1332/2026. Úrskurður frá 12. febrúar 2026

Hinn 12. febrúar  2026 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1332/2026 í máli ÚNU 23120007.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 5. desember 2023, beindi Míla hf. til úrskurðarnefndar um upplýsingamál kæru þess efnis að Samkeppniseftirlitið hefði ekki afgreitt beiðni félagsins um gögn.
 
Með erindi, dags. 19. júní 2023, óskaði kærandi eftir aðgangi að gögnum í stjórnsýslumáli sem Sam­keppniseftirlitið hefði haft til meðferðar vegna kaupa Ljósleiðarans ehf. á stofnneti og tengd­um búnaði af Sýn hf. Beiðnin var byggð á því að kærandi ætti aðild að málinu í skilningi stjórn­sýslu­laga. Samkeppniseftirlitið hafnaði beiðni kæranda á þeim grundvelli með erindi, dags. 12. júlí 2023. Kærandi vísaði þeirri ákvörðun til áfrýjunarnefndar samkeppnismála, sem staðfesti ákvörð­un Samkeppniseftirlitsins með úrskurði, dags. 29. september 2023. Ákvörðun í samrunamálinu, nr. 37/2023, var birt 28. september 2023.
 
Með erindi, dags. 23. október 2023, var kæranda gert viðvart um að beiðni hans um gögn stjórn­sýslu­málsins væri til meðferðar hjá Samkeppniseftirlitinu á grundvelli upplýsingalaga. Stofnunin ósk­aði eftir því að kærandi afmark­aði beiðni sína nánar og afhenti kæranda gagnalista úr sam­runa­mál­inu. Með erindi, dags. 31. október 2023, tjáði kærandi Samkeppniseftirlitinu að óskað væri eftir öllum gögnum á gagnalistanum sem ekki væru sérstaklega tilgreind sem trúnaðarupplýsingar. Mót­taka erindisins var staðfest með erindi, dags. 7. nóvember 2023. Kærandi ítrekaði beiðni sína með erindi, dags. 24. nóvember 2023.
 
Í kæru er vísað til þess að samkvæmt þeim reglum sem gilda um málsmeðferð samrunamála hjá Samkeppniseftirlitinu sé samrunaaðilum skylt að afhenda stofnuninni eintak af öllum gögnum án trúnaðarupplýsinga. Því sé vandséð hvaða ástæður geti verið fyrir þeim töfum sem hafi orðið á afgreiðslu beiðninnar. Kærandi geri kröfu um að úrskurðarnefndin úrskurði um rétt kæranda til að­gangs að gögnum málsins sem lauk með ákvörðun Samkeppniseftirlitsins nr. 37/2023.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Samkeppniseftirlitinu með erindi, dags. 6. desember 2023. Í erindinu var skorað á stofnunina að taka ákvörðun um afgreiðslu beiðninnar eins fljótt og við yrði komið. Ef ákvörðun­in fæli í sér synjun á beiðni kæranda eða ef ákveðið yrði að afgreiða ekki beiðnina óskaði nefndin eftir að fá umsögn um ákvörðunina og afrit af þeim gögnum sem synjað væri um aðgang að.
 
Með erindi, dags. 22. desember 2023, upplýsti Samkeppniseftirlitið úrskurðarnefndina að tekin hefði verið ákvörðun um afgreiðslu beiðni kæranda. Með ákvörðuninni var kæranda veittur að­gang­ur að nokkrum hluta þeirra gagna sem óskað var eftir. Aðgangur kæranda var takmarkað­ur að öðr­um gögnum, sem Samkeppniseftirlitið teldi að vörðuðu mikilvæga fjárhags- og viðskipta­hags­muni fyrirtækja, keppinauta og viðskiptamanna kæranda, sbr. 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Að mati Samkeppniseftirlitsins væru gögnin raunar einnig undanþegin upplýsingarétti vegna almanna­hagsmuna en samkeppnishagsmunir leiddu til þess að almenningur og neytendur bæru tjón af því ef keppinautar fengju aðgang að gögnum og upplýsingum úr rekstri annarra keppi­nauta, sbr. 10. gr. upplýsingalaga.
 
Samkeppniseftirlitið afhenti úrskurðarnefndinni líka umsögn um ákvörðun stofnunarinnar í mál­inu. Í umsögninni eru tekin upp þau sjónarmið sem tilgreind eru í ákvörðuninni. Þá kem­ur fram að um tiltekinn hluta þeirra gagna sem aðgangur var takmarkaður að hafi verið aflað af­stöðu Ljósleið­arans og Sýnar til afhendingar þeirra í tilefni af annarri gagnabeiðni kæranda árið 2023. Félögin hefðu lagst gegn afhendingu þeirra og Samkeppniseftirlitið fall­ist á þau rök enda mikil­vægir hagsmunir í húfi og rannsókn umrædds máls enn yfirstandandi. Afstaða Sam­keppn­is­eftirlitsins til aðgangs að gögnunum hefði ekki breyst.
 
Í V. kafla samkeppnislaga, nr. 44/2005, og í reglum um tilkynningu og málsmeðferð í samruna­málum, nr. 1390/2020, væri lögð rík tilkynningar- og upplýsingaskylda á samrunaaðila til að veita nægar upplýsingar til Samkeppniseftirlitsins um þau atriði sem væru nauðsynleg til að athuga sam­keppn­isleg áhrif samruna. Samkeppniseftirlitið byggi því iðulega yfir viðkvæmum upplýsingum um stöðu fyrirtækja á markaði, rekstrar­legan grundvöll þeirra og framtíðaráform. Það ætti sér eðli­legar og málefnalegar skýr­ingar að samkeppnisaðilum væri ekki veittur aðgangur að þeim.
 
Með erindi, dags. 3. janúar 2024, óskaði úrskurðarnefndin eftir afstöðu kæranda til þess hvort mál­inu skyldi haldið áfram í ljósi þess að Samkeppniseftirlitið hefði nú afgreitt beiðni kæranda. Með erindi, dags. 17. janúar 2024, óskaði kærandi eftir að málinu yrði haldið áfram. Rökstuðning­ur Samkeppniseftirlitsins í ákvörðun um afgreiðslu beiðni kæranda væri af skornum skammti og ekki yrði séð að stofnunin hefði lagt mat á rétt kæranda til aðgangs að hverju og einu skjali eða upplýs­ing­um í þeim. Farið væri fram á að úrskurðarnefndin framkvæmdi sjálfstætt mat á þessu. Kæranda væri fullkunnugt um að viðkvæmar upplýsingar væru jafnan lagðar fram í samrunamálum. Því færi hins vegar fjarri að öll þau gögn sem Samkeppniseftirlitið hefði takmarkað aðgang kær­anda að væru háð trúnaði á grundvelli einka- eða almannahagsmuna. Þegar fjárfestingarfélag­ið Ardian keypti Mílu hf. og tilkynnti það Samkeppniseftirlitinu hefðu mun fleiri gögn verið birt opin­berlega en gert væri í þessu máli.
 
Þá nefndi kærandi að upplýsingar sem aðgangur hefði verið takmarkaður að væru ekki nýjar en sam­runatilkynning Sýnar vegna kaupa á stofnneti félagsins hefði verið send Samkeppniseftirlitinu í apríl 2023. Telja yrði að gögn sem vörðuðu m.a. markaðshlutdeild aðila á markaði væru byggð á töl­fræði ársins 2022 og því tæplega forsendur til að undanþiggja slík gögn aðgangi. Þá væri jafn­framt töluvert af kynningum og greiningum sem ekki hefði verið veittur aðgangur að. Kærandi hefði efa­semd­ir um að slík gögn gætu talist trúnaðargögn í heild sinni. Hið sama ætti við um lista yfir tengi­staði, sendastaði og hnútpunkta kæranda í stofnneti, en það gagn hefði verið merkt sem trún­að­armál.
 
Með erindi, dags. 17. janúar 2024, veitti úrskurðarnefndin Samkeppniseftirlitinu tækifæri til að koma á framfæri athugasemdum við erindi kæranda. Þær bárust 31. janúar 2024. Varðandi fullyrð­ingu kæranda að fleiri gögn væru undanþegin aðgangi en í eldra máli hjá Samkeppniseftirlitinu bæri eftirlitinu skylda til að meta í hverju samrunamáli fyrir sig að hve miklu leyti þörf væri á að leita gagna og upplýsinga og hvaða gögnum væri rétt að deila með umsagnaraðilum hverju sinni. At­vik, málsgögn og rannsóknaratriði hefðu verið ólík því samrunamáli og þeim gögnum sem kær­andi óskaði nú aðgangs að.
 
Hjá Samkeppniseftirlitinu hefðu síðastliðin þrjú ár verið til rannsóknar 114 samrunamál. Stofnun­in byggi því yfir mikilli reynslu þegar kæmi að meðhöndlun viðkvæmra upplýsinga fyrirtækja hér á landi og mati á því hvaða upplýsingar ættu erindi við almenning. Hagsmunir aðila að stjórnsýslu­málinu teldust ríkari en hagsmunir almennings af að veittur yrði aðgangur að öllum gögnum máls­ins.
 
Samkeppniseftirlitið gæti ekki fallist á fullyrðingu kæranda um að gögn úr málinu sem byggðu á tölfræði frá árinu 2022 væru ekki nýjar. Upplýsingarnar vörð­uðu rekstur og fjárhag umræddra aðila. Þá bæri einnig að líta til þess að um væri að ræða rekstur og samninga sem tækju til lengri tíma. Varðandi gagn sem fjallaði um innviði og fjarskiptakerfi kær­anda hefði það aðeins verið trúnaðarmerkt þar sem við meðferð málsins hefði Samkeppniseftir­litið álitið gagnið vera trún­að­argagn gagnvart keppinautum kæranda og aðilum málsins, en ekki kær­anda sjálfum sem þegar hefði gagnið undir höndum.
 
Loks teldi Samkeppniseftirlitið fyrirséð að ef veita ætti samkeppnisaðilum samrunaaðila aðgang að trúnaðargögnum myndi það veikja grundvöll stofnunarinnar til að rannsaka mál og grafa undan trausti fyrirtækja til að veita stofnuninni mikilvægar og viðkvæmar upplýsingar.
 
Með erindi, dags. 5. febrúar 2024, veitti úrskurðarnefndin kæranda tækifæri til að bregðast við erindi Samkeppniseftirlitsins. Athugasemdir kæranda bárust nefndinni 14. febrúar 2024. Í þeim er vís­að til þess að hagsmunir lögaðila þurfi að vera virkir til að 9. gr. upplýsingalaga eigi við um upp­lýsingar sem til greina kemur að fella undir ákvæðið. Tölulegar upplýsingar og greiningar, þar á meðal um framtíðaráform, sem séu úr sér gengnar geti til dæmis ekki fallið undir ákvæðið. Þá megi sjá á vefsíðu Ljósleiðarans upplýsingar af sama toga og þær sem Samkeppniseftirlitið líti svo á að séu trúnaðarupplýsingar.
 
Með erindum, dags. 27. október 2025, óskaði úrskurðarnefndin eftir afstöðu átta fyrirtækja til þess að upplýsingar í gögnunum, sem synjað var um aðgang að og vörðuðu þau, yrðu afhent kæranda. Í erindum nefndarinnar var fyrirtækjunum gefinn kostur á að koma á framfæri afstöðu til afhend­ingar gagna sem þau vörðuðu. Í afstöðunni væri mikilvægt að fram kæmi hvort litið væri svo á að upplýsingar í gögnunum vörðuðu svo mikilvæga og virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrir­tækjanna að ætla mætti að afhending þeirra til kæranda gæti valdið þeim tjóni, og ef svo er, með hvaða hætti. Þá væri æskilegt að því yrði svarað hversu líklegt það væri að tjón yrði og hvert um­fang tjónsins gæti orðið.
 
Úrskurðarnefndinni bárust viðbrögð frá öllum átta fyrirtækjunum. Sjö þeirra leggjast gegn afhend­ingu gagna sem hafa að geyma upplýsingar um þau. Í umsögn Orkufjarskipta hf. kom ekki fram hvort fyrirtækið legðist gegn afhendingu. Á hinn bóginn var tilgreint að hlutverk fyrirtækisins væri fyrst og fremst að þjóna fjarskiptaþörfum raforkukerfis eigenda fyrirtækisins með öruggum hætti. Gögn sem óskað væri afstöðu fyrirtækisins um sneru að öðrum viðskiptum Orkufjarskipta hf. sem væru ekki hluti af meginhlutverki fyrirtækisins. Um væri að ræða tekjur og starfsemi sem félagið legði ekki áherslu á heldur væru hliðarafurð af meginstarfsemi fyrirtækisins fyrir raforkukerfið. Í ljósi þessa teldu Orkufjarskipti hf. að fremur ólíklegt væri að birting upplýsinganna gæti valdið félag­inu tjóni. Gerð verður grein fyrir rökstuðningi þeirra fyrirtækja sem lögðust gegn afhendingu upplýsinga um þau aftar í úrskurðinum.
 
Úrskurðarnefndin og kærandi áttu í samskiptum í lok október og byrjun nóvember 2025 um af­mörkun kæruefnisins. Í erindi kæranda, dags. 5. nóvember 2025, kom fram að kærandi þyrfti ekki aðgang að upplýsingum eða gögnum sem stöfuðu frá kæranda sjálfum eða hefðu áður borist honum. Öll önnur gögn sem Samkeppniseftirlitið hefði merkt trúnaði að hluta eða í heild féllu undir kæruefnið. Úrskurðarnefndin staðfesti þann skilning með erindi, dags. sama dag, að gögn nr. 48, 82 og 96 á lista Samkeppniseftirlitsins yfir gögn málsins yrðu undanskilin kæruefni málsins. Kærandi gerði ekki athugasemd við það.
 

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslu Samkeppniseftirlitsins sem eru hluti af stjórnsýslumáli um athugun stofnunarinnar á kaupum Ljósleiðarans ehf. á stofnneti Sýnar hf. Málinu lauk með ákvörðun nr. 37/2023, dags. 28. september 2023, þess efnis að stofnun­in teldi ekki forsendur til að aðhafast vegna kaupanna.
 
Grundvöllur kærunnar sem barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál var að Samkeppniseftirlitið hefði ekki afgreitt beiðni kæranda um gögn málsins. Eftir að úrskurðarnefndin kynnti kæruna fyrir stofnuninni var tekin ákvörðun um afgreiðslu beiðninnar. Með ákvörðuninni voru kæranda afhent gögn málsins að hluta en beiðninni hafnað að öðru leyti. Þótt beiðnin hafi nú verið afgreidd og grundvöllur kærunnar hafi þannig breyst telur úrskurðarnefndin rétt að taka málið til efnislegrar meðferðar varðandi þau gögn sem kærandi vill að verði afhent og Samkeppniseftirlitið hafnaði að afhenda honum. Líkt og fram kemur í málsmeðferðarkafla þessa úrskurðar eru gögn nr. 48, 82 og 96 á lista Samkeppniseftirlitsins yfir gögn stjórnsýslumálsins ekki hluti af kæruefni málsins, þar sem þau stafa frá kæranda eða hafa áður borist honum.
 

2.

Ákvörðun Samkeppniseftirlitsins að hafna beiðni kæranda að hluta gagna málsins var byggð á því að gögnin vörðuðu mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækja, keppinauta og viðskipta­manna kæranda í skilningi 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Þá hefði almenningur hagsmuni af því að gögnin yrðu ekki afhent, sbr. 10. gr. upplýsingalaga.
 
Samkeppniseftirlitið afhenti úrskurðarnefndinni lista yfir gögn stjórnsýslumálsins. Á listanum eru 114 færslur. Hver færsla er að jafnaði eitt gagn en í sumum færslnanna eru fylgiskjöl, sem eru hluti af viðkomandi færslu. Af fram­angreindum 114 færslum eru 25 þeirra merktar „Trúnaðarupplýs­ing­ar“, sem þýðir að að­gang­ur kæranda var tak­markaður að gögnum færslnanna í heild sinni. Til við­bótar eru 12 færsl­ur merkt­ar „Trún­aður að hluta“, sem þýðir að kæranda var afhentur hluti af þeim gögnum sem tilheyra færslunum. Færslur sem ekki eru merktar „Trúnaðarupplýsingar“ eða „Trún­að­ur að hluta“ inni­halda gögn sem hafa verið afhent kæranda.
 
Gögnin sem aðgangur kæranda var takmarkaður að nema um það bil 700 blaðsíðum. Í aðalatriðum eru gögnin samrunatilkynning um kaup Ljósleiðarans ehf. á stofnneti Sýnar hf., fylgiskjöl með til­kynningunni, svör tilgreindra fyrirtækja við beiðni Samkeppniseftirlitsins um umsögn vegna málsins, upplýsingar og gögn til viðbótar frá Ljósleiðaranum ehf. og Sýn hf. og samskipti fyrir­tækjanna við Samkeppniseftirlitið.
 
Nefndin telur að kærandi hafi ekki sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, af að fá aðgang að fram­an­greindum gögnum þannig að til greina komi að réttur til aðgangs að þeim byggist á 14. gr. upplýsingalaga. Verður því miðað við að réttur kæranda til aðgangs að gögnunum sem að­gangur var takmark­að­ur að fari sam­kvæmt 5. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Sam­kvæmt 1. mgr. 5. gr. er skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögn­um sem varða til­tekið mál og til­teknum fyrirliggj­andi gögnum, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. lag­anna.
 

3.

Í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins að hafna beiðni kæranda var vísað til þess að gögn sem merkt væru „Trúnaðarupplýsingar“ og „Trúnaður að hluta“ á lista yfir gögn samruna­máls­ins vörðuðu mikil­væga fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækja, keppinauta og viðskipta­manna kæranda, sbr. 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Í því ákvæði er mælt fyrir um að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögn­um sem varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lög­aðila. Ákvæði 9. gr. felur í sér undantekningu frá meginreglu 5. gr. laganna um upp­lýsingarétt almenn­ings og ber að skýra það þröngt. Í athugasemdum við 9. gr. með frumvarpinu sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, segir meðal annars:
 

Ákvæði 9. gr. frumvarpsins felur í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörð­un tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta um­beðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.

 
Í athugasemdunum segir jafnframt um 2. málslið greinarinnar:
 

Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða við­skipta­hagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upp­lýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lög­aðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hags­mun­um að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hags­mun­um, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýs­ing­um.

 
Við beitingu ákvæðis 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga gera lögin ráð fyrir að metið sé í hverju og einu tilviki hvort viðkomandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni við­komandi fyrirtækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við framkvæmd slíks mats verður að líta til þess hversu mikið tjón­ið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef aðgangur væri veittur að upp­lýs­ing­un­um. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram.
 
Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings er ætlað að tryggja. Líkt og er rakið í fyrrgreindum athugasemdum skipt­ir almennt verulegu máli við mat á hagsmunum almennings hvort og þá að hvaða leyti upp­lýs­ingar sem um ræðir lúta að ákvörðunum um ráðstöfun opinberra hagsmuna. Í ljósi meginreglu upp­lýs­inga­laga, sbr. 5. gr. laganna, geta hagsmunir al­menn­ings af því að fá að­gang að slíkum upp­lýs­ing­um rutt til hliðar við­skiptalegum hagsmunum enda hafi ekki verið sýnt fram á að það valdi við­kom­andi samningsaðila tjóni verði upplýsingarnar gerð­ar opinberar.
 
Í því skyni að tryggja að mat samkvæmt 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga sé reist á traustum grunni er samkvæmt 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga heimilt að skora á þann sem upplýsingar varða hvort hann telji að þær skuli fara leynt. Þótt ákvæðið feli í sér heimild en ekki skyldu samrýmist það jafn­an vönduðum stjórnsýsluháttum að afla álits nema ef augljóst þykir hvort veita skuli aðgang að gögnum eða ekki. Álit af þessu tagi geta gegnt þýðingarmiklu hlutverki við framkvæmd mats sam­kvæmt 9. gr. en þó ber að hafa hugfast að sá sem upplýsingar varða getur ekki ákveðið að þær skuli fara leynt heldur ber sá sem hefur beiðni til afgreiðslu ábyrgð á að leggja sjálfstætt mat á rétt til aðgangs að upplýsingunum áður en ákvörðun er tekin.
 
Ákvörðun um að synja um aðgang að gögnum á grundvelli 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga verður að vera rökstudd í samræmi við 1. mgr. 19. gr. laganna, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar sem beiting 9. gr. byggist meðal annars á að meta líkur á tjóni og vega ólíka hagsmuni, ber í rök­stuðningi að greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Rökstuðningur í ákvörð­un þarf að bera með sér að fram hafi farið atviksbundið mat þar sem sýnt er fram á hvernig birt­ing upplýsinga sé fallin til að valda tjóni og hvers vegna hagsmunir lögaðila af að leynd ríki um upplýsingarnar hafi vegið þyngra en hagsmunir almennings af að fá aðgang að þeim.
 

4.

Í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins að hafna beiðni kæranda var vísað til þess að gögn sem merkt væru „Trúnaðarupplýsingar“ og „Trúnaður að hluta“ á lista yfir gögn samruna­máls­ins vörðuðu mikil­væga fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækja, keppinauta og viðskipta­manna kæranda, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Þau væru einnig undanþegin upplýsingarétti vegna almannahagsmuna. Af­stöðu Ljósleiðarans ehf. og Sýnar hf. til afhendingar hluta gagnanna til kær­anda vegna annarrar gagna­beiðni en mál þetta varðar hefði verið aflað fyrr á árinu 2023. Sam­keppnis­eftirlitið hefði fallist á rök fyrirtækjanna fyrir að afhenda ekki gögnin enda væru mikil­vægir hags­munir í húfi og rann­sókn samrunamálsins enn í gangi. Í viðbótarskýringum til úrskurðarnefnd­ar­innar var tekið fram að það myndi veikja grund­völl stofnunarinnar til að rannsaka mál og grafa undan trausti fyrir­tækja til að veita Samkeppnis­eftir­litinu mikilvægar og viðkvæmar upplýsingar ef veita ætti sam­keppnisaðilum samrunaaðila að­gang að trúnaðargögnum.
 
Rökstuðningur með ákvörðun Samkeppniseftirlitsins, dags. 22. desember 2023, er fremur rýr og varpar ekki ljósi á það hvernig stofnunin lagði mat á rétt kæranda til aðgangs að gögnunum sem synjað var um aðgang að í samræmi við 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Þá telur nefndin að ástæða hefði verið til að afla afstöðu Ljósleiðarans ehf. og Sýnar hf. í tilefni af beiðni kæranda í ljósi þess að beiðnin náði til talsvert fleiri gagna en beiðni kæranda fyrr á árinu 2023. Þá er til þess að líta að aðgangur var takmarkaður að upp­lýsingum um marga aðra lögaðila á grundvelli 9. gr. upplýsinga­laga án þess að afstöðu þeirra til afhending­ar­innar væri aflað. Þrátt fyrir að ákvörðun Samkeppn­is­eftirlitsins hafi verið haldin annmörkum telur úrskurðarnefndin að í ljósi þess að efnisleg afstaða stofn­unarinnar til aðgangs að gögnunum liggur fyrir og að nefndin hefur bætt úr annmörkum sem lúta að öflun afstöðu þeirra fyrirtækja sem í hlut eiga sé rétt að leysa efnislega úr rétti kæranda til að­gangs að þeim gögnum sem honum var synjað um aðgang að.
 
Úrskurðarnefndin hefur farið yfir gögnin og lagt mat á rétt kæranda til aðgangs að þeim með hlið­sjón af 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Gögnin hafa að geyma margvíslegar upplýsingar sem tengj­ast samrunamálinu og rekstri þeirra fyrirtækja sem málið varða. Til viðbótar við kaupsamning, sam­komulag um einkaviðræður og samning um heildsöluaðgang og þjónustu yfir fjarskiptakerfi Ljós­leiðarans ehf. hafa gögnin meðal annars að geyma ítarlegar landfræðilegar upplýsingar um fjar­skipta­inn­viði Sýnar hf. og Ljósleiðarans ehf. auk áætlana fyrirtækjanna um uppbyggingu og sam­þættingu kerfa. Þá hafa gögnin að geyma fjárhagslegar upplýsing­ar um samrunaaðila og önnur fyrir­tæki á markaði, svo sem um tekjur sundurliðaðar eftir tegundum þjónustu, kostnaðarliði, mark­aðs­hlutdeild, upplýsingar um stærstu viðskiptavini og birgja, og eftir atvikum aðrar upp­lýs­ing­ar um viðskiptasambönd og rekstur þeirra fyrirtækja sem upplýsingarnar varða.
 
Það er mat nefndarinnar að upplýsingar í gögnunum sem kæranda var synjað um aðgang að varði mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þeirra lögaðila sem upplýsingarnar eru um, sbr. 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Um er að ræða upplýsingar sem eru almennt ekki að­gengilegar öðrum en sjálfum lögaðilunum, hafa þýðingu fyrir starfsemi þeirra, og voru látnar í té Samkeppn­is­eftirlitinu á grundvelli lagaskyldu. Af þeim skýringum sem úrskurðarnefndin hefur aflað frá við­kom­andi lögaðilum verður ráð­ið að afhending upplýsinganna til almennings gæti gert sam­keppn­is­aðilum kleift að öðlast inn­sýn í verðlagningu, kostnaðargrundvöll, viðskiptastefnu, við­skipta­sam­bönd, tækni­lega getu, og að haga eigin mark­aðs­aðgerðum í samræmi við það. Nefndin telur að þótt upplýsingarnar séu orðnar nokkurra ára teljist hagsmunir lögaðilanna vera virkir í skiln­ingi 9. gr. upplýsingalaga, meðal annars vegna þess að samningar í tengslum við samrunann eru enn í gildi og varða grundvöll við­skiptasambands til lengri tíma og viðskipta­áætl­anir sem enn er unnið að, auk þess sem tekju- og kostnaðarupplýsingar frá því fyrir nokkrum árum gefa að mati nefndarinnar enn vís­bendingar um markaðsstöðu og sam­keppn­ishæfni við­kom­andi lögaðila. Nefndin telur með vísan til framan­greinds að leidd­ar hafi verið nægjanlega raunhæfar líkur á að afhending upplýsinganna gæti verið til þess fallin að valda viðkomandi lögaðilum tjóni.
 
Við mat á því hvort sanngjarnt sé og eðlilegt að upplýsingar í gögnunum fari leynt þarf að vega saman hagsmuni lögaðilanna af að upplýsingarnar fari leynt andspænis hagsmunum almennings af að fá aðgang að þeim. Í athugasemdum við 9. gr. með frumvarpinu sem varð að upplýsingalög­um, nr. 140/2012, er lögð áhersla á að almenningur hafi sérstaklega ríka hagsmuni af að fá aðgang að upplýsingum sem varða ráðstöfun opinbers fjár eða opinberra hagsmuna. Í því máli sem hér er til umfjöllunar er ljóst að upplýsingar í gögnunum varða svo til eingöngu viðskipti milli einka­aðila á samkeppnismarkaði og fjárhagsmálefni þeirra. Upplýsingarnar varða ekki ráðstöfun opinbers fjár eða hagsmuna. Aðkoma hins opinbera í málinu er takmörkuð við lögbundið hlutverk Sam­keppn­iseftirlitsins við mat á samkeppnislegum áhrifum þess samruna sem málið varðar. Að því leyti sem almenningur gæti haft hagsmuni t.d. af að geta veitt stjórnsýslu Samkeppniseftirlitsins að­hald ligg­ur fyrir að bæði ítarlega rökstudd ákvörðun stofnunarinnar um niðurstöðu í samrunamálinu og sam­runatilkynning, án trúnaðarupplýsinga, eru að­gengileg almenningi á vef Samkeppniseftir­lits­ins. Þá hefur kærandi fengið afhent talsvert af gögnum úr samrunamálinu á grundvelli 5. gr. upp­lýs­inga­laga um upplýsingarétt almennings. Úrskurðarnefndin telur að almenningur hafi tak­mark­aða hags­muni af að fá aðgang að viðbótarupplýsingum í málinu sem varða viðskipti og fjár­hag einka­aðila á markaði. Þeir lögaðilar hafa á hinn bóginn mikla hagsmuni af því að þær upp­lýs­ingar fari leynt gagnvart almenningi, líkt og áður hefur verið rakið.
 
Að framangreindu virtu telur úrskurðarnefndin ljóst að upplýsingar í þeim gögnum sem kær­anda var synjað um að­gang að varði að langstærstum hluta mikilvæga virka fjárhags- eða við­skipta­hagsmuni þeirra lög­aðila sem um ræðir sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefndin telur að með vísan til þess hversu víða þessar upplýsingar koma fram í gögnunum og hve samofnar þær eru öðrum upp­lýsingum sem mögulega teljast ekki undir­orpnar takmörkunum komi ekki til álita að gera Samkeppniseftirlitinu að veita kæranda aðgang að gögnunum að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Verð­ur ákvörð­un Samkeppn­is­eftir­litsins því staðfest.
 

Úrskurðarorð

Ákvörðun Samkeppniseftirlitsins, dags. 22. desember 2023, að synja beiðni kæranda, Mílu hf., um aðgang að gögnum er staðfest.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Símon Sigvaldason
Sigríður Árnadóttir