Mál nr. 164/2026-Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 164/2026

Miðvikudaginn 24. júní 2026

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með kæru, móttekinni 26. febrúar 2026, kærði B lögfræðingur, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun Tryggingastofnunar ríkisins frá 11. nóvember 2025 á umsókn kæranda um örorkulífeyri.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um örorkulífeyri frá Tryggingastofnun ríkisins með umsókn 24. júní 2025. Með ákvörðun stofnunarinnar, dags. 11. nóvember 2025, var umsókn kæranda synjað á þeim forsendum að kærandi hafi fengið örorkumat í Úkraínu árið 2012 og hann uppfylli því ekki lágmarksskilyrði laga um almannatryggingar um þriggja ára búsetu á Íslandi fyrir fyrsta örorkumat. Kærandi óskaði eftir rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun sem var veittur með bréfi, dags. 26. nóvember 2025.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 26. febrúar 2026. Með bréfi, dags. 3. mars 2026, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 30. mars 2026, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 7. apríl 2026. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 21. apríl 2026, og voru þær sendar Tryggingastofnun til kynningar með bréfi, dags. 22. apríl 2026. Efnislegar athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærandi sé ríkisborgari Úkraínu en hafi flutt til Íslands í ágúst árið 2022 og hafi búið hér á landi síðan. Hinn 24. júní 2025 hafi kærandi lagt fram umsókn hjá Tryggingastofnun um örorkulífeyri. Samkvæmt læknisvottorði útgefnu 25. maí 2025 sé kærandi heyrnarskertur. Í umsókninni kom meðal annars fram að kærandi hafi búið í Úkraínu og fengið þar örorkumat. Hinn 11. nóvember 2025 hafi kæranda borist ákvörðun Tryggingastofnunar þar sem honum hafi verið synjað um örorkulífeyri.

Kærandi þarfnist táknmálstúlkunar til að eiga samskipti. Hann sé fatlaður maður með skerta starfsgetu. Hann hafi verið búsettur hér á landi síðan í ágúst 2022. Ljóst sé að Tryggingastofnun byggi synjun sína á því að örorka kæranda hafi verið metin í Úkraínu árið 2012 og hann geti ekki átt nein réttindi til greiðslu örorkulífeyris á Íslandi vegna þess að hann hafi enga búsetu haft á Íslandi áður en niðurstaða þess mats hafi legið fyrir. Ljóst sé að stofnunin líti svo á að með fyrsta örorkumati, í 24. gr. laganna eins og hún hafi verið þegar kærandi hafi lagt fram umsókn sína, sé átt við fyrsta örorkumat hvar sem er í heiminum. Kærandi bendi á að í núgildandi 24. gr. laganna komi hvergi fram að réttindi taki mið af fyrsta örorkumati. Í 25. gr. sem fjalli um hlutaörorku sé vísað til fyrsta örorkumats en af greinargerð með frumvarpinu megi vera ljóst að það sé vegna þess að gert sé ráð fyrir að einstaklingur geti farið oftar en einu sinni í samþætt sérfræðimat hér á landi. Ljóst sé að ekki sé verið að vísa til örorkumats erlendis. Kærandi telji hið sama eiga við um áður gildandi 24. gr. laganna. Kærandi fái heldur ekki séð að lögin hafi falið í sér hlutlægt ákvæði þess efnis að örorkumat sem einstaklingur hafi gengist undir erlendis útiloki alla framtíðarmöguleika á rétti á örorkulífeyri hér á landi. Kærandi telji að fallast beri á umsókn kæranda um að gangast undir örorkumat, enda hafi hann nú uppfyllt skilyrði laganna um að hafa haft lögheimil hér á landi og verið tryggður samkvæmt lögum um almannatryggingar, sbr. 4. gr. laganna, í yfir þrjú ár, sbr. þágildandi og núgildandi 24. gr. laganna. Á grundvelli slíks mats geti kærandi, eftir atvikum, átt rétt á greiðslu örorkulífeyris.

Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 skuli öllum sem þess þurfi tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Í dómaframkvæmd Hæstaréttar hafi þetta ákvæði verið skýrt þannig að skylt sé að lögum að tryggja rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarksframfærslu eftir fyrir fram gefnu skipulagi sem ákveðið sé á málefnalegan hátt og að gættu jafnræði svo sem einnig verði leitt af 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Á grundvelli þessara ákvæða stjórnarskrárinnar hafi ríkið komið á fót velferðarkerfi sem einkum birtist í ákvæðum laga nr. 100/2007 um almannatryggingar og lögum nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, sbr. dóm Hæstaréttar nr. 52/2021, dags. 6. apríl 2022. Samkvæmt lögunum hafi Tryggingastofnun það hlutverk að veita þjónustu samkvæmt þeim. Með synjun á umsókn kæranda um að gangast undir örorkumat að liðnum þriggja ára biðtíma samkvæmt 24. gr. laga um almannatryggingar hafi Tryggingastofnun gerst brotleg við 76. gr. og 65. gr. stjórnarskrárinnar.

Þegar einstaklingur leiti til Tryggingastofnunar beri stofnuninni að skoða stöðu og réttindi umsækjandans heildstætt, sbr. 2. málsl., 1. mgr. 45. gr. laga um almannatrygginga. Kærandi telji ljóst að heildarmat á stöðu hans leiði til þeirrar niðurstöðu að þrátt fyrir örorka hans hafi verið metin fyrir komuna til landsins sé hann, vegna skertrar starfsgetu, langt frá því að geta framfleytt sér með fullnægjandi hætti. Kærandi telji því að synjun á þeim grundvelli sé andstæð 76. gr. stjórnarskrárinnar. Þá beri að gæta þess að samkvæmt 65. gr. stjórnarskrárinnar skuli allir vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til þjóðernisuppruna.

Samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks hafi nú verið lögfestur og byggt sé á því að ákvörðun Tryggingastofnunar feli í sér mismunun í garð kæranda sem sé í andstöðu við ákvæði laganna. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. hinna nýsamþykktu laga viðurkenni íslenska ríkið að allar manneskjur séu jafnar fyrir og samkvæmt lögum og eigi rétt á jafnri vernd og jöfnum ávinningi af lögum án nokkurrar mismununar. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. skuli íslenska ríkið banna hvers kyns mismunun á grundvelli fötlunar og tryggja fötluðu fólki jafna og árangursríka réttarvernd gegn mismunun af hvaða ástæðu sem sé. Að kæranda sem sé búsettur á Íslandi sé ekki tryggð fullnægjandi framfærsla feli að mati kæranda í sér mismunun í andstöðu við 5. mgr. laganna. Samkvæmt 28. gr. laganna viðurkenni íslenska ríkið rétt fatlaðs fólks og fjölskyldna þess til viðunandi lífskjara, þar á meðal viðunandi fæðis, klæða og húsnæðis, og til sífellt batnandi lífsskilyrða og skuli aðildarríki gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja og stuðla að því að þessi réttur verði að veruleika án mismununar á grundvelli fötlunar. Að mati kæranda hafi íslenska ríki brugðist skyldu sinni til að tryggja kæranda rétt til viðunandi lífskjara með því að synja honum um örorkulífeyri vegna skertrar starfgetu hans. Ítrekað sé að mismunun á grundvelli þjóðernis sé jafnframt andstæð stjórnarskránni.

Vakin sé athygli á því að synjun á örorkumati hafi ekki aðeins þau áhrif að umsækjandi eigi ekki rétt á greiðslu örorkulífeyris. Að vera metinn til örorku tryggi ýmis önnur réttindi. Byggt sé á því að mismunun felist í því að kæranda sé synjað um slík réttindi sem leiði af rétti á örorkumati. Meðal þeirra réttinda sem leiði þannig af rétti til örorku séu barnalífeyrir, heimilisuppbót, maka- og umönnunarbætur, árleg eingreiðsla til örorkulífeyristaka og bifreiðarstyrkir fyrir hreyfihamlað fólk og blinda. Einnig réttur á örorkuskírteini sem veiti handhafa þess ýmis konar afslætti hjá fjölmörgum fyrirtækjum og stofnunum. Þá geti örorkumat haft áhrif á umsóknir um ýmsa félagslega þjónustu hjá sveitarfélögum og einkaaðilum, þ.m.t. í tengslum við umsóknir um félagslegt húsnæði. Með því að synja kæranda um að gangast undir örorkumat hafi Tryggingastofnun synjað honum um öll framangreind réttindi sem að mati kæranda feli í sér mismunun.

Að öllu framangreindu virtu sé á því byggt að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi og fallast á umsókn kæranda.

Til vara sé þess krafist að Tryggingastofnun verði gert að taka umsókn kæranda til meðferðar á ný.

Í athugasemdum kæranda segir að tilvitnun Tryggingastofnunar til athugasemdar við a. lið 3. gr. í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 104/2024, segi ekki annað en að skilyrðin sem nú séu talin upp í 2. mgr. 24. gr. laganna séu þau sömu og þau hafi verið í 1. mgr. 24. gr. laganna fyrir breytingu. Kærandi fái þar af leiðandi ekki séð að tilvitnunin bæti nokkru við né styðji þá túlkun sem Tryggingastofnun byggi á málinu.

Í greinargerðinni segi að ekki verði séð að 24. gr. laga um almannatryggingar brjóti í bága við sjónarmið um að löggjöfin skuli uppfylla stjórnarskrárbundnar kröfur. Kærandi mótmæli því ekki sérstaklega að þau skilyrði sem talin séu upp í a.-c. liðum 24. gr. laga um almannatryggingar séu í samræmi við stjórnarskrá eða séu málefnaleg. Rétt sé að 76. gr. stjórnarskrárinnar feli í sér skyldu löggjafans til að tryggja lágmarksframfærslu með lögum, sem löggjafinn hafi gert einkum með lögum um almannatryggingar. Að mati kærandi sé sú túlkun að heimilt sé að synja kæranda um að gangast undir örorkumat og sækja um greiðslu örorkulífeyris eftir þriggja ára búsetu hér á landi andstæð ákvæðinu. Rétt túlkun á lögum um almannatryggingar sé að þeir sem flust hafi hingað til lands og átt lögheimil hér í yfir þrjú ár eiga rétt á að gangast undir örorkumat og eftir atvikum sækja um örorkulífeyri vegna örorku. Að öðrum kosti séu mannréttindi þeirra samkvæmt 76. gr. og 65. gr. stjórnarskrárinnar ekki tryggð.

Í greinargerðinni segi að ekki verði fallist á að Tryggingastofnun brjóti gegn samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks með ákvörðun sinni. Kærandi bendi á að samkvæmt samningnum beri að tryggja fötluðu fólki mannréttindi til jafns við aðra. Ef almannatryggingakerfið á Íslandi tryggi ekki öllu fötluðu fólki sem eigi lögheimili hér á landi viðunandi lífskjör og félagslega vernd sé brotið gegn samningum. Það sé ekki málefnalegt að gera greinarmun á fólki með því að vísa hlutlægt til þess að þau hafi fengið örorkumat í öðru ríki áður en þau hafi sest að á Íslandi. Ef ekki sé lagt mat á það hvort þær greiðslur sem fólk fái á grundvelli slíks mats erlendis frá tryggi viðunandi lífskjör og félagslega vernd hér á landi séu réttindin ekki tryggð. Þar af leiðandi byggi kærandi á því að Tryggingastofnun hafi brotið gegn samningnum. Hið sama eigi við um þá aðstoð sem beri að veita vegna örorku á grundvelli 76. gr. stjórnarskrárinnar. Að auki sé mismunun á grundvelli þjóðernisuppruna andstæð 65. gr. stjórnarskrárinnar.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram kærð sé ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 11. nóvember 2025, þar sem umsókn um örorkulífeyri hafi verið synjað á þeim grundvelli að búsetuskilyrði væru ekki uppfyllt.

Ágreiningur málsins lúti að því hvort kærandi eigi rétt á örorkulífeyri, samkvæmt þágildandi 24. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar.

Vísað sé til laganna eins og þau hafi verið þegar umsókn kæranda hafi verið lögð fram.

Örorkulífeyrir greiðist samkvæmt 24. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar þeim sem metnir sé til a.m.k. 75% örorku, sbr. 25. gr., séu 18 ára eða eldri en hafi ekki náð ellilífeyrisaldri eins og hann sé ákveðinn samkvæmt 1. mgr. 16. gr., og séu tryggðir hér á landi, sbr. I. kafla. Umsækjendur um örorkulífeyri skulu enn fremur uppfylla a.m.k. eitt eftirfarandi skilyrða:

„a. hafa verið tryggðir hér á landi samfellt a.m.k. þrjú síðustu árin áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75%

b. hafa verið tryggðir hér á landi við 18 ára aldur og metnir til a.m.k. 75% örorku frá 18 ára aldri,

c. hafa verið tryggðir hér á landi í samfellt síðustu tólf mánuði áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75% og áður annaðhvort verið tryggðir“

Í 4. gr. laga um almannatryggingar sé kveðið á um hverjir teljist tryggðir samkvæmt lögunum. Þar komi fram að sá sem búsettur sé hér á landi, sbr. 5. tölul. 2. gr., teljist tryggður að uppfylltum öðrum skilyrðum laganna, nema annað leiði af milliríkjasamningum, sbr. 59. og 64. gr. laganna. Tryggingavernd falli niður þegar búseta sé flutt frá Íslandi, nema annað leiði af milliríkjasamningum eða ákvæðum þessa kafla. Tryggingastofnun ákvarði hvort einstaklingur teljist tryggður hér á landi samkvæmt lögunum.

Í 5. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks sé kveðið á um að allir séu jafnir fyrir lögum og eigi rétt á jafnræði og vernd gegn mismunun. Í 28. gr. samningsins sé fjallað um rétt fatlaðs fólks til mannsæmandi lífskjara og félagslegrar verndar. 

Kærandi hafi sótt um örorkulífeyri með umsókn, dags. 24. júní 2025. Með umsókninni hafi fylgt spurningalisti, dags. 24. júní 2025, og læknisvottorð, dags. 21. maí 2025.

Tryggingastofnun hafi óskað eftir frekari gögnum með bréfum, dags. 4. júní 2025 og 17. október 2025. Með bréfi, dags. 17. október 2025, hafi verið óskað eftir staðfestingu þess efnis að kærandi væri ekki með örorkumat í fyrra búsetulandi. Í kjölfarið hafi kærandi skilað inn staðfestingu á örorkumati frá Úkraínu.

Tryggingastofnun hafi synjað kæranda um örorkumat með bréfi, dags. 11. nóvember 2025, á þeim grundvelli að kærandi hafi ekki uppfyllt lágmarksskilyrði almannatryggingalaga um þriggja ára búsetu hér á landi fyrir fyrsta örorkumat.

Í kjölfarið hafi verið óskað eftir rökstuðningi 19. nóvember 2025, sem hafi verið veittur með bréfi, dags. 4. desember 2025.

Samkvæmt gögnum málsins liggi fyrir að kærandi hafi verið með örorkumat í gildi frá Úkraínu frá 17. janúar 2012. Kærandi sé skráður með búsetu hér á landi frá 19. ágúst 2022 samkvæmt upplýsingum úr Þjóðskrá Íslands og hafi lagt fram umsókn um örorkulífeyri hér á landi með umsókn, dags. 24. júní 2025.

Í læknisvottorði sem hafi fylgt með umsókn komi fram að kærandi hafi fæðst heyrnarskertur en hafi misst heyrn milli eins og tveggja ára aldurs. Þá komi fram að kærandi hafi unnið fulla vinnu í Úkraínu sem leigubílsstjóri hjá leigubílafyrirtæki en hafi ekki unnið eftir að hann hafi komið til Íslands. Í vottorði merki læknir við að hann telji umsækjanda vinnufæran og skrifi að hann telji kæranda vinnufæran í vinnu þar sem ekki sé krafist heyrnar eða samskipta á talmáli, hann sé táknmálstalandi á úkraínsku og íslensku táknmáli.

Í spurningalista vegna færniskerðingar sem kærandi hafi skilað inn með umsókn komi fram að hann sé heyrnarlaus og ekki sé unnt að bæta heyrnina. Í einstökum þáttum færniskerðingar merki kærandi við að hann eigi ekki í vandræðum með liði 1-10. Í lið 11 merki kærandi við að hann geti ekki gert sig skiljanlegan með tali, hann noti ekki röddina heldur táknmál. Í lið 12 svari kærandi því að hann heyri ekki neitt. Kærandi merki við að hann eigi ekki í vandræðum með þau atriði sem fram komi í liðum 13-14.

Samkvæmt 1. mgr. 24. gr. þágildandi laga um almannatryggingar sé það skilyrði greiðslu örorkulífeyris að umsækjandi hafi haft fasta búsetu á Íslandi í að minnsta kosti þrjú ár áður en örorka hans hafi verið metin a.m.k. 75%.

Ljóst sé samkvæmt framangreindu að kærandi hafi ekki uppfyllt búsetuskilyrði 1. mgr. 24. gr. þágildandi almannatryggingalaga þegar hann hafi sótt um örorkulífeyri hjá Tryggingastofnun, enda hafi hann ekki verið tryggður á Íslandi frá 16 ára aldri fram að þeim tíma þegar örorka hans hafi fyrst verið metin a.m.k. 75% í Úkraínu. Búsetuskilyrði samkvæmt 1. mgr. 24. gr. laganna miðist við hversu lengi viðkomandi hafi búið á Íslandi frá 16 ára aldri fram að upphafi fyrsta örorkumats. Raunveruleg búsetutímabil eftir upphaf fyrsta örorkumats komi því ekki til skoðunar við mat á þeim skilyrðum. Í því felist að viðkomandi einstaklingar geti hvorki öðlast né tapað réttindum með búsetu á Íslandi eða utan þess. Í tilviki kæranda hafi þetta þau áhrif að hann öðlist ekki rétt til örorkulífeyris á grundvelli búsetu eftir upphafstíma örorkumats hans frá 17. janúar 2012, þ.e. eftir það tímamark. Því sé ekki litið til búsetutíma kæranda eftir að hann hafi flutt til Íslands 19. ágúst 2022 við mat á því hvort búsetuskilyrði séu uppfyllt, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 421/2020.

Í kæru sé vísað til núgildandi laga almannatrygginga og komi eftirfarandi fram:

„Kærandi bendir á að í núgildandi 24. gr. laganna kemur hvergi fram að  réttindi taki mið af fyrsta örorkumati. Í 25. gr. sem fjallar um hlutaörorku er vísað til fyrsta örorkumats en af greinargerð með frumvarpinu má vera ljóst að það er vegna þess að gert er ráð  fyrir að einstaklingur geti farið oftar en einu sinni í samþætt sérfræðimat hér á landi. Ljóst er að  ekki er verið að vísa til örorkumats erlendis. Kærandi telur hið sama eiga við um áður gildandi 24.  gr. laganna. Kærandi fær heldur ekki séð að lögin hafi falið í sér hlutlægt ákvæði þess efnis að  örorkumat sem einstaklingur hafi gengist undir erlendis útiloki alla framtíðarmöguleika á rétti á  örorkulífeyri hér á landi.“

Þrátt fyrir að orðalag 24. gr. almannatryggingalaga hafi breyst á þann hátt að nú sé kveðið á um samþætt sérfræðimat, en áður örorkumat, hafi það ekki verið ásetningur löggjafans að breyta túlkun á ákvæðinu hvað varði búsetuskilyrði.  Í athugasemdum við a. lið 3. gr. í greinargerð með frumvarpi því er hafi orðið að lögum nr. 104/2024 segi meðal annars:

„Þau skilyrði fyrir greiðslu örorkulífeyris, sem gert er ráð fyrir að komi fram í 2. mgr. 24. gr. og varða aldur og tryggingatímabil hér á landi áður en niðurstaða samþætts sérfræðimats á getu til virkni á vinnumarkaði liggur fyrir, sem leiðir til ákvörðunar um greiðslu örorkulífeyris, eru efnislega óbreytt frá 1. mgr. 24. gr. gildandi laga.“

Markmið þessara skilyrða sé að tryggja að einstaklingur hafi áunnið sér réttindi með lágmarksþátttöku í íslensku samfélagi áður en hann hafi orðið fyrir vátryggingaratburði sem skerði starfsgetu.

Kærandi vísi til dómaframkvæmdar Hæstaréttar, m.a. í máli 52/2021, þar sem reifað sé inntak 1. mgr. 65. gr. og 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Tryggingastofnun bendi á að samkvæmt framangreindri dómaframkvæmd feli 76. gr. stjórnarskrárinnar í sér skyldu löggjafans til að tryggja lágmarksframfærslu með lögum. Ákvæðið veiti hins vegar ekki sjálfstæðan og óskilyrtan rétt til tiltekinna bótagreiðslna utan þeirra skilyrða sem löggjafinn hafi sett í almennum lögum. Hlutverk Tryggingastofnunar sé að beita gildandi lögum um almannatryggingar. Stofnunin hafi ekki heimild til að víkja frá skýrum lagaáskilnaði um búsetu eða önnur réttindaskilyrði á grundvelli almennra sjónarmiða um jafnræði eða félagsleg réttindi. Dómur Hæstaréttar sem kærandi vísi til veitir stofnuninni ekki heimild til að líta fram hjá lögbundnum skilyrðum, heldur geri kröfu um að löggjöfin sem slík uppfylli stjórnarskrárbundnar kröfur. Ekki verði séð að skilyrði 24. gr. laga um almannatryggingar brjóti í bága við þau sjónarmið.

Þá sé í kæru vísað til samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks sem lögfestur hafi verið með lögum nr. 80/2025. Vísað sé til 1. og 2. mgr. 5. gr. samningsins, en í ákvæðinu sé fjallað um jafnræði og bann við mismunun. Í 28. gr. laganna sé fjallað um viðunandi lífskjör og félagslega vernd. Í 2. mgr. ákvæðisins sé fjallað um að aðildarríkin skuli viðurkenna rétt fatlaðs fólks til félagslegrar verndar og til þess að njóta þess réttar án mismununar á grundvelli fötlunar. Ekki verði fallist á að Tryggingastofnun sé að brjóta gegn samningnum með ákvörðun sinni. Synjun örorkulífeyris á þeim grundvelli að viðkomandi hafi erlent örorkumat feli ekki í sér mismunun á grundvelli fötlunar, heldur byggist á hlutlægum, lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum, enda veiti samningurinn ekki sjálfstæðan og óskilyrtan rétt til lífeyrisgreiðslna. 

Með hliðsjón af framangreindu sé það mat Tryggingastofnunar að kærandi uppfylli ekki skilyrði laga um almannatryggingar til greiðslu örorkulífeyris. Samkvæmt ákvæðum almannatryggingalaga verði að leggja til grundvallar að einstaklingur sem hafi þegar öðlast bótarétt og fái greiddan örorkulífeyri við flutning til Íslands ávinni sér ekki frekari réttindi eftir fyrsta örorkumat. Kærandi hafi ekki haft búsetu á Íslandi frá 16 ára aldri fram að upphafi fyrsta örorkumats, líkt og áskilið sé í lögum. Búseta eftir upphaf fyrsta örorkumats geti ekki haft áhrif á mat á réttindum til örorkulífeyris og leiði því ekki til stofnunar nýrra réttinda. Af þeim sökum liggi ekki fyrir heimild til greiðslu örorkulífeyris á grundvelli umsóknar kæranda.

Tryggingastofnun fari því fram á að ákvörðun stofnunarinnar, dags. 11. nóvember 2025, um að synja kæranda um örorkumat verði staðfest.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta lýtur að ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 11. nóvember 2025 um að synja kæranda um örorkulífeyri.

Um örorkulífeyri er fjallað í IV. kafla laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Á þeim tíma sem kærandi sótti um örorkulífeyri hljóðaði 24. gr. laganna svo:

„Rétt til örorkulífeyris öðlast þeir sem metnir eru til a.m.k. 75% örorku, sbr. 25. gr., eru 18 ára eða eldri en hafa ekki náð ellilífeyrisaldri eins og hann er ákveðinn skv. 1. mgr. 16. gr., og eru tryggðir hér á landi, sbr. I. kafla. Umsækjendur um örorkulífeyri skulu enn fremur uppfylla a.m.k. eitt eftirfarandi skilyrða:

1. hafa verið tryggðir hér á landi samfellt a.m.k. þrjú síðustu árin áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75%,
2. hafa verið tryggðir hér á landi við 18 ára aldur og metnir til a.m.k. 75% örorku frá 18 ára aldri,
3. hafa verið tryggðir hér á landi í samfellt síðustu tólf mánuði áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75% og áður annaðhvort verið tryggðir hér á landi í a.m.k. 20 ár eftir 16 ára aldur eða að lágmarki fimm ár eftir 16 ára aldur enda hafi þá búseta erlendis eftir 16 ára aldur ekki staðið lengur en í fimm ár.

Full réttindi ávinnast nemi tryggingatímabil a.m.k. 40 almanaksárum frá 16 ára aldri til ellilífeyrisaldurs.

Sé ekki um full réttindi að ræða reiknast örorkulífeyrir í hlutfalli við áunnin tryggingatímabil umsækjanda frá 16 ára aldri fram til þess tíma að 75% örorkumat liggur fyrir í fyrsta sinn. Við tryggingatímabilið skal bæta tímabilinu sem reiknast frá þeim tíma sem 75% örorkumat liggur fyrir í fyrsta sinn og fram til ellilífeyrisaldurs, sbr. þó 4. mgr. 56. gr.

Tekið skal tillit til tryggingar-, starfs- eða búsetutímabila sem lokið er samkvæmt löggjöf annars samningsríkis, að því marki sem nauðsynlegt er og í samræmi við nánari ákvæði gagnkvæms milliríkjasamnings, sbr. 59. gr., enda hafi umsækjandi verið tryggður samkvæmt lögunum í a.m.k. eitt ár.“

Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laganna telst sá tryggður sem búsettur er hér á landi, sbr. 5. tölul. 2. gr., að uppfylltum öðrum skilyrðum laganna nema annað leiði af milliríkjasamningum, sbr. 59. og 64. gr.

Samkvæmt þágildandi 1. mgr. 25. gr. laga um almannatryggingar eru greiðslur örorkulífeyris bundnar því skilyrði að umsækjendur hafi verið metnir til að minnsta kosti 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar. Tryggingastofnun ríkisins metur örorku þeirra sem sækja um örorkulífeyri samkvæmt sérstökum örorkustaðli, sbr. 1. málsl. 2. mgr. 25. gr. laga um almannatryggingar.

Samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi verið skráð með lögheimili á Íslandi frá 19. ágúst 2022. Kærandi sótti um örorkulífeyri með umsókn 24. júní 2025. Tryggingastofnun synjaði umsókn kæranda með bréfi, dags. 11. nóvember 2025, á þeim forsendum að kærandi hefði fengið örorkumat í Úkraínu árið 2012 og hann uppfylli því ekki lágmarksskilyrði laga um almannatryggingar um þriggja ára búsetu á Íslandi fyrir fyrsta örorkumat. Tryggingastofnun vísar meðal annars til 24. gr. laga um almannatryggingar til stuðnings niðurstöðu sinni.

Úrskurðarnefnd velferðarmála telur ljóst af 1. mgr. 24. gr. laga um almannatryggingar að meginreglan sé sú að umsækjendur um örorkulífeyri þurfi að hafa verið búsettir á Íslandi samfellt a.m.k. þrjú síðustu árin áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75%. Á þessum tíma var örorka þeirra sem sóttu um örorkulífeyri almennt metin samkvæmt sérstökum örorkustaðli, sbr. þágildandi 1. málsl. 2. mgr. 25. gr. laga um almannatryggingar og reglugerð nr. 379/1999 um örorkumat. Umsækjendur þurftu að uppfylla skilyrði staðals til þess að vera metnir til a.m.k. 75% örorku.

Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála verður ekki ráðið af orðalagi 24. og 25. gr. laga um almannatryggingar að með tilvísun til „a.m.k. 75% örorku“ og „75% örorkumat“ sé einnig átt við örorkumöt sem fara fram erlendis. Þvert á móti telur úrskurðarnefndin að orðalag framangreindra lagaákvæða gefi til kynna að með 75% örorkumati sé einungis átt við örorkumöt framkvæmd af Tryggingastofnun samkvæmt lögum um almannatryggingar. Athugasemdir með frumvarpi til laga nr. 18/2023 um breytingu á lögum um almannatryggingar og lögum um félagslega aðstoð (réttindaávinnsla og breytt framsetning) styðja það mat, en þar segir meðal annars:

„Sú breyting er þó lögð til að miða skuli við það tímamark þegar örorka einstaklings er metin a.m.k. 75% í stað þess að miða við framlagningu umsóknar. Er það talið eðlilegra tímamark þar sem liðið getur töluverður tími frá því að fyrst var sótt um örorku, m.a. vegna undanfarandi endurhæfingar, auk þess sem réttur til örorkulífeyris myndast ekki fyrr en Tryggingastofnun hefur metið örorku umsækjandans 75%. Þetta getur verið ívilnandi þar sem réttindatímabilið þar til örorkumat liggur fyrir getur orðið lengra en ef miðað yrði við framlagningu umsóknar.“

Með hliðsjón af framangreindu er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að Tryggingastofnun hafi ekki verið heimilt að synja umsókn kæranda um örorkulífeyri þegar af þeirri ástæðu að hann hafi fengið örorkumat í Úkraínu árið 2012.

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn kæranda um örorkulífeyri er því felld úr gildi og málinu vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn A, um örorkulífeyri, er felld úr gildi og málinu vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

 

Rakel Þorsteinsdóttir