Mál nr. 825/2025-Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 825/2025

Miðvikudaginn 18. mars 2026

Db. A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með kæru, móttekinni 23. desember 2025, kærði B, f.h. dánarbús A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 26. september 2025 um að synja um umsókn kæranda um greiðslu heimilisuppbótar.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

A fékk greidda heimilisuppbót frá Tryggingastofnun ríkisins frá 1. apríl 2023 til 23. júlí 2024. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 21. júlí 2025, var Ai bent á mögulegan rétt á áframhaldandi greiðslu heimilisuppbótar. A lést 23. júlí 2025. Með umsókn 6. september 2025 sótti B f.h. dánarbúsins um greiðslu heimilisuppbótar. Með ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 26. september 2025, var umsókninni synjað á þeim forsendum að sótt hafi verið um fyrir látinn aðila og að ekki sé hægt að sækja um eftir andlát.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 23. desember 2025. Með bréfi, dags. 7. janúar 2026, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 4. febrúar 2026, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 5. febrúar 2026. Athugasemdir bárust frá kæranda 17. febrúar 2026 og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 18. febrúar 2026. Efnislegar athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærð sé ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 26. september 2025, um að synja umsókn um heimilisuppbót.

Gerð sé sú krafa að kærð ákvörðun verði felld úr gildi og að viðurkennt verði að dánarbú A eigi rétt á greiðslu heimilisuppbótar fyrir tímabilið frá ágúst 2024 til og með júlí 2025 og að Tryggingastofnun verði gert að greiða vangoldnar bætur til dánarbúsins.

A hafi um árabil fengið heimilisuppbót frá Tryggingastofnun. Sú yfirsjón að umsókn hans hafi ekki verið endurnýjuð fyrir bótatímabilið frá ágúst 2024 verði rakin til heilsufars hans, en hann hafi verið aldraður og glímt við skert minni og gleymsku.

Öll efnisleg skilyrði fyrir heimilisuppbót hafi verið óbreytt og uppfyllt allt til dánardags, þar sem hann hafi búið einn og verið einn um heimilisrekstur í sama leiguhúsnæði og áður. Engin gögn liggi fyrir um breytingar á högum A sem hefðu haft áhrif á bótarétt.

Þann 21. júlí 2025, eða tveimur dögum fyrir andlát A, hafi Tryggingstofnun sent honum bréf þar sem hann hafi verið minntur á mögulegan rétt til heimilisuppbótar. Þar sem hann hafi verið tölvuheftur og bréfið hafi ekki borist í hefðbundnum bréfapósti fyrir andlát hans, hafi honum hvorki gefist tími til eða möguleiki til að bregðast við.

Fyrir hönd dánarbúsins hafi 6. september 2025 verið sótt um heimilisuppbót rafrænt á „Mínum síðum“. Þremur vikum síðar hafi umsóknin horfið úr kerfi Tryggingstofnunar án skýringa. Eftir símtal við stofnunina þar sem óskað hafi verið skýringa hafi umboðsmanni verið tjáð að umsókninni hefði verið hafnað. Óskað hafi verið eftir formlegri niðurstöðu með lagalegum rökstuðningi sem hafi borist nokkrum klukkutímum síðar, þar segi: „Umsókninni um heimilisuppbót hefur verið synjað. Ástæðan er sú að sá sem um ræðir er látinn. Ekki er hægt að sækja um eftir andlát.“

Ljóst sé að synjun Tryggingastofnunar sé ekki byggð á skorti á efnislegum skilyrðum heldur á formlegri yfirsjón sem rekja megi beint til heilsufars og aðstæðna hins látna. Kærð ákvörðun sé því byggð á rangri lagatúlkun og brjóti í bága við grundvallarreglur stjórnsýsluréttar.

Með vísun í meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga sé með öllu óhóflegt að svipta einstakling, og síðar dánarbúi hans, áunnum rétti vegna yfirsjónar sem rekja megi til aldurstengds heilsubrests. Afleiðing synjunarinnar sé engan veginn í samræmi við eðli þessarar yfirsjónar.

Leiðbeiningarskylda stjórnvalds samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé ríkari gagnvart aðilum sem standi höllum fæti, svo sem öldruðum og heilsuskertum einstaklingum. Sú viðleitni Tryggingastofnunar að senda bréf hafi verið skref í rétta átt en hafi augljóslega verið ófullnægjandi og hafi komið of seint til að hafa nokkra þýðingu fyrir hagsmuni A.

Með vísun í jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga þá verði að taka tillit til aðstæðna og tryggja að A njóti jafns réttar á við aðra sem vegna heilsubrests eða annarra aðstæðna geti ekki fylgt eftir rétti sínum með sama hætti og fullfrískir einstaklingar.

Um sé að ræða kröfu um vangreiddar bætur en ekki ný réttindi, en Tryggingastofnun flokki umsóknina sem beiðni um „ný réttindi“. Hér sé ekki verið að stofna til réttar sem aldrei hafi verið til staðar. A hafi verið bótaþegi og hafi áfram uppfyllt öll efnisleg skilyrði, rétturinn hafi því verið fyrir hendi en greiðsla hafi fallið niður vegna formgalla, yfirsjónar af völdum heilsubrests.

Staða málsins falli því beint undir 4. mgr. 34. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, þar sem segi: „Ef um vangreiðslu bóta er að ræða, skal greiðsluþega eða dánarbúi hans greitt það sem upp á vantar.“ Ákvæðið sé fortakslaust og sérstaklega ætlað að ná utan um tilvik sem þetta, þar sem dánarbú innheimti rétt sem hinn látni hafi átt í lifanda lífi.

Meginreglan um sérlög (lex specialis) eigi ekki við. Líklegt sé að Tryggingastofnun byggi synjunina á þeirri lögskýringarreglu að sérlög, þ.e. lög nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, gangi framar almennum lögum, þ.e. lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar. Sú röksemdafærsla standist ekki, þar sem meginreglan eigi fyrst og fremst við þegar um beina mótsögn sé að ræða milli lagaákvæða. Hér sé ekki um slíka mótsögn að ræða, heldur fylli almenna löggjöfin í eyður sérlaganna. Ákvæði 6. gr. og 4. mgr. 34. gr. laga um almannatryggingar séu almennar reglur sem séu sérstaklega hannaðar til að leysa úr aðstæðum sem þessum. Þau stangist ekki á við neitt í lögum um félagslega aðstoð heldur bæti við þau og tryggi að réttindi glatist ekki.

Rökstuðningur Tryggingastofnunar sé í algjörri mótsögn við eigið frumkvæði í málinu. Í bréfi stofnunarinnar segi orðrétt: „Samkvæmt upplýsingum Tryggingastofnunar hefur þú ekki sótt um heimilisuppbót en gætir mögulega átt rétt á henni.“ Lykilatriðið sé ekki þetta staðlaða orðalag „mögulega,“ heldur sú staðreynd að Tryggingastofnun hafi sent bréfið að eigin frumkvæði. Bréfið sé afleiðing af gagnavinnslu stofnunarinnar sem hafi bent eindregið til þess að A hafi uppfyllt öll efnisleg skilyrði, enda sendi stofnunin ekki slíkt bréf til allra bótaþega. Frumkvæði Tryggingastofnunar sé því veigamesta sönnunin fyrir því að stofnunin hafi sjálf talið að um vangreiddar bætur væri að ræða, sem aðeins þyrfti að virkja formlega.

Um sé að ræða alvarlega galla á málsmeðferð Tryggingstofnunar sem hafi fjarlægt umsókn úr kerfinu og einungis veitt munnlega synjun þegar leitað hafi verið skýringa, án þess að formleg og rökstudd ákvörðun hafi fylgt. Þetta sé brot á grundvallarreglum stjórnsýsluréttar, sbr. 20. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Slík vinnubrögð séu ámælisverð og sýni að stofnunin hafi ekki gætt að lögmætum kröfum um vandaða málsmeðferð.

Með vísan til alls framangreinds sé þess krafist að úrskurðarnefnd velferðarmála felli kærða ákvörðun úr gildi og viðurkenni rétt dánarbúsins til greiðslu heimilisuppbótar.

Í athugasemdum frá 17. febrúar 2026 kemur fram að kjarni ágreiningsins sé of þröng túlkun Tryggingastofnunar á eðli kröfunnar þar sem litið sé á hana sem umsókn um „ný réttindi.“ Eins og rakið hafi verið hafi A verið bótaþegi til margra ára og hafi öll efnisleg skilyrði fyrir bótum verið óbreytt. Krafan lúti því ekki að stofnun nýs réttar, heldur að innheimtu vangreiddra bóta fyrir tímabil þegar rétturinn hafi þegar verið til staðar en greiðsla hafi fallið niður vegna formgalla sem rekja megi beint til heilsubrests og óviðráðanlegra aðstæðna.

Tryggingastofnun haldi því fram að lög heimili ekki dánarbúum að sækja um bætur. Stofnunin líti þar með alfarið fram hjá skýrum ákvæðum laga um almannatryggingar sem séu sérstaklega ætluð til að leysa úr slíkum aðstæðum. Í 6. gr. sé kveðið á um að lögin gildi um dánarbú og í 4. mgr. 34. gr. sé kveðið á um að greiða skuli dánarbúi vangreiddar bætur.

Þessi ákvæði væru nánast merkingarlaus ef þau ættu einungis við í þeim fáu tilvikum þar sem um augljós mistök við útreikning eða útborgun bóta væri að ræða, en ekki þegar efnislegur réttur sé fyrir hendi. Vilji löggjafans hljóti að hafa staðið til þess að gera upp réttindi og skyldur að fullu við andlát, sérstaklega þegar formsatriði komi í veg fyrir að einstaklingur geti sjálfur gætt réttar síns. Með vísan til framangreinds sé ekki fallist á þá túlkun Tryggingastofnunar að lagastoð skorti.

Það sé ósamrýmanlegt jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar að Tryggingastofnun viðurkenni dánarbúið sem fullgildan aðila þegar það henti stofnuninni, en neiti því þegar skyldur hvíli á stofnuninni sjálfri. Fyrirsvarsmaður dánarbúsins hafi gert samninga um uppgjör á skuldum dánarbúsins við stofnunina 2. september og 30. október 2025. Sú skylda sem lögð sé á dánarbú að standa skil á skuldum hljóti að fela í sér gagnkvæman rétt búsins til að innheimta lögmætar kröfur á hendur stofnuninni.

Auk framangreinds sé rétt að ítreka að málsmeðferð Tryggingastofnunar hafi verið í veigamiklum atriðum ábótavant og í andstöðu við grunnreglur stjórnsýsluréttar, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um leiðbeiningarskyldu og 10. gr. um rannsóknarreglu. Sú staðreynd ein og sér ætti að leiða til þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Með vísan til alls framangreinds sé þess krafist að kærð ákvörðun Tryggingastofnunar verði felld úr gildi og viðurkennt verði að kærandi eigi rétt á greiðslu heimilisuppbótar fyrir það tímabil sem tilgreint sé í kæru. Til vara sé þess krafist að kærð ákvörðun verði felld úr gildi vegna verulegra annmarka á málsmeðferð og að málinu verði vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar og lögmætrar meðferðar.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að kæra varði umsókn dánarbús um heimilisuppbót aftur í tímann, sem hafi verið synjað með bréfi, dags. 26. september 2025, á þeim grundvelli að ekki væri hægt að sækja um slíka uppbót eftir andlát viðkomandi.

Í 1. mgr. 55. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar segi að sækja skuli um allar greiðslur samkvæmt lögunum. Það sé ítrekað í 2. gr. reglugerðar nr. 1200/2018 um heimilisuppbót og uppbætur á lífeyri.

Ákvæði um heimilisuppbót sé að finna í 8. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Í 1. mgr. segi að heimilt sé að greiða heimilisuppbót til einhleyps greiðsluþega sem búi einn og sé einn um heimilisrekstur án þess að njóta fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað.

A, sem hafi verið ellilífeyrisþegi frá desember 2013, hafi fallið frá 23. júlí 2025. Hann hafi verið með heimilisuppbót á því tímabili með hléum, síðast frá mars 2018 til júlí 2024. Síðasta umsókn um heimilisuppbót hafi verið samþykkt 1. júní 2023 vegna tímabilsins 1. apríl 2023 til 31. júlí 2024. Ekki hafi verið sótt um heimilisuppbót að nýju að því tímabili loknu. Fyrir því geta verið ýmsar ástæður, svo sem að skilyrði heimilisuppbótar hafi ekki lengur verið fyrir hendi. Með bréfi Tryggingastofnun, dags. 21. júlí 2025, hafi kæranda verið bent á mögulegan rétt til heimilisuppbótar, en ekki hafi verið brugðist við því bréfi. Ný umsókn um heimilisuppbót, þar sem sótt hafi verið um greiðslur aftur í tímann, hafi ekki borist fyrr en 6. september 2025, eða einum og hálfum mánuði eftir andlát A. Umsókninni hafi verið synjað á þeim grundvelli að umsækjandi væri látinn.

Samkvæmt 1. mgr. 55. gr. laga um almannatryggingar sé skýrt kveðið á um að sækja skuli um allar bætur og greiðslur samkvæmt lögunum. Réttur til greiðslna stofnist því ekki sjálfkrafa, heldur þurfi að sækja sérstaklega um hann. Reglugerð nr. 1200/2018 um heimilisuppbót og uppbætur á lífeyri ítreki þetta í 2. gr., þar sem kveðið sé á um að sækja skuli um uppbætur samkvæmt reglugerðinni hjá Tryggingastofnun og að umsóknir skuli vera á eyðublöðum stofnunarinnar eða rafrænum eyðublöðum sem hægt sé að nálgast á heimasíðu stofnunarinnar.

Greiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar og félagslega aðstoð séu almenn persónubundin réttindi sem tengist beint aðstæðum og skilyrðum þess einstaklings sem eigi réttinn. Þótt umsóknin lúti að tímabili þegar einstaklingurinn hafi verið á lífi, hvíli ábyrgðin á því að sækja um réttinn á einstaklingnum sjálfum. Túlkun Tryggingastofnunar sé sú að dánarbú geti ekki tekið við heimild til að sækja um slík persónubundin réttindi þannig að umsókn verði að berast frá viðkomandi einstaklingi sjálfum, en ekki frá dánarbúi eftir andlát hans. Hvorki lög um almannatryggingar né lög um félagslega aðstoð kveði á um heimild dánarbúa til að sækja um frumréttindi eða uppbætur fyrir hönd hins látna.

Í ljósi alls framangreinds sé niðurstaða Tryggingastofnunar sú að afgreiðslan á umsókn kæranda sé í senn lögmæt og málefnaleg. Fyrir nefndinni fari stofnunin þannig fram á staðfestingu á ákvörðun sinni frá 26. september 2025 um að synja umsókn dánarbúsins um heimilisuppbót.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn um greiðslur heimilisuppbótar.

Í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, með síðari breytingum, segir að heimilt sé að greiða heimilisuppbót til einhleyps greiðsluþega sem búi einn og sé einn um heimilisrekstur, án þess að njóta fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað.

Til þess að eiga rétt á heimilisuppbót þurfa öll skilyrði ákvæðisins að vera uppfyllt. Í reglugerð nr. 932/2025 um heimilisuppbót og uppbætur vegna kostnaðar, eru skilyrði ákvæðisins nánar útfærð.

Samkvæmt 14. gr. laga um félagslega aðstoð gilda lög nr. 100/2007 um almannatryggingar um bætur félagslegrar aðstoðar eftir því sem við á. Þá segir í 2. málsl. 13. gr. laga um félagslega aðstoð að beita skuli VI. kafla A, V. og VI. kafla laga um almannatryggingar við framkvæmd laganna.

Í 1. mgr. 55. gr. laga um almannatryggingar segir að sækja skuli um allar greiðslur samkvæmt þessum lögum nema það sé bersýnilega ónauðsynlegt að mati Tryggingastofnunar.

Samkvæmt gögnum málsins hefur A reglulega fengið greidda heimilisuppbót frá Tryggingastofnun. Heimilisuppbót var síðast samþykkt með bréfi, dags. 1. júní 2023, vegna tímabilsins 1. apríl 2023 til 31. júlí 2024. A sótti ekki um áframhaldandi greiðslur heimilisuppbótar að því tímabili liðnu. Með bréfi, dags. 21. júlí 2025, var A upplýstur um að hann gæti mögulega átt rétt á heimilisuppbót og honum leiðbeint hvernig hann gæti sótt um greiðslur. Fyrir liggur að Ar lést 23. júlí 2025 og umboðsmaður dánarbúsins sótti um heimilisuppbót f.h. dánarbúsins með umsókn 6. september 2025. Tryggingastofnun synjaði umsókninni með bréfi, dags. 26. september 2025, með þeim rökum að ekki væri hægt að sækja um eftir andlát.

Samkvæmt framangreindu er meginreglan sú að sækja skal um allar greiðslur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, sbr. 1. mgr. 55. gr. laga um almannatryggingar og 13. gr. laga um félagslega aðstoð. Heimilt er að greiða heimilisuppbót til einhleyps greiðsluþega sem býr einn og er einn um heimilisrekstur, án þess að njóta fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga um félagslega aðstoð. Ljóst er af framangreindu að réttur til heimilisuppbótar er persónubundinn, enda tengist hann beint aðstæðum umsækjanda, og því erfist hann ekki. Því er ekki heimilt að greiða dánarbúi A heimilisuppbót jafnvel þótt ágreiningur varði tímabil þar sem hann var á lífi.

Kærandi gerir margvíslegar athugasemdir við ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins. Meðal annars er byggt á því að ákvörðun Tryggingastofnun hafi brotið meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, leiðbeiningarskyldu 7. gr. og jafnræðisreglu 11. gr. sömu laga. Að mati úrskurðarnefndar er ákvörðun Tryggingastofnunar í samræmi við lög og ekkert gefur til kynna að kæranda hafi verið mismunað við úrlausn málsins. Þá telur úrskurðarnefndin að Tryggingastofnun hafi sinnt leiðbeiningarskyldu sinni með því að benda A á mögulegan rétt hans á heimilisuppbót. Jafnframt verður ekki talið að um vangreiddar bætur hafi verið að ræða, enda fólst ekki í framangreindri ábendingu stofnunarinnar nein viðurkenning á rétti hans til heimilisuppbótar.

Með hliðsjón af framangreindu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn kæranda um heimilisuppbót staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn dánarbús A, um heimilisuppbót er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

 

Rakel Þorsteinsdóttir