Úrskurður í máli nr. IRN26050068

Hinn 7. júlí 2026 er í innviðaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. IRN26050068:

Kæra, kröfur og kæruheimild

Með kæru, dags. 20. maí 2026, barst innviðaráðuneytinu (hér eftir ráðuneytið) kæra X ehf., kt. […], […][…] (hér eftir kærandi) á ákvörðun Fiskistofu, dags. 6. maí 2026, um að synja beiðni kæranda um endurupptöku á ákvörðun stofnunarinnar, dags. 16. apríl 2026, um synjun á umsókn kæranda um strandveiðileyfi fyrir fiskiskipið A (skipnr. […]). Kærandi er eigandi og útgerðaraðili skipsins.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir Fiskistofu að taka endurupptökubeiðnina til greina og veita strandveiðileyfi á grundvelli umsóknar kæranda, dags. 15. apríl 2026. Í kæru var jafnframt óskað eftir flýtimeðferð málsins.

Kært er á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 (hér eftir stjórnsýslulög). Ráðuneytið fer með það stjórnarmálefni sem strandveiðar heyra undir, sbr. forsetaúrskurð nr. 46/2025 um breytingu á forsetaúrskurði nr. 5/2025 um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands. Kæran barst ráðuneytinu innan kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Málsatvik og málsmeðferð

Hinn 15. apríl 2026 sótti kærandi um strandveiðileyfi sbr. reglugerð nr. 136/2026, um strandveiðar, fyrir fiskiskipið A (skipnr. […]) hjá Fiskistofu. Sá dagur var síðasti dagurinn sem hægt var að sækja um strandveiðileyfi áður en umsóknarfrestur rann út.

Með ákvörðun, dags. 16. apríl 2026, synjaði Fiskistofa umsókninni. Var synjunin reist á því að samkvæmt skráningu í skipaskrá Samgöngustofu ætti Y, kt. […], sem fer með 50,01% eignarhlut í kæranda, einnig 1% eignarhlut í fiskiskipinu B (skipnr. […]) sem var með útgefið strandveiðileyfi. Að mati Fiskistofu var því ekki fullnægt skilyrði um að hverri útgerð, eiganda, einstaklingi eða lögaðila sé einungis heimilt að fá leyfi til strandveiða fyrir eitt fiskiskip, sbr. 6. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða og 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 136/2026, um strandveiðar.

Hinn 24. apríl 2026 var eignarhaldi B breytt í skipaskrá Samgöngustofu á grundvelli þinglýsts afsals, dags. 23. júlí 2024, sem þinglýst var 2. september 2024, þannig að 1% eignarhlutur Y færðist til Z ehf.

Hinn 27. apríl 2026 óskaði kærandi eftir endurupptöku á ákvörðun Fiskistofu frá 16. apríl 2026. Með beiðninni fylgdi framangreint þinglýst afsal sem kærandi taldi sýna að sú forsenda ákvörðunarinnar, að Y ætti 1% hlut í B, hefði verið röng.

Með ákvörðun, dags. 6. maí 2026, synjaði Fiskistofa beiðni kæranda um endurupptöku. Vísaði stofnunin til þess að samkvæmt 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 136/2026, um strandveiðar, ráðist eignarhald skips af skráningu í skipaskrá Samgöngustofu og þar sem skráningu eignarhalds hefði ekki verið breytt fyrr en eftir að umsóknarfresti lauk hefði ekki verið unnt að fallast á beiðnina.

Kærandi kærði þá ákvörðun til ráðuneytisins með kæru, dags. 20. maí 2026. Með tölvubréfi, dags. 21. maí 2026, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um kæruna. Umsögn Fiskistofu barst ráðuneytinu 12. júní 2026. Kæranda var gefinn kostur á að koma að athugasemdum við umsögnina með tölvubréfi dags. 15. júní 2026 og bárust athugasemdir kæranda 16. júní 2026.

Með tölvubréfi, dags. 29. júní 2026, óskaði ráðuneytið eftir frekari upplýsingum og afstöðu Fiskistofu um útgáfu strandveiðileyfa og skráð eignarhald fiskiskipanna A og B undanfarin ár. Svar Fiskistofu barst ráðuneytinu 30. júní 2026 ásamt fylgigögnum. Með tölvubréfi, dags. 1. júlí 2026, var kæranda kynnt erindi ráðuneytisins og svar Fiskistofu ásamt fylgigögnum og gefinn kostur á að koma að athugasemdum, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Með hliðsjón af ósk kæranda um flýtimeðferð var veittur frestur til og með 2. júlí 2026. Athugasemdir kæranda bárust 2. júlí 2026. Málið var að því búnu tekið til úrskurðar.

Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir Fiskistofu að taka endurupptökubeiðnina til greina og veita strandveiðileyfi á grundvelli umsóknar kæranda, dags. 15. apríl 2026. Þá er gerð krafa um flýtimeðferð málsins þar sem strandveiðitímabilið er þegar hafið.

Kærandi áréttar að einungis synjun Fiskistofu um endurupptöku, dags. 6. maí 2026, sæti kæru en byggir á því að af 24. gr. stjórnsýslulaga leiði að Fiskistofu beri að fallast á upphaflegu umsóknina. Kærandi gerir ekki athugasemd við að Fiskistofu hafi við upphaflegu synjunina verið rétt að leggja skráningu í skipaskrá til grundvallar, sbr. 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 136/2026, um strandveiðar og að sú ákvörðun hafi verið rétt þegar hún var tekin. Málatilbúnaður kæranda hvílir á þremur sjálfstæðum málsástæðum þ.e. skyldu til endurupptöku skv. 24. gr. stjórnsýslulaga, broti gegn lagaáskilnaðarreglu 75. gr. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 (hér eftir Stjórnarskrá) og broti gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Kærandi byggir í fyrsta lagi á því að upphafleg synjun Fiskistofu hafi byggst á röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Synjunin hafi verið reist á því að annar endanlegra eigenda kæranda, Y, ætti 1% eignarhlut í fiskiskipinu B, sem þegar hefði strandveiðileyfi. Sú forsenda hafi verið röng, enda hafi þeim eignarhlut verið afsalað til þriðja aðila rúmum tveimur árum áður. Afsalið sé dagsett 23. júlí 2024, stimplað um móttöku til þinglýsingar af sýslumanninum á Norðurlandi eystra 30. ágúst 2024 og innfært í þinglýsingabækur 2. september 2024 og sé afdráttarlaust sönnunargagn þess efnis. Kærandi telur sannað og óumdeilt að ákvörðunin hafi byggst á þessum röngu upplýsingum um eignarhaldið.

Kærandi byggir á því að ekkert í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, kippi ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga úr sambandi og að lagaskyldu stjórnvalds til endurupptöku verði ekki hnekkt með reglugerðarákvæði. Þá sé ekkert í regluverki um stjórn fiskveiða sem mæli fyrir um að Fiskistofu sé óheimilt að gefa út strandveiðileyfi séu upplýsingar um eignarhald leiðréttar að loknum umsóknarfresti. Hafi Fiskistofu því borið að endurupptaka málið þegar fyrir lá að skráningin hefði verið röng og verið leiðrétt. Kærandi áréttar að 24. gr. stjórnsýslulaga mæli fyrir um lágmarksréttindi borgaranna, ekki vernd stjórnvalda og að það sé skylda stjórnvalda að ákvarðanir séu reistar á réttum málsatvikum, sbr. álit Umboðsmanns Alþingis í máli nr. 7182/2012. Nægilegt sé að fram séu komnar nýjar eða fyllri upplýsingar sem haft hefðu verulega þýðingu fyrir niðurstöðu málsins, óháð því með hvaða hætti þær bárust.

Þá byggir kærandi á því að ákvæði 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 136/2026, um strandveiðar, um að eignarhald ráðist af skráningu í skipaskrá, skorti lagastoð og standist ekki lagaáskilnaðarreglu þá sem takmarkanir á atvinnufrelsi verði að uppfylla, sbr. 75. gr. Stjórnarskrárinnar. Kærandi telur enn fremur að um sé að ræða atvinnuréttindi sem njóti verndar sem eignarréttindi samkvæmt 1. mgr. 72. gr. Stjórnarskrárinnar og að lagaáskilnaðarreglunni sé í vaxandi mæli beitt samhliða slíkum álitaefnum. Í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sé hvergi kveðið á um að eignarhald ráðist af skráningu í skipaskrá. Vísar kærandi til reifunar á dómaframkvæmd Hæstaréttar í dómi héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-3107/2025, þess efnis að löggjafinn sjálfur verði að taka afstöðu til þess hvaða takmarkanir atvinnufrelsi verði settar og með hvaða hætti og að lagafyrirmæli sem skerða atvinnufrelsi þurfi að vera skýr og verði ekki túlkuð rúmt borgaranum í óhag. Þá byggir kærandi á því að jafnvel þótt skráningarviðmiðið ætti sér lagastoð fyrir upphaflega ákvörðun, leiði það ekki til þess að Fiskistofu sé óheimilt að endurupptaka ákvörðun þegar skráningin hefur verið leiðrétt.

Kærandi byggir einnig á því að Fiskistofa hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Stofnunin geti ekki leyst sig undan sjálfstæðri rannsóknarskyldu og þeirri skyldu að leggja réttar staðreyndir til grundvallar ákvörðunum sínum, með vísan til ófrávíkjanlegs formskilyrðis reglugerðar. Þessu til stuðnings vísar kærandi til úrskurða matvælaráðuneytisins í málum nr. 1 og 2 frá árinu 2022, þar sem skylda Fiskistofu til að rannsaka raunverulegt eignarhald fiskveiðiskipa hafi verið staðfest og ákvarðanir Fiskistofu felldar úr gildi.

Í athugasemdum sínum við umsögn Fiskistofu mótmælir kærandi sjónarmiðum stofnunarinnar um skilvirkni, álag og fjölda afgreiddra umsókna og telur þau enga þýðingu hafa, enda sé í kæru ekki á því byggt að Fiskistofa geti ekki miðað við skráningu í skipaskrá við afgreiðslu umsókna, heldur einungis að stofnuninni beri að endurupptaka ákvörðun komi síðar í ljós að sú skráning hafi verið röng. Þá geti jafnræðisregla ekki leitt til þess að stjórnvaldi sé óheimilt að leggja réttar upplýsingar til grundvallar. Loks vísar kærandi til þess sem fram kemur í umsögn Fiskistofu, að hefðu réttar upplýsingar legið fyrir við upphaflega úrlausn málsins hefði verið unnt að greiða úr því og veita leyfið og að það hafi verið gert í nokkrum tilvikum á umsóknartímanum. Telur kærandi að með því staðfesti Fiskistofa sjálf að skilyrði endurupptöku séu fyrir hendi, enda sé það beinlínis tilgangur 24. gr. stjórnsýslulaga að ná yfir tilvik þar sem ákvörðun hefði orðið önnur hefðu réttar upplýsingar legið fyrir.

Í tilefni af þeim gögnum sem ráðuneytið aflaði við meðferð málsins og kynnti kæranda gerði kærandi engar athugasemdir við þá lýsingu sem fram kom í svörum Fiskistofu. Kærandi áréttaði á hinn bóginn þann kjarna málatilbúnaðar síns að þegar í ljós hafi komið að skráning í skipaskrá endurspeglaði ekki rétt málsatvik hafi Fiskistofu borið að verða við beiðni hans um endurupptöku, enda séu skilyrði endurupptöku samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga uppfyllt.

Umsögn Fiskistofu

Í umsögn Fiskistofu, dags. 12. júní 2026, er byggt á því að eignarhald skips til strandveiðileyfis ráðist af skráningu í skipaskrá Samgöngustofu, sbr. 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 136/2026, um strandveiðar og að sú skráning hafi sýnt 1% eignarhlut Y í B á umsóknartíma. Skráningu hafi ekki verið breytt fyrr en 24. apríl 2026, eftir að umsóknarfresti lauk.

Fiskistofa vísar til þess að löggjafinn hafi veitt ráðherra heimild samkvæmt 11. mgr. 6. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, til að setja nánari reglur um framkvæmd strandveiða, þar á meðal nánari skilyrði um eignarhald. Þá hvíli það á eiganda skips að upplýsa Samgöngustofu um breytingar á eignarhaldi, sbr. 14. gr. skipalaga, nr. 66/2021 og sé bæði seljanda og kaupanda skips skylt að tilkynna Fiskistofu um eigendaskipti, sbr. 3. mgr. 17. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða.

Fiskistofa vísar enn fremur til þess að stofnunin hafi undanfarin ár afgreitt um 800 umsóknir um strandveiðileyfi og að nauðsynlegt sé að unnt sé að styðjast við skráningu eignarhalds í skipaskrá við þá afgreiðslu svo gefa megi leyfin út innan þess skamma tíma sem til ráðstöfunar er. Þá byggir Fiskistofa á því að það væri í andstöðu við jafnræðisreglu að líta til leiðréttra upplýsinga um eignarhald í einstökum tilvikum eftir að umsóknarfresti er lokið.

Að mati Fiskistofu hafi ákvörðunin því verið rétt miðað við þær upplýsingar sem lágu fyrir á umsóknartíma og skilyrði 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki verið uppfyllt. Þá leit Fiskistofa svo á að kæran tæki ekki einungis til synjunar um endurupptöku, dags. 6. maí 2026, heldur jafnframt til hinnar upphaflegu synjunar um strandveiðileyfi, dags. 16. apríl 2026.

Í svari Fiskistofu, dags. 30. júní 2026, við fyrirspurn ráðuneytisins kemur fram að fiskiskipin A og B hafi bæði fengið útgefin strandveiðileyfi árin 2023, 2024 og 2025 og að B hafi fengið samþykkt leyfi 10. mars 2026. Y hafi fyrst orðið eigandi að eignarhlut í kæranda árið 2026 og hafi það því verið eina árið sem eignarhald skipanna tveggja tengdist. Fiskistofa tekur fram að verklag stofnunarinnar við mat á eignarhaldi hafi ekki breyst með gildistöku reglugerðar nr. 136/2026, um strandveiðar og að umsóknarkerfi hennar hafi frá árinu 2023 verið tengt skráningu raunverulegra eigenda fiskiskipa.

Niðurstaða

Til umfjöllunar er ákvörðun Fiskistofu, dags. 6. maí 2026, um að synja beiðni kæranda um endurupptöku ákvörðunar stofnunarinnar, dags. 16. apríl 2026. Kærandi óskaði eftir flýtimeðferð málsins og hefur ráðuneytið með hliðsjón af eðli málsins lagt áherslu á að afgreiða málið með tilliti til þess.

Um strandveiðar gildir ákvæði 6. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Þar segir meðal annars að ráðherra sé heimilt að ráðstafa aflamagni í óslægðum botnfiski skv. 5. mgr. 8. gr. laganna til veiða með handfærum samkvæmt sérstökum leyfum Fiskistofu. Strandveiðar eru háðar sérstöku leyfi Fiskistofu og einungis er heimilt að veita hverri útgerð, eiganda, einstaklingi eða lögaðila, leyfi til strandveiða fyrir eitt fiskiskip. Þá getur enginn eigenda lögaðila sem á bát með strandveiðileyfi átt aðild nema að einu strandveiðileyfi, sbr. 3. málsl. 11. mgr. 6. gr. a laganna. Í 1. og 2. málsl. 11. mgr. 6. gr. a er mælt fyrir um að ráðherra setji nánari reglur um framkvæmd strandveiða og að þar sé meðal annars heimilt að setja nánari skilyrði um eignarhald. Á grundvelli framangreindrar heimildar er í gildi reglugerð nr. 136/2026, um strandveiðar.

Reglugerðin tók gildi fyrir núgildandi strandveiðitímabil eða hinn 12. febrúar 2026. Reglugerðin leysti af hólmi eldri reglugerð nr. 460/2024, um strandveiðar. Reglugerðin var kynnt í samráðsgátt Stjórnvalda 9. janúar 2026 (mál nr. S-5/2026) og kemur þar fram að með nýrri reglugerð sé settur skýrari rammi um eignarhald á fiskibátum, útgerðum og lögaðilum sem óska eftir leyfi til strandveiða sbr. reglugerðarheimild í 11. mgr. 6. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Tilgangurinn sé sá að skýrt liggi fyrir þegar leyfi til strandveiða er gefið út hver muni stunda slíkar veiðar á tímabilinu og stuðla betur að markmiðum laganna um aukna byggðafestu auk þess sem þeim sem stunda strandveiðar að meginatvinnu verði veittur meiri fyrirsjáanleiki til veiðanna. Auk þessa var lögð til sú breyting að umsóknartímabilið yrði frá 1. mars og fyrir 15. apríl ár hvert. Allar upplýsingar um umsækjanda þurfa að liggja fyrir við lok umsóknarfrests t.d. skráning fiskiskips, eignarhald o.fl. Með reglugerð nr. 340/2026, um breytingu á reglugerð nr. 136/2026, um strandveiðar, sem tók gildi 9. apríl 2026, var umsóknarfrestur framlengdur til og með 15. apríl 2026.

Í 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 136/2026, um strandveiðar, kemur fram að uppfylli umsækjandi ekki skilyrði strandveiðileyfis þegar sótt er um á umsóknartímanum synji Fiskistofa um útgáfu leyfisins. Í 4. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um að einungis sé heimilt að veita hverri útgerð, eiganda, einstaklingi eða lögaðila leyfi til strandveiða fyrir eitt fiskiskip og að enginn eigenda lögaðila sem á skip eða gerir út skip með strandveiðileyfi geti átt aðild nema að einu strandveiðileyfi. Þá skal eigandi fiskiskips með strandveiðileyfi eiga, beint eða óbeint í gegnum lögaðila sem hann fer með meirihluta eignarhluta í, meira en 50% eignarhlut í skipinu. Loks ræðst eignarhald skips af skráningu í skipaskrá Samgöngustofu en eignarhald lögaðila miðast við skráningu raunverulegs eiganda hjá fyrirtækjaskrá Ríkisskattstjóra.

Um endurupptöku stjórnsýslumáls gildir 24. gr. stjórnsýslulaga, sem er svohljóðandi; „Eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef:

1. ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða
2. íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.

Eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun skv. 1. tölul. 1. mgr., eða aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum þeim sem ákvörðun skv. 2. tölul. 1. mgr. var byggð á, verður beiðni um endurupptöku máls þó ekki tekin til greina, nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins. Mál verður þó ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því.“

Ágreiningur málsins lýtur að því hvort Fiskistofu hafi borið að endurupptaka ákvörðun sína frá 16. apríl 2026 á grundvelli 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi reisir mál sitt á þremur sjálfstæðum málsástæðum. Í fyrsta lagi að skráningarviðmið 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 136/2026, um strandveiðar, skorti lagastoð og standist ekki lagaáskilnaðarreglu Stjórnarskrárinnar. Í öðru lagi að ákvörðunin hafi byggst á röngum upplýsingum um málsatvik þannig að Fiskistofu hafi borið að endurupptaka hana. Í þriðja lagi að Fiskistofa hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Verður fyrst vikið að lagastoð reglugerðarákvæðisins, því næst að skilyrðum endurupptöku og loks að rannsókn málsins.

Kærandi byggir á því að ákvæði 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 136/2026, um strandveiðar, um að eignarhald skips ráðist af skráningu í skipaskrá Samgöngustofu, eigi sér ekki fullnægjandi lagastoð og standist ekki þá lagaáskilnaðarreglu sem takmarkanir á atvinnufrelsi verði að uppfylla, sbr. 1. mgr. 75. gr. Stjórnarskrárinnar. Vísar kærandi til þess að í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sé hvergi kveðið á um að eignarhald ráðist af skráningu í skipaskrá og til dómaframkvæmdar Hæstaréttar þess efnis að löggjafinn sjálfur verði að taka afstöðu til þess hvaða takmarkanir atvinnufrelsi verði settar og með hvaða hætti og að lagafyrirmæli sem ætlað er að liggja til grundvallar skerðingu á atvinnufrelsi þurfi að vera skýr.

Málsástæða þessi um lagastoð og lagaáskilnað er ekki í sjálfu sér ástæða til endurupptöku samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga. Hún er engu að síður tekin til skoðunar, enda væri upphafleg ákvörðun Fiskistofu ólögmæt ef á hana yrði fallist og gæti það eftir atvikum leitt til þess að leiðrétta bæri ákvörðunina. Ráðuneytið fellst hins vegar ekki á framangreint sjónarmið kæranda. Sú meginregla að einungis sé heimilt að veita hverri útgerð, eiganda, einstaklingi eða lögaðila leyfi til strandveiða fyrir eitt fiskiskip er sett fram í lögunum sjálfum, sbr. 6. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða og er það löggjafinn sem hefur þannig tekið afstöðu til þess hvaða takmörkun hér um ræðir. Í 11. mgr. 6. gr. a laganna er ráðherra jafnframt veitt heimild til að setja nánari skilyrði um eignarhald. Það ákvæði veitir ráðherra heimild til að mæla fyrir um hvernig eignarhald skuli ákvarðað við framkvæmd strandveiðikerfisins, þar á meðal við hvaða skráningu skuli miðað. Ákvæði 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 136/2026, um strandveiðar, um að eignarhald skips ráðist af skráningu í skipaskrá Samgöngustofu, á sér stoð í þessari heimild. Skipaskrá Samgöngustofu er hin lögbundna opinbera skrá um eignarhald fiskiskipa og er það málefnaleg og fyrirsjáanleg tilhögun að binda eignarhaldsskilyrði strandveiða við þá skráningu, enda þarf afgreiðsla fjölda umsókna innan skamms frests fast og hlutlægt viðmið. Skyldan til að halda þeirri skráningu réttri og tilkynna breytingar á eignarhaldi hvílir á aðilum að ráðstöfun eignarhlutar, sbr. 14. gr. skipalaga, nr. 66/2021 og 3. mgr. 17. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Víki skráð eignarhald frá raunverulegu eignarhaldi á tilteknum tíma leiðir það af athafnaleysi þeirra sem ber að halda skránni réttri en ekki af reglunni sjálfri. Að miða eignarhald skips við skráningu í þar til gerða opinbera skrá er enn fremur í samræmi við það fyrirkomulag sem almennt gildir um eignarheimildir, hvort sem litið er til skráningar fasteigna, fyrirtækja, lausafjár eða skipa og verður ekki talið fela í sér nýja eða sjálfstæða skerðingu á atvinnufrelsi umfram þá takmörkun sem þegar leiðir af lögunum sjálfum. Þótt atvinnuréttindi geti eftir atvikum notið verndar eignarréttarákvæðis 1. mgr. 72. gr. Stjórnarskrárinnar verður skráningarviðmiðið ekki talið fela í sér sjálfstæða skerðingu á slíkum réttindum, enda leiðir sú takmörkun sem á reynir af lögunum sjálfum en ekki af reglugerðarákvæðinu. Að virtu framangreindu er það mat ráðuneytisins að skráningarviðmið um eignarhaldið sem kemur fram í 4. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar sé reist á fullnægjandi lagastoð.

Kærandi byggir í öðru lagi á því að ákvörðun Fiskistofu frá 16. apríl 2026 hafi byggst á röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, þar sem Y, sem fer með 50,01% eignarhlut í kæranda, hafi í reynd ekki átt 1% eignarhlut í fiskiskipinu B þegar ákvörðunin var tekin, enda hafi þeim hlut verið afsalað með afsali, dags. 23. júlí 2024, sem þinglýst var 2. september 2024. Þá byggir kærandi á því að ekkert í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, kippi 24. gr. stjórnsýslulaga úr sambandi og að lagaskyldu til endurupptöku verði ekki hnekkt með reglugerðarákvæði.

Samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Af ákvæðinu leiðir að það er verkefni stjórnvalds, þegar beiðni um endurupptöku berst, að leggja efnislegt mat á hvort fram séu komnar nýjar eða fyllri upplýsingar sem telja má að hefðu haft verulega þýðingu fyrir niðurstöðu málsins, sbr. álit Umboðsmanns Alþingis í máli nr. 7182/2012, sem kærandi vísar til í málatilbúnaði sínum. Við það mat hefur almennt ekki þýðingu með hvaða hætti upplýsingarnar berast stjórnvaldinu eða hvort rekja megi tilurð þeirra til atvika er varða aðilann sjálfan.

Ráðuneytið tekur fram að ekkert í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, útilokar að ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga eigi við um ákvarðanir Fiskistofu um strandveiðileyfi. Álitaefnið er hins vegar hvort skilyrði 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga séu uppfyllt, þ.e. hvort ákvörðunin frá 16. apríl 2026 hafi byggst á röngum upplýsingum um þau málsatvik sem hún laut að.

Það hvílir á eiganda fiskiskips að tilkynna Samgöngustofu um breytingar á eignarhaldi skipsins og ber nýjum eiganda að skila skráningarbeiðni til Samgöngustofu þegar hann hefur þinglýst eignarheimild sinni, sbr. 14. gr. skipalaga, nr. 66/2021. Þá ber að tilkynna Fiskistofu um eigendaskipti fiskiskips sem hefur veiðileyfi innan 15 daga frá undirritun samnings og skulu seljandi og kaupandi skipsins sameiginlega undirrita þá tilkynningu, sbr. 3. mgr. 17. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Fyrir liggur samkvæmt gögnum málsins að skráningu eignarhalds á fiskiskipinu B í skipaskrá hafði ekki verið breytt í samræmi við hið þinglýsta afsal fyrr en eftir að lögbundnum umsóknarfresti lauk og eftir að Fiskistofa hafði tekið ákvörðun í máli kæranda.

Úrlausn málsins ræðst af því við hvaða eignarhald skuli miðað samkvæmt lagareglum um strandveiðar. Eins og rakið er í þessum úrskurði ræðst eignarhald skips af skráningu í skipaskrá Samgöngustofu, sbr. 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 136/2026, um strandveiðar, sem reist er á gildri lagastoð. Skilyrði strandveiðileyfis skulu vera uppfyllt þegar sótt er um á umsóknartímanum, sbr. 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar og er umsóknarfrestur frá 1. mars til og með 15. apríl. Þegar kærandi sótti um strandveiðileyfi 15. apríl 2026 sýndi skráning í skipaskrá að Y ætti 1% eignarhlut í fiskiskipinu B, sem var með útgefið strandveiðileyfi. Það eignarhald, eins og það var skráð á umsóknartímanum, var sú staðreynd um eignarhald sem ákvörðun Fiskistofu réðst af og bar að leggja til grundvallar samkvæmt reglugerðinni. Ekki er ágreiningur um að Fiskistofu hafi verið rétt að leggja skráninguna í skipaskrá til grundvallar við hina upphaflegu synjun dags. 16. apríl 2026. Ágreiningur málsins lýtur á hinn bóginn að því hvort skilyrði 24. gr. stjórnsýslulaga til endurupptöku hafi verið uppfyllt.

Afsalið sem kærandi vísar til og síðari breyting á skráningu í skipaskrá 24. apríl 2026, fela að mati ráðuneytisins ekki í sér nýjar eða fyllri upplýsingar sem haft hefðu verulega þýðingu fyrir niðurstöðu málsins í skilningi 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Þau lúta að raunverulegu eignarhaldi skipsins en það var ekki sú staðreynd sem ákvörðunin réðst af að lögum, heldur skráð eignarhald í skipaskrá á umsóknartímanum, sbr. 4. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Ákvörðunin var rétt þegar hún var tekin og verður að mati ráðuneytisins ekki talin hafa byggst á röngum upplýsingum um þau málsatvik sem hún laut að. Að þessu virtu hefur ekki þýðingu hvort breytingu á skráningu megi rekja til atvika er varða kæranda eða annarra, enda er niðurstaðan ekki reist á því atriði, heldur á því að ekki er fullnægt skilyrði ákvæðisins um að rangar upplýsingar hafi legið til grundvallar um það atriði sem ákvörðunin réðst af. Kærandi byggir enn fremur á því að jafnræðisregla geti ekki leitt til þess að stjórnvaldi sé óheimilt að leggja réttar upplýsingar til grundvallar. Það sjónarmið haggar ekki niðurstöðu málsins, enda réðst ákvörðun Fiskistofu að lögum af skráðu eignarhaldi í skipaskrá á umsóknartímanum eins og áður kemur fram.

Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 136/2026, um strandveiðar, synjar Fiskistofa um útgáfu strandveiðileyfis uppfylli umsækjandi ekki skilyrði leyfisins þegar sótt er um á umsóknartímanum. Umsóknarfrestur er ákveðinn í reglugerðinni og rann út 15. apríl 2026, sbr. 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar með þeirri breytingu sem gerð var með reglugerð nr. 340/2026, um breytingu á reglugerð nr. 136/2026, um strandveiðar. Þar sem skilyrði leyfisins skulu uppfyllt á umsóknartímanum og fresturinn var afmarkaður í reglugerðinni getur síðari breyting á skráningu eignarhalds ekki haggað því að skilyrðið var ekki uppfyllt á þeim tíma sem máli skipti. Skráningu eignarhalds á fiskiskipinu B var ekki breytt fyrr en að umsóknarfresti liðnum.

Þá er ekki fallist á það sjónarmið kæranda að í umsögn Fiskistofu felist viðurkenning á að skilyrði endurupptöku séu fyrir hendi. Þótt fram komi í umsögninni að unnt hefði verið að verða við umsókn hefðu aðrar upplýsingar legið fyrir á umsóknartímanum, breytir það ekki því að á umsóknartímanum lá fyrir sú skráning sem Fiskistofu bar að binda mat sitt við og var hún réttilega lögð til grundvallar.

Kærandi byggir í þriðja lagi á því að Fiskistofa hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga með því að leggja ófrávíkjanlegt formskilyrði reglugerðar til grundvallar í stað þess að rannsaka raunverulegt eignarhald, og vísar í því sambandi til úrskurða matvælaráðuneytisins nr. 1 og 2 frá árinu 2022.

Ráðuneytið fellst ekki á þessa málsástæðu. Rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga áskilur að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Hvað telst nægjanleg könnun ræðst af því á hvaða atvikum ákvörðunin byggist að lögum. Reglan leggur þá skyldu á stjórnvald að upplýsa þau atvik sem ráða niðurstöðu máls en ekki atvik sem hafa ekki þýðingu fyrir hana að lögum. Þau atvik sem ákvörðun um útgáfu strandveiðileyfis ræðst af, að því er eignarhald varðar, eru skráð eignarhald skips í skipaskrá Samgöngustofu eins og það stóð á umsóknartímanum en samkvæmt 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 136/2026, um strandveiðar, ræðst eignarhald skips af þeirri skráningu. Fiskistofa aflaði þeirrar skráningar, sem sýndi sem fyrr segir 1% eignarhlut Y í fiskiskipinu B, og lagði hana til grundvallar. Var málið að því leyti nægjanlega upplýst um þá staðreynd sem ákvörðunin réðst af.

Af samspili rannsóknarreglu 10. gr. og leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga getur leitt að stjórnvaldi beri, eftir atvikum að eigin frumkvæði, að staðreyna upplýsingar sem liggja fyrir í gögnum máls og vekja athygli aðila á mikilvægum atriðum eða leiðrétta misskilning þegar stjórnvaldinu má vera ljóst að aðili sé í villu eða hafi gert mistök sem varða hagsmuni hans. Markmið slíkra leiðbeininga er að gera aðila kleift að gæta réttar síns og koma í veg fyrir að hagsmunir hans skerðist vegna mistaka eða vankunnáttu. Í máli kæranda var ekki um slíkt að ræða. Ekki er ágreiningur um umsóknina sjálfa eða meðferð hennar og lýtur málatilbúnaður kæranda ekki að mistökum við gerð umsóknarinnar heldur að því að Fiskistofu hafi borið að líta til eignarhalds að baki hinni skráðu stöðu. Eins og rakið hefur verið ræðst eignarhald skips af skráningu í skipaskrá Samgöngustofu og bar Fiskistofu að leggja þá skráningu til grundvallar eins og hún var á umsóknartímanum. Kærandi vakti ekki athygli á því að skráningin væri röng fyrr en með endurupptökubeiðni, eftir að umsóknarfresti var lokið og ákvörðun hafði verið tekin. Bar Fiskistofu því ekki, við meðferð umsóknarinnar, að rannsaka eignarhald út fyrir þá skráningu sem fyrir lá.

Þá ber að líta til þess að skylda til að tilkynna breytingu á eignarhaldi fiskiskips og halda skráningu þess réttri hvílir á aðilum að ráðstöfun eignarhlutans, sbr. 14. gr. skipalaga, nr. 66/2021 og 3. mgr. 17. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Sú skrá sem eignarhald skips ræðst af að lögum er skipaskrá Samgöngustofu, sbr. 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 136/2026, um strandveiðar og var Fiskistofu rétt að leggja þá skráningu til grundvallar eins og hún var á umsóknartímanum. Gat stofnunin gengið út frá því að skráningin endurspeglaði eignarhald skipsins þar til breyting yrði tilkynnt og færð í skrána og verður ekki gerð sú krafa til hennar að hún kannaði sjálfstætt, utan skipaskrár, hvort eignarhald að baki skráðu eignarhaldi kynni að vera annað.

Úrskurðir matvælaráðuneytisins nr. 1 og 2 frá árinu 2022 leiða ekki til annarrar niðurstöðu. Þau mál vörðuðu niðurfellingu þegar útgefinna strandveiðileyfa og lutu að eldri reglugerð, nr. 460/2022, um strandveiðar fiskveiðiárið 2021/2022, sem hafði ekki að geyma sambærileg ákvæði og nú er að finna í gildandi reglugerð nr. 136/2026, um strandveiðar, m.a. 4. mgr. 3. gr. um að eignarhald skips ráðist af skráningu í skipaskrá. Verður því ekki talið að Fiskistofa hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga við meðferð málsins.

Við meðferð kærunnar aflaði ráðuneytið upplýsinga frá Fiskistofu um leyfissögu og skráð eignarhald fiskiskipanna undanfarin ár. Af þeim gögnum verður ráðið að skipin fengu bæði útgefin strandveiðileyfi árin 2023 til 2025 en að eignarhald þeirra tengdist fyrst árið 2026, þegar Y varð eigandi að eignarhlut í kæranda og var jafnframt skráður fyrir 1% eignarhlut í fiskiskipinu B. Kærandi hefur ekki gert athugasemdir við þessa lýsingu. Leiðir af þessu að fyrri leyfisveitingar til beggja skipa fólu ekki í sér frávik frá þeim skilyrðum sem hér um ræðir. Verður ekki heldur talið að synjun á umsókn kæranda hafi falið í sér að honum væri mismunað eða að vikið hafi verið frá þeirri afgreiðslu sem sambærileg mál hafa hlotið, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Bæði fiskiskipin gátu haldið strandveiðileyfum samhliða árin 2023 til 2025 einmitt vegna þess að eignarhald þeirra tengdist ekki þau ár. Þegar Fiskistofa tók ákvörðun í máli kæranda hinn 16. apríl 2026 hafði B þegar fengið samþykkt strandveiðileyfi og var Y þá skráður fyrir eignarhlut í báðum skipunum. Af þeirri reglu að einungis er heimilt að veita hverri útgerð, eiganda, einstaklingi eða lögaðila leyfi til strandveiða fyrir eitt fiskiskip leiðir að ekki var unnt að verða við síðari umsókninni. Synjunin var þannig í samræmi við þau skilyrði sem lögð eru til grundvallar við afgreiðslu sambærilegra umsókna og fól ekki í sér ómálefnalega mismunun.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að ákvörðun Fiskistofu frá 16. apríl 2026 hafi ekki byggst á röngum eða ófullnægjandi upplýsingum um málsatvik í skilningi 24. gr. stjórnsýslulaga. Voru skilyrði til endurupptöku því ekki uppfyllt og verður hin kærða ákvörðun Fiskistofu dags. 6. maí 2026, því staðfest svo sem nánar greinir í úrskurðarorði.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Fiskistofu, dags. 6. maí 2026, um að synja beiðni X ehf. um endurupptöku ákvörðunar stofnunarinnar, dags. 16. apríl 2026, um að synja umsókn X ehf. um strandveiðileyfi fyrir fiskiskipið A (skipnr. […]), er staðfest.