Mál nr. 45/2025. Úrskurður kærunefndar útboðsmála.

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 16. apríl 2026
í máli nr. 45/2025:
Insolidum ehf.
gegn
Árborg

Lykilorð
Viðmiðunarfjárhæðir. Valdsvið kærunefndar útboðsmála. Frávísun.

Útdráttur
Á óskaði eftir tilboðum í að leggja forsteyptan kantstein og hellulagnir. I átti lægsta tilboðið en Á hafnaði tilboðinu sem ógildu, m.a. með vísan til þess að I hefði ekki lagt fram vottorð um fullnægjandi efndir á sambærilegu verki, svo sem krafist var í útboðsgögnum. Í niðurstöðu kærunefndar útboðsmála kom fram að kostnaðaráætlun Á hefði verið undir viðmiðunarfjárhæð 1. mgr. 23. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Verkið hefði því ekki verið útboðsskylt og af þeim sökum félli ágreiningurinn ekki undir valdsvið kærunefndar útboðsmála. Var kæru I því vísað frá nefndinni.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 30. september 2025 kærði Insolidum ehf. (hér eftir „kærandi“) útboð sveitarfélagsins Árborgar (hér eftir „varnaraðili“) nr. 2505194 auðkennt „Eyrargata – Hellulagnir – 2025.“

Kærandi krefst þess að kærunefnd útboðsmála felli úr gildi þá ákvörðun mannvirkja- og umhverfissviðs varnaraðila frá 10. september 2025, um að hafna tilboði kæranda í hinu kærða útboði. Kærandi krefst þess einnig að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda vegna fjártjóns og missis hagnaðar. Að auki krefst kærandi þess að varnaraðili greiði kæranda hæfilegan kostnað við að hafa kæruna uppi.

Varnaraðila var kynnt kæran og gefinn kostur á að gera athugasemdir. Í greinargerð varnaraðila 14. október 2025 er þess aðallega krafist að öllum kröfum kæranda verði vísað frá nefndinni, en til vara að öllum kröfum kæranda verði hafnað.

Kærandi lagði fram lokaathugasemdir sínar 29. október 2025.

I

Í júlí 2025 auglýsti varnaraðili hið kærða útboð, en samkvæmt grein 0.1.4 í verklýsingu útboðsgagna fólst í verkinu að leggja forsteyptan kantstein og hellulagnir. Í grein 0.1.2 kom fram að um væri að ræða opið útboð og því almennt útboð eins og lýst sé í ÍST 30/2012, lögum nr. 65/1993 um framkvæmd útboðs og lögum nr. 120/2016 um opinber innkaup. Í grein 0.1.3 kom fram að þeir bjóðendur sem kæmu til álita sem viðsemjendur eftir opnun og yfirferð tilboða skyldu, væri þess óskað, leggja fram tilteknar upplýsingar innan fjögurra virkra daga. Á meðal upplýsinga sem bjóðendur skyldu leggja fram voru gögn sem sýndu fram á reynslu af sambærilegu jarðvinnuverkefni undanfarin 5 ár og skyldu bjóðendur geta lagt fram vottorð um fullnægjandi efndir. Með sambærilegu verkefni væri átt við a.m.k. eitt jarðvinnuverk sem hefði verið að kostnaðarumfangi að minnsta kosti 20.000.000 króna að núvirði. Þá þyrftu bjóðendur að geta sýnt fram á að þeir uppfylltu kröfur verklýsingar hvað varðar þekkingu og reynslu starfsmanna, tækjakost og fleira. Verktaki eða undirverktaki á hans vegum þyrfti að hafa á síðustu 5 árum lagt a.m.k. 500 m2 af hellulögnum. Að auki skyldu bjóðendur leggja fram upplýsingar um að verkstjóri þeirra hefði stjórnað a.m.k. tveimur jarðvinnu- og jarðlagnaverkjum á síðustu 10 árum sem væru a.m.k. kostnaðarumfangi að fjárhæð 20.000.000 krónur að núvirði.

Tilboð voru opnuð 13. ágúst 2025 og átti kærandi lægsta tilboðið. Tilboð kæranda nam 36.000.000 krónum. Kostnaðaráætlun varnaraðila nam 41.601.000 krónum. Hinn 13. ágúst 2025 óskaði varnaraðili eftir upplýsingum frá kæranda í samræmi við fyrirmæli í grein 0.1.3 í útboðsgögnum. Kærandi svaraði beiðni varnaraðila 20. ágúst 2025 og lagði fram umbeðin gögn. Hinn 3. september 2025 óskaði varnaraðili eftir frekari upplýsingum frá kæranda um hvernig bjóðandi teldi sig uppfylla þær kröfur sem gerðar væru til tæknilegs og faglegs hæfis bjóðenda í grein 0.1.3. Tekið var fram að einungis væri litið til þeirra verkefna og getu sem bjóðandi gæti sýnt fram á, og ekki yrði litið til verkefna eða getu sem aðrir aðilar en bjóðandi sýndu fram á nema slíkt væri sérstaklega tekið fram. Kærandi svaraði erindi varnaraðila 4. september 2025.

Varnaraðili hafnaði tilboði kæranda með bréfi 10. september 2025 og tók fram að í gögnum frá kæranda væri vísað til verks sem félagið ynni nú að sem undirverktaki annars fyrirtækis í Reykjanesbæ. Í minnisblaði verkefnisstjóra hjá Reykjanesbæ, sem dagsett væri 4. september 2025, kæmi fram að á þeim degi hefðu verið lagðir um 500 m2 af hellulögn án athugasemda, verkið væri á áætlun og verktaki hefði efnt verksamninginn fyrir sitt leyti fram til þessa. Þá næmi stærð verkefnisins 90 milljónum króna. Varnaraðili tók fram í bréfi sínu að ljóst væri að fyrrnefndu verki væri ólokið og minnisblað verkefnisstjórans teldist ekki vottorð um fullnægjandi efndir sambærilegs jarðvinnuverks. Þá miðuðu skýringar kæranda við stöðu þessa verks 4. september 2025 en ekki við lok tilboðsfrests í hinu kærða útboði. Kærandi hefði ekki vísað til annarra verkefna hans síðastliðin 5 ár og ársreikningar félagsins síðastliðin tvö ár bentu til þess að enginn rekstur hafi verið í félaginu. Væri tilboðið því ógilt og því hafnað með vísan til 82. gr. laga nr. 120/2016.

II

Kærandi bendir á að það sé félag í eigu tveggja einstaklinga, sem báðir hafi mjög víðtæka reynslu af verktakastarfsemi, eða samanlagt nærri hálfa öld. Annar einstaklingurinn sé jafnframt eigandi annars félags, Borgarvirkis ehf., en það hafi verið lægstbjóðandi annað verk í Reykjanesbæ. Eigendurnir hafi ákveðið að starfa saman að því verki, og hafi kærandi því gert verksamning við Reykjanesbæ um það verk. Þegar hið kærða verk í sveitarfélaginu Árborg hafi verið boðið út hafi kærandi ekki talið þörf á að gera tilboð í nafni Borgarvirkis ehf., þar sem kærandi hafi uppfyllt kröfur í hinu kærða verki.

Kærandi hafi sýnt fram á reynslu af sambærilegu jarðvinnuverkefni en sú reynsla sem kærandi hafi lagt til grundvallar sé verkefnið í Reykjanesbæ. Það sé mun stærra að umfangi og sé að auki margfalt flóknara og mikið tæknilegra erfiðara en hið kærða verkefni. Það sé hins vegar sambærilegt varðandi þá verkliði sem felist í hellulögnum. Í minnisblaði verkefnastjóra með verkefninu í Reykjanesbæ hafi komið fram að kærandi hefði efnt verksamninginn fyrir sitt leyti. Það minnisblað sé órækt vottorð um fullnægjandi efndir. Þrátt fyrir það telji varnaraðili svo ekki vera. Þá sé því ranglega haldið fram af hálfu varnaraðila að hellulagnirnar í verkefninu í Reykjanesbæ hafi verið lagðar eftir 4. september 2025, þegar minnisblaðið hafi verið dagsett. Það sé rangt og hafi varnaraðili ekki haft fyrir því að hafa samband við verkefnisstjórann eða verkeftirlit til þess að fá staðfestingu þess efnis. Þessu til sönnunar leggi kærandi nú fram staðfestingu frá verkeftirlitsaðilanum í Reykjanesbæ þar sem fram komi að lokið hafi verið við að helluleggja 500 m2 í því verki 12. ágúst 2025. Því uppfylli kærandi kröfu útboðsgagna um sambærilegt verk. Í sömu yfirlýsingu segi jafnframt að verkstaða væri langt umfram þær 20.000.000 króna sem gerð hafi verið krafa um í útboðsgögnum.

Í lokaathugasemdum kæranda 29. október 2025 er því haldið fram að ekki sé hægt að fallast á að útboðsskylda sem getið sé um í 1. mgr. 23. gr. laga nr. 120/2016 þýði að lögin gildi ekki um þá samninga sem ekki nái útboðsfjárhæð, svo sem varnaraðili haldi fram. Ekkert í lögunum gefi það til kynna. Hér hafi verið um að ræða opinbert útboð en ekki verðfyrirspurn, og því eigi úrskurður kærunefndar útboðsmála nr. 24/2019 ekki við í máli þessu, auk þess sem úrskurðir nefndarinnar í máli 11/2020 og 48/2021 hafi varðað lokuð útboð og hvort skylt hafi verið að bjóða þau út. Þau mál hafi jafn litla þýðingu fyrir úrlausn málsins, enda ekki um sambærilegan ágreining að ræða. Hér sé deilt um ólögmæta höfnun á tilboði kæranda, og það að verkið hafi ekki verið útboðsskylt þýði ekki að ágreiningurinn eigi ekki undir lög nr. 120/2016. Góðra útboðshátta verði að gæta sem og góðra stjórnsýsluhátta.

III

Varnaraðili telur að vísa beri kærunni frá kærunefnd útboðsmála á grundvelli þess að kostnaðaráætlun hins kærða verks hafi verið undir viðmiðunarfjárhæð 1. mgr. 23. gr. laga nr. 120/2016, en hún hafi numið 41.601.000 krónum. Af þessum sökum hefur kærunefnd útboðsmála ekki lögsögu í málinu, enda hafi hið kærða verk fallið utan gildissviðs laganna. Í þessum efnum vísar varnaraðili m.a. til úrskurða kærunefndar útboðsmála í málum nr. 24/2019, 11/2020 og 48/2021. Engu skipti í þessum efnum þótt varnaraðili hafi ákveðið að efna til útboðs um hið kærða verk og vísað til laga nr. 120/2016, enda geti kaupendur ekki samið sig undir valdsvið kærunefndarinnar, sbr. úrskurði í málum nr. 42/2024, 19/2022 og 39/2020.

Verði kærunni ekki vísað frá kærunefnd útboðsmála á þessum grundvelli bendir varnaraðili til vara á því að kærandi hafi ekki uppfyllt skilyrði um reynslu af sambærilegu jarðvinnuverkefni undanfarin 5 ár. Í þeim gögnum sem hafi borist frá kæranda um reynslu af sambærilegu verkefni hafi verið vísað til verkefnis sem kærandi hafi kveðið sig vinna sem undirverktaki Borgarvirkis ehf. í Reykjanesbæ. Í minnisblaði verkefnisstjóra í Reykjanesbæ hafi komið fram að verkinu hafi verið ólokið og til að mynda hafi ennþá átt eftir að fara fram verklokaúttekt á efndum kæranda. Gögn kæranda hefðu ekki sýnt fram á hversu mikið magn hellulagna hann hafi lagt við lok tilboðsfrests þann 12. ágúst 2025. Umrætt minnisblað geti því ekki talist vottorð um fullnægjandi efndir. Þá bendi varnaraðili á að samkvæmt ársreikningum kæranda hafi félagið ekki verið í neinum rekstri og tilgangur þess hafi áður verið almenn lögfræðiþjónusta. Ótvírætt sé að við mat á tæknilegu og faglegu hæfi bjóðenda verði að miða við hæfi viðkomandi við lok tilboðsfrests en ekki reynslu sem bjóðendur kunni að hafa aflað sér að liðnum þeim fresti. Tilboð kæranda hafi því verið ógilt og varnaraðila borið að hafna því, sbr. 82. gr. laga nr. 120/2016.

IV

Í máli þessu verður að miða við að varnaraðili hafi stefnt að gerð verksamnings í skilningi 2. mgr. 4. gr. laga nr. 120/2016. Í 1. mgr. 23. gr. sömu laga segir að öll innkaup opinberra aðila á vörum og þjónustu yfir viðmiðunarfjárhæðum samkvæmt 4. mgr. ákvæðisins og verkum yfir 49.000.000 krónum skal bjóða út og gera í samræmi við þau innkaupaferli sem nánar er kveðið á um IV. kafla laganna. Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. laganna er heimilt að breyta fjárhæðum samkvæmt 1. mgr. annað hvert ár í samræmi við breytingar á vísitölu neysluverðs, í fyrsta sinn 1. janúar 2018. Í 2. gr. reglugerðar nr. 360/2022, sbr. breytingarreglugerð nr. 1700/2024, segir að viðmiðunarfjárhæðir vegna skyldu til útboðs innanlands, samkvæmt 1. mgr. 23. gr. laga nr. 120/2016, eru fyrir verksamninga 58.543.000 krónur. Fyrir liggur að leiðrétt kostnaðaráætlun varnaraðila nam 41.601.000 krónum og þá voru tvö tilboðanna sem bárust undir kostnaðaráætlun, og öll tilboð voru jafnframt undir framangreindri viðmiðunarfjárhæð. Ekki var því skylt að bjóða út umrædd innkaup í samræmi við þau innkaupaferli sem mælt er fyrir um í lögum nr. 120/2016. Samkvæmt 2. mgr. 103. gr. laga nr. 120/2016 er hlutverk kærunefndar útboðsmála að leysa úr kærum fyrirtækja vegna ætlaðra brota á lögunum og reglum settum samkvæmt þeim. Fellur þetta mál því ekki undir valdsvið kærunefndar útboðsmála. Verður máli þessu því vísað frá nefndinni og málskostnaður fellur niður.

Úrskurðarorð

Kröfum kæranda, Insolidum ehf., í máli þessu er vísað frá kærunefnd útboðsmála.

Málskostnaður fellur niður.

Reykjavík, 16. apríl 2026

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir