Úrskurður í máli nr. IRN24110060

Þann 20. maí 2026 er í innviðaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. IRN24110060:

Kæra X á ákvörðun Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála.

Kröfur og kæruheimild

Innviðaráðuneytinu barst hinn 19. nóvember 2024 stjórnsýslukæra X vegna ákvörðunar Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála, (hér eftir Samgöngustofa), frá 7. nóvember 2024 um að synja umsókn kæranda um útgáfu alþjóðlegra undirstýrimannsréttinda.

Af kæru verður ráðið að kærandi telji að Samgöngustofu hafi, við mat á siglingatíma vegna umsóknar kæranda um atvinnuskírteini undirstýrimanns á farþega- og flutningaskipum, borið að taka tillit til starfa hans sem háseta á trillubát og starfstíma við kennslu í skipstjórnargreinum.

Kærandi krefst þess að innviðaráðuneytið veiti kæranda umbeðið atvinnuskírteini.

Kæruheimild vegna ákvörðunar Samgöngustofu í fyrirliggjandi máli er að finna í 1. mgr. 18. gr. laga um Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála, nr. 119/2012, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og er kæran fram komin innan kærufrests.

Málsatvik / Málsmeðferð

Kærandi sótti um alþjóðleg undirstýrimannsréttindi hjá Samgöngustofu hinn 8. ágúst 2024 í kjölfar starfsþjálfunarnáms, svokallað kadetta náms. Samhliða umsókninni lagði kærandi fram staðfestingu um þjálfun um borð undir eftirliti leiðbeinanda og var þjálfunin skráð og staðfest í viðurkennda þjálfunarbók.

Í tölvupósti Samgöngustofu til kæranda dags. 12. ágúst 2024 var óskað eftir frekari upplýsingum um skráða daga í sjóferðabók. Með tölvupósti dags. sama dag upplýsti kærandi að von væri á umsögn skólastjóra Skipstjórnarskólans.

Með tölvupósti Samgöngustofu 15. ágúst 2024 var kæranda tilkynnt að samkvæmt sjóferðabók væri siglingatími hans 186 dagar. Það væri því mat stofnunarinnar að kæranda vantaði 174 daga til að uppfylla kröfur um siglingatíma til að fá atvinnuskírteini sem undirstýrimaður ótakmarkað (STCW Reg.II/I).

Í kjölfarið óskaði kærandi eftir upplýsingum frá Samgöngustofu um hvort ekki væri tekið tillit til daga sem hann hafi verið skráður á trillubát. Í svari Samgöngustofu dags. 15. ágúst 2024 kom fram að stofnunin teldi ekki hægt að líta á þann tíma sem hluta af viðurkenndri námsbraut sem taki til þjálfunar um borð undir eftirliti leiðbeinanda.

Í framhaldi af svari Samgöngustofu óskaði skólastjóri Tækniskólans eftir fundi með Samgöngustofu en skólinn hefur umsjón með þjálfun leiðbeinanda vegna verklegrar þjálfunar nema (kadetta) um borð á grundvelli þjálfunarbókarinnar. Samgöngustofa átti tvo fundi með skólastjóra Tækniskólans, 17. september og 11. október 2024.

Í bréfi til Samgöngustofu, dags. 17. október 2024, óskaði kærandi eftir skýringum á nokkrum atriðum er lutu að umsókn hans um alþjóðleg undirstýrimannsréttindi, þar á meðal hvers vegna ekki væri litið til tíma kæranda við störf sem háseti um borð í trillubát […] og starfstíma við kennslu í skipstjórnargreinum til styttingar við mat á siglingatíma. Að auki voru gerðar athugasemdir við málsmeðferð Samgöngustofu á umsókn kærenda.

Með tölvupósti Samgöngustofu til kæranda, dags. 7. nóvember 2024, var umsókn kæranda um atvinnuskírteini sem undirstýrimaður ótakmarkað (STCW Reg.II/I) hafnað á þeim forsendum að hann uppfyllti ekki skilyrði um siglingatíma, sbr. I. viðauka reglugerðar nr. 676/2015, um menntun, þjálfun og atvinnuréttindi farmanna, sbr. reglu 2.2. Jafnframt var kæranda leiðbeint um kæruleið til innviðaráðuneytisins, sbr. 1. mgr. 18. gr. laga nr. 119/2012. Meðfylgjandi svarinu var atvinnuskírteini til kæranda með réttindaflokknum yfirstýrimaður II/3.

Í tölvupósti til Samgöngustofu, dags. 8. nóvember 2024, óskaði kærandi eftir staðfestingu á þeim skilningi sínum að hann þyrfti að sigla 54 daga og vinna í 12 klukkustundir á dag (81 / 1,5 = 54 dagar) til að fá útgefin alþjóðleg undirstýrimannsréttindi. Var sá skilningur kæranda staðfestur af Samgöngustofu í tölvupósti sama dag, að viðbættum skýringum um að miðað við 8 tíma vaktafyrirkomulag þyrfti að vinna 81 dag.

Kæran barst ráðuneytinu sem fyrr segir 19. nóvember 2024. Sama dag óskaði ráðuneytið eftir umsögn Samgöngustofu vegna framkominnar kæru og gögnum málsins.

Umsögn Samgöngustofu og gögn málsins bárust ráðuneytinu 10. janúar 2025 og sama dag var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum vegna hennar, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Athugasemdir kæranda bárust ráðuneytinu 7. febrúar 2025.

Hinn 27. mars 2025 vakti Samgöngustofa athygli ráðuneytisins á því að kærandi hefði fengið útgefið alþjóðlegt atvinnuskírteini sem undirstýrimaður, þ.e. þau réttindi sem kæran lýtur að. Samgöngustofa sæi því ekki að kærandi hefði lögvarða hagsmuni af úrskurði í málinu sem lyti að sömu réttindum. Sama dag óskaði ráðuneytið með tölvupósti eftir upplýsingum um hvort niðurstaða Samgöngustofu hafi verið byggð á sömu upplýsingum og þegar málið var kært til ráðuneytisins eða hvort eitthvað nýtt hafi komið fram.

Í svari Samgöngustofu frá 28. mars 2025 kemur m.a. fram að kærandi hafi lagt fram nýja umsókn þegar hann hafi náð tilskildum siglingatíma. Þar með hafi öll skilyrði verði uppfyllt og kæranda veitt réttindi. Eðli máls samkvæmt byggi sú niðurstaða á öðrum gögnum en lágu fyrir þegar Samgöngustofa tók fyrri ákvörðun.

Í tölvubréfi til ráðuneytisins 12. febrúar 2026 upplýsti kærandi að þrátt fyrir að hann hafi fengið umbeðinn réttindi í kjölfar nýrrar umsóknar vildi hann halda máli sínu hjá ráðuneytinu til streitu.

Sjónarmið kæranda

Í kæru eru gerðar margvíslegar athugasemdir við málsmeðferð Samgöngustofu á umsókn kæranda. Kærandi telur að þrátt fyrir að Samgöngustofa hafi í erindi 15. ágúst 2024 verið búin að ákveða að synja umsókninni hafi kæranda ekki verið tilkynnt formlega um afgreiðslu stofnunarinnar fyrr en 7. nóvember 2024 eða eftir að kærandi hafi gengið eftir því að umsókn hans yrði afgreidd.

Jafnframt telur kærandi að Samgöngustofa hafi við meðferð umsóknarinnar látið hjá líða að rökstyðja hvers vegna ætti ekki að líta til sigldra daga kæranda á trillubát […], en kærandi hafi ítrekað óskað eftir því að Samgöngustofa vísaði til þeirra reglna sem giltu um stærðir skipa eða báta við mat á sjótíma sem Samgöngustofa væri svo tíðrætt um.

Þá hafi Samgöngustofa ekki svarað beiðni kærenda um að meta kennslu hans í skipstjórnarfræðum til jafns við þann siglingatíma sem stofnunin telji að kærandi verði að sigla til viðbótar til að fá útgefin umbeðin réttindi. Kærandi telji ljóst að Samgöngustofa hafi viðurkennt að 19. gr. reglugerðar um skipstjórnar- og vélstjórnarréttindi á fiskiskipum, varðskipum og öðrum skipum, nr. 944/2020, eigi við um mat á siglingatíma við útgáfu alþjóðlegra stýrimannsréttinda. Að mati kæranda skjóti það skökku við að Samgöngustofa vilji ekki líta til 4. mgr. sömu greinar og leyfa kæranda að fá kennslu hans í skipstjórnarfræðum metna til siglingatíma heldur ætli stofnunin að skikka kæranda til að sigla innanlands í 54 daga áður en beiðni kæranda um réttindin verði tekin til greina.

Að auki hafi kærandi fengið upplýsingar um veittar undanþágur stofnunarinnar á reglum við útgáfu alþjóðlegra stýrimannsréttinda. Telur kærandi því að siglingadeild Samgöngustofu hafi mismunað aðilum að þessu leyti og að ekki verið betur séð en að jafnræðisregla stjórnsýslulaga hafi verið brotin í máli kæranda.

Umsögn Samgöngustofu

Í umsögn Samgöngustofu kemur m.a. fram að með umsókn kæranda um atvinnuskírteini undirstýrimanns á farþega- og flutningaskipum 8. ágúst 2024 hafi kærandi m.a. lagt fram staðfestingu um þjálfun um borð undir eftirliti leiðbeinanda og að þjálfunin hafi verið skráð og staðfest í viðurkennda þjálfunarbók. Kærandi sé fyrsti og eini umsækjandinn, sem komið er, sem sótt hafi um atvinnuskírteini á grundvelli þjálfunarbókar. Líkt og fram hefur komið hafnaði Samgöngustofa umsókn kæranda með vísan til þess að kærandi uppfyllti ekki kröfur um 12. mánaða siglingatíma til að fá atvinnuskírteini sem undirstýrimaður ótakmarkað.

Jafnframt vísar Samgöngustofa til funda stofnunarinnar með skólastjóra Tækniskólans 17. september og 11. október 2024, og að ekki hafi verið annað skilið af honum en að skólastjórinn hafi rætt mál kæranda í hans umboði. Á fyrrnefndum fundum hafi afstaða Samgöngustofu verið skýrð og farið yfir kröfur um siglingatíma og ástæður þess að siglingatími á litlu fiskiskipi og kennsla í skipstjórnarfræðum teldist ekki til siglingatíma til atvinnuréttinda undirstýrimanns.

Að því er varði kröfur kæranda um að taka eigi fullt tillit til lögskráðs siglingatíma á fiskiskipi sem sé […] m. að skráningarlengd sem kærandi hafi verið lögskráður á óslitið í 216 daga, á tímabilinu 25. ágúst 2020 til 28. mars 2021, bendir Samgöngustofa á að lög um áhafnir skipa, nr. 82/2022, og reglugerð um menntun, þjálfun og atvinnuréttindi farmanna, nr. 676/2015, miði við að siglingatími skuli reiknast við störf á skipi sem sé í förum. Þegar ástæða sé til að ætla að skip hafi ekki verið á sjó sleitulaust í tiltekið tímabil hafi Samgöngustofa talið tilefni til að kanna frekar á grundvelli rannsóknarreglu hver hafi verið hin raunverulega sjósókn skipsins. Þá sé einkum horft til ákvæða laga um lögskráningu sjómanna þar sem kveðið er á um að þegar veru skipverja um borð lýkur skuli skipstjóri sjá til þess að viðkomandi sé lögskráður úr skiprúmi sbr. 3. mgr. 4. gr. laga um lögskráningu sjómanna, nr. 35/2010, og 1. mgr. 2. gr. reglugerðar um sama efni, nr. 817/2010, sem í gildi voru á lögskráningartíma kæranda. Í tilviki kæranda hafi verið kannað hve oft fiskiskipið hafi landað samkvæmt vef Fiskistofu á umræddu tímabili. Í ljósi þess að engin löndun hafi átt sér stað á tímabilinu hafi Samgöngustofa óskað eftir skýringum kæranda, sbr. tölvubréf 12. október 2024, um hve marga daga skipið hafi raunverulega verið á sjó. Í svari sem barst Samgöngustofu 23 október 2024 hafi ekki verið upplýst um raunverulega sjósókn fiskiskipsins.

Til að ganga úr skugga um raunverulega sjósókn fiskiskipsins hafi Samgöngustofa ákveðið að óska eftir upplýsingum frá vaktstöð siglinga um siglingaferla skipsins á lögskráningartíma kæranda. Óskaði Samgöngustofa nánar tiltekið upplýsinga um hvort tilkynnt hafi verið um brottför skips úr höfn og komu þess í höfn á lögskráningartíma kæranda, eins og skylt sé samkvæmt lögum um vaktstöð siglinga, nr. 41/2003. Á grundvelli þess sem áður hafi komið fram um kröfur um siglingatíma hafi verið ljóst að siglingatími á fiskiskipi af þessari stærð sé ekki fullnægjandi til atvinnuréttinda sem undirstýrimaður á farþega- og flutningsskipum að ótakmarkaðri stærð og farsvið. Hins vegar hafi Samgöngustofa metið þann siglingatíma fullnægjandi til atvinnuréttinda undirstýrimanns á fiskiskipum, varðskipum og öðrum skipum en farþega og flutningaskipum, sbr. atvinnuskírteini sem gefið hafi verið út 14. október 2024 til kærenda til að starfa á slíkum skipum.

Um kröfu kæranda þess efnis að meta eigi kennslu í siglingafræði til siglingatíma segir í umsögn Samgöngustofu að reglugerð nr. 944/2020, sem kærandi vísi til, eigi ekki við um farþega- og flutningaskip, heldur um fiskiskip, varðskip og önnur skip. Reglugerðin eigi því ekki við í þessu samhengi. Ákvæði 19. gr. reglugerðarinnar hafi aðeins verið talið eiga við vegna endurnýjunar atvinnuréttinda á þeim skipum sem falla undir þá reglugerð en ekki frumútgáfu þeirra. Ekkert sambærilegt ákvæði sé í reglugerð nr. 676/2015 enda sé þar sem og í samþykktinni alltaf miðað við störf um borð í skipi sem sé í förum þegar fjallað sé um kröfur um siglingatíma.

Í umsögn Samgöngustofu kemur einnig fram að vegna athugasemda kærenda um að jafnræðis hafi ekki verið gætt við meðferð umsóknar hans hafi Samgöngustofa skoðað þau tvö mál sem kærandi vísi til. Ekki sé að mati stofnunarinnar um sambærilegt tilvik að ræða og því eigi jafnræðisregla stjórnsýsluréttar ekki við enda grundvallaratriði fyrir beitingu hennar að um tvö eða fleiri sambærileg atvik sé að ræða.

Að síðustu telur Samgöngustofa að ekkert hafi komið fram í máli kæranda sem styðji þá fullyrðingu að ranglega hafi verið staðið að synjun á umsókn kæranda um skírteini undirstýrimanns á farþega- og flutningaskipum. Kærandi uppfylli allar kröfur til að fá skírteinið að öðru leyti en því að kærandi hafi ekki náð tilskildum 12 mánaða siglingatíma til að fá atvinnuskírteinið útgefið eins og krafist er þegar þjálfun um borð fer eftir þjálfunarbók, sbr. III. viðauka töflu með reglugerð nr. 676/2015.

Andmæli kæranda

Í umsögn, dags. 7. febrúar 2025, bendir kærandi á umsögn áhafnarstjóra Eimskips um kæranda sem hafi verið rituð í samráði við skipstjóra og yfirstýrimenn á skipum félagsins. Umsögnin staðfesti að kærandi hafi verið í þjálfun þar frá júlí 2023 til júlí 2024. Í umsögninni komi fram að kærandi sé tilbúinn til starfa sem stýrimaður, hafi þá þekkingu sem þurfi til og sömuleiðis reiðubúinn til að axla þá ábyrgð sem hvílir á stýrimönnum, sbr. þau atriði sem Samgöngustofa telji upp í umsögn sinni um kæruna. Þá sé í umsögn Samgöngustofu gefið í skyn að stofnunin hafi svarað umsókn kæranda en það hafi ekki verið gert fyrr en kærandi hafi gengið á eftir því.

Þá gerir kærandi athugasemd við framgöngu Samgöngustofu að því er varðar rannsókn stofnunarinnar á sjósókn trillubátsins og telur það ekki eðlilegt að stofnun sem hafi gefið út a.m.k. tvö atvinnuskírteini í lögskráningu trillubátsins, hafi eftirlit með lögskráningu hans 4,5, ár aftur í tímann í stað þess að hafa það í rauntíma.

Niðurstaða

Stjórnsýslukæra sú sem hér er til umfjöllunar fjallar um lögmæti ákvörðunar Samgöngustofu um að synja umsókn kæranda um útgáfu alþjóðlegra undirstýrimannsréttinda.

Kæruheimild

Fyrir liggur að kærandi sótti um útgáfu alþjóðlegra undirstýrimannsréttinda til Samgöngustofu með umsókn dags. 8. ágúst 2024. Samgöngustofa tilkynnti kæranda hinn 15. ágúst 2024 um að hann uppfyllti ekki skilyrði um siglingatíma en endanleg ákvörðun um að synja umsókninni var tilkynnt kæranda með ákvörðun Samgöngustofu 7. nóvember sama ár. Jafnframt liggur fyrir að kærandi lagði fram nýja umsókn og voru veitt áðurnefnd alþjóðleg undirstýrimannsréttindi með ákvörðun Samgöngustofu dags. […] eftir að kæran barst ráðuneytinu.

Með vísan til þess að kærandi hefur þegar fengið útgefin umbeðin réttindi undir rekstri málsins kemur til skoðunar hvort hann hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn þess. Þótt sú grundvallarregla sé ekki lögfest í stjórnsýslulögunum er það eitt meginskilyrða fyrir því að stjórnvöld leysi úr stjórnsýslumáli að aðili máls hafi lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn um málið. Í því felst m.a. að úrlausn stjórnsýslumáls verður að hafa þýðingu fyrir stöðu aðila að lögum. Við mat á lögvörðum hagsmunum í stjórnsýslurétti verður að taka mið af þeirri sérstöku stöðu sem stjórnvöld eru í gagnvart borgurunum og þeim lagasjónarmiðum sem búa að baki skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins.

Sé stjórnvaldsákvörðun tekin í máli aðila verður að ganga út frá því að hann hafi lögvarða hagsmuni af því að fá endurskoðun æðra stjórnvalds í kærumáli á því hvort hún sé lögmæt og rétt að efni til. Þrátt fyrir það geta lögvarðir hagsmunir aðila máls liðið undir lok undir rekstri málsins. Þegar tekin er afstaða til þess hvort þannig hátti til þarf að huga að þeim réttaröryggissjónarmiðum sem búa að baki stjórnsýslukærum og þeim úrræðum sem æðri stjórnvöld hafa í kærumálum. (Sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 31. október 2013 í máli nr. 7075/2012 og frá 15. júní 2015 í máli nr. 8178/2014).

Líkt og rakið hefur verið synjaði Samgöngustofa umsókn kæranda um útgáfu atvinnuskírteinis sem undirstýrimaður á farþega- og flutningaskipi að ótakmarkaðri stærð og farsviði. Þótt kærandi hafi á grundvelli nýrrar umsóknar fengið umbeðin réttindi hefur kærandi komið því á framfæri við ráðuneytið að hann vilji halda kærunni til streitu og telji sig hafa hagsmuni af því að fá úr því skorið hvort hin kærða ákvörðun Samgöngustofu frá 7. nóvember 2024 hafi verið í samræmi við lög. Í því ljósi, og samkvæmt því sem að framan hefur verið rakið um eðli stjórnvaldsákvarðana, er það niðurstaða ráðuneytisins að rétt sé að taka kæru þessa til efnismeðferðar.

 

Lagagrundvöllur málsins

Um útgáfu réttindaskírteina til að starfa um borð í skipum gilda lög nr. 82/2022, um áhafnir skipa. Í 5. gr. laganna er fjallað um skilyrði fyrir útgáfu skírteina, þar á meðal að umsækjandi skal uppfylla kröfur í reglugerð um tiltekinn siglingatíma, sem kærandi skal færa sönnur á að hann hafi að baki, þ.e. lögskráðan siglingatíma og útfyllta og áritaða sjóferðabók, sbr. 5. mgr. 5. gr. laga nr. 82/2022. Hugtakið siglingatími er nánar skýrt í 2. gr. laga nr. 82/2022 en þar segir í 20. tölulið 1. mgr. að siglingatími sé „viðurkenndur starfstími um borð í skipi sem er í förum og krafist er vegna útgáfu skírteinis samkvæmt lögum þessum“.

Reglugerð um menntun, þjálfun og atvinnuréttindi farmanna, nr. 676/2015, gildir um alþjóðleg atvinnuskírteini sem gefin eru út hér á landi á grundvelli STCW samþykktarinnar sem er alþjóðasamþykkt Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar (IMO) um menntun og þjálfun, skírteini og vaktstöður sjómanna frá 1978 með þeim breytingum sem íslenska ríkið hefur fullgilt. Reglugerðin gildir um áhafnir allra íslenskra farþegaskipa og flutningaskipa en undanþegin reglugerðinni eru m.a. fiskiskip og skemmtibátar, sbr. 1. gr. reglugerðarinnar.

Í 4. gr. reglugerðar nr. 676/2015 er fjallað um kröfur um menntun og þjálfun. Samkvæmt 1. tölulið ákvæðisins skulu farmenn, sem starfa á skipum sem reglugerðin gildir um, hafa fullnægt skilyrðum um lágmarksmenntun og þjálfun í samræmi við kröfur STCW-samþykktarinnar eins og mælt er fyrir um í I. viðauka með reglugerðinni og skilyrðum um útgáfu skírteina, og/eða skriflegra staðfestinga. Samkvæmt 1. tölulið 6. gr. reglugerðarinnar gefur Samgöngustofa út atvinnuskírteini til umsækjenda sem uppfylla kröfur reglugerðarinnar. Þá segir í 4. tölulið 6. gr. reglugerðarinnar að Samgöngustofa skuli aðeins gefa út réttindaskírteini, hæfnisskírteini og áritanir eftir að hafa gengið úr skugga um réttmæti framlagðra gagna. Samkvæmt 13. tölulið 6. gr. reglugerðarinnar skulu umsækjendur um útgáfu réttindaskírteina eða hæfnisskírteina færa viðhlítandi sönnur á m.a. að þeir hafi lokið tilskilinni menntun og þjálfun og hafi að baki þann siglingatíma sem áskilinn er samkvæmt reglum í I. viðauka með reglugerðinni vegna réttindaskírteinisins eða hæfnisskírteinisins sem sótt er um, sbr. d- lið ákvæðisins.

Í I. viðauka reglugerðar nr. 676/2015 er fjallað um kröfur STCW- samþykktarinnar um menntun og þjálfun sem um getur í 4. gr. reglugerðarinnar. Í II. kafla viðaukans, reglu II/1, er fjallað um þær lágmarkskröfur sem fullnægja ber til að fá útgefið réttindaskírteini sem yfirmaður siglingavaktar á skipum sem eru 500 brúttótonn eða stærri. Í 1. tölulið ákvæðisins kemur fram að hver maður sem ber ábyrgð á siglingavakt og starfar um boð í hafskipi sem er 500 brúttótonn eða stærra skal hafa réttindaskírteini. Samkvæmt 2. tölulið ákvæðisins skal umsækjandi um útgáfu réttindaskírteinis m.a. hafa að baki viðurkenndan siglingatíma, sem nemur a.m.k. 12. mánuðum, enda hafi hann verið hluti af viðurkenndri námsbraut þar sem þjálfun um borð fullnægir kröfum í þætti A-II/1 í STCW-kóðanum, og skal siglingatími skráður í viðurkennda þjálfunarbók, eða hafa að baki að öðrum kosti viðurkenndan siglingatíma sem nemur a.m.k. 36 mánuðum, sbr. tölulið 2.2.

Þá er í III. viðauka reglugerðar nr. 676/2015 fjallað um kröfur til að fá réttindi undirstýrimanns (yfirmanns siglingavaktar) á farþega- og flutningaskipum af ótakmarkaðri stærð og farsviði. Þannig þarf yfirmaður siglingavaktar að hafa að baki viðurkenndan siglingatíma. Nánar tiltekið siglingatíma sem nemur a) a.m.k. 12 mánuðum enda sé sá siglingatími hluti af viðurkenndri námsbraut sem tekur til þjálfunar um borð undir eftirliti leiðbeinanda og að því tilskyldu að sú þjálfun fullnægi kröfum í þætti A-II/1 í STCW-kóðanum og að þjálfunin ásamt siglingatíma sé skráð og staðfest í viðurkennda þjálfunarbók eða b) a.m.k. 36. mánuðum, hafa á tilgreindum siglingatíma staðið vaktir á stjórnpalli um a.m.k. sex mánaða skeið undir eftirliti skipstjóra eða yfirmanns siglingavaktar á skipi sem er 500 BT eða stærra. Umsækjandi skal geta fært sönnur á vaktstöðu á stjórnpalli með því að leggja fram sjóferðabók og þjálfunarbók.

Í 3. gr. reglugerðar nr. 676/2015 er að finna skilgreiningu á hugtakinu siglingatími og hafskip. Samkvæmt ákvæðinu er siglingatími viðurkenndur starfstími um borð í skipi sem er í förum og krafist er vegna útgáfu skírteinis samkvæmt lögum nr. 82/2022. Þá er hugtakið hafskip skýrt sem öll skip að undanskildum þeim sem einungis er siglt á skipgengum vatnaleiðum eða sjóleiðum í eða nærri vari eða svæðum þar sem reglur um siglingar í höfnum gilda.

Hin kærða ákvörðun Samgöngustofu

Eins og mál þetta liggur fyrir er deilt um hvort sú ákvörðun Samgöngustofu að líta hvorki til siglingatíma kæranda á trillubát […] né starfstíma kæranda við kennslu í skipstjórnarfræðum við mat á siglingatíma sem kærandi þarf að uppfylla til að fá útgefið umbeðið atvinnuskírteini hafi verið í samræmi við lög.

Gögn málsins bera með sér að Samgöngustofa líti svo á að um þau réttindi sem kærandi óskar eftir gildi regla II/1 sem fram kemur í I. viðauka reglugerðar um menntun, þjálfun og atvinnuréttindi farmanna, nr. 676/2015. Í reglunni komi fram þær lögboðnu lágmarkskröfur sem fullnægja ber til að fá útgefið réttindaskírteini sem yfirmaður siglingavaktar um borð í hafskipi sem er 500 brúttótonn eða stærra. Það er samkvæmt því sem áður hefur verið rakið mat Samgöngustofu að kærandi uppfylli öll skilyrði reglunnar ef frá eru talin skilyrði um siglingatíma. Samkvæmt ákvæðinu skuli kærandi hafa að baki viðurkenndan siglingatíma, sem nemur a.m.k. 12 mánuðum, enda hafi hann verið hluti af viðurkenndri námsbraut þar sem þjálfun um borð fullnægir kröfunum í þætti A-II/1 í STCW kóðanum og að siglingatími sé skráður í viðurkennda þjálfunarbók.

Fyrir liggur að umsókn kæranda laut að útgáfu atvinnuskírteinis sem undirstýrimaður á farþega- og flutningaskipi af ótakmarkaðri stærð og farsviði. Jafnframt liggur fyrir að umsókn kæranda var lögð fram á grundvelli þjálfunarbókar, þ.e. svokallað kadetta nám sem er starfsréttindaþjálfun samkvæmt STCW samþykktinni. Samkvæmt upplýsingum sem fram koma á vefsíðu Tækniskólans byggir starfsréttindaþjálfunin á því að veita nemendum, sem lokið hafa bóklegu námi, um borð í skipum viðeigandi leiðbeiningar og kennslu í sjómennsku, skipstjórn og vélstjórn eftir því sem við á, á skipulagðan hátt af reynslumiklum fagmönnum sem eru um borð í skipum. Með hliðsjón af framangreindu og í ljósi þeirra réttinda sem kærandi sóttist eftir með umsókn sinni til Samgöngustofu telur ráðuneytið ekki tilefni til að gera athugasemd við þá afstöðu Samgöngustofu að kærandi þyrfti að uppfylla þau skilyrði sem talin eru upp í reglu II/1, II. kafla I. viðauka reglugerðar nr. 676/2015. Eins og fram kemur í nefndri reglu er það m.a. skilyrði að umsækjandi hafi að baki viðurkenndan siglingatíma sem nemur a.m.k. 12 mánuðum, enda hafi hann verið hluti af viðurkenndri námsbraut þar sem þjálfunin um borð fullnægir kröfum í A-II/1 í STCW-kóðanum og að þjálfunin ásamt siglingatíma sé skráð og staðfest í viðurkennda þjálfunarbók. Af fyrirliggjandi gögnum málsins verður ráðið að á þeim tíma sem kærandi lagði fram umsókn um útgáfu atvinnuskírteinisins hafði hann að baki 186 daga siglingatíma sem staðfestur er í þjálfunarbók af yfirmönnum viðkomandi skips þar sem þjálfunin fór fram. Kærandi uppfyllti því ekki skilyrði um siglingatíma sem nemur a.m.k. 12. mánuðum, sbr. reglu II/1 í I. viðauka reglugerðar nr. 676/2015.

Hvað varðar þá kröfu kæranda um að meta eigi sjótíma á trillubát […] við útgáfu réttindanna tekur ráðuneytið undir þau sjónarmið Samgöngustofu að sá siglingatími teljist ekki fullnægjandi til atvinnuréttinda sem undirstýrimaður á farþega-og flutningaskipi af ótakmarkaði stærð og farsviði. Í þessu sambandi bendir ráðuneytið á að af orðalagi töluliðar 2.2. í reglu II/1 1. viðauka reglugerðar nr. 676/2015 leiðir að siglingatími skal vera hluti af viðurkenndri námsbraut þar sem þjálfun um borð fullnægir tilteknum kröfum sem mælt er fyrir um í STCW samþykktinni. Í því felst m.a. að starfið á siglingatímanum skal vera í samræmi við þær skyldur og hæfni sem krafist er vegna útgáfu atvinnuskírteinis sem umsækjandi sækist eftir, í þessu tilviki atvinnuskírteini undirstýrimanns á farþega– og flutningaskipi.

Kærandi gerir jafnframt athugasemdir við að Samgöngustofa hafi ekki tekið tillit til starfstíma kæranda við kennslu í skipstjórnarfræðum við mat á siglingatíma en kærandi hafi kennt þrjá áfanga í skipstjórnarfræðum við Skipstjórnarskólann ásamt því að kenna hásetafræðslu fyrir Tækniskólann. Vísar kærandi til þess að samkvæmt 4. mgr. 19. gr. reglugerðar um skipstjórnar- og vélstjórnarréttindi á fiskiskipum, varðskipum og öðrum skipum, nr. 944/2020, sé Samgöngustofu heimilt að taka að fullu tillit til starfstíma við kennslu í skipstjórnargreinum við mat á siglingatíma við útgáfu skipstjórnarréttinda. Telur kærandi að þar sem Samgöngustofa hafi fallist á að margfalda dagafjölda hans um borð í skipum Eimskips með stuðlinum 1,5 líkt og heimilt er að gera samkvæmt 1. mgr. 19. gr. reglugerðarinnar hafi stofnunin viðurkennt að reglugerð nr. 944/2020 eigi við um mat á siglingatíma við útgáfu alþjóðlegra stýrimannaréttinda.

Skýringar Samgöngustofu bera að mati ráðuneytisins með sér að stofnunin líti svo á að reglugerð nr. 944/2020 sem kærandi vísar til, eigi ekki við um farþega- og flutningaskip, heldur um fiskiskip, varðskip og önnur skip og eigi því ekki við í þessu samhengi. Ákvæði 19. gr. reglugerðarinnar hafi aðeins verið talið eiga við vegna endurnýjunar atvinnuréttinda á þeim skipum sem falla undir þá reglugerð en ekki til frumútgáfu þeirra. Þá sé ekkert sambærilegt ákvæði í reglugerð nr. 676/2015 enda sé í reglugerðinni og í SCTW samþykktinni alltaf miðað við störf um borð í skipi sem sé í förum þegar fjallað er um kröfur um siglingatíma.

Markmið reglugerðar um skipstjórnar- og vélstjórnarréttindi á fiskiskipum, varðskipum og öðrum skipum, nr. 944/2020, er að mæla fyrir um skilyrði þess að fá útgefin skipstjórnarskírteini og vélstjórnarskírteini á m.a. fiskiskip, varðskip og önnur skip. Samkvæmt 2. gr. tekur gildissvið reglugerðarinnar og viðauka hennar til áhafna íslenskra skipa sem skráð eru hér á landi samkvæmt lögum um skráningu skipa, nú skipalög nr. 66/2021, annarra en farþegaskipa og flutningaskipa. Eins og fram hefur komið laut umsókn kæranda um útgáfu atvinnuskírteinis sem undirstýrimaður á farþega- og flutningaskipi. Af framangreindu leiðir að reglugerð nr. 944/2020, þar á meðal ákvæði 19. gr., sem fjallar um útreikning og mat á siglingatíma, átti ekki við um umsókn kæranda.

Eins og að framan er rakið gildir reglugerð nr. 676/2015 um útgáfu alþjóðlegra atvinnuskírteina sem gefin eru út hér á landi á grundvelli STCW- samþykktarinnar. Í reglugerðinni er ekki að finna sambærilegt ákvæði og er að finna í 19. gr. reglugerðar nr. 944/2020, nánar tiltekið um heimild Samgöngustofu til að taka tillit til starfstíma umsækjanda við kennslu í skipstjórnargreinum við mat á Siglingatíma. Þá verður hvorki ráðið af lögum nr. 82/2022 né reglugerð nr. 676/2015 að Samgöngustofu sé heimilt að taka tillit til starfstíma umsækjenda í kennslu í skipstjórnargreinum við mat á siglingatíma sem krafist er vegna umsókna um atvinnuskírteini sem undirstýrimaður á farþega- og flutningaskipi. Í þessu samhengi bendir ráðuneytið jafnframt á að í lögum nr. 82/2022 sem og reglugerð nr. 676/2015 ásamt viðaukum við hana, er við það miðað að siglingatími sé viðurkenndur starfstími um borð í skipi sem er í förum og krafist er vegna útgáfu skírteinis samkvæmt lögunum. Með hliðsjón af framangreindu gerir ráðuneytið ekki athugasemdir við þá afstöðu Samgöngustofu að 4. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 944/2020 hafi ekki átt við um útreikning og mat á siglingatíma kæranda við meðferð umsóknarinnar.

Á hinn bóginn liggur fyrir að við útreikning og mat á siglingatíma kæranda samkvæmt þjálfunarbók var litið til reglu sem er að finna í 1. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 944/2020, sem eins og að framan greinir gildir ekki um farþega- og flutningaskip. Samkvæmt ákvæðinu er heimilt að margfalda þá dagafjölda sem unnið er lengur en 8 klukkustundir á 24 klukkustunda tímabili með stuðlinum 1,5 enda sé vinnuframlag skipverja á 24 klukkustunda tímabili a.m.k. 12 tímar eða meira. Eins og áður segir er sambærilegt ákvæði ekki að finna í reglugerð nr. 676/2015. Ráðuneytið telur ekki tilefni til að gera athugasemd við þá framkvæmd Samgöngustofu að hafa til hliðsjónar framangreinda reglu við útreikning þegar lagt er mat á siglingatíma umsækjanda sem skráður er í viðurkennda þjálfunarbók enda er sú framkvæmd í samræmi við aukna lengd þess tíma sem þjálfunin fer fram.

Að því er varðar athugasemdir kæranda við framgöngu Samgöngustofu við rannsókn á siglingatíma kæranda um borð í trillu […] bendir ráðuneytið á að á Samgöngustofu, sem útgefandi skírteina, hvíldi skylda til að ganga úr skugga um að sá siglingatími sem kærandi óskaði eftir að litið yrði til við mat á siglingatíma uppfyllti þau skilyrði sem kveðið er á um í lögum nr. 82/2022, þ.e. að starfstími um borð í skipi færi fram í skipi sem væri í förum. Þá telur ráðuneytið ekki tilefni til að gera athugasemd við það mat Samgöngustofu að þörf væri á því að kanna frekar hver hafi verið hin raunverulega sjósókn skipsins sem kærandi hafi verið skráður á óslitið í 216 daga. Í þessu sambandi bendir ráðuneytið á að samkvæmt 4. tölulið 6. gr. reglugerðar nr. 676/2015 skal Samgöngustofa aðeins gefa út réttindaskírteini, hæfnisskírteini og áritanir eftir að hafa gengið úr skugga um réttmæti framlagðra gagna. Þá leiðir af ákvæðum laga nr. 119/2012 að Samgöngustofa hefur víðtækar rannsóknarheimildir við framkvæmd verkefna sem stofnuninni eru falin samkvæmt lögunum. Ráðuneytið telur því ekki tilefni til að gera athugasemd við framgöngu Samgöngustofu við rannsókn á raunverulegum siglingatíma kæranda á trillu […] við meðferð málsins vegna útgáfu Samgöngustofu á  atvinnuskírteini með réttindaflokknum yfirstýrimaður II/3.

Vegna athugasemda kæranda þess efnis að jafnræðisregla stjórnsýslulaga hafi verið brotin þar sem Samgöngustofa hafi mismunað aðilum og veitt undanþágur frá veitingu alþjóðlegra stýrimannsréttinda tekur ráðuneytið fram að það telur ekki tilefni til að gera athugasemd við þær skýringar Samgöngustofu að tilvik þau sem kærandi vísar til séu ekki sambærileg máli kæranda. Í þessu sambandi bendir ráðuneytið á að ekki hafa verið gerðar athugasemdir við þá staðhæfingu Samgöngustofu að kærandi hafi á þeim tíma sem umsóknin var lögð fram verið sá fyrsti og eini umsækjandinn á þeim tíma sem sótt hafði um atvinnuskírteini á grundvelli þjálfunarbókar.

Um málsmeðferð Samgöngustofu vegna umsóknar kæranda

Í kæru eru gerðar athugasemdir við málsmeðferð Samgöngustofu. Kærandi telur að Samgöngustofa hafi ekki rökstutt hvers vegna ætti ekki að líta til sigldra daga kæranda á trillubát […] fyrir að ítrekað hafi verið óskað eftir því við stofnunina. Þá hafi Samgöngustofa ekki svarað beiðni kæranda um að meta kennslu hans í skipstjórnarfræðum til jafns við þann siglingatíma sem stofnunin telur að kæranda hafi vantað til viðbótar til að fá útgefin umbeðin réttindi.

Í 22. gr. stjórnsýslulaga er vikið að þeim lágmarkskörfum sem ber að gera til efni rökstuðnings vegna ákvarðana stjórnvalda. Samkvæmt 1. mgr. 22. gr. skal í rökstuðningi vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki sem ákvörðunin byggist á mati skal í rökstuðningnum greina frá þeim sjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Í 2. mgr. 22. gr. segir, að þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.

Í ákvörðun Samgöngustofu frá 7. nóvember 2024 er með almennum hætti vísað til þeirra réttarreglna sem gilda um útgáfu réttindaskírteina sem yfirmaður á siglingavakt. Á hinn bóginn verður ekki séð að Samgöngustofa hafi í rökstuðningi sem fylgdi ákvörðuninni gert grein fyrir þeim sjónarmiðum sem lágu til grundvallar ákvörðun stofnunarinnar um að ekki yrði litið til starfstíma kæranda við kennslu í skipstjórnarfræðum líkt og kærandi óskað sérstaklega eftir með erindi til stofnunarinnar 17. október 2024. Rökstuðningur Samgöngustofu var því að þessu leyti ekki fyllilega í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga. Að mati ráðuneytisins er framangreindur annmarki þó ekki til þess fallinn að valdi ógildingu ákvörðunar Samgöngustofu frá 7. nóvember 2024 og verður ákvörðunin því staðfest svo sem nánar greinir í úrskurðarorði.

Ráðuneytið beinir því til Samgöngustofu að hafa framvegis til hliðsjónar þau sjónarmið sem rakin hafa verið í þessum úrskurði.

Uppkvaðning úrskurðar hefur dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Samgöngustofu frá 7. nóvember 2024, um að synja umsókn kæranda um atvinnuskírteini sem undirstýrimaður ótakmarkað (STCW. Reg.II71), er staðfest.