1365/2026. Úrskurður frá 10. júní 2026

Hinn 10. júní 2026 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1365/2026 í máli ÚNU 26030004.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 6. mars 2026, kærði […], blaðamaður á fréttastofu Sýnar, til úrskurðarnefndar um upplýsingamál ákvörðun umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytis um synjun beiðni hans um aðgang að gögnum.
 
Með tölvupósti til ráðuneytisins 17. febrúar 2026 óskaði kærandi eftir umsögn Umhverfis- og orkustofnunar um reynslu af sérlausn sem Ísland hefði fengið fyrir flugfélög frá ETS-viðskipta­kerfinu og eftir atvik­um öðrum umsögnum eða álitum sem ráðuneytið hefði fengið.
 
Ráðuneytið synjaði beiðninni 27. febrúar 2026. Í ákvörðun ráðuneytisins kom fram að hags­muna­gæsla í tengslum við flug til og frá Íslandi sem félli undir ETS-kerfið væri í höndum starfshóps sem fulltrúar ráðuneytisins ættu sæti í en utanríkisráðherra hefði skipað. Vegna vinnu starfshópsins hefði verið óskað eftir umsögn Umhverfis- og orkustofnunar. Af því leiddi að gögnin væru nátengd sam­skiptum við önnur ríki og því undanþegin upplýsingaskyldu á grundvelli 2. tölul. 10. gr. upp­lýsingalaga, nr. 140/2012. Beiðninni væri því hafnað.
 
Í kæru kemur meðal annars fram að synjun ráðuneytisins sé almenn og órökstudd. Þá hafi hvorki verið tekin afstaða til aukins aðgangs samkvæmt 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga né til þess hvort afhenda mætti hluta gagns á grundvelli 3. mgr. 5. gr. laganna. Þá telur kærandi að gera megi ráð fyrir að gagnið hafi að geyma upplýsingar um mengandi losun út í umhverfið, sem kærandi njóti sjálf­stæðs réttar til aðgangs að samkvæmt 31. gr. laganna.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti með erindi, dags. 6. mars 2026, og ráðu­neytinu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um hana. Þá var þess óskað að ráðuneytið afhenti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál þau gögn sem kær­an varðar.
 
Umsögn ráðuneytisins barst úrskurðarnefndinni 20. mars 2026. Í umsögninni kemur fram að ráðu­neytið hafi lagt sjálfstætt og atviksbundið mat á rétt kæranda til aðgangs að umsögn Umhverfis- og orkustofnunar. Við matið hafi verið horft til þess að umsögn stofnunarinnar væri nátengd hags­muna­gæslu íslenskra stjórnvalda gagnvart Evrópusambandinu í tengslum við flug innan ETS-kerfis­ins. Efni umsagnarinnar hefði afar mikla þýðingu við mótun tillagna til framkvæmdastjórnar Evrópu­sambandsins um það sem tæki við eftir að sérlausnin rynni sitt skeið undir lok árs 2026. Þegar ráðuneytið hafnaði beiðni kæranda hefðu stjórnvöld ekki upplýst um að unnið væri að slíkum tillögum og að vonir stæðu til að sérlausnin yrði framlengd, líkt og ráðherra hefði nú gert. Þannig hefði ekkert komið fram um að stefnt væri að því að ná nýjum samningum um sérlausn. Í ljósi þess viðkvæma stigs sem málið hafi verið á hefði ekki talist unnt að upplýsa um að í umsögninni væru eingöngu upplýsingar sem skiptu máli við mótun samningsmarkmiða gagnvart Evrópu­sam­bandinu.
 
Ákvörðun ráðuneytisins hafi verið tekin með hliðsjón af framangreindum atriðum og talin varða mikil­væga almannahagsmuni, í ljósi þess að varða stöðu flugsamgangna til og frá Íslandi. Þá yrði ekki horft fram hjá því að með því að uppljóstra um samningsmarkmið gæti samningsstaða íslenskra stjórnvalda eðli málsins samkvæmt skaðast og valdið tjóni á þeim hagsmunum sem væru undir. Á sama grundvelli hefði ekki verið talið mögulegt að veita aðgang að upplýsingum í ríkari mæli á grundvelli 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga. Þá hefði gagnið eingöngu að geyma atriði sem máli skiptu við mótun samningsmarkmiða íslenskra stjórnvalda. Af þeim sökum hefði ekki verið mögu­leiki á að veita aðgang að hluta umsagnarinnar á grundvelli 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Þá hefði umsögnin ekki að geyma neinar upplýsingar um mengandi losun út í umhverfið, sbr. 31. gr. upp­lýsingalaga.
 
Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með erindi, dags. 23. mars 2026, og honum gefinn kostur á að koma á fram­færi frekari at­huga­semd­um. Í athugasemdum kæranda, dags. 31. mars 2026, kemur fram að staðhæfingar ráðuneytisins að því er varðar leynd samningsmarkmiða séu efnislega rangar og vísaði kærandi til fréttar Ríkisútvarpsins frá 8. október 2025 þar sem umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra hafi greint frá því að til skoðunar væri að fá framlengingu á undanþágu Íslands frá reglum um losunarheimildir. Það markmið hafi því verið opinbert. Þá væri umsögn Umhverfis- og orkustofnunar að því er virtist afturvirk greining á reynslu af ETS-kerfinu, ekki framsýnt skjal um diplómatískar viðræður.
 
Athugasemdir kæranda voru kynntar ráðuneytinu með erindi, dags. 31. mars 2026, og því gefið færi á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum ráðuneytisins, dags. 21. apríl 2026, er áréttað að synjun ráðuneytisins um aðgang að upplýsingum hafi ekki byggst á því hvort íslensk stjórnvöld ætluðu að sækjast eftir framlengingu á sérlausninni heldur á því að umsögn Umhverfis- og orkustofnunar hefði mikla þýðingu við mótun tillagna að samningsmarkmiðum Íslands gagnvart framkvæmdastjórn Evrópusambandsins um það sem tæki við eftir að sérlausnin rynni sitt skeið undir lok árs 2026. Athugasemdir ráðuneytisins voru kynntar kæranda með erindi dags. 24. apríl 2026, og honum gefið færi á að koma á framfæri enn frekari athugasemdum. Kær­andi ítrekaði afstöðu sína öðru sinni með erindi, dags. 6. maí 2026. Í erindinu kom fram að ráðu­neyt­ið hefði ekki sýnt fram á með hvaða hætti hlutlæg greining innlendrar eftirlitsstofnunar á lið­inni reynslu af framkvæmd viðskiptakerfis fælu í sér upplýsingar sem Evrópusambandinu væru ókunn­ar og gætu raunverulega valdið tjóni í samskiptum eða viðræðum.
 
Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórn­sýslu­laga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
 

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um ákvörðun umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytis að synja beiðni kæranda um aðgang að gagni, sem hefur að geyma umsögn Umhverfis- og orkustofnunar um reynslu af ETS-kerfinu sem unnin var fyrir starfshóp skipaðan af utanríkisráðherra og fulltrúar umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytisins eiga sæti í.
 

2.

Um upplýsingarétt kæranda í málinu fer eftir 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, en sam­kvæmt ákvæðinu er þeim sem falla undir lögin skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. laganna. Synjun ráðu­neyt­isins um afhendingu skjalsins er reist á 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Þar kemur fram að heim­ilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefj­ist, enda hafi þau að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir.
 
Í athugasemdum við 10. gr. með frumvarpinu sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, kemur fram að með orðalaginu „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast“ sé vísað til þess að beiðni um upplýsingar verði ekki synjað, hvorki í heild eða að hluta, nema aðgangur almennings að upp­lýs­ingunum muni skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í 10. gr.
 
Þá segir að 2. tölul. 10. gr. eigi við um pólitísk, viðskiptaleg eða annars konar samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki. Þeir hagsmunir sem ákvæðið eigi að vernda séu annars vegar að koma í veg fyrir að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu Íslend­inga. Hins vegar sé verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í samskiptum við önnur ríki. Vegna fyrrgreinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verði beiðni um upplýsingar um sam­skipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir ekki synjað nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Í ljósi þess að oft sé um veigamikla hagsmuni að ræða sé ljóst að varfærni sé eðlileg við skýringu á ákvæðinu.
 
Í úrskurðarframkvæmd úrskurðanefndar um upplýsingamál hefur við mat á því hvort heimilt sé að tak­marka aðgang að gögnum á grundvelli 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga verið litið til þess hvort upp­lýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir snúi að viðkvæmum málefnum, sam­skiptaleiðum sem hætta er á að lokist ef upplýsingar sem þaðan berast yrðu á almannavitorði, eða öðrum atriðum sem þykja raunverulega geta leitt til þess að traust erlendra stjórnvalda eða alþjóða­stofnana á íslenskum stjórnvöldum glatist. Þá er enn fremur rétt að hafa í huga þau sjón­ar­mið sem vitnað er til í athugasemdum við ákvæðið um að gæta beri varfærni við skýringu á ákvæð­inu í ljósi þess hversu oft væri um veigamikla hagsmuni að ræða. Ákvæðið verður hins vegar ekki túlkað svo rúmt að stjórnvöld geti, með vísan til mikilvægs trúnaðar, takmarkað aðgang að öllum gögn­um er varða samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir án atviksbundins mats, sbr. t.d. úr­skurð nefndarinnar í máli nr. 1212/2024 og þá úrskurði sem þar er vísað til. Önnur niðurstaða myndi leiða til þess að skilyrðið um almannahagsmuni væri þá í reynd þýðingarlaust.
 

3.

Gagnið sem deilt er um er umsögn Umhverfis- og orkustofnunar, dags. 13. febrúar 2026, sem var aflað vegna vinnu starfshóps sem utanríkisráðherra skipaði til að gæta hagsmuna Íslands vegna endurskoðunar á ETS-kerfinu og móta afstöðu íslenskra stjórnvalda gagnvart fram­kvæmda­stjórn Evrópusambandsins. Starfshópurinn kom fyrst saman í október 2025 og er enn að störf­um. Umhverfis- og orkustofnun á ekki fulltrúa í starfshópnum en er lögbært stjórnvald sam­kvæmt lögum um við­skipta­kerfi ESB með losunarheimildir, nr. 96/2023, og fer með framkvæmd lag­anna hvað varðar við­skiptakerfið, sbr. 3. gr. laganna.
 
Íslensk stjórnvöld gerðu samkomulag við framkvæmdastjórn Evrópusambandsins um sérlausn fyrir flug í ETS-kerfinu, sbr. ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 334/2023, sem felst í úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda til flugrekenda árin 2025 og 2026. Fyrir liggur að sam­skipti stjórnvalda við framkvæmdastjórn Evrópusambandsins um hvað taki við þegar framangreint fyrir­komulag rennur sitt skeið standa yfir.
 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í úrskurðarframkvæmd lagt til grundvallar að undir 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga kunni að falla gögn sem ekki hafi sjálf að geyma upplýsingar um eigin­leg samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir, sbr. úrskurð nr. A-261/2007 frá 21. júní 2007 sem varðaði túlkun á efnislega samhljóða takmörkunarákvæði í 2. tölul. 6. gr. upplýs­inga­laga, nr. 50/1996. Gögn sem útbúin eru til undirbúnings slíkum samskiptum geta, eftir efni sínu og sam­hengi, talist falla undir ákvæðið, svo sem ef þau geti verið fallin til þess að varpa ljósi á samn­ings­markmið eða áherslur íslenskra stjórnvalda í viðræðum sem standa yfir.
 
Umsögn Umhverfis- og orkustofnunar var unnin að beiðni starfshóps utanríkisráðherra og hefur að geyma greiningu stofnunarinnar á efni aðlögunarákvæðis fyrir Ísland í ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 334/2023, sem innleitt var með ákvæði II til bráðabirgða í lögum um við­skipta­kerfi ESB með losunarheimildir og ákvæði III til bráðabirgða í reglugerð um sama efni, með hlið­sjón af reynslu stofnunarinnar af framkvæmd sérlausnarinnar. Ljóst er að í umsögninni koma fram sjónarmið og atriði sem ætla má að hafi þýðingu fyrir afstöðu Íslands gagnvart fram­kvæmda­stjórn Evrópusambandsins og kunni að verða horft til í viðræðum við Evrópusambandið um hugs­an­lega framlengingu á sérlausninni. Afhend­ing þeirra gæti því að mati nefndarinnar veitt við­semj­end­um Íslands innsýn í atriði sem íslensk stjórnvöld leggja áherslu á og haft skað­leg áhrif á samn­ings­stöðu Íslands gagnvart framkvæmdastjórn Evrópusambandsins. Með hliðsjón af framan­greindu, auk þess sem segir í athuga­semdum við 10. gr. um að var­færni sé eðlileg við skýringu á ákvæð­inu, telur úr­skurð­arnefndin að umsögnin hafi að geyma upplýsingar sem falli undir 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga og að mikilvægir almannahagsmunir standi að svo stöddu til þess að að­gang­ur að þeim sé takmarkaður.
 
Þá telur úrskurðarnefndin að upplýsingar sem falli undir 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga komi svo víða fram í gagninu að ekki standi rök til að veita aðgang að gagninu að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upp­lýsingalaga.
 

4.

Kærandi telur sig eiga sjálfstæðan rétt til aðgangs að umsögn Umhverfis- og orkustofnunar á grundvelli þess að gera megi ráð fyrir að umsögnin hafi að geyma upplýsingar um mengandi losun út í umhverfið, sbr. 31. gr. upplýsingalaga, sem gangi framar ákvæðum 6.–10. gr. upplýsingalaga.
 
Í 31. gr. upplýsingalaga er mælt fyrir um að þrátt fyrir ákvæði 6.–10. gr. laganna og sérstök laga­ákvæði um þagnarskyldu eigi almenningur rétt á því að fá aðgang að upplýsingum um meng­andi losun út í umhverfið. Efnislega samhljóða ákvæði var áður í 8. gr. laga um upplýsinga­rétt um umhverfismál, nr. 23/2006. Í athugasemdum við 8. gr. með frumvarpinu sem varð að lög­um nr. 23/2006 segir að hugtakið „mengandi losun“ sé ekki skilgreint í tilskipun 2003/4/EB. Á því sé byggt að undir hugtakið falli m.a. losun fastra og fljótandi efna, svo og lofttegunda sem skaðað geti umhverfið.
 
Úrskurðarnefndin telur að 31. gr. upplýsingalaga verði ekki skýrð þannig að hún taki til hvers kyns upp­lýsinga sem tengist umhverfis- og loftslagsmálum eða stjórntækjum sem ætlað er að draga úr losun. Það að gagn varði viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir leiðir því ekki, eitt og sér, til þess að það teljist hafa að geyma upplýsingar um mengandi losun út í umhverfið í skilningi ákvæð­isins. Umsögn Umhverfis- og orkustofnunar lýtur, líkt og áður hefur verið rakið, að greiningu stofn­unarinnar á framkvæmd sérlausnar Íslands innan viðskiptakerfis ESB og atriðum sem varða um­gjörð sérlausnarinnar. Að mati nefndarinnar hefur umsögnin ekki að geyma upplýsingar um meng­andi losun út í umhverfið. Verður því ekki fallist á að kærandi eigi sjálfstæðan rétt til aðgangs að umsögninni á grundvelli 31. gr. upplýsingalaga.
 
Nefndin telur því að ráðuneytinu hafi verið heimilt að takmarka aðgang kæranda að umsögn Umhverf­is- og orkustofnunar og verður hin kærða ákvörðun staðfest.
 
Í rökstuðningi með hinni kærðu ákvörðun ráðuneytisins var ekki tekin afstaða til þess hvort veita bæri kæranda aðgang að gögnum í ríkari mæli en skylt er samkvæmt lögum, sbr. 11. gr. upplýs­inga­laga. Var ákvörðunin að þessu leyti ekki í samræmi við 1. mgr. 19. gr. laganna.
 

Úrskurðarorð

Ákvörðun umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytis, dags. 27. febrúar 2026, að synja beiðni kær­anda, […], um aðgang að umsögn Umhverfis- og orkustofnunar er staðfest.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir