Úrskurður í máli nr. IRN24080041

Þann 19. mars 2026 er í innviðaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. IRN24080041:

Kæra A, B, C og D á ákvörðun sveitarfélagsins Y og Húsnæðis- og mannvirkjastofnun.

1. Kröfur og kæruheimild

Þann 13. ágúst 2024 barst innviðaráðuneytinu (hér eftir ráðuneytið) stjórnsýslukæra A, B, C og D, (hér eftir kærendur). Kærð er ákvörðun sveitarfélagsins Y (hér eftir sveitarfélagið) frá 26. apríl 2024 um að synja beiðni kærenda um að sveitarfélagið leiðrétti skráningu í fasteignaskrá vegna landskipta jarðarinnar F. Hafi umrædd skráning leitt til þess að eignarhald á G, sem hafi verið í eigu föður kærenda, hafi ranglega verið fært á nafn þriðja aðila.

Í kæru er einnig vísað til synjunar Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar (hér eftir HMS) frá 14. júní 2024 um sama efni.

Er þess krafist að ráðuneytið taki erindi kærenda til efnislegrar meðferðar og beini því til sveitarfélagsins og HMS að skráning á eignarhaldi G verði leiðrétt með afturvirkum hætti.

Kæruheimild er að finna í 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.

2. Málsatvik / Málsmeðferð

Kærendur eru afkomendur X, (hér eftir faðir kærenda), og erfingjar F-2 í sveitarfélaginu Y.

Samkvæmt fundargerð 6. fundar byggingarnefndar Y frá 26. september 1994 samþykkti nefndin umsókn föður kærenda um byggingu G að stærð [… m².] Samþykkið var veitt með fyrirvara um að lögð yrði fram lóðaheimild frá landeiganda, lagt yrði fram samþykki nágranna og unnið yrði að gerð skipulags á F-hverfinu sem fyrst. Í gögnum málsins liggur jafnframt fyrir ódagsett tilkynning frá byggingarfulltrúa Y þar sem staðfest er samþykki byggingarnefndar frá 26. september 1994 um að veita föður kærenda byggingarleyfi fyrir G á jörðinni F-2, gegn greiðslu byggingargjalds og fastagjalds.

Af gögnum málsins verður ráðið að í mars 2019 hafi þinglýstir eigendur jarðarinnar F, lagt fram umsókn til skipulags- og byggingarnefndar sveitarfélagsins Y um að skipta þremur lóðum út úr landi jarðarinnar F sem skyldu bera heitin F-3, F-4 og F-5. Í umsókninni kom m.a. fram að innan fyrirhugaðra merkja F-5 væri matshluti G, sem skráður sé á landnúmer F-2. Matshluti þessi sé [… m²] G, byggt árið 1994 og skyldi þessi matshluti fylgja F-5. Þessu til staðfestingar áritaði einnig umsóknina landeigandi F-2, þ.e. faðir kærenda.

Gögn málsins bera með sér að umsóknin hafi verið afgreidd á fundi skipulags- og byggingarnefndar Y 13. júní 2019 og samþykkt á fundi sveitarstjórnar 26. júní sama ár.

Sveitarfélagið hafi í tölvupósti til Þjóðskrár Íslands (hér eftir Þjóðskrá) 16. september 2019, upplýst um beiðni þinglýstra eigenda F um uppskiptingu jarðarinnar og samþykkis sveitarstjórnar frá 26. júní sama ár. Þar er jafnframt lýst þeim mannvirkjum sem stæðu á hverri lóð, þar á meðal F-3 og F-4. Um F5 sagði eftirfarandi: „ [… m² iðnaðar og athafnalóð. Matshluti G flyst af landi F-2, á lóðina F-5, sem verið er að stofna úr landi F]“.

Í tölvupósti Þjóðskrár til sveitarfélagsins frá 23. september 2019 er upplýst um að málið verði nú tekið til afgreiðslu og að henni lokinni fari málið til þinglýsingastjóra.

Með tilkynningu Þjóðskrár 29. nóvember 2019 var föður kærenda tilkynnt um breytta skráningu fasteignar vegna nýskráningu landeignar, nánar tiltekið fasteignarinnar F-2. Í tilkynningunni er annars vegar birt yfirlit „fyrir breytingu“ og hins vegar „eftir breytingu“ og er matshluti G meðal matshluta sem taldir eru upp innan F-2 eftir breytingu.

Með bréfi, dags. 5. desember 2019, tilkynnti HMS föður kærenda nýtt fasteignamat vegna flutnings matshluta milli landeigna. Í tilkynningunni er upplýst um nýtt fasteignamat vegna fasteigna á F-2 en þar er umræddur matshluti G ekki meðal fasteigna.

Gögn málsins bera með sér að einkaskiptum á dánarbúi föður kærenda hafi lokið 13. ágúst 2021. Við skiptin hafi erfingjar leyst til sín fjórar fasteignir sem þá voru þinglýstar eignir hins látna en G hafi ekki verið þar á meðal.

Hinn 1. júlí 2022 voru verkefni sem varða skráningu og mat fasteigna færð frá Þjóðskrá yfir til Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, sbr. lög nr. 36/2022.

Jafnframt bera gögn málsins með sér að kærendur hafi í tölvupósti 14. og 21. febrúar 2024 leitað til fulltrúa Sýslumannsins á Norðurlandi vestra og vakið athygli á því að færsla er varðar eignarhald á G væri röng og að skylt væri að leiðrétta hana, sbr. 27. gr. þinglýsingarlaga nr. 39/1978. Í svari fulltrúa sýslumanns 26. febrúar 2024 er því hafnað að færsla í fasteignabók væri röng og að núverandi skráning kallaði á leiðréttingu þinglýsingarbókunar, sbr. 1. mgr. 27. gr. þinglýsingarlaga nr. 39/1978.

Þá hafi kærendur verið í samskiptum við HMS, sbr. tölvupóst 7. og 14. febrúar 2024, þar sem óskað var eftir upplýsingum um á hvaða grundvelli faðir kærenda hafi verið skráður fyrir umræddri G og greitt af henni fasteignagjöld sem og á hvaða grundvelli mannvirkið hafi verið fært. HMS hafi brugðist við erindinu 14. febrúar 2024 þar sem upplýst er um beiðni sveitarfélagsins um stofnun á F-5 ásamt færslu á G á lóðina, sbr. tölvupóst sveitarfélagsins frá 16. september 2019.

Af gögnum málsins verður ráðið að lögmaður kærenda hafi því næst leitað til sveitarfélagsins og farið fram á að sveitarfélagið hlutaðist til um að afturkalla fyrri beiðni sína til Þjóðskrár, nú HMS, sem hafi leitt til þess að G, sem skráð hafi verið á jörðina F-2 hafi verið ranglega færð yfir á þinglýsta eigendur F- 5. Beiðninni var synjað með svari sveitarfélagsins frá 26. apríl 2024.

Í kjölfar synjunar sveitarfélagsins hafi kærendur leitað aftur til HMS sem í tölvupósti frá 3. júní 2024 tók undir með sveitarfélaginu um að ekki hafi verið um mistök að ræða í skráningu heldur hafi skráningin verið í samræmi við þau gögn sem HMS hafði aðgang að. Ákvörðun HMS var áréttuð í tölvupósti til kærenda 14. júní 2024.

Eins og fram hefur komið barst ráðuneytinu kæran með tölvupósti mótteknum 13. ágúst 2024. Í tölvupósti ráðuneytisins frá 14. ágúst 2024 var sveitarfélaginu gefinn kostur á að veita umsögn varðandi kæruna sem barst ráðuneytinu 4. september 2024.

Kærendum var kynnt umsögn sveitarfélagsins og gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins sem bárust ráðuneytinu með tölvubréfi 1. nóvember 2024.

Ráðuneytið tekur fram að þegar kæran barst heyrði HMS stjórnarfarslega undir innviðaráðherra. Í ljósi þess og að í kærunni er vísað til synjunar HMS frá 14. júní 2024 óskaði ráðuneytið eftir að HMS sendi öll gögn málsins. Umbeðin gögn bárust 21. og 28. ágúst 2024.

Jafnframt tekur ráðuneytið fram að með forsetaúrskurði um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 5/2025, sem tók gildi 15. mars 2025, voru húsnæðis- og mannvirkjamál færð undir félags- og húsnæðismálaráðuneytið, þar á meðal Húsnæðis- og mannvirkjastofnun. Samkvæmt framangreindum breytingum heyrir HMS nú stjórnarfarslega undir félags- og húsnæðismálaráðherra.

3. Sjónarmið kærenda

Kærendur telja að sveitarfélagið hafi í heimildarleysi ranglega fært eignarhald G frá eigendum F- 2 yfir til eigenda F- 5 í tengslum við uppskiptingu á jörðinni F. G hafi alla tíð verið skráð sem matshluti […] að F-2, sem faðir kærenda hafi verið þinglýstur eigandi að. G hafi hins vegar staðið á lóð F. Faðir kærenda hafi undirritað umsókn um landskipti á F þar sem G stóð á þeim hluta landsins sem síðar  varð  F-5. Hins vegar hafi hann ekki afsalað sér eignarhaldi G sjálfrar. Þannig hafi ekki legið fyrir afsal frá föður kærenda þar sem eignarhald G sé afsalað til eigenda lóðarinnar að F-5, afsal frá eigendum lóðarinnar að F- 5 til föður kærenda eða lóðarleigusamningur milli aðila. Þrátt fyrir þetta hafi G verið færð úr eignarhaldi föður kærenda yfir á þinglýsta eigendur hinna nýstofnuðu lóðar F-5. Segir jafnframt í kæru að núverandi skráðir eigendur F-5 hafi jafnframt gert athugasemdir við skráninguna og að aðilar séu sammála um að hún tilheyri þinglýstum eigendum   F- 2.

Kærendur vísa til þess að af svari sveitarfélagsins megi ráða að skráningin hafi byggst á takmörkunum í þáverandi tölvukerfum sem ekki hafi gert ráð fyrir skráningu nema eins eiganda að fasteign, þrátt fyrir að 3. tölul. 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 406/1978 virðist gera ráð fyrir skráningu upplýsinga um „eigendur/og eða umráðamenn sem skráðar skulu um land og mannvirki eða sérgreindra hluta mannvirkis eftir því sem við á“. Að mati kærenda virðist því sem hönnun tölvukerfis hafi gert það að verkum að eignarhald G hafi færst yfir á eigendur F-5, þrátt fyrir að allir aðilar máls hafi verið sammála um að G skyldi áfram vera eign eigenda F-2 og að ekki hafi staðið til að breyta því eignarhaldi.

Að mati kærenda hafi ekki verið til staðar heimild til að færa eignarhald G frá eigendum F-2 til eigenda F-5. Þau stjórnvöld sem komu að málinu hafi skort til þess lögbundnar valdheimildir og beri að bregðast við valdþurrð þeirra án frekari tafa. Kærendur telja ábyrgðina liggja hjá sveitarfélaginu og/eða HMS og vekja jafnframt sérstaka athygli á leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu stjórnvalda samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

4. Sjónarmið sveitarfélagsins

Í umsögn sveitarfélagsins er m.a. vísað til þess að ekki sé tilefni til að ráðuneytið taki kröfu kærenda til efnislegrar meðferðar og því beri að vísa henni frá. Kærufrestur hafi verið þrír mánuðir samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, talið frá 26. apríl 2024 eins og bent hafi verið á í niðurlagi bréfs undirritaðs lögmanns fyrir hönd sveitarfélagsins þann dag. Kærufrestur hafi því liðið við dagslok 26. júlí 2024. Komist ráðuneytið engu að síður að þeirri niðurstöðu að taka kröfu kærenda til efnislegrar meðferðar, þar sem krafist er að ráðuneytið beini því til sveitarfélagsins og HMS að það leiðrétti eignarhald G með afturvirkum hætti, bendir sveitarfélagið á að það fari ekki með yfirfærslu eignarréttinda heldur einungis skráningu fasteigna. Telur sveitarfélagið því ógerlegt að knýja það til að „leiðrétta eignarhald“. Telur sveitarfélagið það vera á ábyrgð eigenda G að tryggja réttindi sín á viðkomandi lóð með þinglýsingu viðeigandi réttindaskjala og/eða yfirlýsinga.

Sveitarfélagið vísar til málavaxtalýsingar og allra röksemda sem komi fram í tölvubréfi sveitarfélagsins til kærenda 26. apríl 2024. Í bréfinu er vísað til þeirra lögbundnu verkefna sem sveitarfélagið sinnir á grundvelli laga nr. 6/2001 í tengslum við umsókn um landskipti á F, sbr. umsókn landeiganda F frá í mars 2019. Í þessu sambandi bendir sveitarfélagið á að hlutverk þess sé að móttaka umsóknir um landskipti og stofnun fasteigna, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 6/2001. Það annist forskráningu á lóðinni í stofnhluta fasteignaskrár, að fengnu samþykki sveitarstjórnar um stofnun hinnar nýju lóðar, sbr. 11. gr. laga nr. 6/2001. Í forskráningu séu færðar inn upplýsingar um nýtt landnúmer, stærð viðkomandi lands, úr hvaða landi viðkomandi lóð sé stofnuð, auk þess sem upplýsingar um mannvirki innan viðkomandi lóðar, sé um slíkt að ræða. Þessar upplýsingar séu rafrænt skráðar inn í kerfi HMS „bygging“. Sveitarfélaginu hafi því verið skylt að upplýsa Þjóðskrá um þær byggingar sem voru á viðkomandi lóðum, sbr. 3. mgr. 19. gr. laga nr. 6/2001. Auk þess að senda viðkomandi upplýsingar í forskráningunni sjálfri hafi sveitarfélagið sent Þjóðskrá tölvupóst 16. september 2019 en þar komi fram að umrædd G flytjist af landi F-2, yfir á lóðina F-5, sem verið var að stofna. Ekki hafi verið annað að sjá en að framangreindar upplýsingar hafi verið réttar og verið þær sem það tölvukerfi sem notast er við gerði ráð fyrir að séu skráðar. Rétt sé að taka fram að samkvæmt því tölvukerfi var þá sem nú ekki gert ráð fyrir að sveitarfélög forskráðu nema einn eigenda að fasteign þótt í 3. tölulið 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 406/1978 virðist gert ráð fyrir skráningu upplýsinga „um eigendur og/eða umráðamenn sem skráður skulu um land og mannvirki eða sérgreinda hluta mannvirkis eftir því sem við á.

Sveitarfélagið hafi í þessum verkum gegnt lagalegum skyldum sínum samkvæmt lögum nr. 6/2001, auk skyldum samkvæmt þágildandi ákvæðum skipulagslaga til að taka áðurgreinda ákvörðun um landskipti. Í þessu verkefni hafi falist yfirferð gagna til þess m.a. að kanna sambærileika viðkomandi ráðstöfunar við aðalskipulag og merki viðkomandi lóða.

Framangreind forskráning hafi tekið gildi eftir staðfestingu bæði Þjóðskrár og þinglýsingarstjóra, sbr. þáverandi ákvæði 11. gr. laga nr. 6/2001. Að mati sveitarfélagsins sé hlutverk þeirra vel skýrt í lögum nr. 6/2001 og þinglýsingarlögum nr. 39/1978. Samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laga nr. 6/2001 fari um þinglýsingarhluta fasteignaskrár samkvæmt ákvæðum þinglýsingarlaga og það sé því þinglýsingarstjóra en ekki sveitarfélagsins að hlutast til um samræmi milli þinglýsingarhluta fasteignaskrár við aðra hluta hennar.

Sveitarfélaginu sé því ekki fært að verða við beiðni um afturköllun meintrar beiðni þar sem slík beiðni sé ekki til auk þess sem sveitarfélagið hafi ekki boðvald yfir HMS, áður Þjóðskrá, eða þinglýsingastjóra.

Þá bendir sveitarfélagið á að það hafi ekki með yfirfærslu eignarréttinda að gera, einungis skráningu fasteigna. Sýnist því ógerlegt að knýja sveitarfélagið til þess að „leiðrétta eignarhald“. Það hljóti að vera á ábyrgð eigenda G að tryggja réttindi sín á viðkomandi lóð með þinglýsingu viðeigandi réttindaskjala og/eða yfirlýsinga. Jafnframt bendir sveitarfélagið á að gangi umrædd skráning til baka, sem sveitarfélaginu virðist í raun vera krafa kærenda, þá verður sú G sem um ræðir skráð á lóð sem hún ekki stendur á. Verði orðið við framangreindri kröfu kærenda sýnist því mikilvægt að með tilmælum ráðuneytisins fylgi álit þess um að slíkt fari ekki í bága við lög nr. 6/2001 eða önnur lög.

5. Andmæli kæranda

Í athugasemdum kærenda við umsögn sveitarfélagsins eru ítrekuð þau sjónarmið sem fram koma í kæru. Auk þess benda kærendur á að af gögnum málsins sé það ljóst að allir aðilar, þar á meðal eigendur F-2 og F-5, hafi óskað eftir uppskiptingu lands og staðfestingu landamerkja. Hvergi í gögnum málsins hafi verið óskað eftir því að eignarhald mannvirkja yrði fært milli aðila. Þrátt fyrir það hafi orðið slík breyting á eignarhaldi árið 2019, af þeim ástæðum sem nánar séu raktar í kæru. Það sé ranglega skráð breyting á eignarhaldi G sem kærendur hafi krafist að yrði leiðrétt.

Kærendur telja að fyrir hendi séu veigamiklar ástæður sem mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar, enda telja þeir sig hafa í reynd orðið fyrir heimildarlausu eignarnámi á fasteign sinni, í kjölfar meðferðar þess máls sem kæran lýtur að. Kærendur hafi því leitast við að fá þá ráðstöfun leiðrétta.

Hvað varðar þá málsástæðu sveitarfélagsins að það fari ekki með yfirfærslu eignarréttinda, benda kærendur á að þrátt fyrir það hafi eignarhald G í reynd færst frá þeim til eigenda F-5, meðal annars vegna orðalags í tölvupósti starfsmanns sveitarfélagsins frá 16. september 2019 en lausung í orðalagi hans hafi leitt til þess að skráning eignarhalds G hafi ranglega verið færð frá kærendum yfir á lóðina F-5. Í kjölfar þess að ofangreint tölvubréf var sent hafi HMS stofnað lóðina þann 19. október 2019 og sýslumaður á Norðurlandi vestra staðfest skráningu í þinglýsingabók þann 29. nóvember 2019.

Um þá málsástæðu sveitarfélagsins að það sé á ábyrgð eigenda G að tryggja réttindi sín með þinglýsingu viðeigandi réttindaskjala eða yfirlýsinga benda kærendur á að það sé einmitt markmið kærunnar að fá leiðréttingu á þeirri skráningu sem varð til vegna athafna sveitarfélagsins. Þá telja kærendur að það verði ekki lagt á þá að bera ábyrgð á því að tryggja réttindi sín með þinglýsingu viðeigandi réttindaskjala eða yfirlýsinga, þegar það hafi verið vegna athafna sveitarfélagsins að þinglýst eignarhald G hafi færst af þeim yfir til eigenda F-5. Að mati kærenda hvíli skylda á þeim aðila sem beri ábyrgð á hinni ólögmætu tilfærslu að leiðrétta skráninguna.

Kærendur árétta að umsókn um landskipti lúti að upptalningu þeirra mannvirkja sem eru á viðkomandi lóðum sem landskiptin varða. Nauðsynlegt hafi verið að skrá að G fylgi F-5 enda hefði það verið alls órökrétt að láta hana fylgja nokkru öðru landi en því sem hún stendur á. Þarna sé ekki verið að tilkynna um breytingu eða tilflutning heldur staðfestingu á stöðu G á landi F-5. Í tölvupósti starfsmanns sveitarfélagsins frá 16. október 2019 sem sendur hafi verið til að staðfesta landamerki og landskipti vegna ofangreindrar umsóknar komi hins vegar fyrir orðalagið „flyst af landi [F- 2] á lóðina [F- 5]“. Ekkert í orðalagi umsóknarinnar um landskipti beri með sér að eigendur F-2 eða F-5 væru að biðja um flutning mannvirkis úr eignarhaldi eins yfir á nafn annars heldur þvert á móti sé með þessu verið að staðfesta stöðu mannvirkis á tilgreindu landi. Því virðist sem lausung í málfari starfsmanns sveitarfélagsins þar sem tilkynnt er um flutning G frá F-2 yfir til F-5 hafi leitt af sér þá niðurstöðu að G varð ekki lengur þinglýst eign kærenda heldur varð þinglýst eign eigenda F-5.

Kærendur árétta að hvergi í skjölum eða gögnum þessa máls liggi fyrir afsöl eða samningar um tilfærslu eignarhalds, leigu eða annað, sem gefur til kynna að eigendur lóða F-2 og F-5 hafi ætlað að færa eignarhald milli aðila. Þvert á móti beri öll skjöl og gögn með sér að eigendur lóða innan lands F hafi verið að skipta upp landi og staðfesta lóðahnit en ekki eignarhald. Þessu til stuðnings liggi fyrir yfirlýsing núverandi (ranglega) skráðra eigenda G þar sem gerð er athugasemd við skráninguna enda aðilar sammála um að þinglýstir eigendur F-2 séu réttmætir eigendur G.

Jafnframt benda kærendur á að gangi umrædd skráning til baka þýði það ekki að G verði skráð á F-2. Kærendur hafi ekki óskað eftir því að G yrði skráð á lóð F-2 heldur eftir því að eignarhald G yrði fært til fyrra horfs, þ.e. að hún yrði skráð þinglýst eign kærenda, sem væru eigendur F-2, líkt og skráning eignarhalds var áður en tölvupóstur sveitarfélagsins var sendur til Þjóðskrár, nú HMS, 16. september 2019. Að mati kærenda hefði G aldrei átt að færast yfir til þinglýstra eiganda F-5.

6. Niðurstaða

Eins fram hefur komið beinist kæran annars vegar að ákvörðun HMS og hins vegar að ákvörðun sveitarfélagsins Y um að synja beiðni kærenda um leiðréttingu á skráningu G í fasteignaskrá. Svo sem fyrr var rakið krefjast kærendur þess að ráðuneytið beini því til sveitarfélagsins og HMS að þau leiðrétti eignarhald G með afturvirkum hætti án frekari tafa, þ.e. að G verði skráð þinglýst eign kærenda, sem væru eigendur F-2, líkt og skráning eignarhalds G hafi verið áður.

Kæruheimild til ráðuneytisins

Beiðni kærenda um að HMS leiðrétti í fasteignaskrá skráningu eignarhalds G var synjað með tölvubréfi stofnunarinnar 3. júní 2024 og sú niðurstaða áréttuð í tölvubréfi 14. júní sama ár. Í ljósi kröfu kærenda um að ráðuneytið taki til efnislegrar meðferðar synjun HMS bendir ráðuneytið á að samkvæmt 1. gr. laga um Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, nr. 137/2019, er HMS sjálfstæð stofnun sem lýtur sérstakri stjórn. Samkvæmt ákvæðinu er HMS sjálfstæð í þeim skilningi að ráðherra fer ekki með almennar stjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart stofnuninni. Ákvarðanir HMS eru því ekki kæranlegar til ráðuneytisins á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá er hvorki í lögum um Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, nr. 137/2019, né lögum um skráningu, merki og mat fasteigna, nr. 6/2001, að finna kæruheimild til ráðuneytisins vegna ákvarðana HMS. Með hliðsjón af framangreindu er þeim hluta kærunnar sem lýtur að ákvörðun HMS því hér með vísað frá.

Hvað varðar þann þátt kærunnar sem lítur að ákvörðun sveitarfélagsins  Y frá 26. apríl 2024 bendir ráðuneytið á að samkvæmt XI. kafla sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, hefur ráðuneytið eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga og því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Eftirlit ráðuneytisins fer m.a. fram með þeim hætti að ráðuneytið getur tekið til úrskurðar stjórnsýslukærur sem því berast vegna stjórnvaldsákvarðana sveitarfélaga, þ.e. ákvarðana um rétt eða skyldu manna sem lúta að eftirliti ráðuneytisins samkvæmt 109. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. 1. mgr. 111. gr. laganna.

Þegar tekin er afstaða til þess hvort ákvörðun teljist vera ákvörðun um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ber að líta til þess hvort hún sé talin „lagalegs eðlis“, líkt og vikið er að í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess sem varð að stjórnsýslulögum. Samkvæmt athugasemdunum er með þessu átt við hvort með ákvörðun séu mönnum færð réttindi eða þau skert, létt skyldum af þeim eða lagðar á þá auknar byrðar (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Þá er meðal annarra viðurkenndra megineinkenna stjórnvaldsákvörðunar að hún felur í sér lyktir stjórnsýslumáls og er þannig bindandi um úrslit þess.

Með hliðsjón af framangreindu og þar sem fyrir liggur endanleg ákvörðun sveitarfélagsins um að synja beiðni kærenda um að leiðrétta skráningarupplýsingar um G í fasteignaskrá telur ráðuneytið að framangreind ákvörðun sveitarfélagsins frá 26. apríl 2024 hafi falið í sér stjórnvaldsákvörðun sem falli undir 1. mgr. 111. gr.

Samkvæmt 2. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga skal kæra borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun, nema lög mæli á annan veg. Um kæruleiðbeiningar, kærufrest og meðferð kærumáls fer að öðru leyti að ákvæðum stjórnsýslulaga. Fyrir liggur að ákvörðun sveitarfélagsins er frá 26. apríl 2024 en kæran barst ráðuneytinu 12. ágúst sama ár. Samkvæmt framangreindu er ljóst að kæran barst ráðuneytinu því að liðnum kærufresti, sbr. 2. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga.

Í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að þrátt fyrir að kærufrestur sé liðinn skuli taka kæru til meðferðar ef afsakanlegt er að kæra hafi ekki borist fyrr eða ef veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar.

Gögn málsins bera með sér að sveitarfélagið hafi í svari sínu 26. apríl 2024 leiðbeint kærendum um að niðurstaða þess væri kæranleg til ráðuneytisins og upplýst um að kæran þyrfti að berast innan þriggja mánaða frá því að tilkynnt væri um ákvörðun sveitarfélagsins. Í kjölfar svars sveitarfélagsins hafi kærendur hins vegar leitað til HMS í því skyni að fá skráningu á eignarhaldi G breytt í fasteignaskrá. HMS hafi í tölvubréfi til kærenda 14. júní 2024 leiðbeint kærendum um að innviðaráðuneytið færi með málefni stofnunarinnar og að ákvarðanir hennar væru kæranlegar til ráðuneytisins.

Eins og fram hefur komið eru ákvarðanir HMS ekki kæranlegar til innviðaráðuneytisins. Þær leiðbeiningar sem HMS veitti kærendum voru því ekki réttar. Framkomin kæra barst ráðuneytinu þó innan þess kærufrests er kærendum var tilkynnt um af hálfu HMS. Lítur ráðuneytið því svo á að afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr til ráðuneytisins, skv. 1. tölu. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Með vísan til framangreinds, og á grundvelli 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er kæra vegna ákvörðunar sveitarfélagsins Y frá 26. apríl 2024 tekin til efnismeðferðar af ráðuneytinu þrátt fyrir að kærufrestur samkvæmt 27. gr. laganna sé liðinn.

Lagagrundvöllur málsins

Um fasteignaskrá er fjallað í lögum um skráningu, merki og mat fasteigna nr. 6/2001 og reglugerð um fasteignaskráningu og fasteignamat, nr. 406/1978. Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. laga nr. 6/2001 skal skrá fasteignir, hluta þeirra og einstök mannvirki sem sérstakar eindir í fasteignaskrá svo sem segir í a- til g-liðum ákvæðisins. Er þar m.a. mælt fyrir um að skrá skuli mannvirki sem gert hefur verið í landi eða á eða verið við það tengt og önnur réttindi tengd fasteignum.

Samkvæmt 4. gr. laga nr. 6/2001 skal skráning fasteigna fela í sér nýjustu upplýsingar, sem á hverjum tíma eru tiltækar og fasteignina varða, auk nauðsynlegra greinitalna hverrar fasteignar. Samkvæmt 5. gr. laganna skulu upplýsingar, skv. 4. gr. skráðar og skráningu þeirra breytt þegar landstærðir breytast, notkun landsins breytist, svo sem við gerð lóðasamnings eða úthlutun lóðar, en ella á byggingartíma mannvirkis, þegar mannvirki er tekið í notkun og loks þegar mannvirki er breytt eða eytt. Einnig skal skrá upplýsingar um mannvirki við eignaskipti eða breytingu á notkun eignar svo og umráðum eigna, sbr. 2. mgr. 5. gr. sömu laga.

Í III. kafla laga nr. 6/2001 er nánar fjallað um fasteignaskrá sem skal mynduð af stofnhluta, mannvirkjahluta, matshluta og þinglýsingarhluta, og nánar útfært hvað skuli koma fram í þeim, sbr. 1. – 4. tölulið 1. mgr. 10. gr. laganna. Í 2. mgr. 10. gr. segir að um þinglýsingarhluta fasteignaskrár og upplýsingar er hann geymir fari eftir ákvæðum þinglýsingarlaga.

Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. laga, nr. 6/2001, skal umsókn um stofnun fasteignar í fasteignaskrá lögð fram í viðkomandi sveitarfélagi. Stofnun fasteignar getur verið grundvölluð á samruna fasteigna eða skiptingu fasteignar og skal undirrituð af eigenda/eigendum upprunafasteignar þar sem fram komi m.a. afmörkun fasteignar á hnitsettum uppdrætti sem staðfestur hefur verið að skipulagsyfirvöldum, sbr. c-lið 1. mgr. 14. gr. og fasteignanúmer þeirrar fasteignar sem skipta skal upp, sbr. b-lið sama ákvæðis.

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun fer með yfirstjórn fasteignaskráningar en umsjón og ábyrgð á skráningu fasteigna og mannvirkja skiptist milli HMS og viðkomandi sveitarfélags. Samkvæmt 19. gr. laga nr. 6/2001 ber viðkomandi sveitarstjórn ábyrgð á því að HMS berist upplýsingar um lönd, lóðir og allar breytingar á þeim, svo og um öll mannvirki, sem gerð eru í umdæmum þeirra hvers um sig, og um breytingar á þeim og eyðingu þeirra. Sveitastjórn felur að jafnaði byggingafulltrúa að annast þessa upplýsingagjöf, sbr. 2. mgr. 19. gr. Í 3. mgr. 19. gr. kemur fram að HMS kveði á um form, efni og tímasetningu þessarar upplýsingagjafar. Byggingarfulltrúar eða aðrir, sem sveitastjórn hefur falið upplýsingagjöf samkvæmt 2. mgr., eru ábyrgir fyrir að upplýsingar séu efnislegar réttar. Þær upplýsingar sem sveitarfélög forskrá í stofnhluta fasteignaskrár taka gildi þegar HMS hefur staðfest þær eða eftir atvikum þinglýsingarstjóri, sbr. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 6/2001.

Samandregið er það á ábyrgð sveitarfélaga að HMS berist upplýsingar um lönd, lóðir og allar breytingar á þeim, svo og um öll mannvirki, sem gerð eru í umdæmum þeirra hvers um sig, og um breytingar á þeim og eyðingu þeirra sem og að þær upplýsingar séu réttar. Það er hins vegar hlutverk HMS að kveða á um form, efni og tímasetningu þessarar upplýsingagjafar. Þá taka þær upplýsingar sem sveitarfélagið forskráir ekki gildi fyrr en HMS hefur staðfest þær. Um þinglýsingarhluta fasteignaskrár og upplýsingar sem hann geymir fer eftir ákvæðum þinglýsingarlaga nr. 39/1978.

Hin kærða ákvörðun sveitarfélagsins Y frá 26. apríl 2024

Að framangreindu virtu, og eins og mál þetta liggur fyrir, fær ráðuneytið ekki annað ráðið en að kærendur telji núverandi skráningu á eignarhaldi G í fasteignaskrá vera ranga. Í erindi þeirra til sveitarfélagsins hafi því í reynd falist beiðni um að breyta skráningarupplýsingum um fasteign í fasteignaskrá.

Í lögum nr. 6/2001 er fjallað um heimildir stjórnvalda til að breyta fasteignaskráningu. Í 2. mgr. 14. gr. laganna kemur fram að ef óskað er eftir að breyta fyrirliggjandi upplýsingum um fasteign skal eigandi sækja um breytingu á skráningarupplýsingum um fasteign í fasteignaskrá hjá viðkomandi sveitarfélagi.

Þá er í 21. gr. laga nr. 6/2001 fjallað um heimild HMS til að láta endurskoða upplýsingar sem fyrir liggja um einstakar fasteignir, einstakar tegundir fasteigna eða fasteignir á tilteknum svæðum. Slík endurskoðun skal að jafnaði fara fram ef sýnt er að upplýsingar í fasteignaskrá gefa ekki rétta lýsingu á fasteign eða fasteignum sem um ræðir, sbr. 2. mgr. 21. gr. Í 3. mgr. 21. gr. er kveðið á um að eigandi fasteignar eða annar aðili, sem telur sig eiga hagsmuna að gæta í lýsingu fasteignar eða mati, geti krafist endurskoðunar samkvæmt 1. mgr. sama ákvæðis Séu þessir hagsmunir að mati stofnunarinnar svo miklir að réttlæti endurskoðun skal sú endurskoðun fara fram svo fljótt sem við verður komið. Þá segir í 4. mgr. 21. gr. að breyting á fasteignaskrá, hvernig sem til hennar er stofnað, skal tilkynnt skráðum eiganda fasteignar bréflega strax og slík breyting hefur verið gerð.

Af framangreindum ákvæðum laga nr. 6/2001 leiðir að eigandi fasteignar getur sótt um að upplýsingum í fasteignaskrá verði breytt, bæði hjá viðkomandi sveitarfélagi og HMS. Öðrum sem eiga hagsmuna að gæta í lýsingu eða mati fasteignar ber hins vegar að beina kröfum sínum til HMS, sbr. 3. mgr. 21. gr. laga nr. 6/2001.

Jafnframt bendir ráðuneytið á að það leiðir af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar og því að fasteignaskrá er ætlað að vera áreiðanlegur grundvöllur ákvarðana sem byggja á mati á fasteignum að ýmsar skorður eru reistar því að unnt sé að breyta upplýsingum í fasteignaskrá. Þannig verður upplýsingum ekki breytt nema af þeim sem hefur til þess lögboðna heimild og að undangenginni málsmeðferð að uppfylltum skilyrðum laga nr. 6/2001. Sjá nánar Þorvaldur Hauksson: Um málsmeðferð vegna breytinga á fasteignaskrá. Úlfljótur - vefrit, 30. desember 2021

Í samræmi við framangreind sjónarmið telur ráðuneytið að miða verði við að í ákvæði 2. mgr. 14. gr. laga nr. 6/2001 sé tæmandi talið hverjir geta krafist breytinga á skráningu upplýsinga í fasteignaskrá. Af samspili ákvæða 2. mgr. 14. gr. laga nr. 6/2001 og 21. gr. sömu laga leiðir að eigandi fasteignar getur sótt um að upplýsingum í fasteignaskrá verði breytt, bæði hjá viðkomandi sveitarfélagi og HMS. Öðrum sem eiga hagsmuna að gæta í lýsingu eða mati fasteignar ber hins vegar að beina kröfum sínum til HMS, sbr. 3. mgr. 21. gr. laga nr. 6/2001.

Í 1. mgr. 22. gr. laga nr. 6/2001 er m.a. kveðið á um að skráður eigandi fasteignar sé sá sem hefur þinglýsta eignarheimild hverju sinni. Í máli þessu er óumdeilt að beiðni kærenda um breytingu á skráningu upplýsinga í fasteignaskrá laut að fasteign sem samkvæmt gögnum málsins er þinglýst eign landeiganda að F-5. Samkvæmt framangreindu hafi kærendur því átt að beina erindi sínu til HMS, sbr. 3. mgr. 21. gr. laga nr. 6/2001, enda hafði sveitarfélagið enga lögboðna heimild til að verða við beiðni kærenda um að breyta skráningarupplýsingum um G í fasteignaskrá.

Á grundvelli hinnar óskráðu meginreglu um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, sbr. einnig 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er stjórnvaldi, þar á meðal sveitarfélagi, skylt að veita þeim sem til þess leitar nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Af svari sveitarfélagsins frá 26. apríl 2024 verður ekki séð að sveitarfélagið hafi upplýst kærendur um þær réttarreglur sem gilda um endurskoðun á skráningu upplýsinga í fasteignaskrá, sbr. það sem að framan er rakið.

Með hliðsjón af framangreindu, og í ljósi aðkomu sveitarfélaga að framkvæmd laga nr. 6/2001, er það mat ráðuneytisins að sveitarfélaginu hafi borið að vísa kærendum á helstu réttarreglur sem málið varðaði, þar á meðal möguleika til að óska eftir endurskoðun á skráningu í fasteignaskrá á grundvelli 3. mgr. 21. gr. Svar sveitarfélagsins hafi af þessu leyti ekki verið í samræmi við almenna leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Að mati ráðuneytisins leiðir það þó ekki til þess að ákvörðun sveitarfélagsins frá 26. apríl 2024 verði ógilt. Horfir ráðuneytið í þessu samhengi m.a. til þess að ekki verður séð að ófullnægjandi leiðbeiningar hafi orðið til þess að kærendur hafi orðið af ákveðnum réttindum enda er ekki mælt fyrir um tiltekin tímafrest til þess að óska eftir endurskoðun skráningarupplýsinga á viðkomandi fasteign.

Eins og mál þetta liggur fyrir verður af kröfum kærenda og gögnum málsins ráðið að ágreiningurinn lúti fyrst og fremst að eignarréttarlegri stöðu G.  Í þessu sambandi bendir ráðuneytið á að hlutverk sveitarfélaga á grundvelli laga nr. 6/2001  er ekki að leysa úr ágreiningi um eignarréttarlega stöðu fasteigna. Sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 11. nóvember 2020 í máli nr. 10480/2020. Þá nær úrskurðarheimild ráðuneytisins ekki til þess að skera úr um eignarhald fasteigna. Að auki bendir ráðuneytið á að gögn málsins bera með sér að Þjóðskrá hafi með bréfi, dags. 5. desember 2019, tilkynnt föður kærenda um breytt fasteignamat vegna flutnings matshluta milli landeigna og samkvæmt tilkynningunni var umrætt mannvirki ekki meðal matshluta sem taldir voru upp innan F-2. Í nefndu bréfi Þjóðskrár var jafnframt leiðbeint um heimild til að koma á framfæri athugasemdum og óska rökstuðnings vegna ákvörðunarinnar. Hvað varðar kröfu kærenda um að ráðuneytið beini því til sveitarfélagsins að það leiðrétti eignarhald G með afturvirkum hætti bendir ráðuneytið að síðustu á að samkvæmt 1. mgr. 114. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 getur ráðuneytið ekki tekið nýja ákvörðun í máli fyrir hönd sveitarfélags.

Með hliðsjón af öllu framangreindu er það mat ráðuneytisins að afgreiðsla sveitarfélagsins á beiðni kærenda um breytingu á skráningu upplýsinga í fasteignaskrá hafi ekki verið í samræmi við almenna leiðbeiningaskyldu stjórnvalda, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Sá annmarki leiðir þó að mati ráðuneytisins ekki til ógildingar ákvörðunar sveitarfélagsins og verður hin kærða ákvörðun því staðfest svo sem nánar greinir í úrskurðarorði.

Uppkvaðning úrskurðar hefur dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Ákvörðun sveitarfélagsins Y frá 26. apríl 2024, um að synja beiðni kærenda um leiðréttingu á forskráningu í fasteignaskrá er staðfest.