Úrskurður nr. 5/2026 - Synjun Þjóðskrár Íslands um að taka A á kjörskrá fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu 29. ágúst n.k.

Úrskurðarnefnd kosningamála

 

 

Ár 2026, miðvikudaginn 5. ágúst, kom úrskurðarnefnd kosningamála saman til að úrskurða um kæru A vegna ákvörðunar Þjóðskrár Íslands þar sem honum er synjað um að vera tekinn á kjörskrá fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu 29. ágúst 2026 og kveðinn upp svohljóðandi

ÚRSKURÐUR

mál nr. 5/2026

Mál þetta úrskurða Berglind Svavarsdóttir, Anna Tryggvadóttir og Unnar Steinn Bjarndal.

I.

Með tölvupósti dags. 29. júlí 2026 kærði kærandi, A, ákvörðun Þjóðskrár Íslands dags. hinn sama dag þar sem honum er synjað um að vera tekinn á kjörskrá fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu sem fram fer 29. ágúst 2026.

II.

Kærandi, sem er íslenskur ríkisborgari búsettur í Danmörku, sótti um skráningu á kjörskrá 28. júlí 2026. Þjóðskrá Íslands mat umsókn hans fullnægjandi og tilkynnti honum um að hann hefði verið tekinn á kjörskrá á tímabilinu frá 1. desember 2026 til 1. desember 2030. Kærandi krafðist þess þá að vera tekinn á kjörskrá fyrir fyrirhugaða þjóðaratkvæðagreiðslu 29. ágúst 2026 en Þjóðskrá Íslands synjaði þeirri beiðni með vísan til þess að umsókn um skráningu á kjörskrá tæki gildi 1. desember næst eftir að umsókn væri lögð fram sbr. 2. mgr. 3. gr. kosningalaga nr. 112/2021. Umsókn hans gæti því ekki tekið gildi fyrr en 1. desember 2026 og þar af leiðandi væri ekki heimilt að setja hann á kjörskrá fyrir komandi þjóðaratkvæðagreiðslu.

III.

Kærandi krefst þess að ákvörðun Þjóðskrár Íslands verði felld úr gildi og honum verði veittur kosningaréttur í komandi þjóðaratkvæðagreiðslu. Kærandi byggir á því að ákvörðun Þjóðskrár leiði til ólögmætrar og óhóflegrar skerðingar á stjórnarskrárvörðum kosningarétti hans. Kosningaréttur teljist til grundvallarréttinda lýðræðis og takmarkanir á honum verði að byggjast á málefnalegum og meðalhófsbundnum sjónarmiðum. Kærandi telur hvorki nauðsynlegt né réttlætanlegt að umsókn, sem hafi verið lögð fram áður en kjörskrá væri endanlega gerð, geti ekki tekið gildi fyrr en mörgum mánuðum síðar. Slík framkvæmd leiði til þess að íslenskir ríkisborgarar búsettir erlendis geti misst af kosningum þrátt fyrir að hafa óskað eftir skráningu með hæfilegum fyrirvara. Kærandi óskar eftir endurskoðun ákvörðunar Þjóðskrár Íslands og meta þurfi hvort synjunin samræmist stjórnarskrá lýðveldisins, meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar og þeim mannréttindaskuldbindingum sem Ísland hafi undirgengist, þar á meðal rétti borgara til frjálsra kosninga.

Kærandi vísar til 33. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands og kveður kosningaréttinn ein mikilvægustu stjórnskipulegu réttindi íslenskra ríkisborgara. Þótt stjórnarskráin heimili löggjafanum að setja reglur um kosningarétt Íslendinga búsettra erlendis þá verði slíkar reglur að samrýmast meginreglum stjórnarskrárinnar og ekki ganga lengra en nauðsyn krefji. Kærandi vísar jafnframt til meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins og jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar auk 3. gr. 1. viðauka Mannréttindasáttmála Evrópu sem verndi rétt borgaranna til frjálsra kosninga. Mannréttindadómstóll Evrópu hafi viðurkennt að ríki hafi ákveðið svigrúm við að setja reglur um kosningar en þær megi ekki ganga svo langt að þær skerði sjálfan kjarna kosningaréttarins eða séu ósanngjarnar gagnvart ákveðnum hópi kjósenda. Kærandi telur að sú regla að umsókn taki ekki gildi fyrr en mörgum mánuðum síðar, óháð því hvenær hún sé lögð fram, geti haft slík áhrif. Kosningaréttur sé hornsteinn lýðræðis og takmarkanir á slíkum rétti verði að túlka þröngt og í samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar mannréttindaskuldbindingar Íslands. Kærandi telur að í þessu máli hafi formregla um gildistöku umsóknar vegið þyngra en stjórnarskrárvarin réttindi hans til þátttöku í lýðræðislegri ákvörðun þjóðarinnar. Hann hafi lagt fram umsókn sína um leið og ljóst hafi verið að þjóðaratkvæðagreiðsla færi fram og ekki haft neina raunhæfa möguleika á að uppfylla skilyrði laganna fyrr. Því sé ekki sanngjarnt eða í samræmi við meðalhófsreglu að svipta hann kosningarétti af þeirri ástæðu einni að umsóknin öðlist samkvæmt lögum ekki gildi fyrr en 1. desember.

Verði ekki fallist á kröfu kæranda um að fella ákvörðun Þjóðskrár Íslands úr gildi þá óskar kærandi eftir því að úrskurðarnefnd taki sérstaklega afstöðu til þess hvort beiting ákvæðisins í þessu máli samræmist stjórnarskrá lýðveldisins Íslands og alþjóðlegum mannréttindaskuldbindingum  Íslands.

IV.

Í 3. gr. kosningalaga nr. 112/2021 er kveðið á um kosningarétt við alþingiskosningar, forsetakjör og þjóðaratkvæðagreiðslur. Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. á hver íslenskur ríkisborgari sem náð hefur 18 ára aldri og hefur átt lögheimili hér á landi kosningarétt í sextán ár frá því að hann flytur lögheimili af landinu. Eftir þann tíma skal hann sækja um til Þjóðskrár Íslands að vera tekinn á kjörskrá. Ákvörðun um að umsækjandi skuli tekinn á kjörskrá gildir í fjögur ár í senn frá 1. desember næstum eftir að umsókn var lögð fram.

Í lögskýringargögnum er ítarlega fjallað um þróun þessarar reglu. Þar kemur fram að meginreglan, um að kosningaréttur sé bundinn við íslenska ríkisborgara sem náð hafa 18 ára aldri þegar kosning fer fram og eiga lögheimili hér á landi, sé í samræmi við 1. mgr. 33. gr. stjórnarskrárinnar, þar sem fjallað er um kosningar til Alþingis. Fyrir árið 1984 hafi skilyrði stjórnarskrárinnar um að kjósandi þyrfti að eiga lögheimili á Íslandi verið ófrávíkjanlegt en með stjórnarskipunarlögum, nr. 65/1984, var ákvæðinu breytt þannig að heimilt væri að mæla fyrir um undantekningar frá lögheimilisskilyrði kosningarréttar í lögum. Fyrst var eingöngu mælt fyrir um að íslenskir ríkisborgar myndu halda kosningarétti sínum til Alþingis í tiltekinn árafjölda eftir flutning á lögheimili en með lögum nr. 66/1989, um breytingar á lögum um kosningar til Alþingis, var því breytt á þann hátt að íslenskir ríkisborgarar sem ekki hefðu átt lögheimili hér á landi, talið frá 1. desember næstum fyrir kjördag, skyldu teknir á kjörskrá samkvæmt sérstakri umsókn.

Í greinargerð frumvarps þess sem varð að kosningalögum kemur fram að Íslendingar sem eru búsettir erlendis geti þannig viðhaldið kosningarrétti sínum í alþingiskosningum, forsetakjöri og þjóðaratkvæðagreiðslum eins lengi og þeir vilja svo framarlega sem þeir gæti þess að leggja inn umsókn hjá Þjóðskrá Íslands. Þar er umfjöllun um kosningarrétt þeirra sem búsettir eru erlendis og hversu lengi megi ætla að Íslendingar í útlöndum haldi tengslum við landið þannig að það réttlæti áhrif á íslenskt samfélag með kosningarréttinum. Ljóst sé að 33. gr. stjórnarskrárinnar geymi meginreglu um að sá sem vill taka þátt í alþingiskosningum hafi lögheimili hér á landi þegar kosning fer fram. Það sem búi að baki skilyrðinu um lögheimili þegar kosning fer fram sé að kjósandinn sé þátttakandi og taki afstöðu til mála sem varði lífsskilyrði hans í íslensku samfélagi. Megi raunar segja að kjósandi sé að kjósa sér stjórnvöld til að ráða högum sínum næstu árin. Eins og stjórnarskrárákvæðið hljóðar sé heimilt að víkja frá meginreglunni í lögum. Nú sé frá þessu vikið þannig að í raun geti Íslendingar búsettir erlendis viðhaldið kosningarréttinum eins lengi og þeir vilja svo framarlega sem þeir sækja sérstaklega um það hjá Þjóðskrá Íslands. Með slíkri framsetningu sé haldið í þá hugsun stjórnarskrárákvæðisins að um sé að ræða undantekningu frá meginreglunni.

Af greinargerðinni má þannig ráða að markmiðið sem stefnt er að með takmörkuninni sem felst í 2. mgr. 3. gr. kosningalaga gagnvart íslenskum ríkisborgurum með lögheimili erlendis, sé að kosningaréttur í forsetakosningum, þingkosningum og þjóðaratkvæðagreiðslum sé fyrir þá sem eru með tengsl við íslenskt samfélag og verða fyrir raunverulegum áhrifum af niðurstöðum slíkra kosninga. Fyrir liggur að löggjafinn hefur ákveðið að við flutning á lögheimili úr landi haldi íslenskur ríkisborgari kosningarétti sínum í sextán ár án þess að hann þurfi að sækja um það. Samkvæmt lögskýringargögnum er horft til þess sjónarmiðs að í ákveðinn árafjölda eftir flutning úr landi standi líkur til þess að íslenskur ríkisborgari sé með ákveðin tengsl við samfélagið, en að eftir þann tíma séu tengslin með þeim hætti að rétt sé að hann hafi sjálfur frumkvæðið að því að halda kosningarétti sínum hér á landi. Að mati úrskurðarnefndar kosningamála byggir þetta fyrirkomulag á lögmætum markmiðum.

Af kæru má ráða að þar sé í meginatriðum byggt á því að tímamarkið 1. desember sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 3. gr. kosningalaga feli í sér óhóflega skerðingu á kosningaréttinum. Ætla má að ástæða þess að kjósendur sé teknir á kjörskrá á ákveðinni dagsetningu hvert ár sé fyrirsjáanleiki í framkvæmd og utanumhaldi kjörskrár. Er í frumvarpinu vísað til þess að kosningarétturinn eigi við svo framarlega sem Íslendingar búsettir erlendis „gæta þess að leggja inn umsókn hjá Þjóðskrá Íslands“. Um er að ræða fyrirkomulag sem hefur verið við lýði í mörg ár og sú útfærsla sem löggjafinn hefur ákveðið að kosningarétturinn lúti.

Lögð er áhersla á að 2. mgr. 3. gr. kosningalaga felur ekki í sér takmarkanir sem raska kjarna kosningaréttarins. Ákvæðið felur í sér tilteknar formkröfur sem ríkisborgarar, sem búsettir hafa verið lengi erlendis, þurfa að fylgja til að viðhalda kosningarétti sínum hér á landi eða öðlast slíkan rétt á ný. Íslendingar sem eru búsettir erlendis geta þannig viðhaldið kosningarrétti sínum eins lengi og þeir vilja. Því verður ekki talið að ákvörðun Þjóðskrár Íslands sé ólögmæt eða gangi gegn stjórnarskrárvörðum kosningarétti kæranda.

Þá liggur fyrir að ef kærandi flyst til landsins og skráir aftur lögheimili hér á landi getur hann krafist leiðréttingar á kjörskrá fram á kjördag, sbr. e-lið 2. mgr. 32. gr. kosningalaga.

 

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Þjóðskrár Íslands þar sem A er synjað um að vera tekinn á kjörskrá fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu sem fram fer 29. ágúst 2026 er staðfest.

 

Reykjavík, 5. ágúst 2026

 

Berglind Svavarsdóttir

 

Anna Tryggvadóttir                                                                            Unnar Steinn Bjarndal