1344/2026. Úrskurður frá 26. mars 2026

Hinn 26. mars 2026 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1344/2026 í máli ÚNU 24120001.
 

Kæra og málsatvik

1.

Með erindi, dags. 29. nóvember 2024, kærði Stangaveiðifélag Reykjavíkur ehf. til úrskurðar­nefnd­ar um upplýsingamál ákvörðun Ferða­málastofu að hafna beiðni félagsins um gögn.
 
Með erindi til Ferðamálastofu, dags. 24. september 2024, óskaði kærandi eftir aðgangi að eftir­far­andi upplýsingum og gögnum:
 

1. Upplýsingum um hvaða aðilar greiddu iðgjöld til Ferðatryggingasjóðs árið 2023, sbr. 25. gr. a laga nr. 95/2018.
2. Ákvörðunum Ferðamálastofu um þá tryggingu, sbr. 25. gr. a laga nr. 95/2018, sem hver aðili að Ferðatryggingasjóði skyldi leggja fram árið 2023, þ.m.t. ákvörðunum að tiltekinn hluti trygg­ingar skyldi undanþeginn iðgjaldaskyldu eftir því sem við ætti.
3. Sundurliðuðum upplýsingum um ákvörðuð iðgjöld hvers aðila að Ferðatryggingasjóði fyrir árið 2023.

 
Í svari Ferðamálastofu, dags. 1. nóvember 2024, voru veittar upplýsingar um fyrsta tölulið fyrir­spurn­arinnar. Varðandi beiðni um upplýsingar og gögn í öðrum og þriðja tölulið var tekið fram að trygg­ingarfjárhæð sem reiknuð væri út samkvæmt reiknireglu 7. gr. reglugerðar nr. 812/2021 um Ferðatryggingasjóð byggð­ist á tryggingarskyldri veltu. Við mat á fjárhæð tryggingar væri fundið meðaltal trygg­ing­arskyldrar veltu tveggja tækjuhæstu mánaða rekstrarárs, meðalfjöldi daga frá fulln­að­ar­greiðslu þar til ferð hæfist, meðalhlutfall staðfestingargreiðslna af heildargreiðslum og meðal­lengd ferða í dög­um. Undir undanþegna veltu flokkuðust pakkaferðir sem tilheyrðu trygging­ar­skyldri veltu ann­ars vegar seljanda, þ.e. annarrar ferðaskrifstofu, og hins vegar önnur velta sem undan­þegin væri trygg­ingarskyldu. Iðgjald í Ferðatryggingasjóð væri síðan reiknað út frá tryggingar­fjár­hæð hvers aðila fyrir sig.
 
Það væri mat Ferðamálastofu að upplýsingar um tryggingarfjárhæð einstakra fyrirtækja, hvort held­ur um væri að ræða tryggingaskylda veltu eða undanþegna veltu, og um fjárhæð iðgjalds vörð­uðu mikil­væga fjárhags- og viðskiptahagsmuni ferðaskrifstofa sem eðlilegt væri að leynt færu sam­kvæmt 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Út frá tryggingarfjárhæð og fjárhæð iðgjalds mætti auð­veld­lega sjá hver rekstrar- og viðskiptastaða fyrirtækja væri og veiting viðkvæmra fjárhags- og við­skipta­upplýsinga gæti þar með raskað samkeppnisstöðu þeirra og greinarinnar í heild.
 
Ferðaskrifstofum bæri að skila inn rekstrargögnum fyrir 1. apríl ár hvert. Um meðferð slíkra upp­lýs­inga yrði að ríkja traust á milli Ferðamálastofu og ferðaskrifstofa og ferðaskrifstofur yrðu að treysta því að ekki væri upplýst um stöðu þeirra. Að öðrum kosti væri líklegt að ekki væri hægt að treysta framlögðum upplýsingum þar sem líklegt væri að ferðaskrifstofur hefðu ekki áhuga á að sam­keppnisaðilar þeirra hefðu viðskiptagögn undir höndum. Það væri því eðlilegt og sanngjarnt að ekki væri upplýst um fjárhags- og viðskiptahagsmuni ferðaskrifstofa. Ef ferðaskrifstofur mættu búast við að ríkisstofnun afhenti viðkvæmar viðskiptaupplýsingar væri hætta á að gögn gæfu ekki glögga mynd af rekstri fyrirtækjanna og þar með væri grundvelli útreiknings tryggingarfjárhæða rask­að. Það kynni að hafa alvarlegar afleiðingar og tjón fyrir Ferðatryggingasjóð sem yrði að vera fær um að sinna skyldum sínum á hverjum tíma. Því væri beiðni um gögn og upplýsingar sam­kvæmt 2. og 3. tölulið beiðni kæranda hafnað.
 

2.

Í kæru til úrskurðarnefndarinnar kemur fram að kærð sé ákvörðun Ferðamálastofu að hafna beiðni sam­kvæmt 2. og 3. tölulið beiðni kæranda. Kærandi telur að ákvörðun Ferðamálastofu sé haldin marg­víslegum ann­mörkum. Af rökstuðningi í kærðu ákvörðuninni verði ráðið að hún sé byggð á hags­munum stofn­un­arinnar af að fá réttar upplýsingar frá ferðaskrifstofum. Hagsmunir af þessu tagi verði ekki felldir undir 9. gr. upplýsingalaga. Röksemdir um að hætta sé á að aðilar brjóti lög geti hvorki talist lögmætar né málefnalegar. Aðilum að Ferðatryggingasjóði sé skylt að veita sjóðn­um nauðsynlegar upplýs­ing­ar til þess að unnt sé að ákvarða iðgjald tryggingar. Vanhöld á því geti leitt til þess að Ferða­mála­stofa leggi á dagsektir eða eftir atvikum felli ferðaskrifstofuleyfi við­kom­andi úr gildi. Ákvörð­un verði því ekki reist á þessu sjónarmiði enda beri aðilum að fara að lög­um og Ferðamála­stofu að fram­fylgja þeim með lögmæltum úrræðum og viðurlögum.
 
Ferðamálastofa hafi ekki metið hagsmuni almennings af að fá aðgang að upplýs­ing­um gagn­vart hags­munum ferðaskrifstofa af að þær fari leynt. Með öllu sé órökstutt hvers vegna neyt­endur og almenn­ingur, sem reiða sig meðal annars á að ferðaskrifstofur hafi tryggingar, eigi ekki rétt á að fá upplýsingar um fjárhæð iðgjalds vátryggingar aðila að Ferðatryggingasjóði. Veiga­mikil rök þurfi að standa til þess að Ferðamálastofa neiti að veita upplýsingar um fjár­hæð lög­boð­innar trygg­ingar í ljósi þeirra hagsmuna sem slík trygging eigi að tryggja og þá þann­ig að neyt­endur geti tekið upplýsta ákvörðun um viðskipti við sömu aðila.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Ferðamálastofu með erindi, dags. 2. desember 2024, og stofnuninni gefinn kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Þá var þess óskað að Ferðamálastofa afhenti úrskurð­ar­nefnd um upp­lýs­inga­mál þau gögn sem kær­an varðar.
 
Hluti þeirra gagna sem kæran varðar barst úrskurðarnefndinni með erindi, dags. 10. janúar 2025. Umsögn Ferða­málastofu barst úrskurðarnefndinni með erindi, dags. 15. janúar 2025. Í umsögn­inni kemur fram að samkvæmt 8. gr. reglugerðar nr. 812/2021 sé Ferðamálastofu við sérstakar aðstæður heim­ilt að undanskilja hluta tryggingarfjárhæðar frá útreikningi á fjárhæð iðgjalda, einkum ef hluta trygg­ingarfjárhæðar sé ætlað að mæta áhættu að öllu leyti, svo sem vegna inneigna. Ákvæðinu hafi verið bætt við reglugerðina í nóvember 2021 til að undanskilja inneignir við útreikning iðgjalds sem mynduðust hjá ferðaskrifstofum í kórónuveirufaraldrinum þar sem þeim var skylt að tryggja inn­eignir sérstaklega og að fullu. Ferðatryggingasjóði hafi ekki borið að tryggja slíkar inneignir þar sem til þeirra hefði verið stofnað fyrir stofnun sjóðsins. Þar sem inneignir vegna COVID-19 voru tryggðar sérstaklega og að fullu hefði þótt eðlilegt að þær væru undanþegnar iðgjaldi í sjóð­inn. Ferðamálastofa hafi nýtt heimildarákvæðið við ákvarðanatöku árið 2023 hjá þremur aðil­um sem enn voru með inneignir vegna COVID-19. Þeim inneignum hafi verið bætt við út­reikn­aða tryggingarfjárhæð og hafi þær þar með verið tryggðar sérstaklega og að fullu. Undan­þág­an hafi ekki verið nýtt hjá öðrum aðilum sjóðsins.
 
Í umsögn Ferðamálastofu er því hafnað að hagsmunir stofnunarinnar hafi verið í forgrunni í hinni kærðu ákvörðun. Traust þurfi að ríkja á milli aðila að sjóðnum og stofnunarinnar við meðferð við­kvæmra rekstrar- og viðskiptahagsmuna þar sem mikil samkeppni ríkir á milli fyrirtækja í sölu ferða til ferðamanna. Ferðamálastofu beri að sinna hlutverki sínu og sjá til þess að rekstrar­upp­lýs­ing­um sé skilað inn til að hægt sé að endurmeta árlega fjárhæðir trygginga og þar með iðgjalds. Rekstr­ar­upplýsingar verði að gefa sem gleggsta mynd af rekstri til að hægt sé að meta trygginga­þörf. Það séu hagsmunir neytenda og sjóðsins svo hann sé bær til að valda hlutverki sínu þannig að útreikningur fjárhæða tryggingar sé sem réttastur. Framlögð gögn séu að hluta til byggð á áætl­un­um og hætta sé alltaf fyrir hendi að dregið sé úr áætlunum sé möguleiki á að stofnuninni sé gert skylt að veita rekstrar- og/eða viðskiptaupplýsingar ferðaskrifstofa. Með því að veita umbeðnar upp­lýsingar væri Ferðamálastofa að upplýsa um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrir­tækja og veita óbeint upplýsingar um markaðshlutdeild einstakra fyrirtækja. Það væri því sann­gjarnt og eðlilegt að slíkar upplýsingar færu leynt.
 
Hagsmunir neytenda felist í að sjóðurinn sé bær til að valda hlutverki sínu, þ.e. að endurgreiða neyt­endum greiðslur fyrir pakkaferðir komi til gjaldþrots, ógjaldfærni eða ef leyfi er fellt niður. Það séu því hagsmunir neytenda að upplýsingar um fjárhæðir trygginga og iðgjalds séu sem réttastar. Tryggingar ferða­skrifstofa séu lagðar til sjóðsins í nafni hvers og eins en iðgjald og stofngjald renni í sameiginlegan sjóð. Neytendur fái tjón sitt bætt að fullu af hálfu sjóðsins. Þegar trygg­ing sem aðili leggur fram nægi ekki fyrir kröfum greiði sjóðurinn það sem upp á vantar og sjóð­ur­inn eignist endurkröfu á við­komandi aðila eða þrotabú hans komi til gjaldþrots. Neytandinn fái því alltaf alla kröfu sína greidda óháð fjárhæð tryggingar og fjárhæð fram kominna krafna.
 
Upplýsingar um fjárhæð tryggingar sem hver aðili þurfi að leggja fram varði veigalitla hagsmuni neyt­enda og ekki fáist séð hvernig neytendur séu bættir með að vita fjárhæð trygginga og iðgjalds, þar sem Ferðatryggingasjóður sjái um endurgreiðslur til þeirra en ekki trygging viðkomandi. Almanna­hagsmunir krefjist þess að Ferðamálastofa geti átt í traustum og öruggum samskiptum við ferðaskrifstofur til að tryggja markmið Ferðatryggingasjóðs, þ.e að tryggja hagsmuni ferða­manna sem keypt hafa pakkaferð eða samtengda ferðatilhögun við rekstrarstöðvun eða gjaldþrot fél­aganna.
 
Með því að birta umbeðnar upplýsingar sé grafið undan traustum samskiptum Ferðamálastofu við ferða­skrifstofur og hætt við að gögn ferðaskrifstofa geti leitt til þess þess að innsýn í rekstur geti bjag­ast við árlegt endurmat fjárhæða trygginga og þar með iðgjalds sem leiði til þess að Ferðamála­stofa geti ekki metið tryggingaþörf félaganna sem leiði aftur til þess að Ferðatryggingasjóður verði ekki bær til að sinni sínu hlutverki, þ.e. að vernda neytendur fyrir rekstrarstöðvun eða gjaldþroti ferða­skrifstofa.
 
Í skýringum Ferðamálastofu um hluta þeirra gagna sem deilt er um aðgang að, dags. 15. janúar 2025, kom fram að þau hefðu að geyma upplýsingar um 347 ferðaskrifstofur sem voru með ferðaskrif­stofu­leyfi árið 2023 og skil­uðu gögnum í vefgátt það ár. Listinn væri fenginn úr mælaborði Ferða­mála­stofu. Nýir aðilar á ár­inu 2023 voru 43. Ný ferðaskrifstofuleyfi á árinu 2023 birtust ekki í mæla­borð­inu fyrr en ári síðar. Því væri ekki hægt að kalla eftir upplýsingum um fjárhæð tryggingar og ið­gjalds úr mæla­borðinu. Það þyrfti að fara inn í hvert og eitt mál til að sækja þær upplýsingar. Þar sem málið væri ekki afmarkað við tiltekið félag teldi Ferðamálastofa ótækt að veita þessar upp­lýs­ing­ar um nýja aðila á árinu 2023.
 
Umsögn Ferðamálastofu var kynnt kæranda með erindi, dags. 16. janúar 2025, og honum gefinn kostur á að koma á fram­færi frekari at­huga­semd­um. Frekari athugasemdir bárust ekki frá kær­anda.
 
Með erindi, dags. 10. febrúar 2026, afhenti Ferðamálastofa úrskurðarnefndinni í trúnaði gögn sem svara til 2. töluliðar beiðni kæranda, þ.e. ákvarðanir um þá tryggingu, sbr. 25. gr. a laga nr. 95/2018, sem hver aðili að Ferðatryggingasjóði skyldi leggja fram árið 2023.
 

Niðurstaða

1. Afmörkun kæruefnis

Í máli þessu er deilt um ákvörðun Ferðamálastofu að synja beiðni kæranda um aðgang að ákvörð­un­um stofnunarinnar um tryggingu sem aðilar að Ferðatryggingasjóði skyldu leggja fram árið 2023 og yfirliti yfir ákvörðuð iðgjöld þeirra í sjóðinn sama ár. Hin kærða ákvörðun er byggð á því óheimilt sé sam­kvæmt 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, að veita upplýsingar um tryggingar­fjárhæð og fjárhæð iðgjalds.
 
Gögnin sem Ferðamálastofa afmarkaði beiðni kæranda við eru annars vegar einstakar ákvarðanir stofnunarinnar um þá tryggingu sem hver aðili að Ferðatryggingasjóði skyldi leggja fram árið 2023 og hins vegar yfirlit yfir ákvörðuð iðgjöld hvers aðila að sjóðnum fyrir sama ár. Fyrir liggur að þar sem kærandi á aðild að Ferðatryggingasjóði koma upplýsingar um hann fyrir bæði á yfirlitinu og í einstakri ákvörðun sem beiðnin var afmörkuð við. Úrskurðarnefndin telur með hliðsjón af gögn­um málsins að kæra til nefndarinnar lúti ekki að þessum upplýsingum og verður því ekki tekin af­staða til réttar kæranda til aðgangs að þeim í úrskurðinum.
 

2. Ákvörðun fjárhæðar tryggingar og iðgjalds í Ferðatryggingasjóð

Ferðatryggingasjóður er sjálfseignarstofnun sem starfar á grundvelli laga um pakkaferðir og sam­tengda ferðatilhögun, nr. 95/2018. Hlutverk sjóðsins samkvæmt 24. gr. laganna er að tryggja hags­muni ferðamanna sem keypt hafa pakkaferð eða samtengda ferðatilhögun sem ekki er framkvæmd í samræmi við samning vegna ógjaldfærni eða gjaldþrots seljanda. Ríkissjóður ber ekki ábyrgð á skuld­bindingum sjóðsins.
 
Samkvæmt 25. gr. laganna eru seljendur pakkaferða og samtengdrar ferðatilhögunar leyfisskyldir á grundvelli laga um Ferða­málastofu, nr. 96/2018, og skulu vera aðilar að Ferðatryggingasjóði. Þeim er skylt að greiða iðgjald í sjóðinn á hverju ári, sem leggst við eignir sjóðsins og er óaftur­kræft. Samkvæmt 25. gr. a laganna skulu aðilar að sjóðnum leggja fram tryggingu samkvæmt ákvörð­un Ferðamálastofu. Við ákvörðun um fjárhæð tryggingarinnar skal taka mið af fjárhags­stöðu seljanda og áhættu af rekstri hans. Iðgjaldið er til­tekið hlutfall af þeirri fjárhæð, og var fyrir árið 2023 ákveðið 2,5%. Samkvæmt 2. mgr. 33. gr. laganna getur Ferðamálastofa krafið leyfis­skylda aðila um þau gögn sem stofnunin telur nauðsyn­leg til að leggja mat á fjárhæð iðgjalds og trygg­inga.
 
Í reglugerð um Ferðatryggingasjóð, nr. 812/2021, er í 6. gr. mælt fyrir um gögn og upplýsingar sem aðilar að sjóðnum skuli skila árlega. Í 7. gr. er mælt fyrir um hvernig ákveðin sé fjár­hæð tryggingar sem seljendur skuli leggja fram. Útreikningur fjárhæðarinnar byggist á reikni­formúlu þar sem fundin er grunntryggingarfjárhæð (GT) út frá fjórum breytum sem allar byggja á rekstrar­legum upplýsingum sem seljendur láta Ferðamálastofu í té. Endanleg tryggingarfjárhæð (T) fæst svo með því að margfalda grunntryggingarfjárhæð með veltutengdu hlutfalli, a(V), sem getur verið á bilinu 2–12% og lækkar eftir því sem heildarvelta seljanda er meiri. Útreikningur er gerður fyrir yfirstandandi rekstrarár og árið á undan og gildir sú niðurstaða sem skilar hærri trygg­ingarfjárhæð.
 
Í 10. gr. reglugerðarinnar er mælt fyrir um heimild Ferðamálastofu til að hækka tryggingarfjárhæð­ina umfram þá niðurstöðu sem leiðir af 7. gr. reglugerðarinnar, meðal annars þegar talið er að sér­stök áhætta sé af rekstri seljenda vegna fjárhagsstöðu. Við beitingu hækkunarheimildarinnar er fylgt tilgreindum álagsviðmiðum sem gefin eru út árlega. Álagsprósentan ákvarðast af samspili veltufjárhlutfalls og eiginfjárhlutfalls seljanda.
 
Af framangreindu er ljóst að til að ákvarða tryggingarfjárhæð og þannig upphæð iðgjaldsins byggir Ferðamálastofa fyrst og fremst á gögnum og upplýsingum sem aðilum að Ferðatryggingasjóði er skylt að leggja fram og samanstanda af ítarlegum upplýsingum um rekstur og fjárhag þeirra.
 

3. Ákvæði upplýsingalaga sem við eiga

Ákvörðun Ferðamálastofu að hafna beiðni kæranda var einkum byggð á 9. gr. upplýsingalaga. Í ákvæðinu er mælt fyrir um að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gildi um aðgang að gögnum er varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Ljóst er af þeim gögnum sem Ferðamálastofa afmarkaði beiðnina við að þótt aðilar að Ferðatryggingasjóði séu að stærstum hluta lögaðilar eiga einnig einstaklingar aðild að sjóðnum. Þar sem mat samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga er ólíkt eftir því hvort einstaklingar eða lögaðilar eiga í hlut er nauðsynlegt að taka báða málsliði ákvæðisins til umfjöllunar.
 
Í athugasemdum við 9. gr. með frumvarpinu sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, kemur fram um fyrri málslið lagagreinarinnar:
 

Ákvæði 9. gr. […] felur í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi […] er með öðrum orðum ætlað að vega og meta um­beðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verð­ur að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.
Erfitt er að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grund­vallar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau rétt­læti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. […] Aðrar upplýsingar sem geta talist við­kvæmar samkvæmt almennum við­mið­um í ís­lensk­um rétti kunna einnig að falla undir ákvæðið þótt þær teljist ekki við­kvæm­ar per­sónu­upplýsingar samkvæmt persónu­vernd­arlögum. Hér undir geta til að mynda fallið upp­lýsingar um fjármál einstaklinga og upplýsingar sem lúta beinlínis að öryggi þeirra.

 
Um síðari málslið lagagreinarinnar segir:
 

Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða við­skipta­hagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upp­lýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lög­aðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hags­mun­um að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lög­aðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hags­mun­um, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýs­ing­um.

 
Við beitingu síðari málsliðarins gera upplýsingalög ráð fyrir að metið sé hvort viðkomandi upplýs­ing­ar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni við­komandi fyrirtækja eða annarra lög­aðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við framkvæmd slíks mats verður að líta til þess hversu mikið tjón­ið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef aðgangur væri veittur að upp­lýs­ing­un­um. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram.
 
Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings er ætlað að tryggja. Líkt og er greint frá í athugasemdum við 9. gr. skipt­ir almennt verulegu máli við mat á hagsmunum almennings hvort og þá að hvaða leyti upp­lýs­ingar sem um ræðir lúta að ákvörðunum um ráðstöfun opinberra hagsmuna.
 

4. Yfirlit yfir tryggingarfjárhæðir og iðgjöld

4.1.

Ferðamálastofa afmarkaði 3. tölulið beiðni kæranda við yfirlit yfir ferðaskrifstofur sem höfðu ferða­skrifstofuleyfi árið 2023 og skiluðu gögnum í vefgátt það ár. Yfirlitið hefur að geyma lista yfir um 350 ferðaskrifstofur og telur ellefu blaðsíður. Á yfirlitinu eru sjö dálkar. Langstærstur hluti þeirra ferðaskrifstofa sem koma fyrir á yfirlitinu eru lögaðilar en þó er þar einnig að finna ein­stak­linga sem reka ferðaskrifstofu á eigin kennitölu.
 
Fyrstu tveir dálkarnir hafa að geyma nafn/heiti ferðaskrifstofu og kennitölu. Þriðji dálkurinn sýnir álags­prósentu sem Ferðamálastofa ákvarðaði á grundvelli fjárhagsstöðu viðkomandi ferðaskrif­stofu, sbr. hækkunarheimild í 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 812/2021 og álagsviðmið sem gefin eru út árlega. Álagsprósentan, sem á yfirlitinu er á bilinu 0–80%, endurspeglar mat stofnunarinnar á fjárhagslegri áhættu af rekstri við­kom­andi ferðaskrifstofu og ræðst af samspili veltufjárhlutfalls og eiginfjárhlutfalls sam­kvæmt fjárhagsgögnum frá ferðaskrifstofunni. Hærri álagsprósenta gefur til kynna veikari fjárhagsstöðu að mati Ferðamálastofu.
 
Fjórði dálkurinn sýnir reiknaða tryggingarfjárhæð (T) og fimmti dálkurinn sýnir fjárhæð álags í krónum. Eins og rakið var í 2. kafla byggist útreikningur tryggingarfjárhæðar á grunntryggingar­fjárhæð (GT) sem er reiknuð út frá ítarlegum rekstrarlegum upplýsingum sem ferðaskrifstofum er skylt að afhenda Ferðamálastofu samkvæmt 6. gr. reglugerðarinnar þar á meðal upplýsingum um tryggingaskylda veltu, greiðsluskilmála og eðli ferða. Þar sem álagsfjárhæð (dálkur 5) fæst með því að draga reiknaða tryggingarfjárhæð (dálkur 4) frá grunntryggingarfjárhæð og margfalda þá upp­hæð með álagsprósentu (dálkur 3), er unnt að leiða af þessum dálkum grunntryggingar­fjár­hæðina (GT). Upplýsingarnar í dálkum 3–5 gefa því saman til kynna umfang tryggingar­skyldrar starf­semi viðkomandi ferðaskrifstofu sem og mat Ferðamálastofu á fjárhagslegri áhættu af rekstri hennar.
 
Sjötti dálkurinn er samtala reiknaðrar tryggingarfjárhæðar (T) og álagsfjárhæðar, og sýnir þá heild­ar­fjárhæð sem ferðaskrifstofu ber að leggja fram sem tryggingu. Sjöundi dálkurinn sýnir fjárhæð árlegs iðgjalds í Ferðatryggingasjóð sem nemur 2,5% af tryggingarfjárhæð með álagi.
 
Af framangreindu er ljóst að upplýsingarnar í dálkum 3 til 7 á yfirlitinu eru innbyrðis tengdar og ráðast af þeim gögnum og upplýsingum sem ferðaskrifstofum er skylt að afhenda Ferða­málastofu. Saman gefa þessar upplýsingar til kynna stærð ferðaskrifstofu í viðskiptum með pakka­ferðir og samtengda ferðatilhögun, hvernig fjárhagsstöðu hennar er háttað, og hvaða fjár­hags­legu áhættu Ferðamálastofa telur stafa af rekstri hennar.
 

4.2.

Á yfirlitinu er að finna einstaklinga sem reka ferðaskrifstofu á eigin kennitölu, en gert er ráð fyrir að það sé mögulegt samkvæmt 2. tölul. 6. gr. laga um Ferðamálastofu. Þeim er skylt að eiga aðild að Ferðatryggingasjóði og greiða í hann tryggingu og iðgjald á sömu forsendum og lög­aðilar. Upp­lýsingar á yfirlitinu í dálkum 3 til 7 eru þannig sama eðlis, hvort sem um ein­stak­ling eða lögaðila er að ræða. Þegar einstaklingur rekur ferðaskrifstofu á eigin kennitölu varpa upp­lýsingar í þessum dálkum hins vegar beinu ljósi á hans eigin fjárhagsmálefni, enda ber hann persónulega og ótak­mark­aða ábyrgð á öllum skuldbindingum sem leiða af rekstri ferða­skrif­stof­unnar. Verður því að telja að þessar upplýsingar séu um fjárhagsmálefni einstak­linga í skiln­ingi 1. málsl. 9. gr. upplýs­ingalaga.
 
Við mat á því hvort sanngjarnt sé og eðlilegt að upplýsingarnar fari leynt verður að horfa til þess að þær segja m.a. til um umfang tekna ferðaskrifstofu af sölu pakkaferða og samtengdrar högunar og fela í sér mat stjórnvalds á áhættu á gjaldþroti, sem ræðst af veltufjár- og eigin­fjár­stöðu sam­kvæmt framlögðum fjárhagsgögnum. Upplýsingarnar voru afhentar Ferðamálastofu á grund­velli lagaskyldu, hafa þýðingu fyrir rekstur ferðaskrifstofunnar og eru þess eðlis að ætla má að ein­staklingur kysi ekki að gera þær opinberar að eigin frum­kvæði eða afhenda þær nema sam­kvæmt skyldu. Upplýsingarnar teljast að mati nefnd­arinnar vera svo viðkvæmar að þær eigi ekki erindi við allan þorra manna. Verður því að telja að Ferða­mála­stofu sé óheimilt samkvæmt 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga að afhenda upplýsingar í dálkum 3–7 á yfirlitinu sem tengdar eru einstaklingum sem reka ferðaskrifstofu á eigin kennitölu.
 

4.3.

Langstærstur hluti þeirra ferðaskrifstofa sem fyrir koma á yfirlitinu eru lögaðilar. Við mat á því hvort upplýsingar um þær falli undir 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga þarf að taka afstöðu til þess hvort þær varði svo mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þeirra að sanngjarnt sé og eðlilegt að þær fari leynt.
 
Ljóst er að upplýsingar á yfirlitinu varða fjárhags- eða viðskiptahagsmuni lögaðilanna. Telja verð­ur að um grundvallarupplýsingar sé að ræða fyrir rekstur þessara lögaðila á samkeppnis­mark­aði og teljist þannig varða mikilvæga hagsmuni. Þá telur nefndin ekki annað benda til þess en að hags­mun­irnir séu virkir.
 
Úrskurðarnefndin telur að afhending upplýsinga á yfirlitinu um sundurliðun tryggingarfjárhæðar og iðgjalds sé almennt til þess fallin að valda þeim lögaðilum tjóni sem fyrir koma á yfirlitinu. Sem fyrr segir má draga ályktanir um umfang tryggingarskyldrar veltu af upplýsingunum. Álagið upp­lýsir um fjárhagsstöðu lögaðilans, þar sem hún er bein afleiða veltufjár- og eiginfjárhlutfalls. Upp­lýsingarnar, sem voru afhentar Ferðamálastofu á grund­velli lagaskyldu, hafa þýðingu fyrir rekstur við­komandi ferðaskrifstofu og eru þess eðlis að ætla má að ferðaskrifstofa kysi ekki að gera þær opin­berar að eigin frum­kvæði eða afhenda þær nema sam­kvæmt skyldu. Opinberun upp­lýs­inga af þessu tagi gæti verið til þess fallin að hafa neikvæð áhrif á við­skipta­sambönd, láns­hæfis­mat og sam­keppnisstöðu lögaðila. Yfirlitið gefur ákveðna heildar­mynd af samkeppnisaðstæðum á við­eig­andi markaði, til að mynda hvaða lögaðilar séu í sterkri stöðu og hverjir í veikri stöðu, stærð lög­aðila miðað við aðra á markaði og umfang tryggingar­skyldr­ar veltu. Þá gæti yfirlitið með óbeinum hætti gefið vísbendingar um markaðshlutdeild ein­stakra lögaðila.
 
Það hefur þýðingu í málinu að hagsmunir almennings af að fá að­gang að þessum upplýsingum eru að mati nefndarinnar fremur takmarkaðir. Nefndin telur að almenningur geti haft ákveðna hags­muni af því að hafa upplýsingar um hvernig Ferðamálastofa beitir reglum um útreikn­ing trygging­ar­fjárhæðar og álags gagnvart einstökum ferðaskrifstofum og hvort jafnræðis sé þar gætt. Þeir hags­munir eru á hinn bóginn afar almennir og verða ekki taldir yfirvega þá hagsmuni lögaðila sem greiða í sjóðinn af því að upplýsingar sem varða viðskiptalega stöðu þeirra fari leynt. Upplýsingar um greiðslur lögaðila í sjóðinn varða heldur ekki með beinum hætti ráðstöfun opinberra hagsmuna eða sjóða. Neyt­endur geta fengið viðeigandi greiðslur úr sjóðnum óháð tryggingarfjárhæð tiltekins seljanda. Upplýsingar um tryggingarfjárhæð og iðgjald ein­stakra ferða­skrif­stofa eru þeim ekki nauðsynlegar til að gæta hagsmuna sinna að þessu leyti. Þá er listi yfir ferða­skrif­stofur með full­nægjandi trygg­ingar opinberlega aðgengilegur á vef Ferðamála­stofu, auk þess sem finna má opin­ber­lega þær reglur og viðmið sem liggja til grundvallar útreikn­ingi stofnun­ar­inn­ar á trygg­ing­ar­fjár­hæð­um og álagsgreiðslum.
 
Nefndin tekur fram að sjónarmið um að mögulegur aðgangur að fyrirliggjandi gögnum geti leitt til þess að lögaðilar og einstaklingar muni ekki fylgja lagaskyldu um að skila upplýsingum til Ferða­mála­stofu hafa í þessu mati ekki beina þýðingu.
 
Að framangreindu virtu er það mat úrskurðarnefndarinnar að dálkar 3–7 á yfirlitinu, þ.e. upplýs­ing­ar um álags­prósentu, reiknaða tryggingarfjárhæð og álagsfjárhæð – og þar með trygging­ar­fjár­hæð með álagi og iðgjald – varði í heild sinni mikil­væga virka fjárhags- eða viðskiptahags­muni þeirra lögaðila sem fyrir koma á yfirlitinu sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt samkvæmt 2. málsl. 9. gr. upplýs­inga­laga.
 

4.4.

Nefndin hefur lagt mat á hvort unnt sé að veita aðgang að yfirlitinu að hluta í samræmi við 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Líkt og rakið hefur verið inniheldur hver dálkur upplýsingar um viðkom­andi lögaðila sem sanngjarnt telst og eðlilegt að fari leynt. Þannig er ekki hægt að afhenda neina þeirra án þess að með því séu veittar upplýsingar sem falla undir 9. gr. upplýsingalaga. Þá telur nefndin að ekki sé heldur tæk leið að afmá upplýsingar í dálkum 1 og 2, þ.e. um nafn/heiti ferða­skrifstofu og kennitölu, og afhenda hitt; yfirlitið er sett fram með sambærilegum hætti og sá listi yfir ferða­skrifstofur sem aðgengilegur er á vef Ferðamálastofu. Þannig gæti sá sem þekkir til á markaði fyrir ferða­þjónustu tengt „nafnlausar“ upplýsingar á yfirlitinu við einstakar ferðaskrif­stofur án mikillar fyrir­hafnar, svo sem ef álag eða tryggingarfjárhæð eru sérstaklega háar. Þannig myndi slík afhend­ing ekki geta tryggt með fullnægjandi hætti vernd þeirra hagsmuna sem 2. málsl. 9. gr. upplýsinga­laga er ætlað að standa vörð um. Ákvörðun Ferðamálastofu að hafna beiðni um aðgang að yfirlitinu er því staðfest.
 

5. Ákvarðanir Ferðamálastofu um tryggingarfjárhæðir og iðgjöld

5.1.

Ferðamálastofa afmarkaði 2. tölulið beiðni kæranda við einstakar ákvarðanir stofnunarinnar um fjár­hæð iðgjalds og tryggingar árið 2023. Ákvarðanirnar eru hátt í 350 talsins og eru rúmlega þús­und blaðsíður samtals. Hver ákvörðun hefur að jafnaði að geyma nafn/heiti ferðaskrifstofu og kenni­tölu, fjárhæð tryggingar, fjárhæð iðgjalds, og fjárhæð tryggingar sem Ferðamálastofa hefur þegar í sinni vörslu frá ferðaskrifstofu. Eftir atvikum innihalda ákvarðanir einnig útreiknaða grunn­trygg­ingarfjárhæð (GT), tryggingarfjárhæð (T), upplýsingar um veltufjárhlutfall og eiginfjár­hlut­fall, upplýsingar um álagsprósentu og fjárhæð álags. Í ákvörðununum er auk þess að finna almenna um­fjöllun um hlutverk Ferðamálastofu við ákvörðun tryggingarfjárhæðar og iðgjalds. Í þeim ákvörð­unum þar sem hækkunarheimild 10. gr. reglugerðar nr. 812/2021 hefur verið beitt er jafnan að finna kafla um lagarök og rökstuðning fyrir ákvörðun, sem hefur að mestu leyti að geyma upp­lýs­ingar um hvernig Ferðamálastofa beitir reiknireglum reglugerðar nr. 812/2021 og álags­við­mið­um sem gefin eru út á hverju ári.
 
Í kafla 4.2. komst úrskurðarnefndin að þeirri niðurstöðu að upplýsingar á yfirliti um sundurliðun tryggingarfjárhæðar og iðgjalds teldust upplýsingar um fjárhagsmálefni einstaklinga sem sann­gjarnt væri og eðlilegt að færu leynt samkvæmt 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Einstakar ákvarð­anir Ferðamálastofu um fjárhæð tryggingar og iðgjalds þessara sömu einstaklinga hafa að geyma sömu upplýsingar og á yfirlitinu en einnig eftir atvikum ítarlegri upplýsingar á borð við grunn­tryggingarfjárhæð (GT), og veltufjár- og eiginfjárhlutfall viðkomandi leyfishafa. Úrskurðarnefnd­in telur að upplýsingarnar varði fjárhagsmálefni einstaklinganna sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt samkvæmt 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga.
 
Hið sama á við um ákvarðanir Ferðamálastofu sem varða lögaðila. Í kafla 4.3. var niðurstaðan sú að upplýsingar um álagsprósentu, reiknaða tryggingarfjárhæð, álag, tryggingarfjárhæð með álagi og iðgjald teldust varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þeirra lögaðila sem ættu í hlut sem sanngjarnt væri og eðlilegt að færu leynt samkvæmt 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Sömu sjónarmið eiga við um upplýsingarnar sem fram koma í ákvörðunum Ferðamálastofu, enda innihalda þær gjarnan ítarlegri upplýsingar en finna má á yfirlitinu, svo sem um grunntryggingar­fjárhæð (GT), veltufjár- og eiginfjárhlutföll o.fl., sem gefa enn ítarlegri mynd af rekstrar- og fjár­hagsstöðu viðkomandi ferðaskrifstofu. Verður því að telja að þau sjónarmið sem rakin voru í kafla 4.3. eigi fullum fetum við um þær upplýsingar sem koma fram í ákvörðunum Ferðamálastofu og að þær varði þannig mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni lögaðilanna sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt samkvæmt 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga.
 

5.2.

Nefndin hefur lagt mat á hvort unnt sé að veita aðgang að ákvörðunum Ferðamálastofu að hluta sam­kvæmt 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Telja verður að ekki sé fært að afmá upplýsingar sem nefnd­in telur óheimilt að afhenda samkvæmt upplýsingalögum en halda eftir nafni/heiti ferðaskrif­stofu og kenni­tölu. Þannig eru ákvarðanir Ferðamálastofu misjafnlega umfangsmiklar: sumar þeirra eru stuttar og einfaldar en aðrar eru ítarlegri, t.d. þegar til greina kom að beita hækkunar­heim­ild 10. gr. reglugerðar nr. 812/2021. Ef afhending færi fram með þeim hætti kynnu með því að vera veittar sambærilegar upplýsingar og nefndin hefur þegar talið að óheimilt sé að af­henda samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga. Ef aðeins nöfn/heiti ferðaskrifstofa og kennitölur yrðu af­máð en ekki annað efni gæti sá sem þekkir til á markaði fyrir ferða­þjónustu tengt upplýsingar í ákvörð­unum við einstakar ferðaskrifstofur án mikillar fyrir­hafnar, svo sem ef álag eða trygg­ing­arfjárhæð eru sérstaklega háar. Þannig myndi slík afhending ekki geta tryggt með fullnægjandi hætti vernd þeirra hagsmuna sem 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga er ætlað að standa vörð um. Loks telur nefndin að það myndi ekki þjóna tilgangi að afmá nöfn/heiti ferðaskrifstofa, kennitölur og upp­lýs­ing­ar sem falla undir 9. gr. upplýsingalaga, þar sem sá texti sem þá stæði eftir samanstæði nær ein­göngu af stöðluðum lagatilvísunum og al­mennum rökstuðningi sem þegar eru aðgengileg í lög­um, reglugerð og á vef Ferðamálastofu. Að þessu virtu telur úrskurðarnefndin að skilyrði 3. mgr. 5. gr. upplýs­inga­laga um aðgang að ákvörðunum Ferðamálastofu að hluta séu ekki uppfyllt.
 
Með vísan til framangreinds verður ákvörðun Ferðamálastofu um afgreiðslu beiðni kæranda stað­fest.
 

Úrskurðarorð

Ákvörðun Ferðamálastofu, dags. 1. nóvember 2024, um afgreiðslu beiðni kæranda, Stangaveiði­félags Reykjavíkur ehf., er staðfest.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir