Mál nr. 62/2025. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 14. apríl 2026
í máli nr. 62/2025:
Gangverk ehf.
gegn
Fjársýslu ríkisins,
fjármála- og efnahagsráðuneytinu,
Hugsmiðjunni ehf.,
Deloitte ehf.,
Aranja ehf.,
Júní Digital ehf.,
Origo ehf.,
Advania Ísland ehf.,
APRÓ ehf.,
Kolibri ehf.
Sensa ehf.,
Norda ehf.
1xINTERNET ehf.
14islands ehf. og
Stefnu ehf.

Lykilorð
Aflétting sjálfkrafa stöðvunar samningsgerðar.

Útdráttur
Kærunefnd útboðsmála féllst á kröfur um að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar yrði aflétt, sbr. 2. mgr. 107. gr. og 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 11. desember 2025 kærði Gangverk ehf. (hér eftir „kærandi“) rammasamningsútboð Fjársýslu ríkisins, fyrir hönd fjármála- og efnahagsráðuneytisins (hér eftir „varnaraðilar“) nr. 23151 auðkennt „Multidisciplinary teams for enhancement of digital services“.

Kærandi krefst þess aðallega að kærunefnd útboðsmála felli úr gildi ákvörðun varnaraðila, dags. 1. desember 2025, um höfnun tilboða kæranda og val tilboða frá hagsmunaaðila í 1. og 2. hluta hins kærða útboðs. Til vara krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála felli útboðið úr gildi og leggi fyrir varnaraðila að bjóða innkaupin út að nýju. Í báðum tilvikum krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála láti í ljós álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda og málskostnaðar úr hendi þeirra. Loks krefst kærandi þess að innkaupaferli hins kærða útboðs verði stöðvað þar til endanlega hefur verið skorið úr kæruefni málsins.

Varnar- og hagsmunaaðilum var kynnt kæran og gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum.

Stefna ehf. sendi tölvupóst til nefndarinnar 15. desember 2025 og krafðist þess að aflétt yrði trúnaði yfir þeim fylgigögnum kæru sem kærandi hefði merkt sem trúnaðarmál. Athugasemdir bárust frá Advania Ísland ehf., dags. 16. desember 2025, Norda ehf., dags. 5. janúar 2026, Origo ehf., dags. 7. janúar 2026, Júní Digital ehf., dags. 8. janúar 2026, Stefnu ehf., dags. 9. janúar 2026, Kolibri ehf., dags. 12. janúar 2026, og varnaraðilum, dags. sama dag.

Varnaraðilar krefjast þess að kærunefnd útboðsmála aflétti sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar. Þá krefjast varnaraðilar þess að kærunefnd útboðsmála vísi frá þeim málatilbúnaði kæranda sem hafi borist utan kærufrests við móttöku kærunnar og að nefndin hafni öðrum kröfum kæranda með endanlegum úrskurði. Kolibri ehf. krefst þess að öllum kröfum kæranda verði hafnað og sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar aflétt en aðrir hagsmunaaðilar setja ekki fram kröfur í málinu.

Kærunefnd útboðsmála sendi fyrirspurn til varnaraðila 10. febrúar 2026 og óskaði þar eftir að varnaraðilar myndu leggja fram tiltekin gögn. Í fyrsta lagi óskaði kærunefndin eftir öllum samskiptum varnaraðila við þá bjóðendur, sem voru valdir í 1. og 2. hluta útboðsins, varðandi öflun viðbótargagna/viðbótarupplýsinga eftir afturköllun varnaraðila á fyrri ákvörðun um val tilboðs. Í þessu samhengi óskaði nefndin meðal annars eftir afritum af fyrirspurnum varnaraðila til umræddra bjóðenda varðandi framlagningu viðbótargagna, svara bjóðenda og afritum af innsendum viðbótargögnum eða viðbótarupplýsingum. Í öðru lagi óskaði nefndin eftir upplýsingum hvort kærandi hefði fengið afhent skjal með sundurliðaðri stigagjöf fyrir tilboð hans í tengslum við fyrri ákvörðun varnaraðila um val tilboða frá 21. maí 2025 og, ef svo væri, afrita af samskiptum þar sem skjalið var afhent auk afrits af skjalinu sjálfu. Í þriðja lagi óskaði nefndin eftir upplýsingum hvort varnaraðilar hefðu sett upp einhvers konar samantektarskjal varðandi mat á stigagjöf bjóðenda í tengslum við seinni ákvörðun þeirra um val á tilboðum í útboðinu og, ef svo væri, afrits af því skjali.

Varnaraðilar svöruðu erindinu 16. febrúar 2026 og afhentu umbeðin gögn.

Kærunefnd útboðsmála tilkynnti málsaðilum 10. febrúar 2026 um þá fyrirætlun formanns nefndarinnar að kalla Dr. Erlend Smára Þorsteinsson til ráðgjafar og aðstoðar nefndinni með vísan til heimildar 2. mgr. 104. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Engar athugasemdir bárust frá málsaðilum við þá fyrirætlun.

Kærunefnd útboðsmála sendi erindi til kæranda 16. febrúar 2026 varðandi röksemdir hans í málsgreinum 5.18 til 5.21 í kæru um að tiltekinn bjóðandi hefði byrjað að vinna í verkefnum útboðsins áður en þau voru afhent bjóðendum. Óskaði nefndin eftir staðfestum og tímasettum upplýsingum um þetta atriði, svo sem gögnum sem staðfestu að verkefnið hefði verið stofnað með tilteknu nafni á tilteknum degi, hvað hefði komið þar fram og svo framvegis. Kærandi svaraði erindinu 18. sama mánaðar, veitti tilteknar upplýsingar og afhenti nefndinni gögn, þar með talið afrit af kóðasafni umrædds bjóðanda.

Kærunefnd útboðsmála sendi annað erindi til kæranda 23. febrúar 2026 í tengslum við sama atriði. Í erindinu var rakið að eftir skoðun afhentra gagna hefði nefndin ástæðu til að ætla að verkefnin hefðu upphaflega verið nefnd tilteknum nöfnum sem voru ekki þau sömu og þegar afrit hefði verið tekið af þeim 13. nóvember 2026. Þá tók nefndin fram að henni hefði ekki tekist að finna tímasetta staðfestingu á því hvernær nöfnum verkefnanna hefði verið breytt í endanlegt horf og hvort sú breyting hefði átt sér stað fyrir eða eftir afhendingu á verkefni útboðsins. Óskaði nefndin eftir upplýsingum hvort kærandi vissi hvenær nöfnum verkefnanna hefði verið breytt og gæti bent nefndinni á hvar slíkar upplýsingar kæmu nákvæmlega fram í afhentum gögnum. Kæmu slíkar upplýsingar fram í öðrum gögnum en þegar hefðu verið afhent óskaði nefndin eftir afriti af slíkum gögnum.

Kærandi svaraði erindi nefndarinnar 26. febrúar 2026 og tók fram að hann hefði ekki upplýsingar um það hvort eða hvenær nöfnum skránna hefði verið breytt og varnaraðilar hefðu líklegast einir þær upplýsingar í ljósi þess að kóðasöfnum hefði verið lokað. Þá kom kærandi jafnframt á framfæri viðbótarupplýsingum og röksemdum.

Með erindi 9. mars 2026 til varnaraðila óskaði nefndin eftir að varnaraðilar legðu fram skjöl sem innihéldu sundurliðaða einkunnargjöf allra þeirra bjóðenda sem voru valdir í 1. og 2. hluta útboðsins. Þá óskaði nefndin eftir nánari skýringum á samskiptum varnaraðila við tiltekna bjóðendur eftir opnun tilboða og hvort að varnaraðili hefði tekið gildar skýringar frá bjóðendum sem hefðu borist eftir beiðnir varnaraðila um frekari upplýsingar varðandi tiltekin atriði. Jafnframt óskaði nefndin eftir upplýsingum hvort að varnaraðilar hefðu tekið gildar skýringar frá kærendum í þessu máli og máli nr. 63/2025 varðandi þau atriði sem upplýsingarbeiðnir varnaraðila hefðu beinst að. Loks benti kærunefnd varnaraðilum á að svo virtist vera að tiltekin gögn hefði vantað í fyrri gagnasendingu varnaraðila og óskaði nefndin eftir afritum af þeim gögnum.

Varnaraðilar svöruðu erindinu 10. mars 2026 og afhentu nefndinni skjöl með sundurliðun á einkunnargjöf allra bjóðenda sem voru valdir í báðum hlutum útboðsins. Þá afhentu varnaraðila nefndinni samantektarskjal þar sem teknar voru saman upplýsingar um þau tilvik þar sem varnaraðilar tóku til greina viðbótarupplýsingar frá bjóðendum í kjölfar gagnabeiðna varðandi mat á þekkingu og reynslu. Loks afhentu varnaraðilar nefndinni þau gögn sem höfðu vantað í fyrri gagnasendingu.

Með erindi 16. mars 2026 óskaði kærunefnd útboðsmála eftir að varnaraðilar legðu fram hluta af upphaflegum tilboðsgögnum Sensa ehf. og veittu skýringar á nánar tilteknum atriðum. Varnaraðilar svöruðu erindinu sama dag og afhentu umbeðin gögn.

Með erindi 17. mars 2026 benti kærunefndin varnaraðilum á að svo virtist sem rangt skjal hefði verið afhent varðandi sundurliðun á stigagjöf Sensa ehf. Varnaraðilar svöruðu erindinu sama dag og afhentu nefndinni afrit af réttu skjali.

Með erindum 20. mars 2026 óskaði kærunefnd útboðsmála eftir að varnaraðilar legðu fram tiltekin gögn sem lágu til grundvallar hækkun á stigagjöf Origo hf. og Gangverks ehf. auk afrits af fundargerð tiltekins skýringarfundar. Varnaraðilar svöruðu erindunum 24. sama mánaðar og afhentu nefndinni afrit af fundargerðum tveggja skýringarfunda, annars vegar með Itera ehf. og hins vegar með Víkonnekt ehf. Þá lögðu varnaraðilar fram afrit af samskiptum við Gangverk ehf. og útskýrðu að stigagjöf Origo ehf. hefði ekki verið hækkuð vegna þess atriðis sem spurt væri um.

Kærunefnd útboðsmála þykir rétt að benda á að gagnamagn í þessu máli og málum nr. 63/2025 og 64/2025 er verulega umfangsmikið auk þess sem flókið hefur reynst að fara yfir gögnin þar sem þau hafa að miklu leyti verið afhent nefndinni í hlutum í kjölfar erinda nefndarinnar. Að mati kærunefndar útboðsmála hefði verið æskilegra ef framlagning gagna/upplýsinga af hálfu varnaraðila hefði verið markvissari frá upphafi þessa máls í stað þess að nefndin þyrfti að ítrekað að óska eftir upplýsingum og gögnum til að skýra atvik og ágreiningsatriði málsins.

Í ákvörðun þessari verður tekin afstaða til krafna um afléttingu sjálfkrafa stöðvunar en úrlausn málsins bíður að öðru leyti endanlegs úrskurðar.

I

Hið kærða rammasamningsútboð var auglýst innanlands og á Evrópska efnahagssvæðinu þann 6. mars 2025. Með útboðinu óskuðu varnaraðilar eftir tilboðum í þjónustu þverfaglegra teyma fyrir eflingu stafrænnar þjónustu hins opinbera. Samkvæmt grein 1.1.2 var útboðinu skipt í tvo hluta, annars vegar hluta 1 sem laut að alhliðateymi og hins vegar hluta 2 sem laut að vefteymi. Heimilt var að bjóða í einn hluta eða báða. Kærumál þetta lýtur að 1. og 2. hluta útboðsins.

Í grein 1.2.5 var fjallað um kröfur til starfsmanna í alhliða- og vefteymi. Alhliðateymi áttu að lágmarki að innihalda skilastjóra, framendaforritara, bakendaforritara, alhliðaforritara og hönnuð en auk þess var bjóðendum valkvætt að bjóða fram gæðastjóra og lausnaarkitekt. Vefteymi átti að lágmarki að innihalda skilastjóra, hönnuð notendaupplifunar, sérfræðing í efnisvinnslu og framendaforritara en auk þess var bjóðendum valkvætt að bjóða fram sérfræðing í notendaprófunum. Í greininni var nánar fjallað um þær lágmarkskröfur sem voru gerðar til hvers og eins aðila.

Í kafla 1.4 var fjallað um valforsendur útboðsins en þær skiptust í verð (25%) og gæði (75%). Samið yrði við þau 10 teymi sem fengu hæstan heildarstigafjölda í hvorum hluta, það er allt að 10 alhliðateymi og allt að 10 vefteymi. Aðeins yrði samið við tiltekinn bjóðanda um að hámarki eitt teymi í hvorum hluta. Væri munur á heildarstigafjölda teymis/teyma sem væru næst inn í samning í viðkomandi hluta innan við 1% yrði samið við þá aðila.

Gæðahluti valforsendnanna skiptist í tvo undirflokka, annars vegar reynslu og þekkingu sem hafði 25% vægi og hins vegar verkefni sem hafði 50% vægi.

Í grein 1.4.2 kom fram stig fyrir verkefni skiptust í 35% fyrir kynningu og 15% fyrir skil á gögnum. Þau teymi sem stæðust hæfiskröfur og aðrar lágmarkskröfur útboðsins yrði boðið að skila verkefnum og ættu möguleika á að verða hluti af rammasamning. Verkefni yrði skilgreint og sett fram eftir opnun tilboða og eftir yfirferð á hæfiskröfum og lágmarkskröfum. Þar yrði óskað eftir að bjóðandi (teymi) útfærði verkefni sem skipti máli fyrir kaupanda og félli vel að þeim verkefnum sem féllu undir rammasamninginn. Einungis boðnir teymismeðlimir skyldu koma að úrlausn verkefnisins. Nánari lýsing á þeim gögnum sem skyldi skila og fyrirkomulagi kynninga yrði sett fram þegar verkefni yrði skilgreint og sett fram eftir opnun tilboða og eftir yfirferð á hæfiskröfum og lágmarkskröfum.

Auk framangreinds kom fram í grein 1.4.2 að teymin fengju 72 klukkustundir til að leysa verkefnin og myndu fá boð á 30 mínútna fund þar sem teymi héldu kynningu þar sem matsnefnd legði mat á verkefni og kynningu. Teymin hefðu 20 mínútur til að kynna verkefnið og yrðu tilbúin til að svara spurningum í 10 mínútur. Þá var kynningunni lýst með nánari hætti og tekið fram að notað yrði sérstakt matseyðublað er byggði á MOS aðferðarfræðinni (e. Mean opinion score) en slíkt matseyðublað yrði lagt fram samhliða því þegar verkefni væru afhent bjóðendum. Sérstök matsnefnd sem samanstæði af 8 aðilum myndi meta verkefni bjóðenda byggt á kynningu og skilum á gögnum.

Í grein 1.4.2 kom einnig fram að reynsla og þekking hvers teymismeðlims umfram lágmarkskröfur yrði metin til stiga. Bjóðendur áttu að fylla út svokallað gæðamat sem var að finna í viðauka 2 með útboðslýsingu og svara því hvort að framboðnir aðilar hefðu þá reynslu og þekkingu sem yrði metin til stiga. Þá skyldu upplýsingar um reynslu og þekkingu þessara aðila einnig koma fram í innsendum feril- og/eða verkskrám boðinna aðila.

Í viðauka 2 var nánar fjallað um stigagjöf fyrir þekkingu og reynslu einstakra aðila. Stigagjöfinni var í meginatriðum þannig háttað að stig fengust ef framboðnir aðilar voru með reynslu eða þekkingu umfram þær lágmarkskröfur sem voru gerðar í útboðinu. Sem dæmi gátu bjóðendur fengið 1 stig ef skilastjóri vefteymis hefði reynslu af stýringu miðlungsstórra verkefna (a.m.k. 500 klukkustundir per verkefni) þar sem reyndi á samskiptahæfni tæknifólks og annarra hagsmunaaðila. Kom nánar fram í viðaukanum að „4+ stór verkefni gefa 1 stig“. Þá gátu bjóðendur fengið 1 stig ef sérfræðingur í notendaprófunum hefði reynslu umfram 3 stór verkefni (a.m.k. 500 klukkustundir per verkefni) í vef- og/eða viðmótsprófunum, sbr. breytingar sem voru gerðar með svari varnaraðila við fyrirspurn nr. 30.

Með fyrirspurn nr. 14, sem var lögð fram 13. mars 2025, var spurt hvort bjóðandi, sem tilgreindi fleiri teymismeðlimi umfram lágmarksteymi sem ekki uppfylltu lágmarkskröfur og væru á sérstöku tímagjaldi, mættu nýta krafta þessara teymismeðlima hluta eða allan verktímann ef forföll kæmu til eða leyfi sem hefðu þegar ákveðin fyrir auglýsingu útboðsins. Varnaraðili Fjársýsla ríkisins svaraði fyrirspurninni 19. sama mánaðar og tók fram að heimilt væri að nýta alla þá teymismeðlimi, bæði þá sem uppfylltu lágmarkskröfur og aðra ósérhæfða sérfræðinga sem tilgreindir væru í tilboði bjóðanda við úrlausn á verkefni útboðsins. Aðrir starfsmenn fyrirtækis en þeir sem boðnir væru skyldu ekki vinna verkefni útboðs.

Með fyrirspurn nr. 40, sem var lögð fram 24. mars 2025, var spurt hvort bjóða mætti fleiri aðila í alhliðateymi sem uppfylltu allar kröfur og hvort það þyrfti þá að tilgreina hverjir væru boðnir sem A og B aðilar. Í dæmaskyni var bent á að bjóðandi byði 5 aðila sem uppfylltu allar kröfur og svo væri hann með aðra 5 aðila sem væru til vara og uppfylltu jafnframt allar kröfur. Varnaraðili Fjársýsla ríkisins svaraði fyrirspurninni 2. apríl 2025 og tók fram að það mætti bjóða fleiri aðila sem uppfylltu allar kröfu og þá þyrfti að tilgreina hverjir væru boðnir sem A aðilar. Aðeins þeir aðilar yrðu metnir til gæða.

Með tölvupósti 22. apríl 2025 tilkynntu varnaraðilar bjóðendum að áfram væri stefnt að því að þeir bjóðendur sem uppfylltu hæfniskröfur fengu afhent verkefni til úrlausnar 5. maí 2025 og skiluðu úrlausnum 8. sama mánaðar. Þá kom fram að kynningar hefðu verið fyrirhugaðar 8. og 9. maí 2025 en vegna fjölda bjóðenda þyrfti að bæta við degi í kynningar. Stefnt væri að því að kynningar færu fram 12., 13. og 14. maí 2025 og yrðu því ekki 8. og 9. sama mánaðar. Með tölvupósti 30. apríl 2025 tilkynntu varnaraðilar bjóðendum meðal annars að verkefnið, sem yrði hluti af gæðamati, yrði afhent 5. maí 2025 en veittur yrði 72 klukkustunda frestur til að leysa það.

Með tölvupósti 5. maí 2025 tilkynntu varnaraðilar bjóðendum að verkefnið yrði afhent með tölvupósti á þeim degi klukkan 12:00. Með tveimur tölvupóstum sama dag afhentu varnaraðilar bjóðendum verkefnisgögn verkefna fyrir bæði alhliða- og vefteymi. Þá afhentu varnaraðilar bjóðendum einnig fjögur skjöl sem höfðu að geyma upplýsingar um hvernig stigagjöf fyrir verkefnaskil alhliða- og vefteyma yrði háttað. Í skjölunum kom fram að verkefnunum skyldi skila klukkan 12 fimmtudaginn 8. maí 2025. Með tilkynningu 6. maí 2025 í útboðskerfinu upplýstu varnaraðilar að í ljósi þess að þriðji hluti fyrirspurna og svara kaupanda hefði verið sendur út 30 mínútum eftir lok svarfrests kaupanda vegna mikils fjölda fyrirspurna hefði verið tekin ákvörðun um að framlengja skilafresti verkefnisgagna bjóðenda til klukkan 13 fimmtudaginn 8. maí 2025. Með annarri tilkynningu 6. maí 2025 komu varnaraðilar á framfæri leiðréttingu og tiltóku að fresturinn væri framlengdur til klukkan 15 fimmtudaginn 8. maí 2025.

Svo sem fyrr greinir var stigagjöf fyrir verkefnaskil alhliða – og vefteyma þannig háttað að mat á kynningu gilti 35% af heildareinkunn teymis og mat á gagnaskilum gilti 15% af heildareinkunn teymis. Umrædd stigagjöf var síðan flokkuð nánar í undirflokka. Sem dæmi kom fram í lið 1.1 í mati á kynningu vefteyma að teymi ættu að gera grein fyrir meðlimum teymisins, þekkingu þeirra og hlutverkum og gátu bjóðendur að hámarki fengið 5 stig fyrir þennan lið.

Stigagjöf vegna þessa liðar og margra annarra ræðst af mati dómnefndar samkvæmt svokallaðri MOS aðferðarfræði en í sumum tilvikum fengu bjóðendur stig eftir því hvort matsmenn töldu að þeir hefðu framkvæmt tilteknar aðgerðir og var aðferðin við stigagjöf þá „Já/nei“. Sem dæmi kom fram í lið 2.3 í mati á kynningu vefteyma að teymi gætu fengið 2 stig ef þau hefðu framkvæmt rannsóknir sem nýttust í verkefninu á tímabilinu sem verkefnið var leyst. Í skjölunum var nánar útskýrt til hvers væri horft við stigagjöf samkvæmt MOS en stigagjöf var þar skipt í sex stig; 100 stig (ágætt), 80 stig (gott), 60 stig (sæmilegt), 40 stig (lélegt), 20 stig (mjög lélegt) og 0 (alveg ófullnægjandi). Þá var í skjölunum nánar útskýrt hvað réði stigagjöfinni en sem dæmi fengu bjóðendur 40 stig (lélegt) ef matsnefnd teldi lausnarþáttinn ekki uppfylla kröfur, þarfir eða væntingar. Lausn fullnægði þó um 50% af kröfum. Auk framangreinds kom fram að ef spurning væri merkt já/nei skyldi gefa fullt hús stiga ef spurningu er svarað og lykilorð nefnt. Gefin væru 0 stig ef svar væri faglega rangt, lykilorð kæmi ekki fyrir eða spurningu væri alls ekki svarað.

Í grein 1.5.3 var fjallað um fyrirkomulag innkaupa innan samnings en þar kom fram að teymum yrði raðað í röð út frá heildarstigafjölda sem þau hlytu í útboðinu, í hvorum hluta fyrir sig. Samningar á grundvelli rammasamningsins yrðu ýmist gerðir með beinum kaupum eða með örútboðum en örútboð skyldi framkvæma ef tiltekið verkefni væri áætlað yfir 5000 klukkustundir. Í samhengi við val á teymum með beinum kaupum kom fram að það teymi sem hefði hæstan heildarstigafjölda yrði valið í verkefnið svo fremi sem það væri ekki upptekið í öðru verkefni en, ef svo væri, yrði teymið með næsthæstan heildarstigafjölda valið og svo koll af kolli.

Tilboð voru opnuð 8. apríl 2025 og bárust 22 tilboð í 1. hluta útboðsins og 14 tilboð í 2. hluta útboðsins. Varnaraðili tilkynnti um val tilboða 21. maí 2025. Í tilkynningunni komu fram upplýsingar um valin tilboð í 1. og 2. hluta útboðsins og stigafjölda hvers tilboðs.

Umræddar ákvarðanir voru kærðar til kærunefndar útboðsmála með þremur kærum sem voru rekin undir málsnúmerunum 20/2025, 21/2025 og 24/2025. Með ákvörðunum 25. ágúst 2025 í málum nr. 20/2025 og 21/2025 hafnaði kærunefnd útboðsmála kröfum um að aflétt yrði sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar í útboðinu. Með ákvörðun sama dag tók nefndin ekki afstöðu til kröfu kæranda í máli nr. 24/2025 um að samningsgerð í útboðinu yrði stöðvuð. Í kjölfar umræddra ákvarðana afturkölluðu varnaraðilar val tilboða í hinu kærða útboði með tölvupósti 28. ágúst 2025 og tóku fram að bjóðendum yrði tilkynnt um nýja ákvörðun um val tilboða í samræmi við lög nr. 120/2016 um opinber innkaup eftir frekari yfirferð á tilboðsgögnum.

Kærandi sendi bréf til varnaraðila 17. september 2025 en meðfylgjandi bréfinu virðast hafa verið uppfærð gögn vegna átta framboðinna aðila í alhliða- og vefteymi kæranda (fjögurra í hvoru teymi).

Varnaraðilar sendu tölvupóst til bjóðenda 3. október 2025 með upplýsingum um stöðu á yfirferð tilboða í útboðinu. Þar kom meðal annars fram að ítarlegt mat hefði farið fram á hvaða gögnum og skýringum varnaraðilar gætu tekið við eftir opnun tilboða samkvæmt 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016. Matinu væri nú lokið og myndu varnaraðilar vera í sambandi við þá bjóðendur sem þetta varðaði og kalla eftir skýringum í samræmi við heimildir laganna. Varnaraðilar vöktu athygli á að eingöngu væri heimilt að líta til upphaflegra tilboðsgagna en ekki annarra gagna eða uppfærðra tilboðsganga sem bjóðendur hefðu sent inn eftir opnun tilboða að öðru leyti en því sem varnaraðilum hefði annars verið heimilt að kalla eftir.

Varnaraðilar sendu tölvupóst til kæranda 7. október 2025 og tóku þar fram að kaupanda væri ekki heimilt að taka við gögnum eftir opnun tilboða með þeirri undantekningu sem kæmi fram í 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016. Varnaraðilar óskuðu eftir upplýsingum frá kæranda annars vegar varðandi tímafjölda þeirra verkefna skilastjóra í vefteymi sem tilgreind væru í upphaflegum tilboðsgögnum, skipt niður á verkefni, umfram þau þrjú verkefni sem kærandi hefði tilgreint að væru að minnsta kosti 500 klukkustundir hvert verkefni og hins vegar eftir upplýsingum um árafjölda þeirrar reynslu sem framendaforritari í vefteymi hefði af React eða Next.js. Þá kom fram í niðurlagi tölvupóstsins að varnaraðili gæti eingöngu tekið tillit til þessara gagna við mat á tilboðum en ekki annarra viðbótargagna sem kærandi hefði sent eftir opnun tilboða.

Varnaraðilar hafa afhent kærunefnd útboðsmála afrit af samskiptum þeirra varðandi beiðni um viðbótarupplýsingar frá tilteknum bjóðendum í tengslum við mat á þekkingu og reynslu boðinna teymismeðlima en samskiptin fóru fram í október 2025. Þar óskuðu varnaraðilar eftir að bjóðendur legðu fram upplýsingar um tiltekin atriði varðandi þekkingu og reynslu framboðinna aðila og vörðuðu beiðnirnar ýmist 1. eða 2. hluta útboðsins eða þá báða. Allar beiðnirnar áttu það sammerkt að þar óskuðu varnaraðilar eftir upplýsingum annars vegar um árafjölda reynslu tiltekinna boðinna teymismeðlima vegna tiltekinna atriða og hins vegar upplýsingum um tímafjölda verkefna hjá tilteknum boðnum teymismeðlimum.

Varnaraðilar hafa einnig afhent nefndinni samantektarskjal sem hefur að geyma upplýsingar um hvenær varnaraðilar tóku til greina skýringar og viðbótarupplýsingar frá bjóðendum varðandi þekkingu og reynslu framboðinna aðila. Samkvæmt skjalinu var stigagjöf tiltekinna bjóðenda í báðum hlutum útboðsins hækkuð í kjölfar móttöku skýringa og viðbótarupplýsingar, þar með talið stigagjöf kæranda í báðum hlutum útboðsins.

Varnaraðilar tilkynntu kæranda um niðurstöðu útboðsins 11. nóvember 2025. Í tilkynningunni komu fram upplýsingar um stigafjölda þeirra tilboða sem skipuðu efstu tíu sætin í 1. og 2. hluta útboðsins. Þá kom fram í tilkynningunni að kærandi hefði hlotið 71.42 stig í 1. hluta útboðsins og 73.37 stig í 2. hluta útboðsins. Í niðurlagi tilkynningarinnar sagði að hún væri einvörðungu veitt til upplýsinga og tilgangur hennar væri að veita bjóðendum svigrúm til að kynna sér niðurstöðu hins endurskoðaða gæðamats. Að liðnum tíu dögum frá dagsetningu hennar yrði send út formleg tilkynning um val tilboðs í samræmi við lög nr. 120/2016 með tilheyrandi réttaráhrifum og 10 daga biðtíma.

Kærandi sendi bréf á varnaraðila 18. nóvember 2025 þar sem hann mótmælti stigagjöf varnaraðila fyrir tilboð hans í báðum hlutum útboðsins en varnaraðili svaraði bréfinu 28. sama mánaðar.

Varnaraðilar tilkynntu bjóðendum um val tilboða í 1. og 2. hluta útboðsins þann 1. desember 2025. Uppröðun bjóðenda í 1. hluta útboðsins var með eftirfarandi hætti samkvæmt tilkynningunni:

1. Hugsmiðjan ehf. – 83.47
2. Deloitte ehf. – 81.09
3. Júní Digital ehf. – 80.11
4. Aranja ehf. – 78.97
5. APRÓ ehf. – 78.82
6. Advania Ísland ehf. – 78.39
7. 1xInternet ehf. – 78.18
8. Kolibri ehf. – 76.91
9. Sensa ehf. – 75.26
10. Origo ehf. – 74.05

Þá var uppröðun bjóðenda í 2. hluta útboðsins með eftirfarandi hætti samkvæmt tilkynningunni:

1. Hugsmiðjan ehf. – 89.03
2. Advania Ísland ehf. - 87.76
3. APRÓ ehf. - 85.58
4. Júní Digital ehf. – 84.02
5. Aranja ehf. – 82.53
6. Deloitte ehf. – 81.52
7. 14island ehf. – 80.66
8. Origo ehf. – 80.01
9. Stefna ehf. – 78.72
10. Norda ehf. – 78.08

Þá komu fram í tilkynningunni upplýsingar um biðtíma samningsgerðar, kæruheimild og kærufrest. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum var endanleg stigagjöf kæranda sú sama og varnaraðilar tilkynntu honum 11. nóvember 2026.

Kærunefnd útboðsmála lauk meðferð mála nr. 20/2025, 21/2025 og 24/2025 með úrskurðum 24. febrúar 2026.

II

Kærandi byggir aðalkröfu sína á að varnaraðilar hafi við töku hinnar kærðu ákvörðunar ekki lagt fullnægjandi mat á fyrirliggjandi gögn í hinu kærða útboði og að fyrirkomulag framkvæmdar verkefna og kynninga bjóðenda hafi falið í sér brot gegn meginreglum laga nr. 120/2016, þar með talið 15. gr. laganna. Kærandi byggir varakröfu sína á að útboð varnaraðila hafi verið háð svo miklum efnisannmörkum að ógilda beri það í heild sinni.

Kærandi byggir á að í niðurstöðu mats varnaraðila séu fjölmörg dæmi um að einstaklingar í teymi kæranda hafi verið dregnir niður á grundvelli mats sem gangi í berhögg við 79. gr. laga nr. 120/2016 þar sem fram komi að matsnefnd sé bundin af þeim valforsendum sem séu tilgreindar í útboðsgögnum. Varnaraðilar hafi í mati sínu á fyrirliggjandi gögnum komist að bersýnilega rangri niðurstöðu auk þess sem að í mörgum tilfellum hafi varnaraðilum borið að óska eftir frekari upplýsingum á grundvelli 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016. Kærandi rökstyður ítarlega í kæru að varnaraðilum hafi ekki verið heimilt að draga frá stig vegna þekkingu og reynslu tiltekinna framboðinna aðila í alhliða- og vefteymi kæranda.

Auk framangreinds byggir kærandi á að ýmsir annmarkar hafi verið á framkvæmd verkefnisins í báðum hlutum útboðsins. Varnaraðili hafi þannig með engu móti getað staðfest að eingöngu framboðnir aðilar í teymum hafi sinnt verkefnaskilum og að ekkert hafi verið gert til að koma í veg fyrir að bjóðendur nýttu alla sína starfsmenn við verkefnaskilin. Þá hafi fyrirkomulag á verkefnaskilunum í heild sinni, þar með talið valforsendur og fyrirkomulag við stigagjöf, verið í andstöðu við 15. gr. laga nr. 120/2016 þar sem jafnræðis og gagnsæis hafi ekki verið gætt.

Kærandi heldur því fram að sumir bjóðendur hafi fengið upplýsingar fyrr en aðrir. Af opinberum gögnum megi ráða að einhverjir bjóðendur kunni að hafa haft vitneskju um verkefnin áður en varnaraðilar hafi afhent öllum bjóðendum slíkar upplýsingar. Þannig hafi tiltekinn bjóðandi stofnað verkefni 2. maí 2025 sem hafi verið nefnt „island-bid-skattur“ en bjóðendur hafi ekki fengið upplýsingar um að varnaraðili hygðust leggja fyrir verkefni sem sneri að forritun á skattskilum á heimasíðu Skattsins fyrr en 5. maí 2025. Opið kóðasafn tiltekins bjóðanda sýni að töluverð vinna hafi farið fram áður en bjóðendum hafi verið tilkynnt um verkefnið og líkur standi til þess að jafnræðis og gagnsæis hafi verið raskað í útboðinu. Kæranda hafi ekki tekist að hafa uppi á kóðasöfnum annarra bjóðenda og hafi því fleiri bjóðendur getað haft sambærilegt forskot. Varnaraðili hafi hafnað beiðni kæranda um aðgang að öðrum kóðasöfnum og hafi borið fyrir sig að þeim hafi verið lokað eða þau fjarlægð og því ekki aðgengileg kæranda. Kærandi telur að þessa skýringar geti ekki staðist auk þess sem það geti ekki staðist meginreglur laga nr. 120/2016 um jafnræði og gagnsæi að verkefnið, sem í eðli sínu sé skil á prófverkefni sem liggi til grundvallar stigagjöf í útboðinu, hafi verið gert varnaraðila með öllu óaðgengilegt enda sé engin leið til að leggja hlutlægt og sannanlegt mat á þær forsendur sem hafi legið til grundvallar mati varnaraðila.

Framangreindu til viðbótar byggir kærandi á að aðrir bjóðendur, sem hafi unnið sambærileg verkefni fyrir varnaraðila í tengslum við þróun Stafræns Íslands, hafi haft forskot á aðra bjóðendur í útboðinu. Tilteknir bjóðendur hafi haft mikla reynslu af framkvæmd nákvæmlega eins verkefna og lögð hafi verið fyrir bjóðendur af hálfu varnaraðila. Þá hafi misræmi í svörum varnaraðila í tengslum við framkvæmd verkefna og misgott aðgengi bjóðenda að þeim tólum sem hafi legið til grundvallar úrlausn verkefna skapað ótvírætt ójafnræði og feli að mati kæranda í sér brot á 15. gr. laga nr. 120/2016.

Kærandi gerir ýmsar athugasemdir varðandi ágalla á mati matsnefndar á kynningu hans í báðum hlutum útboðsins en athugasemdirnar varða fyrst og fremst þau matsatriði sem voru metin með svokallaðri „já/nei“ aðferðarfræði. Umrædd matsatriði hafi ekki verið matskennd heldur hafi matsmönnum borið að leggja til grundvallar staðfestingu á tilteknum þáttum eður ei. Valforsendur voru hlutlægar, að minnsta kosti að efni til, og hafi varnaraðilum borið að fylgja þeim skorðum til mats sem þeim hafi verið settar á grundvelli 79. gr. laga nr. 120/2016.

Kærandi rökstyður nánar að stigagjöf matsnefndar hafi verið röng varðandi liði 2.3, 3.2.1 og 4.8 varðandi alhliðateymi og varðandi liði 3.2.2, 3.2.4 og 4.6 varðandi vefteymi. Kærandi teljist ljóst að matsnefnd varnaraðila hafi vikið frá þeim valforsendum sem búið hafi verið að kynna fyrir bjóðendum og þar með hafi varnaraðilar brotið gegn meginreglum 15. og 79. gr. við framkvæmd stigagjafar til bjóðenda.

Að endingu byggir kærandi á að framkvæmd og fyrirkomulag útboðs varnaraðila hafi verið óskýrt, illa undirbúið og að varnaraðilar hafi ekki fylgt þeim útboðsskilmálum sem þeir hafi sjálfir sett bjóðendum. Þá hafi varnaraðila verið óheimilt að taka tilboði Kolibri ehf. enda hafi tilboð félagsins verið umfram kostnaðaráætlun og hafi varnaraðili því borið að hafna tilboðinu í samræmi við útboðsskilmála.

III

Varnaraðilar byggja í meginatriðum á að vísa eigi frá öllum málsástæðum kæranda sem lúti að framkvæmd verkefnis sem bjóðendum hafi borið að skila sem hluta af gæðamati samkvæmt valforsendum útboðsins, sbr. 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016.

Í þessu samhengi vísa varnaraðilar meðal annars til þess að kærandi hafi í maí 2025 haft allar upplýsingar sem hafi varðað verkefnahluta útboðsins, þar með talið varðandi stigagjöf fyrir þann hluta. Þann 11. nóvember 2025 hafi allir bjóðendur fengið endurreiknað gæðamat. Bjóðendum hafi verið sent heildarmat en aðeins hafi verið gerðar breytingar á gæðamati varðandi reynslu og þekkingu og engar breytingar á verkefnahluta útboðsins, enda hafi stigagjöf í þeim hluta byggst á kynningu á verkefnum sem hafi lokið í maí 2025. Jafnvel þó kærandi hafi talið sig fyrst hafa vitað af þeim atriðum er varði stigagjöf í nóvember 2025 árétti varnaraðilar að 20 daga kærufrestur hafi einnig verið liðinn frá þeim tíma og þar til kæra barst þann 11. desember 2025. Þá árétta varnaraðilar að engar upplýsingar um verkefnið hafi verið afhentar bjóðendum fyrir 5. maí 2025 og hafi þá allir bjóðendur fengið sömu upplýsingar á sama tíma. Varnaraðilar hafi gætt fyllsta trúnaðar við meðferðar verkefnisins og upplýsinga sem því hafi tengst. Þá hafi gögn þess bjóðanda sem kærandi vísi til verið opin öllum frá því að vinna við verkefnin hafi hafist og þannig ljóst að málsástæðan sé fallin á kærufresti.

Varnaraðilar vísa til meginreglu útboðsréttar um að bjóðendur beri ábyrgð á að tilboð séu sett fram í samræmi við kröfur og skilmála útboðsgagna þannig að þau séu skýr, fullnægjandi og samanburðarhæf. Afleiðingar þess að tilboð uppfylli ekki kröfur útboðsgagna, þar á meðal vegna óskýrleika eða ónákvæmni, hvíli á bjóðanda. Þá rekja varnaraðilar fyrirmæli 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016 og segja að um gagnaöflun sem varða stigagjöf gildi mun þrengri heimildir en almennt enda geti slík gagnaöflun haft bein áhrif á röðun tilboða og samkeppnisstöðu bjóðenda. Af þeim sökum hafi gögnum sem varnaraðilar hafi óskað eftir í tengslum við mat á lágmarkskröfum í tilteknum tilvikum ekki verið beitt við yfirferð gæðamats, heldur eingöngu við mat á hvort bjóðendur hafi uppfyllt lágmarksskilyrði útboðsins, til að gæta fyllsta jafnræðis milli bjóðenda.

Í ljósi úrskurða nefndarinnar í máli nr. 9/2022 hafi varnaraðilar sett sér skýrt verklag fyrir enduryfirferð tilboða varðandi hvenær yrði kallað eftir skýringum og hvenær ekki með það í forgrunni að gæta jafnræðis á milli bjóðenda við yfirferðina. Í því verklagi hafi falist að eingöngu yrði kallað eftir skýringum í þeim tilvikum þar sem tilboðin sjálf hafi borið með sér að viðkomandi kröfur hafi ekki verið nægilega uppfylltar en einungis þyrfti staðfestingu á því frá bjóðendum og að útboðsgögnin hafi ekki verið nægilega skýr um að tilteknar upplýsingar hafi þurft að koma fram í tilboðsgögnum.

Í dæmaskyni hafi verið gerð krafa í útboðsgögnum um reynslu af stýringu verkefna að lágmarki 500 klukkustundir á hvert verkefni en samkvæmt útboðsgögnum skyldi sú krafa staðfest með framlagningu verk- eða ferilskráa. Tilgangur slíkra skráa sé eðli máls samkvæmt að telja upp verkefni og fyrri störf en ekki veita sundurliðun á umfangi verkefna í klukkustundum. Bjóðendur hafi því réttilega mátt ætla að í ferilskrám hafi borið að telja upp verkefni sem staðfestu að þeir hafi uppfyllt áskilinn verkefnafjölda, en ekki að þar þyrfti jafnframt að tilgreina nákvæman tímafjölda hvers verkefnis. Af þeim sökum hafi varnaraðilum ekki verið unnt, á grundvelli framlagðra ferilskráa einna og sér, að leggja fullnægjandi mat á hvort krafa um 500 klukkustunda verkefni hafi verið uppfyllt í þeim tilvikum þar sem verkefni hafi verið tilgreind en tímafjöldi ekki. Við þessar aðstæður hafi varnaraðilar ekki talið sér annað fært en að skýra kröfur útboðsgagna bjóðendum í hag og kalla eftir upplýsingum til staðfestingar á fjölda klukkustunda þeirra verkefna sem höfðu verið tilgreind í ferilskrám. Umræddar beiðnir hafi einungis falið í sér skýringar og staðfestingu á þegar fram komnum gögnum og hafi hvorki haft í för með sér breytingar á grundvallarþáttum tilboðanna né að bjóðendum hafi verið veittur frekari tími til að vinna eða bæta tilboð sín.

Á hinn bóginn, í þeim tilvikum þar sem útboðsgögn hafi kveðið skýrt á um tilteknar kröfur og tilboð hafi augljóslega ekki uppfyllt þær, hafi varnaraðilar ekki talið sér heimilt að kalla eftir frekari skýringum. Sem dæmi megi nefna að samkvæmt gæðamati útboðsgagna hafi einungis verið veitt stig fyrir fjögur eða fleiri stór verkefni. Í þeim tilvikum sem bjóðendur hafi einungis listað upp tvö eða þrjú verkefni í ferilskrám sínum hafi þeir ekki fengið stig og hafi því ekki verið óskað eftir frekari gögnum enda hafi verið ljóst af tilboðsgögnum sjálfum að krafa útboðsgagna hafi ekki verið uppfyllt og ekki um óskýrleika að ræða. Þá hafi varnaraðilar tekið skýra afstöðu til þess að taka ekki við gögnum sem bjóðendur hafi sent inn að eigin frumkvæði eftir lok tilboðsfrests enda sé óheimilt að veita bjóðendum viðbótartíma til að vinna, bæta eða styrkja tilboð sín eftir opnun.

Varnaraðilar mótmæla sjónarmiðum kæranda varðandi að ranglega hafi verið staðið að stigagjöf í útboðinu og ítreka að í öllum þeim tilvikum sem stigagjöf kæranda hafi verið lækkuð hafi ástæða þess verið að tilboðsgögn kæranda hafi ekki staðfest þá þekkingu eða reynslu sem kærandi hafi gefið sér í gæðamati. Í þeim tilvikum hafi varnaraðilum borið að lækka stigagjöf kæranda, sbr. ákvarðanir kærunefndar útboðsmála í málum nr. 20/2025 og 21/2025. Í greinargerð sinni fara varnaraðilar yfir og svara einstökum athugasemdum kæranda varðandi stigagjöf fyrir einstaka aðila.

IV

A

Svo sem áður hefur verið rakið var hinu kærða rammasamningsútboði skipt í tvo hluta og beinist kæra málsins meðal annars að ákvörðunum varnaraðila um val tilboða í 1. og 2. hluta útboðsins sem vörðuðu svokölluð alhliðateymi og vefteymi. Kæra málsins barst á biðtíma samningsgerðar og hafði í för með sér sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar í báðum hlutum útboðsins. Krafa kæranda um stöðvun kemur því ekki til sérstakrar skoðunar í málinu, en niðurstaða um stöðvun útboðsins ræðst af úrlausn á kröfu varnaraðila um afléttingu sjálkrafa stöðvunar þess.

Í 1. mgr. 107. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup kemur fram að ef ákvörðun um val tilboðs er kærð innan lögboðins biðtíma samkvæmt 86. gr. laganna sé gerð samnings óheimil þar til kærunefnd útboðsmála hefur endanlega leyst úr kærunni. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar getur kærunefnd, hvort heldur að kröfu varnaraðila eða að eigin frumkvæði, ákveðið að aflétta banni við samningsgerð, en við slíka ákvörðun gilda ákvæði 110. gr. laganna eftir því sem við á. Í því felst að einungis á að viðhalda stöðvun hafi verulegar líkur verið leiddar að broti gegn lögum um opinber innkaup eða reglum settum samkvæmt þeim við tiltekin innkaup sem leitt getur til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila.

B

Kærandi gerir ýmsar athugasemdir í málinu, bæði í tengslum við fyrirkomulag útboðsins og stigagjöf fyrir tilboð hans í báðum hlutum útboðsins. Að mati kærunefndar útboðsmála verður að telja að athugasemdir kæranda, að því marki sem þær fela í sér athugasemdir við skilmála útboðsins, einstök matsatriði eða fyrirkomulag við framkvæmd verkefnaskila, hafi borist utan kærufrests samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016.

Þá verður að telja að hið sama eigi við um athugasemdir kæranda varðandi að sumir bjóðendur hafi haft forskot á aðra bjóðendur í útboðinu þar sem þeir hafi áður sinnt þjónustu fyrir varnaraðila í tengslum við Stafrænt Ísland og að sumir bjóðendur hafi nýtt fleiri starfsmenn en aðrir við vinnslu verkefna. Í þessu samhengi liggur fyrir að framkvæmd verkefna útboðsins fór fram í maí 2025 og hefur kærandi haft upplýsingar um aðra bjóðendur í útboðinu um margra mánaða skeið án þess að hafa hreyft athugasemdum við þátttöku þeirra. Þá liggur fyrir að varnaraðilar heimiluðu bjóðendum, með svari 19. mars 2025 við fyrirspurn nr. 14, að nýta alla þá teymismeðlimi sem tilgreindir væru í tilboðum þeirra við úrlausn verkefna, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 21/2025.

Varnaraðilar byggja á því að athugasemdir kæranda varðandi stigagjöf matsnefndar fyrir verkefni hans í útboðinu hafi borist utan kærufresta. Varnaraðilar taka fram í þessu sambandi að engar breytingar hafi verið gerðar á stigagjöf matsnefndar frá ákvörðun varnaraðila 21. maí 2025 og leggur nefndin þann skilning í málatilbúnað varnaraðila að miða eigi kærufrest við það tímamark varðandi stigagjöf matsnefndar. Þá leggur nefndin þann skilning í málatilbúnað varnaraðila að byggt sé á því að kærufrestur vegna stigagjafar matsnefndar fyrir tilboð kæranda í báðum hlutum útboðsins hafi í öllu falli byrjað að líða þegar varnaraðilar tilkynntu kæranda um endurreiknaða stigagjöf hans með tölvupósti 11. nóvember 2025 og að það tímamark hafi jafnframt markað upphaf kærufrests vegna stigagjafar fyrir tilboðin að öðru leyti.

Að mati kærunefndar útboðsmála þykir á þessu stigi málsins mega fallast á með varnaraðilum að kærufrestur vegna stigagjafar matsnefndar hafi byrjað að líða stuttu eftir að ákvörðun varnaraðila 21. maí 2025 var tilkynnt kæranda og að kærufresturinn hafi því verið liðinn þegar kæra þessa máls barst nefndinni. Lítur nefndin til þess að engar breytingar urðu á stigagjöfinni og ekkert tilefni var til að ætla að um þær yrði að ræða á milli afturköllunar umræddrar ákvörðunar varnaraðila og nýrrar ákvörðunar þeirra um val tilboða í útboðinu 1. desember 2025. Þá er það jafnframt mat nefndarinnar að kærandi hafi haft hagsmuni af því að kæra stigagjöf matsnefndar í tengslum við ákvörðun varnaraðila 21. maí 2025 þrátt fyrir að tilboð hans hafi verið valið í báðum hlutum útboðsins með þeirri ákvörðun. Í þessu samhengi skiptir máli að kærandi var ekki í fyrsta sæti í uppröðun bjóðenda samkvæmt ákvörðuninni en sú uppröðun hafði bein áhrif á fyrirkomulag innkaupa innan rammasamningsins, sbr. grein 1.5.3 sem er vikið að í kafla I hér að framan.

Á hinn bóginn verður ekki fallist á með varnaraðilum að kærufrestur hafi verið liðinn varðandi athugasemdir kæranda við stigagjöf vegna þekkingar og reynslu. Fyrir lá að þau stig sem gefin höfðu verið fyrir þessa þætti í maí sættu endurskoðun. Þá liggur fyrir að varnaraðilar tilkynntu kæranda um þá stigagjöf með tölvupósti 11. nóvember 2025 en þar var sérstaklega tiltekið að tilkynning um einkunnargjöfina væri einvörðungu veitt til upplýsinga og að liðnum 10 dögum yrði send út formleg tilkynning um val tilboðs í samræmi við lög nr. 120/2016. Fólst í því að ákvörðun um stigagjöfina hafði ekki verið tekin á þessari stundu. Ákvörðun um val tilboðs var síðan fyrst tilkynnt bjóðendum 1. desember 2025 og verður að telja að sú tilkynning hafi markað upphaf kærufrests vegna þeirra athugasemda kæranda sem lúta að stigagjöf vegna þekkingar og reynslu.

Samkvæmt framangreindu verður á þessu stigi málsins lagt til grundvallar að athugasemdir kæranda við stigagjöf fyrir þekkingu og reynslu hans í báðum hlutum útboðsins hafi borist innan kærufrests 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016.

C

Kærandi gerir athugasemdir við stigagjöf varnaraðila fyrir þekkingu og reynslu boðinna teymismeðlima hans í báðum hlutum útboðsins en valforsendan hafði 25% vægi í báðum hlutum útboðsins.

Það er meginregla útboðsréttar að bjóðendur bera ábyrgð á tilboðum sínum og að þeim sé skilað í samræmi við kröfur útboðsgagna, eftir atvikum eins og þeim hefur verið breytt eða þau nánar skýrð við meðferð útboðsins, sbr. t.d. úrskurð kærunefndar útboðsmála 20. september 2022 í máli nr. 15/2022. Séu útboðsgögn á hinn bóginn óskýr ber kaupandi hallann af slíkum annmörkum og skal ekki túlka óskýrleika með íþyngjandi hætti fyrir bjóðendur, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 42/2022.

Í viðauka 2 með útboðsgögnum kom að mati nefndarinnar skýrlega fram hvaða reynsla og þekking boðinna teymismeðlima yrði metin til stiga. Uppsetning útboðsgagna var með þeim hætti að bjóðendur áttu að fylla út viðauka 2 og meta sjálfir hvort að viðeigandi þekking og reynsla væri til staðar með því að haka annaðhvort í flipann „1“ eða „0“ í viðaukanum. Þá kom fram í útboðsgögnum að bjóðendur ættu að gera grein fyrir reynslu og þekkingu í feril- og/eða verkskrám boðinna aðila.

Að mati kærunefndar útboðsmála verður að telja að umræddar feril- og verkskrár hafi þjónað þeim tilgangi að sannreyna upplýsingar frá bjóðendum, sbr. 6. mgr. 79. gr. laga nr. 120/2016, og báru bjóðendur ábyrgð á því að gera þar skýrlega grein fyrir þeim atriðum sem gátu gefið stig samkvæmt valforsendum útboðsgagna. Að gefnu tilefni þykir rétt að benda á að nefndin telur að varnaraðilum hafi verið skylt eftir því sem við gat átt að ganga úr skugga um hvort framboðnir aðilar hefðu þá þekkingu og reynslu sem var metin til stiga með hliðsjón af upplýsingum í feril- og/eða verkskrám, sbr. til hliðsjónar ákvarðanir nefndarinnar í málum nr. 20/2025 og 21/2025.

Að mati kærunefndar útboðsmála þykir mega fallast á með varnaraðilum að þeir hafi ekki mátt álykta út frá framlögðum upplýsingum hvort að áskilin reynsla eða þekking hafi verið til staðar ef hún kom ekki skýrlega fram í tilboðsgögnum. Jafnframt þykir mega fallast á með varnaraðilum að þeir hafi í ljósi fyrirmæla útboðsgagna og 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016 haft takmarkaðar heimildir til að óska eftir skýringum, viðbótargögnum eða viðbótarupplýsingum frá bjóðendum enda gátu síðar framlögð gögn eða upplýsingar haft bein áhrif á stigagjöf í útboðinu.

Svo sem er nánar vikið að í kafla I hér að framan óskuðu varnaraðilar eftir skýringum og viðbótarupplýsingum frá bjóðendum í báðum hlutum útboðsins, þar með talið kæranda, varðandi þekkingu og reynslu boðinna aðila og hækkuðu stigagjöf í tilviki tiltekinna bjóðenda. Af fyrirliggjandi gögnum verður ekki annað ráðið en að þær upplýsingar sem varnaraðilar tóku til greina hafi átt það sammerkt að varða annað hvort nánari skýringar á umfangi verkefna, sem voru tilgreind í ferilskrám, í tímum talið eða árafjölda reynslu framboðinna teymismeðlima af tilteknum atriðum.

Að mati kærunefndar útboðsmála verður að telja að framangreindar beiðnir varnaraðila og framlagning frekari upplýsinga og gagna af hálfu bjóðenda hafi verið til þess fallin að hafa bein áhrif á stigagjöf í útboðinu í andstöðu við fyrirmæli 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016, sbr. einnig 15. gr. laganna um jafnræði bjóðenda og úrskurð kærunefndar útboðsmála nr. 9/2022. Þá verður ekki framhjá því litið að skýrlega kom fram í útboðsgögnum að bjóðendur ættu að veita umræddar upplýsingar við skil tilboða í útboðinu. Fólst því í ákvörðun varnaraðila brot gegn lögum nr. 120/2016. Þótt svo hafi verið leiðir það þó ekki sjálfkrafa til ógildingar ákvörðunar varnaraðila á vali á tilboðum því einnig verður að vera ástæða til að ætla að án brotsins hefði ákvörðun varnaraðila um val og röðun tilboða kæranda reynst önnur.

Kærunefnd útboðsmála hefur farið yfir allar fyrirliggjandi beiðnir frá varnaraðilum auk upplýsinga frá þeim um hækkun stigagjafar í tilefni af framlagningu viðbótargagna og viðbótarupplýsinga frá bjóðendum. Á þessu stigi málsins verður ekki séð að frádráttur þeirra stiga, sem nefndin telur að varnaraðilar hafi ranglega veitt bjóðendum í kjölfar móttöku viðbótarupplýsinga og viðbótargagna, hefði haft þau áhrif að velja hafi átt tilboð kæranda í öðrum hvorum hluta útboðsins og er í þessu samhengi tekið tillit til fyrirmæla greinar 1.4 um að samið skyldi við fleiri en 10 teymi í tilteknum aðstæðum.

Að öðru leyti en greinir hér að framan er það mat nefndarinnar að stigagjöf varnaraðila fyrir þekkingu og reynslu kæranda og annarra valinna bjóðenda í báðum hlutum útboðsins hafi ekki falið í sér brot gegn fyrirmælum laga nr. 120/2016 eða útboðsgagna. Verður því að leggja til grundvallar að ekki hafi verið sýnt fram á að stigagjöf varnaraðila fyrir þekkingu og reynslu bjóðenda í útboðinu hafi falið í sér brot gegn lögum nr. 120/2016 eða reglum settum samkvæmt þeim sem leitt geti til ógildingar á ákvörðun varnaraðila um val tilboða í útboðinu.

D

Kærandi byggir meðal annars á að einn af bjóðendum útboðsins hafi fengið verkefni þess afhent á undan öðrum bjóðendum. Nánar tiltekið segir kærandi að einn af bjóðendum útboðsins hafi hafið vinnu við gerð kóða 2. maí 2025 eða nokkrum dögum áður en verkefni útboðsins voru afhent. Kærandi bendir meðal annars á að nöfn kóðasafnanna hafi verið „island-bid-skattur“ og „island-bid-frontend“ sem bendi til þess að viðkomandi bjóðandi hafi haft vitneskju um efni verkefnanna. Þá hefur kærandi afhent nefndinni ýmsar upplýsingar þessu tengdu, þar með talið afrit af kóðasafni viðkomandi bjóðanda. Varnaraðilar og viðkomandi bjóðandi mótmæla þessum röksemdum kæranda. Á þessu stigi málsins verður miðað við að umræddar athugasemdir kæranda hafi borist innan kærufrests 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016.

Sérfræðingur kærunefndar útboðsmála hefur kynnt sér framlögð gögn varðandi umrætt atriði. Að mati sérfræðingsins bendir efni kóðasafnsins ekki til þess að viðkomandi bjóðandi hafi fengið vitneskju um verkefnin á undan öðrum bjóðendum. Jafnframt að uppsetning kóðasafnsins sé dæmigerð beinagrinda- og undirbúningsvinna. Þá hafi sérfræðingurinn ástæðu til að ætla að upphafleg nöfn kóðasafnanna hafi verið „island-bid-starter-backend“ og „island-starter“. Endanleg nöfn kóðasafnanna staðfesti því ekki að umræddur bjóðandi hafi haft upplýsingar um verkefni útboðsins á undan öðrum.

Með hliðsjón af framangreindum skýringum sérfræðingsins verður að leggja til grundvallar að fyrirliggjandi gögn bendi hvorki til þess né leiði að því líkur að trúnaðarbrestur hafi orðið við meðferð útboðsins eða að jafnræði bjóðenda hafi að öðru leyti verið raskað varðandi afhendingu verkefna.

Að endingu verður á þessu stigi málsins ekki fallist á með kæranda að varnaraðilum hafi verið skylt að hafna tilboði Kolibri ehf. þar sem tilboðið hafi verið yfir kostnaðaráætlun enda kom skýrlega fram í grein 1.4 að kaupandi áskildi sér rétt til að taka slíkum tilboðum að því gefnu að honum tækist að útvega það fjármagn sem upp á vantaði, sbr. 2. mgr. 82. gr. laga nr. 120/2016.

E

Samkvæmt framangreindu og að virtum fyrirliggjandi gögnum og málatilbúnaði aðila að öðru leyti þykir mega miða við, eins og málið liggur fyrir nú, að ekki hafi verið leiddar verulegar líkur að broti gegn lögum um opinber innkaup nr. 120/2016 eða reglum settum samkvæmt þeim sem geti leitt til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila.

Samkvæmt þessu verður að fallast á kröfu varnaraðila um að aflétta stöðvun samningsgerðar í hinu kærða útboði, sbr. 2. mgr. 107. gr., sbr. 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016. Úr öðrum kröfum aðila verður leyst með úrskurði þegar aðilar hafa skilað endanlegum sjónarmiðum sínum í málinu og lagt fram þau gögn sem þeir telja máli skipta.

Ákvörðunarorð:

Aflétt er stöðvun samningsgerðar í útboði Fjársýslu ríkisins, fyrir hönd fjármála- og efnahagsráðuneytisins, nr. 23151 auðkennt „Multidisciplinary teams for enhancement of digital services“.

Reykjavík, 14. apríl 2026.

Reimar Pétursson

Sigurður Snædal Júlíusson

Auður Finnbogadóttir