Mál nr. 12/2026. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 20. apríl 2026
í máli nr. 12/2026:
Glerveggir ehf.
gegn
Reykjanesbæ og
All verk ehf.

Lykilorð
Stöðvun innkaupaferils

Útdráttur
Kærunefnd útboðsmála taldi að skilyrði 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup væru uppfyllt og féllst á kröfu kæranda um að innkaupaferli varnaraðila yrði stöðvað um stundarsakir.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 17. mars 2026 kærði Glerveggir ehf. (hér eftir „kærandi“) framkvæmd innkaupa Reykjanesbæjar ehf. (hér eftir „varnaraðili“) og Tjarnargötu 12 ehf. um verkhluta 5 í útboði nr. 202301012 auðkennt „Endurnýjun Ráðhúss Reykjanesbæjar“ og ákvörðun varnaraðila um að hafna tilteknu tilboði kæranda.

Kærandi krefst þess aðallega að felld verði úr gildi ákvörðun varnaraðila að hafna tilboði hans og lagt verði fyrir varnaraðila að bjóða innkaupin út að nýju með lögmætum hætti. Þá krefst kærandi að kærunefnd útboðsmála láti upp álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart honum og þeim verði gert að greiða honum málskostnað. Loks krefst kærandi þess að innkaupaferlið og/eða samningsgerð verði stöðvuð um stundarsakir þar til endanlega hefur verið skorið úr um kæru.

Varnaraðila og Tjarnargötu 12 ehf. var kynnt kæran og bárust athugasemdir frá þeim 24. mars 2026. Varnaraðili og Tjarnargata 12 krefjast þess að öllum kröfum kæranda verði hafnað, þar með talið stöðvunarkröfu hans.

Með erindi 10. apríl 2026 óskaði kærunefnd útboðsmála eftir að varnaraðili afhenti nefndinni afrit af tilteknum útboðsgögnum, tilboði All verk ehf. og verksamningi varnaraðila við félagið auk allra annarra gagna sem gætu varpað nánara ljósi á ágreiningsatriði málsins. Varnaraðili svaraði 13. apríl 2026 og afhenti nefndinni afrit af útboðsgögnum og verksamning varnaraðila við All verk ehf.

Með erindi 14. apríl 2026 óskaði kærunefnd útboðsmála eftir upplýsingum frá varnaraðila hvar tiltekin heimild samkvæmt verksamningi kæmi fram í afhentum útboðsgögnum. Varnaraðili svaraði erindinu næsta dag og tók fram að eftir nánari yfirferð á gögnum málsins teldi starfsfólk hans að þarna hefði verið vísað í heimildarákvæði í fyrri útgáfu útboðsgagna, sem ekki hefði skilað sér í endanlega útgáfu. Þá kom varnaraðili á framfæri frekari upplýsingum.

Með erindi 13. apríl 2026 kynnti kærunefnd útboðsmála kæruna fyrir All verk ehf. og gaf félaginu kost á að tjá sig um kæruna. Engar athugasemdir bárust frá All verk ehf.

Á þessu stigi málsins verður tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda en málið bíður að öðru leyti efnislegrar úrlausnar.

I

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum auglýsti varnaraðili upphaflega útboð á endurnýjun Ráðhúss Reykjanesbæjar þann 1. júlí 2025. Í greinum 0.1.1 og 0.1.2 í útboðsgögnum kom fram að verkið skiptist í hluta, þ.m.t. hluta 5 sem bar heitið „Innanhússfrágangur”, og að verktaki hefði heimild til að bjóða í einn eða fleiri verkhluta.

Í fimmta kafla útboðsgagna var að finna nánari lýsingu á fyrrgreindum hluta 5. Í grein 5.2.2 , sem bar yfirskriftina „Glerkerfi“, kom meðal annars fram að útlit og útfærsla glerkerfis skyldi vera eins eða sambærilegt og núverandi kerfi úr fyrsta áfanga hússins. Þá kom fram í kafla 5.2.2.1, sem laut að svokölluðu glerveggjakerfi, að leggja skyldi og setja upp glerkerfi úr spónlagðri eik í samræmi við teikningu arkitekta.

Á fundi bæjarráðs varnaraðila, dags. 11. september 2025, var bókað að stjórn Tjarnargötu 12 ehf. samþykkti að taka tilteknum tilboðum í verkhluta 1, 2, 3, 4, 5 og 7 í útboðinu. Tilboð All verks ehf., að fjárhæð 276.410.882 krónur, var tekið í verkhluta 5 sem laut að innanhússfrágangi. Þá var að finna eftirfarandi bókun í fundargerðinni: „Í verkhluta 5, innanhússfrágangi, var undanskilið glerveggjakerfi“. Þann 9. október 2025 var haldinn stjórnarfundur hjá Tjarnargötu 12 ehf. og var þar samþykkt að leita fjármögnunar á framkvæmdum í Ráðhúsi Reykjanesbæjar „á grundvelli tilboðsverð útboðs sem fram hefur farið og samþykkt hefur verið ásamt tilboðsverði á innréttingum sem ekki hefur farið fram […]“.

Kærandi og varnaraðili áttu í töluverðum tölvupóstssamskiptum á tímabilinu frá 27. ágúst 2025 til 2. mars 2026. Ekki þykir þörf á að rekja umrædd samskipti í nákvæmu máli en rétt þykir að geta helstu meginatriða þeirra. Í upphafi samskiptanna tók kærandi fram að hann hefði áhuga á að bjóða sérstaklega í glerveggjakerfi byggingarinnar. Með tölvupósti 21. nóvember 2025 tók varnaraðili fram að hann væri byrjaður að leita að tilboðum og sendi kærandi tilboðsskrá og teikningar. Þá tók varnaraðili fram að fyrirspurnir ættu meðal annars að senda á nafngreindan hönnuð. Í tölvupósti 3. desember 2025 svaraði varnaraðili fyrirspurn frá kæranda varðandi tilteknar hurðir og tók varnaraðili meðal annars fram að aðrar hurðir sem ekki væru hluti af glerveggjakerfi væru „í samþykktu tilboði frá verktaka ( All Verk )“. Með tölvupósti varnaraðila 22. desember 2025 tók hann fram að hann væri spenntur að fá tilboð frá kæranda en eins og kærandi vissi væri hann einnig að leita tilboða sem og verktakinn. Þá liggur fyrir að kærandi afhenti varnaraðila tilboð 26. janúar 2026 í „glerveggjakerfi fyrir Ráðhús Reykjanesbæjar“.

Með tölvupósti 25. febrúar 2025 þakkaði varnaraðili fyrir tilboð kæranda í „verðkönnun á glerveggjum fyrir verkefnið T-12“. Þá tók varnaraðili fram að ákveðið hefði verið að vinna málið áfram með þeim verktaka sem bauð í verkefnið samkvæmt útboðinu. Kærandi og varnaraðili áttu í framhaldinu í frekari samskiptum þar sem varnaraðili tók meðal annars fram að glerveggjakerfið hefði ekki verið undanskilið í útboðinu og að varnaraðili væri samningsbundinn All verk ehf. samkvæmt skilmálum. All verk væri og yrði alltaf kaupandinn og ábyrgðaraðili á glerkerfinu þar sem félagið hefði verið lægstbjóðandi í kafla 5.

II

Kærandi byggir í meginatriðum á að innkaup á glerkerfinu samkvæmt verkhluta 5 hafi verið útboðsskyld, þar sem heildarkostnaður innkaupanna hafi farið langt yfir viðmiðunarfjárhæðir en líta verði á innkaup varnaraðila sem eitt verk sem hafi verið skipt upp í fleiri sjálfstæða samninga, sbr. 1. mgr. 29. gr. laga nr. 120/2016. Ekki hafi verið heimilt að undanskilja verkþáttinn og framkvæma innkaupaferli, án útboðs, eins og virðist hafa verið gert í málinu. Þá hafi innkaupin jafnframt ein og sér verið yfir viðmiðunarfjárhæðum og því útboðsskyld. Varnaraðila hafi þannig borið að bjóða út innkaupin á glerkerfinu í samræmi við lög nr. 120/2016. Þar sem það hafi ekki verið gert liggi fyrir að varnaraðili hafi brotið gegn ákvæðum laganna við framkvæmd innkaupanna.

Varnaraðili og Tjarnagata 12 ehf. byggja í meginatriðum á að hagsmunaaðili hafi boðið sérstaklega í þann verklið verkhluta 5 sem laut að glerveggjakerfi en í verksamningi aðila sé kveðið á um að varnaraðili hafi heimild til þess að semja sérstaklega um þann lið við verktaka. Í því felist að sveitarfélagið hafi rétt til þess að koma að innkaupum verktaka á glerveggjum og hafa skoðun á útliti þeirra, efnisvali, gerð og frágangi. Á grundvelli verksamningsins hafi hagsmunaaðili aflað tilboða og framkvæmt verðkönnun í glerveggi samkvæmt útboðsgögnum um frágang innanhúss. Það sé því hagsmunaaðili sem sé kaupandi að glerveggjakerfinu og rúmist þau innkaup innan verksamnings hans við sveitarfélagið. Bæði sveitarfélagið og hagsmunaaðili séu bundin við verksamning aðila og komi það ekki til greina að sveitarfélagið kaupi glerveggjakerfið sjálft og í andstöðu við framangreindar samningsskuldbindingar. Þá sé hafnað sjónarmiðum kæranda um að tekin hafi verið ákvörðun um að hafna tilboði hans enda hafi engin slík ákvörðun verið tekin.

Auk framangreinds er á því byggt að bindandi samningur sé kominn á um glerveggjakerfið á grundvelli þess verksamnings sem hafi verið gerður við hagsmunaaðila, sbr. 1. mgr. 114. gr. laga nr. 120/2016, ekki hafi verið sýnt fram á verulegar líkur á broti, að kærandi hafi ekki verið þátttakandi í útboðinu, kærufrestur hafi verið liðinn og að ríkir almannahagsmunir réttlæti að hafna stöðvunarkröfu kæranda.

III

Kærunefnd útboðsmála þykir rétt að benda á að fyrirliggjandi gögn eru um margt óskýr um málsatvik og hefur varnaraðili ekki lagt fram önnur gögn í málinu en verksamning sinn við All verk ehf. og afrit af útboðsgögnum verksins. Umfang innkaupanna liggur þannig ekki fyllilega fyrir en kærandi hefur lýst því svo að kafli 5.2.2 í útboði varnaraðila, sem bar yfirskriftina „Glerkerfi“, hafi verið undanskilinn þegar samþykkt voru tilboð í verkhluta 5. Jafnframt að tilboð hans til varnaraðila hafi einkum miðast við þann hluta. Á þessu stigi málsins verður litið svo á að hin umdeildu innkaup hafi lotið að kaupum á glerkerfi, sbr. fyrrgreindan kafla 5.2.2, sem innifól meðal annars í sér glerveggjakerfi, sbr. grein 5.2.2.1 sem er vikið nánar að í kafla I hér að framan.

Af fyrirliggjandi gögnum verður ekki annað ráðið en að varnaraðili hafi verið kaupandi að glerkerfinu og teljist því einn til varnaraðila málsins í skilningi 1. mgr. 109. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Á þessu stigi málsins verður hvorki fallist á með varnaraðila að kærufrestur 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 hafi verið liðinn við móttöku kærunnar né að hafna skuli stöðvunarkröfu kæranda á grundvelli almannahagsmuna, sbr. lokamálslið 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016.

Svo sem greinir í kafla I hér að framan var bókað í fundargerð bæjarráðs varnaraðila, dags. 11. september 2025, að í verkhluta 5 hefði „glerveggjakerfi“ verið undanskilið. Varnaraðili og All verk ehf. gerðu með sér verksamning sem var að fullu undirritaður 2. október 2025.

Í 2. gr. verksamningsins kemur fram að verktaki hafi boðið tiltekna fjárhæð í glerveggjakerfi. Síðan er að finna eftirfarandi texta í greininni: „Eins og kveðið er á í útboðsgögnum hefur verkkaupi heimild til þess að semja sérstaklega um þann lið við verktaka. Verður gerður viðaukasamningur á milli verktaka og verkkaupa þegar ákvörðun liggur fyrir“. Samkvæmt upplýsingum frá varnaraðila kom umrædd heimild ekki fram í útboðsgögnum heildarverksins. Varnaraðili hefur ekki lagt fram neinn „viðaukasamning“ þrátt fyrir að hafa verið beðinn um að leggja fram öll gögn sem þýðingu gætu haft. Af þeim sökum er óhjákvæmilegt, sbr. meðal annars 4. mgr. 108. gr. laga nr. 120/2016, að miða við á þessu stigi máls að enginn slíkur viðauki hafi verið gerður við All verk ehf. í samræmi við 2. gr. verksamningsins og þar með að ekki liggi fyrir bindandi samningur milli varnaraðila og All verks ehf. um kaup á umræddu glerkerfi.

Að mati kærunefndar útboðsmála verður ekki annað ráðið af gögnum málsins en að varnaraðili hafi í kjölfar útboðsins tekið ákvörðun um að leita sjálfstætt tilboða í þann hluta verksins sem laut að umræddu glerkerfi. Að mati nefndarinnar verður að telja að þessi skilningur finni sér stoð í tölvupóstssamskiptum varnaraðila og kæranda, sem er vikið að í kafla I hér að framan. Í þessu samhengi þykir rétt að nefna að All verk ehf. hafði enga sjáanlega aðkomu að samskiptum kæranda og varnaraðila varðandi tilboðsgerð í glerkerfið.

Eins og málið liggur fyrir nú verður að telja að varnaraðila hafi verið skylt að fylgja lögum nr. 120/2016 við innkaup á glerkerfinu. Lítur nefndin í þessu samhengi til þess að sú fjárhæð sem All verk ehf. bauð í þennan hluta verksins var töluvert hærri en viðmiðunarfjárhæðir laga nr. 120/2016 auk þess sem glerkerfið var hluti af stærra verki, sbr. 1. mgr. 29. gr. laga nr. 120/2016. Af fyrirliggjandi gögnum þykir ljóst að innkaup varnaraðila á glerkerfinu fóru ekki fram í samræmi við lög nr. 120/2016.

Samkvæmt öllu framangreindu og eins og málið liggur fyrir nú verður að telja að verulegar líkur hafi verið leiddar að broti gegn lögum nr. 120/2016 sem getur leitt til ógildingar á ákvörðunum eða öðrum athöfnum varnaraðila. Verður því fallist á stöðvunarkröfu kæranda.

Ákvörðunarorð:

Innkaupaferli varnaraðila, Reykjanesbæjar, vegna innkaupa á glerkerfi, sem var hluti af verkhluta 5 í útboði varnaraðila nr. 202301012, auðkennt „Endurnýjun Ráðhúss Reykjanesbæjar“, er stöðvað um stundarsakir.

Reykjavík, 20. apríl 2026.

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir