1302/2025. Úrskurður frá 3. október 2025

Hinn 3. október 2025 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1302/2025 í máli ÚNU 25060004.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 11. júní 2025, kærði […], blaðamaður hjá Skessuhorni, ákvörðun Akraneskaupstaðar að synja beiðni hans um aðgang að gögnum.
 
Samkvæmt gögnum málsins auglýsti Akraneskaupstaður þann 23. apríl 2025 lausa stöðu upplýs­inga­fulltrúa sveitarfélagsins. Umsóknarfrestur mun hafa verið til 11.  maí sama ár.
 
Þann 3. júní 2025 óskaði kær­andi eftir upplýsingum um nöfn umsækjenda frá sveitarfélaginu. Kærandi ítrekaði erindi sitt þann 4. júní. Sama dag var honum tjáð að erindið væri til vinnslu. Þann 6. júní ítrekaði kærandi erindið aftur og fékk efnislega sama svar. Erindi sitt ítrekaði kærandi enn á ný 10. júní.
 
Í svari sveitarfélagsins, dags. 10. júní 2025, var kæranda tjáð að borist hefðu 32 umsóknir um starfið, og þar af hefði einn dregið umsókn sína til baka. Akranes­kaupstaður hefði boðið 15 umsækj­endum í viðtal, sem fram hefðu farið 22., 23. og 26. maí 2025, og sjö umsækjendum í framhaldsviðtal, sem fram færu 11. júní 2025.
 
Um afgreiðslu á beiðni kæranda um upplýsingar sagði svo í svari bæjarins: „Varðandi fyrir­spurnina þína um að senda þér lista yfir nöfn þeirra sem sóttu um starfið þá er hægt að verða við því. Hins vegar höfum við haft þann háttinn á að tilkynna umsækjendum um slíkt áður en listinn er birtur og þá boðið þeim, sem ekki vilja að nafn þeirra birtist, að draga umsókn sína til baka. Við getum sent út slíka tilkynningu til umsækjenda en við verðum að gefa þeim smá svigrúm til að bregðast við, eða um 2–3 daga. Þar sem langt er liði á umsóknarferlið er viðbúið að margir umsækj­endur, allavega þeir sem ekki komust í framhaldsviðtal, munu óska eftir því að draga umsókn sína til baka þannig að listinn mun styttast töluvert. Listinn ætti að vera tilbúinn á föstudaginn.“
 
Kærandi brást samdægurs við þessu erindi og ítrekaði ósk sína um upphaflegan lista yfir umsækj­endur. Í svari Akraneskaupstaðar sagði svo: „Listinn verður tilbúinn til afhendingar föstu­daginn 13. júní þegar búið er að upplýsa umsækjendur um beiðnina. Nöfn þeirra er draga umsókn­ina til baka verða ekki á listanum, enda þá ekki aðilar mála.“
 
Kærandi telur sig eiga rétt til aðgangs að nöfnum allra umsækjenda. Afgreiðsla Akraneskaup­staðar hafi ekki verið í samræmi við ákvæði 1. tölul. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Akraneskaupstað með erindi, dags. 12. júní 2025, og sveitarfélaginu gefinn kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Þá var þess óskað að sveitarfélagið afhenti úrskurð­ar­nefnd um upp­lýs­inga­mál þau gögn sem kær­an varðar.
 
Þann 16. júní upplýsti kærandi úrskurðarnefndina um að 13. júní 2025 hefði sveitarfélagið tjáð honum að rétt tala upphaflegra umsækjenda væri 31, en ekki 32 eins og áður hefði komið fram. Svari bæjarins til hans hefði fylgt skjal með upplýsingum um nöfn 19 umsækjenda um stöðuna. 12 umsækjendur hefðu dregið umsóknina til baka og bærinn ekki látið nöfn þeirra í té.
 
Umsögn Akraneskaupstaðar barst úrskurðarnefndinni 25. júní 2025. Í umsögn­inni kemur fram að þegar einstaklingur sem sótt hefur um opinbert starf dragi umsókn sína til baka sé hann samkvæmt orðanna hljóðan ekki lengur umsækjandi um starfið og falli þar af leiðandi ekki undir hugtakið umsækjandi samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Þessi skilningur hafi verið staðfestur í úrskurðarframkvæmd nefndarinnar, sbr. úrskurð nr. A-413/2012, sbr. bréf um­boðsmanns Alþingis í máli nr. 6968/2012 vegna úrskurðarins. Samkvæmt þeim úrskurði hafi kærandi ekki verið talinn eiga rétt á að fá lista yfir aðra en þá sem voru umsækjendur um starf á þeim tíma sem umbeðinn listi var gerður.
 
Umsögn Akraneskaupstaðar var kynnt kæranda með erindi, dags. 26. júní 2025, og honum gefinn kostur á að koma á fram­færi frekari at­huga­semd­um. Þær bárust samdægurs.
 
Úrskurðarnefndin óskaði eftir því þann 26. júní 2025 að Akraneskaupstaður veitti nefndinni upplýsingar um hvenær viðkomandi 12 umsækjendur hefðu afturkallað umsóknir sínar um starfið. Akraneskaupstaður svaraði erindinu samdægurs og tjáði nefndinni að ein afturköllun hefði borist 15. maí, tvær 10. júní og níu 12. júní 2025.
 
Með erindi, dags. 6. ágúst 2025, óskaði úrskurðarnefndin eftir afriti af tölvupósti Akraneskaup­stað­ar þar sem umsækjendum hefði verið gefinn kostur á að afturkalla umsókn sína. Þá óskaði nefnd­in eftir lista yfir umsækjendur um starfið eins og hann leit út þann dag sem kærandi óskaði eftir honum. Akraneskaupstaður sendi nefndinni umbeðin gögn 15. ágúst 2025.
 
Í þeim gögnum sem sveitarfélagið afhenti nefndinni var m.a. að finna afrit af tölvupósti sem hafði verið sendur til umsækjenda, 12. júní 2025, þar sem var tilgreint að komin væri fram beiðni um aðgang að lista yfir umsækjendur um starfið. Listinn yrði birtur 13. júní 2025. Óskaði umsækjandi eftir að draga umsóknina til baka svo nafn hans birtist ekki á listanum væri óskað eftir að það yrði gert fyrir kl. 9 daginn eftir. Eins og fyrr greinir drógu níu umsækjendur umsókn sína til baka þann 12. júní 2025.
 

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum um nöfn um­sækjenda um starf upplýsingafulltrúa hjá Akraneskaupstað.
 
Fyrir liggur að þann 11. maí 2025 rann út umsóknarfrestur um starf upplýsingafulltrúa hjá Akra­nes­kaupstað. Samkvæmt gögnum mun 31 einstaklingur hafa sótt um starfið.
 
Þann 3. júní 2025 fór kærandi fram á aðgang að lista yfir umsækjendurna. Einn umsækjandi dró umsókn sína til baka þann 15. maí 2025, tveir umsækjendur drógu umsókn sína til baka þann 10. júní og níu umsækjendur drógu umsókn sína til baka þann 12. júní. Þann 13. júní voru því 19 umsækjendur eftir, og afhenti Akraneskaupstaður kæranda lista yfir þá einstaklinga. Akranes­kaup­staður hefur ekki afhent kæranda upplýsingar um aðra þar sem þeir hafi ekki lengur verið umsækj­endur um starfið þegar beiðni hans um gögn var afgreidd.
 
Fyrir liggur afstaða kæranda um að hann fellir sig ekki við hvernig beiðni hans var afgreidd af hálfu Akraneskaupstaðar þann 13. júní 2025. Þar sem fyrir liggur efnisleg afstaða Akra­nes­kaup­staðar í málinu mun úrskurðarnefndin endurskoða ákvörðun sveitarfélagsins.
 

2.

Í 1. tölul. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, er mælt fyrir um að þegar aðrar takmarkanir á upplýsinga­rétti samkvæmt lögunum eigi ekki við sé skylt að veita upplýsingar, sem varði opin­bera starfs­menn, um nöfn og starfsheiti umsækjenda um starf þegar umsóknarfrestur er liðinn. Í 5. mgr. sömu laga­greinar kemur fram að almenningur eigi rétt á þessum upplýsingum frá viðkom­andi vinnu­veit­anda þótt þær sé ekki að finna í gögnum sem tilheyri tilteknu máli.
 
Í skýringum við tilvitnað lagaákvæði, sem fylgdu frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012, er tilgreint að til „þess að mæta sjónarmiðum um opna stjórnsýslu og stuðla að opinni umræðu um stöðuveitingar hjá opinberum aðilum [sé…] lagt til að áfram verði skylt að veita upplýsingar um umsækjendur eftir að umsóknarfrestur er liðinn“.
 
Eins og orðalagið í tilvitnuðum skýringum ber með sér var efnislega sambærileg regla, um skyldu til að veita aðgang að upplýsingum um nöfn umsækjenda um opinber störf, ekki nýmæli þegar upplýs­inga­lög nr. 140/2012 tóku gildi en reglan hafði áður verið lögfest með eldri upplýsinga­lögum nr. 50/1996, sbr. 4. tölul. 4. gr. þeirra laga. Í skýringum sem fylgdu frumvarpi því sem síðan varð að lögum nr. 50/1996 segir svo um þessa reglu:
 

Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 13. október 1995 í málinu nr. 1097/1994 vakti um­boðs­maður athygli forsætisráðherra og Alþingis á því að brýnt væri að Alþingi tæki með lögum af skarið um hvort veita bæri almenningi upplýsingar um nöfn þeirra sem sótt hefðu um opinber störf.
 
Nefnd sú sem samdi þetta frumvarp tók til rækilegrar skoðunar hvort rétt væri að lög­festa þá reglu að hver sem er ætti rétt á að fá lista yfir nöfn, heimilisföng og starfsheiti um­sækjenda um opinberar stöður. Tvenns konar sjónarmið vegast hér aðallega á. Annars vegar tillitið til umsækjenda, þar á meðal er talið að menn í störfum hjá einka­aðil­um veigri sér við því að sækja um opinber störf af ótta við að missa viðskiptavini þegar fréttist af umsókn þeirra. Hins vegar er það sjónarmiðið um „opna stjórnsýslu“ en upplýsingar um umsækjendur stuðla m.a. að umræðu um ráðningu í opinberar stöður er veitir stjórnvöldum án efa nokkurt aðhald.
 
Með tilliti til aðalmarkmiðs frumvarpsins og þeirrar reynslu, sem fengist hefur síðustu ár af því að birta lista yfir umsækjendur, var ákveðið að taka síðastnefndu rökin fram yfir hin fyrrnefndu. Í frumvarpinu er því lagt til að farin verði svipuð leið og í norsku upp­lýsingalögunum. Þegar umsóknarfrestur er liðinn ber stjórnvaldi að útbúa lista yfir nöfn, heimilisföng og starfsheiti umsækjenda, svo og að veita almenningi aðgang að þess­um lista sé þess óskað. Forsætisráðherra setti stjórnarráðinu reglur sama efnis hinn 16. janúar 1996 og öðluðust þær gildi við birtingu auglýsingar um setningu þeirra í Lög­birt­ingablaði 26. janúar 1996.

 
Rétt er að taka fram að í 4. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er efnislega sambærileg regla einnig lögfest, en þar kemur fram að skylt sé, ef þess er óskað, „að veita almenningi aðgang að upplýsingum um nöfn og starfsheiti umsækjenda þegar umsóknar­frestur er liðinn.“ Í skýringum með þessu lagaákvæði sem fylgdu frumvarpi því sem síðan varð að lögum nr. 70/1996 er tilgreint að ákvæðið sé „í samræmi við reglur sem forsætisráðherra setti Stjórn­arráðinu 16. janúar 1996, en ákvæði sama efnis er og að finna í frumvarpi til upplýsingalaga sem nýlega hefur verið lagt fram á Alþingi.“
 
Úrskurðarnefndin tekur fram, til áréttingar, að hvorki hinar tilvitnuðu reglur sem forsætisráðherra setti í janúar 1996 né heldur lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins gilda eða hafa gilt um sveitarfélögin. Þessar reglur varpa þó góðu ljósi á það, ásamt ákvæðum upp­lýsingalaga, að skylda opinberra stjórnvalda til að afhenda upplýsingar um nöfn umsækjenda, eftir að umsóknarfrestur er liðinn, er almenn regla í íslenskum rétti, og hefur verið um langan tíma. Sveit­arfélögin falla án vafa undir þessa reglu á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 1. mgr. 2. gr. þeirra laga.
 
Af þessu leiðir að á Akraneskaupstað hvíldi skýr lagaskylda til að veita almenningi aðgang að upp­lýsingum um umsækj­end­ur um starf upplýsingafulltrúa hjá sveitarfélaginu, þegar þeirra var óskað, enda væri umsóknarfrestur liðinn. Þeirri ósk bar sveitarfélaginu að verða við svo fljótt sem verða mátti en hefði beiðnin ekki verið afgreidd innan sjö daga frá móttöku hennar skyldi skýra beið­anda um gögnin frá ástæð­um tafanna og hvenær ákvörðunar væri að vænta, sbr. 1. mgr. 17. gr. upp­lýsingalaga.
 

3.

Við túlkun og beitingu á framangreindri reglu, um skyldu til að afhenda upplýsingar um umsækj­endur um starf hjá opinberu stjórnvaldi eftir að umsóknarfrestur er liðinn, hefur í framkvæmd verið litið til þess hverjir séu í reynd umsækjendur um starfið.
 
Í bréfi umboðsmanns Alþingis í máli embættisins nr. 6968/2012, dags. 25. júní 2012, lýsti umboðs­maður niðurstöðu sinni í tilefni af kvörtun yfir úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 413/2012, frá 29. mars 2012. Atvik þess máls voru í stuttu máli að starf forstjóra Bankasýslu ríkisins var auglýst til umsóknar 11. nóvember 2011. Umsækjendur um starfið munu hafa verið 17, en fjórir þeirra dregið umsóknir sínar til baka, áður en nafnalisti umsækjenda var birtur hinn 5. desember 2011. Kærandi óskaði eftir því í tölvupósti dags. 3. desember 2011 að fá afhentan lista yfir umsækjendur. Honum var látinn í té umbeðinn listi þann 5. desember, sama dag og hann var birtur opinberlega, en á honum voru ekki nöfn þeirra fjögurra sem dregið höfðu umsóknir sínar til baka. Úrskurðarnefndin féllst á það, með vísan til fyrirliggjandi upplýsinga um ráðningarferli Banka­sýslunnar í málinu, að þeir fjórir sem dregið höfðu umsókn sína til baka áður en listi yfir umsækjendur var birtur þann 5. desember hefðu ekki verið hluti af ráðningarferlinu og teldust því ekki falla undir hugtakið „umsækjandi“ í skilningi upplýsingalaga. Umboðsmaður Alþingis taldi, í tilvitnuðu bréfi, að hann hefði ekki forsendur til að gera athugasemdir við þá afstöðu nefndarinnar að sá sem dregið hefði umsókn sína um opinbert starf til baka teldist upp frá því ekki lengur um­sækj­andi um hlutaðeigandi starf í skilningi þágildandi 4. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Ekki yrði annað séð í fyrirliggjandi máli en að umsóknirnar sem málið lyti að hefðu verið dregnar til baka áður en listi yfir umsækjendur var afhentur og ekki yrði séð að dráttur hefði orðið á af­greiðslu um umbeðinn lista. Í bréfinu tók umboðsmaður sérstaklega fram að athugun hans að fram­an­greindu leyti hefði eingöngu lotið að því hvernig málið hefði horft við úrskurðarnefndinni, og niður­staðan af hans hálfu væri takmörkuð við fyrirliggjandi úrskurð nefndarinnar en ekki önnur atriði.
 

4.

Í 1. tölul. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga, þar sem mælt er fyrir um skyldu stjórnvalda til að afhenda upplýsingar um nöfn og starfheiti umsækjenda um starf, þegar umsóknarfrestur er liðinn, kemur ekki fram bein regla um það hvaða tímapunkt eigi að miða við um mat á því hver teljist umsækjandi um starf. Úr því viðfangsefni var heldur ekki leyst á endanlegan hátt með fyrrgreindum úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 413/2012 eða niðurstöðu umboðsmanns í máli nr. 6968/2012.
 
Úrskurðarnefndin telur í þessu sambandi rétt að horfa til 5. gr. upplýsingalaga, þar sem finna má meginreglu um rétt almennings til aðgangs að gögn­um. Í 1. mgr. lagagreinarinnar segir að sé þess óskað sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrir­liggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. lag­anna. Sama gildi þegar óskað sé aðgangs að til­tekn­um fyrirliggjandi gögnum. Af þess­ari meginreglu leiðir að rétt­ur til aðgangs að gögnum nær til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tíma­punkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma, sbr. athugasemdir við 5. gr. sem fylgdu frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012. Þetta atriði hefur almenna grundvallarþýðingu fyrir rétta beitingu laganna og tryggir að upplýsingaréttur almennings sé virkur.
 
Í þessu felst að við beitingu 1. tölul. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga, verður almennt að miða við það hverjir séu umsækjendur á þeim tímapunkti þegar beiðnin um aðgang að gögnum er lögð fram. Ef leggja á til grundvallar að hinn skýri upplýsingaréttur samkvæmt lagaákvæðinu taki ekki til allra þeirra sem eru formlega með stöðu umsækjenda þegar beiðnin er lögð fram þurfa að vera fyrir því skýr og málefnaleg rök af hálfu viðkomandi stjórnvalds. Verður ekki útilokað að slíkt geti til dæmis átt við ef tiltekinn einstaklingur dregur umsókn til baka strax eða mjög fljótlega eftir að umsókn­ar­frestur er liðinn og hann tekur af þeirri ástæðu aldrei þátt í því ráðningarferli sem fram fer þegar umsóknir liggja fyrir en sú aðstaða var til dæmis fyrir hendi í áðurnefndum úrskurði úrskurð­ar­nefnd­arinnar og bréfi umboðsmanns Alþingis frá árinu 2012. Það myndi á hinn bóginn ganga gegn hinni skýru lagareglu í 1. tölul. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga ef stjórnvöld hefðu það í hendi sér að bíða með afgreiðslu á beiðnum um aðgang að upplýsingum samkvæmt ákvæðinu allt þar til ráðn­ing­arferli máls væri nánast liðið og veita, eftir því sem ráðningarmálinu yndi fram, umsækjendum mögu­leika á að falla frá umsókn sinni í því skyni að varðveita nafnleynd þeirra.
 

5.

Í málinu sem hér er til úrlausnar liggur fyrir að þann 12. júní 2025 sendi Akraneskaupstaður öllum sem þá voru umsækjendur um starf upplýsingafulltrúa hjá sveitarfélaginu tölvupóst. Þar kom fram að samkvæmt 7. gr. upplýsingalaga hefði almenningur rétt á upplýsingum um nöfn og starfsheiti umsækjenda þegar umsóknarfrestur væri liðinn. Ein slík beiðni hefði borist og yrði listi með nöfn­um og starfsheitum afhentur föstudaginn 13. júní. Þá sagði: „Óskir þú eftir að draga umsókn þína til baka svo nafn þitt birtist ekki á listanum, biðjum við þig að gera það með því að svara þessum tölvupósti fyrir klukkan 09:00 föstudaginn 13. júní.“
 
Níu umsækjendur drógu umsókn sína til baka þann 12. júní. Áður höfðu þrír einstaklingar þegar dregið umsókn sína til baka, einn þann 15. maí og tveir þann 10. júní. Leiða má sterkum líkum að því að þeir níu sem drógu umsókn sína til baka þann 12. júní hafi gert það í kjölfar ábendingar sveit­arfélagsins, um að slík ráðstöfun myndi leiða til þess að nafn þeirra yrði ekki gert á opinberum lista yfir umsækjendur um starfið.
 
Úrskurðarnefndin tekur af þessu tilefni fram að aðili sem heyrir undir gildissvið upplýsingalaga getur ekki heitið þeim trúnaði sem veitir því upplýsingar og takmarkað með því aðgang almennings að gögnum samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga í víðtækari mæli en leiðir af 6.–10. gr. upp­lýs­ingalaga. Trúnaði verður ekki heitið nema ótvírætt sé að um sé að ræða upplýsingar sem falli undir eitthvert af undanþáguákvæðum 6.–10. gr. upplýsingalaga eða sérstök lagaákvæði um þagn­ar­skyldu. Niðurstaða um það hvaða umsækjendur áttu að vera á lista sveitarfélagsins, þegar hann var afhentur kæranda ræðst því ekki af efni tölvupóstsins frá 12. júní, eða öðrum sambæri­leg­um samskiptum sveitarfélagsins við umsækjendurna, heldur því hvort kærandi átti að lögum rétt á aðgangi að lista yfir umsækjendur.
 

6.

Fyrir liggur að þegar kærandi lagði fram beiðni sína um aðgang að gögnum, þann 3. júní 2025, voru enn 30 umsækjendur um stöðuna. Aðeins einn af 31 umsækjanda hafði dregið umsókn sína til baka fyrir 3. júní. Allir þessir 30 umsækjendur voru aðilar máls og höfðu stöðu umsækjenda á þess­um tíma og höfðu sem slíkir átt aðild að ráðningarferli málsins, sem þá var þegar komið vel á veg, en sveitarfélagið hafði þann 3. júní tekið 15 af umsækjendunum í viðtöl á tímabilinu 21. til 26. maí. Í kjölfarið höfðu sjö einstaklingar komið til framhaldsviðtals þann 11. júní.
 
Samkvæmt framangreindu verður ekki annað lagt til grundvallar en að allir framangreindir 30 um­sækj­endur hafi, þann 3. júní 2025, verið umsækjendur í skilningi 1. tölul. 2. mgr. 7. gr. upplýs­inga­laga. Sú framkvæmd sveitarfélagsins að bjóða umsækjendum þann 12. júní 2025 að draga um­sóknir sínar til baka í þeim tilgangi að þeir færu ekki á lista yfir umsækjendur um starfið breytir ekki þessari aðstöðu.
 
Úrskurðarnefndin telur ekkert í máli þessu gefa tilefni til að túlka 7. gr. upplýsingalaga öðruvísi en að kærandi eigi rétt til að fá afhentar upplýsingar um nöfn þeirra sem voru umsækjendur um starf­ið 3. júní 2025, þ.m.t. nöfn þeirra ellefu umsækjenda sem afturkölluðu umsókn sína áður en upp­lýsingarnar voru loks afhentar 13. júní 2025. Verður ákvörðun Akranes­kaupstaðar því felld úr gildi og lagt fyrir sveitarfélagið að veita kæranda aðgang að þessum upp­lýsingum.
 

Úrskurðarorð

Kærandi, […], á rétt til aðgangs að upplýsingum um nöfn og starfsheiti þeirra ein­stak­linga sem voru umsækjendur um starf upplýsingafulltrúa hjá Akraneskaupstað, sem auglýst var 23. apríl 2025, þegar kærandi óskaði eftir upplýsingunum hinn 3. júní 2025.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir