1304/2025. Úrskurður frá 3. október 2025

Hinn 3. október 2025 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1304/2025 í máli ÚNU 25050012.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 13. maí 2025, kærði […], f.h. Útvarps Sögu, synjun utanríkis­ráðu­neytisins á beiðni um aðgang að gögnum. Með tölvupósti 16. maí bárust nefndinni svo frá kæranda afrit af beiðni hans til ráðuneytisins og ákvörðun þess um synjun jafnframt því sem kær­andi kom á framfæri frekari upplýsingum.
 
Með tölvupósti 21. mars 2025 til utanríkisráðuneytisins óskaði kærandi eftir öllum gögnum ráðu­neyt­isins um þær ógnir sem bæði núverandi og fyrrverandi utanríkisráðherra hefðu talað um að starfs­fólk sendiráðs Íslands í Moskvu hefðu orðið fyrir, þar með talið gögnum um samskipti íslenskra og rússneskra stjórnvalda vegna málsins. Utanríkisráðuneytið synjaði beiðninni með bréfi 13. maí 2025 á grundvelli 1. tölul. 6. gr. og 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, og leið­beindi kæranda um kæruheimild og kærufrest.
 
Í kæru kemur meðal annars fram að í synjun utanríkisráðuneytisins sé hvorki tilgreint nánar um hvaða gögn sé að ræða né færðar fram röksemdir fyrir því hvernig skilyrði undanþáguákvæða upp­lýsingalaga eigi við um hvert og eitt skjal. Synjunin sé almenn og órökstudd og ekki komi fram hvort ráðuneytið hafi metið hugsanlega afhendingu hluta gagnanna á grundvelli 3. mgr. 5. gr. upp­lýs­ingalaga.
 
Ófullnægjandi rök séu færð fram fyrir því að mikilvægir almannahagsmunir standi í vegi fyrir afhend­ingu gagnanna. Ekki sé nægjanlegt að vísa til 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga án þess að útskýra hvaða hagsmunir séu undir og hvernig hagsmunir almennings af upplýsingum vegi minna. Ekki hafi verið sýnt fram á að það sé skaðlegt fyrir utanríkisþjónustuna að veita umbeðnar upp­lýs­ing­ar, sérstaklega í ljósi þess að málið hafi þegar verið rætt opinberlega. Loks samrýmist almenn synjun á afhendingu gagna, án mats á öðrum úrræðum, svo sem takmörkuðum aðgangi, hvorki meðal­hófsreglu né meginmarkmiði upplýsingalaga um gagnsæi í stjórnsýslu.
 
Í kæru er þess krafist að synjun utanríkisráðuneytisins verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir ráðu­neytið að veita aðgang að umbeðnum gögnum, að hluta eða í heild, með þeim takmörkunum sem lög heimila en ekki umfram það.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt utanríkisráðuneytinu með erindi, dags. 16. maí 2025, og ráðuneytinu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að ráðuneytið léti úrskurð­ar­nefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
 
Umsögn utanríkisráðuneytisins barst úrskurðarnefndinni 6. júní 2025 og meðfylgjandi henni voru þau gögn sem ráðuneytið taldi að kæran lyti að, merkt nr. 1 til 3.
 
Í umsögninni kemur fram að skjöl merkt nr. 1 og 2 séu undanþegin aðgangi á grundvelli 2. tölul 10. gr. upplýsingalaga. Í skjölunum sé að finna gögn sem innihaldi beinar og óbeinar upplýsingar um samskipti við önnur ríki. Um sé að ræða samskipti í formi tölvupósta og viðhengja sem inni­haldi meðal annars formlegar orðsendingar og frásagnir af fundum.
 
Markmið 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga sé að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skipt­um við önnur ríki. Fyrir starfsemi utanríkisþjónustunnar sem fari með samskipti íslenskra stjórn­valda við önnur ríki, bæði á tvíhliða og marghliða grundvelli, sé þessi regla afar mikilvæg. Ótak­mörk­uð upplýsingagjöf um samskipti við önnur ríki sé til þess fallin að valda skaða í slíkum sam­skipt­um Íslands, sem myndi hamla því að utanríkisþjónustan gæti sinnt lögbundnu hlutverki sínu sam­kvæmt lögum um utanríkisþjónustu Íslands nr. 39/1971 og forsetaúrskurði um skiptingu stjórn­armálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 5/2025. Hið lögbundna hlutverk sé fólgið í hagsmunagæslu fyrir Ísland, sem falli undir hugtakið „mikilvægir almannahagsmunir“ í skilningi 10. gr. upplýsingalaga.
 
Vegna skilyrðis um „mikilvæga almannahagsmuni“ í 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga verði beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir ekki synjað nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Tjónið í þessu máli sé að Ísland geti ekki reitt sig á frjáls og óhindruð sam­skipti við ríkin í framtíðinni og þannig yrði mikilvægum almannahagsmunum raskað, sbr. t.d. úr­skurð nefndarinnar í máli nr. 759/2018.
 
Samskipti íslenskra stjórnvalda við erlend ríki verði að geta farið fram á þann hátt að um þau ríki trún­aður, ekki ólíkt sambandi fjölmiðla við heimildarmenn. Að öðrum kosti sé hætt við að gagn­kvæm­ur trúnaður og traust fari forgörðum, sem valdi skaða í slíkum samskiptum. Framangreint eigi vafalaust við í tilvikum eins og hér um ræði þegar samskiptin tengist lokun sendiráðs Íslands í öðru ríki á viðkvæmum alþjóðapólitískum tímum. Þá leiði af orðalagi 10. gr. að ekki einungis bein samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir falli undir ákvæðið heldur einnig gögn þar sem um slík samskipti er fjallað, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. A-342/2010.
 
Framangreindu til viðbótar kemur fram í umsögninni að skjal nr. 3 sé undanþegið aðgangi á grundvelli 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Í því skjali sé að finna gögn sem tekin hafi verið saman fyrir fundi ríkisstjórnarinnar í formi minnisblaða og fylgiskjöl þeirra, en samkvæmt 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga séu slík gögn undanþegin upplýsingarétti. Í athugasemdum í greinargerð við ákvæðið í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum, segi að undanþágan gildi um öll gögn sem undirbúin séu fyrir fundi þar sem saman komi tveir ráðherrar eða fleiri hvort heldur sé á formlegum ríkis­stjórnarfundi eða við aðrar óformlegri aðstæður. Þá hafi úrskurðarnefndin í fyrri úrskurði staðfest að fylgigögn minnisblaða til ríkisstjórnar geti einnig verið undanþegin upplýsingarétti óháð efni þeirra, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 939/2020.
 
Kæranda var kynnt umsögn utanríkisráðuneytisins með erindi 10. júní 2025 og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Þær bárust 13. sama mánaðar. Óþarft er að rekja frek­ar það sem fram kemur í gögnum málsins, sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðar­nefnd­in hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
 

Niðurstaða

1.

Mál þetta varðar ákvörðun utanríkisráðuneytisins að synja beiðni kæranda um aðgang að gögnum. Utanríkisráðuneytið hefur afhent úrskurðarnefndinni þau gögn sem það afmarkaði beiðni kæranda við og telur að óheimilt sé að veita aðgang að. Umbeðin gögn eru merkt nr. 1-3.
 
Skjal nr. 1 hefur að geyma frásögn af fundi utanríkisráðherra með utanríkismálanefnd Alþingis. Skjal nr. 2 inniheldur minnisblað til ráðuneytisstjóra utanríkisráðuneytisins og tölvupóst þar sem minn­is­blaðið var sent til tiltekinna starfsmanna þess. Skjal nr. 3 hefur að geyma minnisblað utanríkisráðuneytisins til ríkisstjórnar, fylgiskjal með því minnisblaði og tölvupóst þar sem gögnin voru send til tiltekinna starfsmanna utanríkisráðuneytisins. Öll umrædd gögn tengjast ákvörðun um að leggja niður starfsemi sendiráðs Íslands í Moskvu en í ljósi efnis skjalanna þykir ekki unnt að lýsa inntaki þeirra nánar. 
 
Um rétt kæranda til aðgangs að gögn­unum fer eftir 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, en samkvæmt ákvæð­inu er þeim sem falla undir lögin skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrir­liggj­andi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. laganna. Þá er til þess að líta að kær­andi starfar hjá fjölmiðli en úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grund­vallar að fjöl­miðlar geti haft tilgreinda hagsmuni af aðgangi að gögnum vegna almenns hlutverks þeirra, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar nr. 1202/2024.
 

2.

Synjun utanríkisráðuneytisins á afhendingu skjala nr. 1–2 er reist á 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Þar kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almanna­hagsmunir krefjist, enda hafi þau að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjöl­þjóðastofnanir.
 
Í athugasemdum við ákvæðið í frum­varpi því sem varð að upplýs­ingalögum kemur fram að með orða­laginu „þegar mikilvægir almanna­hags­munir krefjast“ sé vísað til þess að beiðni um upplýs­ing­ar verði ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingum muni skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í 10. gr. laganna.
 
Þá segir að 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga eigi við um pólitísk, viðskiptaleg eða annars konar samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki. Þeir hagsmunir sem ákvæðið eigi að vernda séu m.a. góð samskipti og gagn­kvæmt traust í skipt­um við önnur ríki. Beiðni um aðgang að slíkum samskiptum verði ekki synjað nema hætta sé á tjóni af þeim sökum. Í ljósi þess að oft sé um veigamikla hagsmuni að ræða sé ljóst að varfærni sé eðlileg við skýringu á ákvæðinu.
 
Í úrskurðarframkvæmd úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur við mat á því hvort heimilt sé að takmarka aðgang að gögnum á grundvelli 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga verið litið til þess hvort upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir snúi að viðkvæmum mál­efnum, samskiptaleiðum sem hætta er á að lokist ef upplýsingar sem þaðan berast yrðu á almanna­vit­orði, eða öðrum atriðum sem þykja raunverulega geta leitt til þess að traust erlendra stjórnvalda eða al­þjóða­stofn­ana á íslenskum stjórnvöldum glatist. Þá er enn fremur rétt að hafa í huga þau sjón­ar­mið sem vitnað er til í athugasemdum við ákvæðið um að gæta beri varfærni við skýringu á ákvæð­inu í ljósi þess hversu oft væri um veigamikla hagsmuni að ræða. Ákvæðið verður hins vegar ekki túlkað svo rúmt að stjórn­völd geti, með vísan til mikilvægis trúnaðar, takmarkað aðgang að öllum gögnum er varða samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir án atviksbundins mats, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 1212/2024 og þá úrskurði sem þar er vísað til. Önnur niðurstaða myndi leiða til þess að skilyrðið um almanna­hagsmuni væri þá í reynd þýðingarlaust.
 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir umrædd gögn með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum. Svo sem fyrr greinir var kæranda meðal annars synjað um aðgang að tölvupósti til tiltek­inna starfsmanna utanríkisráðuneytisins en meðfylgjandi honum var minnisblað til ráðuneyt­is­stjóra utanríkisráðuneytisins. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður ekki séð að umræddur tölvupóstur hafi að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóða­stofn­anir í skilningi 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Að þessu gættu og þar sem úrskurðarnefndin telur að önnur takmörkunarákvæði upplýsingalaga eigi ekki við um skjalið verður utanríkisráðuneytinu gert að afhenda það kæranda, sbr. nánar það sem greinir í úrskurðarorði.
 
Að öðru leyti en greinir hér að framan er það mat nefndarinnar að skjöl nr. 1–2 hafi að geyma upp­lýsingar um samskipti Íslands við Rússland og þar með samskipti við önnur ríki í skilningi 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Að virtu efni gagnanna telur úrskurðarnefndin að upplýsingar í gögn­unum snúi að viðkvæmu málefni og afhending þeirra kynni að hafa skaðleg áhrif á samskipti við umrætt ríki og þannig raska mikilvægum almannahagsmunum sem 2. tölul. 10. gr. upp­lýs­inga­laga er ætlað að vernda. Þá telur nefndin að ráðuneytið hafi fram­kvæmt það hags­muna­mat sem áskilið er að fari fram samkvæmt 10. gr. með hliðsjón af innihaldi gagnanna.
 
Með hliðsjón af framangreindu auk þess sem segir í athugasemdum við 2. tölul. 10. gr. um að var­færni sé eðlileg við skýringu á ákvæðinu, telur úrskurðarnefndin að ráðuneytinu sé heimilt að tak­marka aðgang kæranda að gögnunum. Að virtu eðli gagnanna telur úrskurðarnefndin enn fremur að ekki komi til álita að leggja fyrir ráðuneytið að veita aðgang að þeim að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Að þessu og öðru framangreindu gættu verður ákvörðun utanríkis­ráðu­neyt­is­ins staðfest hvað varðar gögn nr. 1 og 2 að undanskildum þeim tölvupósti sem vikið er að hér að ofan.  
 

3.

Synjun utanríkisráðuneytisins á afhendingu skjals nr. 3 er reist á 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt ákvæðinu tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til fundargerða ríkisráðs og ríkisstjórnar, minnisgreina á ráðherrafundum og gagna sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi.
 
Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til gildandi upplýsingalaga segir að undanþágan gildi um öll gögn sem undirbúin eru fyrir fundi þar sem saman koma tveir ráðherrar eða fleiri, hvort heldur sem það sé á formlegum ríkisstjórnarfundi eða við aðrar óformlegri aðstæður.
 
Í umsögn utan­ríkisráðuneytisins koma fram þær skýringar að skjal nr. 3 innihaldi gögn sem hafi verið tekin saman fyrir fund ríkisstjórnar.
 
Eins og áður hefur verið rakið hefur skjal nr. 3 meðal annars að geyma tölvupóst til tiltekinna starfsmanna utanríkisráðuneytisins. Meðfylgjandi tölvupóstinum var minnisblað utanríkisráðu­neyt­isins til ríkisstjórnar og fylgiskjal með því minnisblaði en í póstinum sjálfum komu meðal annars fram leiðbeiningar um frágang umræddra skjala fyrir fund ríkisstjórnar.
 
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður ekki séð að umræddur tölvupóstur teljist vera gagn sem hafi verið tekið saman fyrir fund ríkisstjórnar eða falli að öðru leyti undir 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt þessu og þar sem úrskurðarnefndin telur að önnur takmörkunarákvæði upplýsingalaga eigi ekki við um skjalið verður utanríkisráðuneytinu gert að afhenda það kæranda, sbr. nánar það sem greinir í úrskurðarorði.
 
Efni annarra gagna en greinir hér að framan styður þær skýringar utanríkisráðuneytisins að þau gögn hafi verið tekin saman fyrir fund ríkisstjórnar. Með vísan til þessa verður staðfest ákvörðun utan­ríkisráðuneytisins um að synja beiðni kæranda um aðgang að fyrrgreindu minnisblaði og fylgi­skjali með því.
 

Úrskurðarorð

Utanríkisráðuneytið skal afhenda kæranda, […], fyrir hönd Útvarps Sögu, (1) tölvu­póst 9. júní 2023 frá […] til […] og […] með efninu „Minnisblað til ríkisstjórnar og fylgiskjal 9-6-2023“ og (2) tölvupóst 9. júní 2023 frá […] til […], […] og […] með efninu „Fw: Rnstj. samþ. mbl. 330/2023 – Samskipti við Rússland, fyrirsvar og starf­semi sendiráðs Íslands í Moskvu“.
 
Að öðru leyti er ákvörðun utanríkisráðuneytisins, dags. 13. maí 2025, að synja beiðni kæranda  staðfest.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir