fjármuna, sbr. til hliðsjónar álit umboðs­manns Alþingis í máli nr. 5103/2007.
 
Að því marki sem umræddir samningar gætu talist vera vinnugögn í skilningi 1. mgr. 8. gr. upp­lýs­ingalaga er þess að gæta að utanríkisráðuneytið hefur ekki lagt fram undirrituð eintök samn­inganna við meðferð þessa máls. Verður því að telja að gögnin innihaldi upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram og að utanríkisráðuneytinu væri skylt að afhenda gögnin óháð hugsanlegri stöðu þeirra sem vinnugagna, sbr. 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
 
Í ljósi þess að efni þeirra samninga sem er að finna á skjölum nr. 2.1 til 2.3 lýtur nær eingöngu að upplýsingum sem falla undir 3. tölul. 2. mgr. 7 gr. upplýsingalaga verður utanríkisráðuneytinu gert að afhenda þá í heild sinni til kæranda, sbr. nánar það sem greinir í úrskurðarorði. Upplýsingar í þeim samningum sem er að finna á skjölum nr. 5.3 til 5.12 lúta einungis að hluta til að upplýsingum um föst launakjör umræddra starfsmanna. Verður utanríkisráðuneytinu aðeins gert að veita kær­anda aðgang að þeim hluta samningana auk upplýsinga sem samningarnir hafa að geyma um nöfn við­komandi starfsmanna, sbr. til hliðsjónar úrskurð nefndarinnar nr. 520/2014 og það sem nánar greinir í úrskurðarorði.
 

2.2. Skjöl nr. 6–35

2.2.1 Almennt um 8. gr. upplýsingalaga

Synjun ráðuneytisins á afhendingu skjala nr. 6–35 byggir á að skjölin séu vinnugögn. Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga tekur réttur almennings til aðgangs að gögn­um ekki til vinnugagna. Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. laganna en samkvæmt ákvæðinu eru vinnu­gögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðil­ar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörð­unar eða annarra lykta máls. Þá er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftir­litsaðila á grundvelli lagaskyldu.
 
Í athugasemdum við 8. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsinga­lög­um kemur eftirfarandi fram um 1. mgr. greinarinnar:
 

Stjórnvöldum er að lögum falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. […] Oft geyma lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þarf að full­nægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skal stefnt. Þegar stjórnvöld standa frammi fyrir slíkum verkefnum verða þau iðu­lega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiðir að það tekur einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrir­liggj­andi mála og á því tímabili kunna ólík sjón­armið að hafa mismunandi vægi og breyt­ast, t.d. ef fram koma nýjar upplýsingar. Gögn sem til verða í slíku ferli þurfa ekki að endur­spegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Eðlilegt er því að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim […].

 
Af orðalagi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga leiðir að til að skjal teljist vinnu­gagn þurfi almennt þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf í reynd að vera undir­búningsgagn, það skal rit­að eða útbúið af starfsmönnum stjórnvaldsins (eða lögaðilans) sjálfs og má ekki hafa verið af­hent öðrum.
 
Teljist gögn til vinnugagna að hluta eða öllu leyti þarf síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Með vísan til þess að 8. gr. upp­lýsingalaga felur í sér tak­mörkun á upplýsingarétti samkvæmt meginreglu laganna í 5. gr. þeirra ber að mati nefndarinnar að túlka ákvæðið þröngt, sbr. m.a. úrskurð nefndarinnar nr. 1274/2025.
 

2.2.2 Aðgangur kæranda að skjölum nr. 6–35

Svo sem fyrr greinir tók utanríkisráðherra ákvörðun, sem var tilkynnt opinberlega 9. júní 2023, að leggja niður starfsemi sendiráðs Íslands í Moskvu frá 1. ágúst 2023. Þau gögn sem er að finna á skjölum nr. 6–35 eiga það sammerkt að varða undirbúning, tilhögun og framkvæmd á lokun sendi­ráðsins. Í gögnunum er að finna tölvupóstssamskipti þar sem fjallað er um margvísleg álitaefni sem komu upp í tengslum við lokun sendiráðsins. Gögnin hafa í flestum tilvikum að geyma upplýs­ingar um vangaveltur og viðbrögð starfsmanna utanríkisráðuneytisins og sendiráðs Íslands í Moskvu varðandi úrlausn þessara álitaefna, svo sem varðandi meðhöndlun skjala, gagna og bún­aðar í sendiráðinu, tilhögun og frágang á ýmsum atriðum í tengslum við eignir, fjármuni og fjárþörf sendi­ráðsins, þjónustu sendiráðsins í aðdraganda lokunarinnar og fleiri atriði.
 
Í framangreindu samhengi þykir rétt að nefna, eins og fyrr segir, að sendiráð og utanríkisráðuneytið eru hluti af utanríkisþjónustunni og fer utanríkisráðuneytið með yfirstjórn utanríkisþjónustunnar, sbr. 2. og 3. gr. laga nr. 39/1971. Að þessu gættu og í ljósi ákvæða laga nr. 39/1971 að öðru leyti er að mati nefndarinnar ekki unnt að líta á sendiráð Íslands og utanríkisráðuneytið sem aðskilin stjórn­völd í skilningi upplýsingalaga. Verður því ekki talið að hluti umbeðinna gagna hafi verið afhent­ur öðrum í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga af þeirri einu ástæðu að þau fóru fram milli starfs­manna utanríkisráðuneytisins, starfsmanna sendiráðs Íslands í Moskvu og starfsmanna ann­arra sendiráða Íslands.
 
Á skjali nr. 6 er að finna upplýsingar um lausafjármuni sem virðast hafa verið teknir úr sendiráði Íslands í Moskvu í handfarangri og er skjalið dagsett 1. mars 2024. Skjal nr. 7 hefur að geyma tölvu­póstssamskipti milli starfsmanna utanríkisráðuneytisins og sendiráðs Íslands í Moskvu á tíma­bilinu 29. júní 2023 til 9. febrúar 2024 en samskiptin varða lausafjármuni sem voru í sendi­ráð­inu. Meðfylgjandi þessum samskiptum var skjal nr. 7.1 en skjalið hefur að geyma lista yfir lausa­fjármuni, sem voru staðsettir í sendiráðinu, auk ljósmynda af tilteknum munum.
 
Skjal nr. 18 inniheldur tölvupóstssamskipti milli starfsmanna utanríkisráðuneytisins dagana 18. og 19. júlí 2023 í tengslum við fund með leigusala húsnæðis sendiráðs Íslands í Moskvu. Á hluta skjals nr. 19 er að finna samskipti á milli starfsmanna Útlendingarstofnunar og utanríkis­ráðu­neyt­isins. Þá hefur skjal nr. 27.2 að geyma ljósmyndir af ýmsum munum sem voru staðsettir í sendi­ráðinu. Á skjali nr. 31 er að finna tölvupóst frá þáverandi sendiherra Íslands í Moskvu til starfs­manna utanríkisráðuneytisins með upplýsingum um að búið væri að birta tiltekna tilkynningu.
 
Á skjali nr. 35 er að finna tölvupóstssamskipti, annars vegar milli starfsmanna utanríkisráðuneytis­ins, starfsmanna sendiráðs Íslands í Moskvu og ICELOGIC ehf. varðandi flutning gagna sendi­ráðs­ins til Íslands og hins vegar tölvupóstssamskipti milli starfsmanna utanríkisráðuneytisins og starfs­manna sendiráðsins varðandi fyrirkomulagið við flutninginn og fleira honum tengdum. Við með­ferð málsins hefur utanríkisráðuneytið útskýrt að skjal nr. 35 innihaldi aðgreind tölvupósts­sam­skipti og að síðari hluti samskiptanna hafi hvorki verið hluti af né afhentur fyrrnefndu fyrir­tæki. Úrskurðarnefndin hefur ekki ástæðu til að draga þessa skýringu í efa.
 
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að telja að skjöl nr. 6, 7, 7.1, 18, 27.2, 31 og hluti skjals nr. 35 feli í sér skráningu og lýsingu á atvikum og staðreyndum og varði ekki beinlínis undir­búning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Þá innihalda skjöl nr. 19 og 35 að hluta til sam­skipti utanríkisráðuneytisins við annars vegar starfsmenn Útlendingarstofnunar og hins vegar starfs­menn tiltekins íslensks fyrirtækis. Þessi hluti skjalanna var því ekki ritaður eða útbúinn af starfs­mönnum utanríkisráðuneytisins til eigin nota auk þess sem samskiptin hafa að þessu leyti verið afhent öðrum í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
 
Samkvæmt framangreindu verður ekki fallist á með utanríkisráðuneytinu að fyrrnefnd skjöl og hluti skjala nr. 19 og 35 uppfylli skilyrði þess að telja vinnugögn í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýs­inga­laga. Í þessu samhengi þykir rétt að nefna að þau samskipti sem koma fram á skjali nr. 18 koma einnig fram í skjali nr. 40 en utanríkisráðuneytið hefur byggt á að 2. tölul. 10. gr. upplýs­inga­laga standi í vegi fyrir afhendingu síðarnefnda skjalsins. Verður því tekin afstaða til þess í kafla 2.3.2 hér á eftir hvort að 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga standi í vegi fyrir afhendingu skjals nr. 18 til kæranda.
 
Það athugast að á skjali nr. 35 koma fram upplýsingar um einkanetföng starfsmanna ICELOGIC ehf. sem ekki verður séð að hafi birst opinberlega. Í samræmi við úrskurðarframkvæmd nefndar­inn­ar verður lagt til grundvallar að þessar upplýsingar varði einkamálefni þeirra sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari samkvæmt 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Rétt þykir að nefna að hið sama gildir ekki um netföng starfsmanna utanríkisráðuneytisins og sendiráða Íslands sem er að finna í þeim gögnum sem utanríkisráðuneytinu er gert að afhenda kæranda samkvæmt úrskurði þessum,  sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 1327/2025 og þeir úrskurði sem þar er vísað til.
 
Að framangreindu gættu og þar sem úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að önnur takmörk­un­ar­ákvæði upplýsingalaga eigi ekki við verður utanríkisráðuneytinu gert að afhenda kæranda til­tekin skjöl, sbr. nánar það sem greinir í úrskurðarorði.
 
Að öðru leyti en greinir hér að framan verður fallist á með utanríkisráðuneytinu að umrædd gögn upp­fylli skilyrði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga til að teljast vinnugögn. Í þessu samhengi er rétt að geta þess að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki ástæðu til að draga í efa fullyrðingu utan­ríkisráðuneytisins að gögnin hafi ekki verið afhent öðrum í skilningi 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. upp­lýsingalaga.
 
Þrátt fyrir að komist hafi verið að þeirri niðurstöðu að hluti umræddra gagna teljist til vinnugagna í skilningi upplýsingalaga getur engu að síður komið til afhendingar þeirra ef ákvæði 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga á við um þau. Í ákvæðinu er mælt fyrir um að þrátt fyrir 5. tölul. 6. gr. beri að afhenda vinnugögn ef:
 

  1. þar kemur fram endanleg ákvörðun um afgreiðslu máls,
  2. þar koma fram upplýsingar sem er skylt að skrá skv. 1. mgr. 27. gr.,
  3. þar koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram,
  4. þar kemur fram lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði.

 
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að telja að umbeðin gögn hafi ekki að geyma endan­lega ákvörðun um afgreiðslu máls. Þá er hvorki í gögnunum að finna upplýsingar sem skylt er að skrá samkvæmt 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga né lýsing á vinnureglum eða stjórnsýslufram­kvæmd á viðkomandi sviði. Verður því að telja að utanríkisráðuneytinu sé ekki skylt að afhenda um­rædd gögn á grundvelli 1., 2. eða 4. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
 
Við mat á því hvort í gögnunum komi fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars stað­ar fram er rétt að líta til athugasemda við 3. mgr. 8. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum en þar segir:
 

Með þessu orðalagi er einkum vísað til upplýsinga um mikilvægar staðreyndir máls sem af ein­hverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa haft áhrif á ákvörð­unar­töku. Rökin að baki þessari reglu eru einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almenn­ings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum.

 
Eftir yfirferð á umbeðnum gögnum er það mat nefndarinnar að þar komi ekki fram upplýsingar sem teljast til mikilvægra staðreynda máls eða sem séu ómissandi til skýringa á ákvörðun utan­ríkis­ráðherra um lokun sendiráðs Íslands í Moskvu. Samkvæmt þessu verður að telja að utanríkis­ráðu­neytið hafi verið heimilt að takmarka aðgang kæranda að umræddum skjölum, að undan­skild­um þeim skjölum sem var sérstaklega getið hér að ofan, og verður ákvörðun utanríkisráðuneytisins því staðfest að hluta til varðandi skjöl nr. 6–35, sbr. nánar það sem greinir í úrskurðarorði.
 

2.3 Skjöl nr. 36–52

2.3.1 Almennt um 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga

Synjun ráðuneytisins á afhendingu skjala nr. 36–52 er reist á 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Þar kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almanna­hags­munir krefjist, enda hafi þau að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða alþjóða­stofn­anir.
 
Í athugasemdum við ákvæðið í frum­varpi því sem varð að upplýs­ingalögum kemur fram að með orða­laginu „þegar mikilvægir almanna­hags­munir krefjast“ sé vísað til þess að beiðni um upplýs­ing­ar verði ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingum muni skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í 10. gr. laganna.
 
Þá segir að 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga eigi við um pólitísk, viðskiptaleg eða annars konar samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki. Þeir hagsmunir sem ákvæðið eigi að vernda séu m.a. góð samskipti og gagn­kvæmt traust í skipt­um við önnur ríki. Beiðni um aðgang að slíkum samskipt­um verði ekki synjað nema hætta sé á tjóni af þeim sökum. Í ljósi þess að oft sé um veiga­mikla hagsmuni að ræða sé ljóst að varfærni sé eðlileg við skýringu á ákvæðinu.
 
Í úrskurðarframkvæmd úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur við mat á því hvort heimilt sé að takmarka aðgang að gögnum á grundvelli 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga verið litið til þess hvort upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir snúi að viðkvæmum mál­efnum, samskiptaleiðum sem hætta er á að lokist ef upplýsingar sem þaðan berast yrðu á almanna­vit­orði, eða öðrum atriðum sem þykja raunverulega geta leitt til þess að traust erlendra stjórnvalda eða al­þjóða­stofn­ana á íslenskum stjórnvöldum glatist. Þá er enn fremur rétt að hafa í huga þau sjón­ar­mið sem vitnað er til í athugasemdum við ákvæðið um að gæta beri varfærni við skýringu á ákvæð­inu í ljósi þess hversu oft væri um veigamikla hagsmuni að ræða. Ákvæðið verður hins vegar ekki túlkað svo rúmt að stjórn­völd geti, með vísan til mikilvægis trúnaðar, takmarkað aðgang að öllum gögnum er varða samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir án atviksbundins mats, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 1212/2024 og þá úrskurði sem þar er vísað til. Önnur niðurstaða myndi leiða til þess að skilyrðið um almanna­hagsmuni væri þá í reynd þýðingarlaust.
 

2.3.2 Aðgangur kæranda að skjölum nr. 36–52

Skjal nr. 42 hefur að geyma tölvupóst frá starfsmanni utanríkisráðuneytisins þar sem lýst er fyrir­ætl­unum um að senda kveðjuorðsendingu til rússneska utanríkisráðuneytisins vegna lokunar sendi­ráðsins. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður ekki talið að aðgangur almennings að umræddu skjali muni skaða þá almannahagsmuni sem 2. tölul. 10. gr. er ætlað að vernda.
 
Skjal nr. 47 hefur að geyma tölvupóst frá starfsmanni utanríkisráðuneytisins. Að mati úrskurðar­nefnd­arinnar verður ekki séð að tölvupósturinn sjálfur hafi að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir í skilningi 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Í þessu samhengi athug­ast að það er mat nefndarinnar að utanríkisráðuneytinu hafi verið heimilt að synja kæranda um aðgang að skjali nr. 47.1 sem var meðfylgjandi tölvupóstinum.
 
Að framangreindu gættu og þar sem úrskurðarnefndin telur að önnur takmörkunarákvæði upplýs­inga­laga eigi ekki við um skjöl nr. 42 og 47 verður utanríkisráðuneytinu gert að afhenda þau kær­anda, sbr. nánar það sem greinir í úrskurðarorði.
 
Skjöl nr. 18, 38, 40 og 50 innihalda upplýsingar um samskipti utanríkisráðuneytisins við „UPKD“. Í tilefni af fyrirspurn úrskurðarnefndarinnar kom utanríkisráðuneytið á framfæri þeirri skýringu að um væri að ræða fyrirtæki á vegum rússnesku utanríkisþjónustunnar. Jafnframt að opinbert nafn fyrirtækisins væri Aðalstofnun vegna þjónustu við diplómatahópa (e. Main Administration for the Services to the Diplomatic Corps).
 
Úrskurðarnefndin hefur ekki ástæðu til að draga í efa framangreindar upplýsingar auk þess sem þær finna sér stoð í fyrirliggjandi gögnum og upplýsingum sem eru aðgengilegar almenningi á heima­síðu fyrirtækisins. Í umbeðnum gögnum kemur þannig fram að fyrirtækið sé ríkisfyrirtæki af tiltekinni tegund (e. federal state unitary enterprise). Þá þykir einnig mega ráða af upplýsingum á heimasíðu ríkisfyrirtækisins að eitt af meginhlutverkum þess sé að þjónusta diplómatíska fulltrúa í Moskvu, líkt og nafn þess gefur til kynna.
 
Af umbeðnum gögnum verður ráðið að sendiráð Íslands í Moskvu hafi gert leigusamning við ríkis­fyrir­tækið um leigu á fasteign fyrir sendiráðið í Moskvu. Þær upplýsingar sem umbeðin gögn hafa að geyma um samskipti við ríkisfyrirtækið varða þá fasteign og þá einkum uppsögn á umræddum leigusamningi og frágangsatriði varðandi skil húsnæðisins.
 
Á skjali nr. 18 er, eins og fyrr greinir, að finna tölvupóstssamskipti milli starfsmanna utanríkisráðu­neytis­ins varðandi fund með ríkisfyrirtækinu en á skjali nr. 38 er að finna framhald á þeim sam­skipt­um. Á skjali nr. 40 er að finna tölvupóst frá starfsmanni utanríkisráðuneytisins en meðfylgjandi þeim tölvupósti var svar ríkisfyrirtækisins við fyrirætlunum sendiráðsins að segja upp leigusamningnum um fasteignina. Skjal nr. 50, sem er á rússnesku, hefur samkvæmt skýring­um utanríkisráðuneytisins að geyma bréf til ríkisfyrirtækisins vegna uppsagnar á leigusamn­ing­num, undirritað af þáverandi sendiherra Íslands í Rússlandi.
 
Í úrskurðarframkvæmd nefndarinnar hefur því ekki verið fortakslaust hafnað að upplýsingar um sam­skipti við fyrirtæki í eigu erlends ríkis geti falið í sér samskipti við önnur ríki í skilningi 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Í úrskurði nefndarinnar í mál nr. A-474/2013, sem varðaði beiðni um aðgang að lánasamningi milli Hafnarfjarðarbæjar og fyrirtækis sem var í eigu og starfaði á vegum þýska ríkisins, hafnaði nefndin því að umbeðin gögn féllu undir þágildandi 2. tölul. 6. gr. upp­lýs­ingalaga nr. 50/1996 sem var samhljóða 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Í úrskurðinum var lögð áhersla á að gögnin vörðuðu markaðsviðskipti en ekki lántöku af þýska ríkinu eða fjölþjóða­stofn­un, sbr. einnig úrskurð nefndarinnar nr. A-474/2013.
 
Umbeðin gögn varða að mati nefndarinnar í grunninn markaðsviðskipti, það er uppsögn og skil á leigu­húsnæði. Á hinn bóginn eru samskiptin nátengd milliríkjamálefnum enda varða þau leigu íslenska ríkisins á fasteign fyrir sendiráð sitt í Moskvu af ríkisfyrirtæki sem starfar á vegum rúss­nesku utanríkisþjónustunnar og hefur meðal annars það meginhlutverk að þjónusta diplómatíska full­trúa í Moskvu. Eins og atvikum er hérna sérstaklega háttað þykir mega leggja til grundvallar að upplýsingar í umbeðnum gögnum um samskipti við þetta tiltekna ríkisfyrirtæki feli í sér upp­lýs­ingar um samskipti við önnur ríki í skilningi 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Á hinn bóginn er það mat nefndarinnar að aðgangur almennings að skjölum nr. 18 og 38 muni ekki skaða þá almanna­hagsmuni sem 2. tölul. 10. gr. er ætlað að vernda og verður kæranda því veittur aðgangur að þeim skjölum, sbr. nánar það sem greinir í úrskurðarorði.
 
Að öðru leyti en greinir hér að framan er það mat nefndarinnar að skjöl nr. 36–52 hafi að geyma upp­lýsingar um samskipti Ísland við önnur ríki í skilningi 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Að virtu efni gagnanna telur úrskurðarnefndin að upplýsingar í þeim snúi að viðkvæmum málefnum og að afhend­ing þeirra kynni að hafa skaðleg áhrif á samskipti við umrædd ríki og þannig raska mikil­væg­um almannahagsmunum sem 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga er ætlað að vernda. Þá telur nefnd­in að ráðuneytið hafi framkvæmt það hagsmunamat sem áskilið er að fari fram samkvæmt 10. gr. með hliðsjón af innihaldi gagnanna.
 
Með hliðsjón af framangreindu auk þess sem segir í athugasemdum við 2. tölul. 10. gr. um að var­færni sé eðlileg við skýringu á ákvæðinu, telur úrskurðarnefndin að ráðuneytinu sé heimilt að tak­marka aðgang kæranda að öðrum gögnum en eru sérstaklega nefnd hér að ofan. Að virtu eðli þeirra gagna telur úrskurðarnefndin enn fremur að ekki komi til álita að leggja fyrir ráðuneytið að veita aðgang að þeim að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Að þessu og öðru framangreindu gættu verður ákvörðun utanríkis­ráðu­neyt­is­ins staðfest hvað varðar gögn nr. 36–52 að undan­skild­um skjölum nr. 38, 42 og 47 auk þess sem utanríkisráðuneytið skal veita kæranda aðgang að skjali nr. 18, sbr. nánar það sem greinir í úrskurðarorði.  
 
Loks skal á það bent að í ákvörðun utanríkisráðuneytisins var ekki tekin afstaða til þess hvort veita bæri kæranda aðgang að gögnum í ríkara mæli en skylt er samkvæmt lögunum en samkvæmt 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga er skylt að gera það þegar synjun er byggð á 4. og 5. tölulið 6. gr. upp­lýsingalaga. Var ákvörðunin að þessu leyti ekki í samræmi við 19. gr. upplýsingalaga. Úrskurð­ar­nefndin beinir því til utanríkisráðuneytisins að gæta framvegis að þessu atriði.
 

Úrskurðarorð

Utanríkisráðuneytið skal afhenda kæranda, […], eftirfarandi gögn:
 

  1. Ódagsetta ljósmynd á skjali nr. 1 af þremur gervihnattarsímum auk farsíma sem eru stað­settir á skrifstofuborði.
  2. Skjöl nr. 2.1 til 2.3, sem voru viðhengi með tölvupósti á skjali nr. 2, dags. 19. júlí 2023, frá […] til […] og […] með efninu „Pension­ers – contracts“: 
    • Samkomulag, dagsett í júlí 2023 og með yfirskriftina „Agreement regarding the pay­ment of retirement benefits“ milli sendiráðs Íslands í Moskvu, fyrir hönd utan­ríkis­ráðuneytisins, og „[…]“.
    • Samkomulag, dagsett í júlí 2023 og með yfirskriftina „Agreement regarding the pay­ment of retirement benefits“ milli sendiráðs Íslands í Moskvu, fyrir hönd utan­ríkis­ráðuneytisins, og „[…]“.
    • Samkomulag, dagsett í júlí 2023 og með yfirskriftina „Agreement regarding the pay­ment of retirement benefits“ milli sendiráðs Íslands í Moskvu, fyrir hönd utan­ríkis­ráðuneytisins, og „[…]“. 
  3. Upplýsingar um nöfn starfsmanna auk 2. tölul. í samningunum á skjölum nr. 5.4, 5.6, 5.7, 5.9 og 5.12, sem eru samningar milli sendiráðs Íslands í Moskvu, dags. 28. júní 2023 með yfir­skriftina „EMPLOYMENT TERMINATION AGREEMENT“, við […], […], […], […] og […] auk samsvarandi upplýsinga í rússneskri þýð­ingu skjalanna á skjölum nr. 5.3, 5.5, 5.8, 5.10 og 5.11:
  4. Skjal nr. 6 sem ber fyrirsögnina „Handfarangur“ og er dagsett 1. mars 2024.
  5. Eftirfarandi tölvupósta sem er að finna á skjali nr. 7 auk eftirfarandi fylgiskjals með þeim samskiptum: 
    • Tölvupóst frá […], dags. 29. júní 2023, til […] með efninu „[…]: AGS FROESCH Inventory list“.
    • Tölvupóst frá […] til sjálfs síns, dags. 21. nóvember 2023, með efninu „Fs: […]: AGS FROESCH Inventory list“.
    • Tölvupóst frá […], dags. 29. nóvember 2023 til […], […] og […] með efninu „[…]: AGS FROESCH Inventory list“.
    • Tölvupóst frá […], dags. 9. febrúar 2024, til […] með efninu „Re: […]: AGS FROESCH Inventory list“.
    • Fylgiskjal nr. 7.1 sem inniheldur ódagsettan lista yfir lausafjármuni frá „AGS FROESCH RUSSIA“ auk tveggja ljósmynda af búnaði frá „TOPAZ SYSTEMS INC.“. 
  6. Eftirfarandi tölvupósta á skjali nr. 18: 
    • Tölvupóst frá […], dags. 18. júlí 2023, til […] og […] með efninu „UPDK, þýðing“.
    • Tölvupóst frá […], dags. 18. júlí 2023, til […], […] og […] með efninu „RE: UPKD, þýðing“.
    • Tölvupóst frá […], dags. 18. júlí 2023, til […], […] og […] með efninu „RE: UPDK, þýðing“.
    • Tölvupóst frá […], dags. 19. júlí 2023, til […] og […] með efninu „UPDK kemur á mánudag“. 
  7. Eftirfarandi tölvupósta á skjali nr. 19: 
    • Tölvupóst frá […], dags. 22. júní 2023, til […] með efninu „Lokun sendiráðs í Moskvu – Fyrirsvar“.
    • Tölvupóst frá […], dags. 17. júlí 2023, til […] með efninu „RE: Lokun sendiráðs í Moskvu – Fyrirsvar“.
  8. Skjali nr. 27.2 sem inniheldur ódagsettar myndir af munum, nr. 1–66, en skjalið var fylgiskjal með tölvupósti á skjali nr. 27 frá […], dags. 22. júní 2023, til […], […] og […] með efninu „Punktar frá UTN eftir Teams-stöðufund 22. júní 2023“.
  9. Skjali nr. 31 sem er tölvupóstur frá […], dags. 20. júní 2023, til […] með efninu „Re: Fw: Framkvæmdaratriði varðandi lokun sendiráðs Íslands í Moskvu“.
  10. Eftirfarandi tölvupósta sem er að finna á skjali nr. 35 þó þannig að strikað skal yfir einkanetföng starfsmanna ICELOGIC ehf.: 
    • Tölvupóst frá […], dags. 28. nóvember 2023, til […], […], „[email protected]“ og […] með efninu „Sending að koma til landsins“.
    • Tölvupóst frá […], dags. 28. nóvember 2023, til […], […], „[email protected]“ og […] með efninu „Re: Sending að koma til landsins“.
    • Tölvupóst frá […], dags. 29. nóvember 2023, til „[email protected]“ með efninu „FW: Sending að koma til landsins“. 
  11. Eftirfarandi tölvupósta sem er að finna á skjali nr. 38:
    • Tölvupóst frá […], dags. 18. júlí 2023, til […] og […] með efninu „UPDK, þýðing“.
    • Tölvupóst frá […], dags. 18. júlí 2023, til […], […] og […] með efninu „RE: UPKD, þýðing“.
    • Tölvupóst frá […], dags. 18. júlí 2023, til […], […] og […] með efninu „RE: UPDK, þýðing“.
    • Tölvupóst frá […], dags. 19. júlí 2023, til […], […] og […] með efninu „UPDK kemur á mánudag“.
    • Tölvupóst frá […], dags. 19. júlí 2023, til […] og […] með efninu „Athugasemd v/frágang leigusamnings“. 
  12. Skjal nr. 42 sem er tölvupóstur frá […], dags. 11. júlí 2023, til […] með efninu „Varðandi gerð kveðjunótu v/lokunar sendiráðsins í Moskvu“.
  13. Skjal nr. 47 sem er tölvupóstur, dags. 19. júní 2023, frá […] til […] með efninu „Fw: Undirrituð nóta“ en ekki skal veita aðgang að skjali nr. 47.1 sem var fylgiskjal með þeim tölvupósti.

 
Að öðru leyti er ákvörðun utanríkisráðuneytisins, dags. 13. maí 2025, að synja beiðni kæranda staðfest.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál