ATH: Þessi grein er eldri en 5 ára.
23 október 2001
/
17. aðalfundur Landsambands smábátaeigenda
Ræða sjávarútvegsráðherra á 17. aðalfundi Landsambands smábátaeigenda 23. október 2001.
Í þeirri umræðu sem fram hefur farið að undanförnu um fiskveiðistjórnkerfi krókabáta hefur mikið verið vísað til nýlegra dóma Hæstaréttar um fiskveiðistjórnunarkerfið.
Hefur dómur Hæstaréttar í máli Valdimars Jóhannessonar gegn íslenska ríkinu sérstaklega verið ræddur í þessu sambandi. Niðurstaða dómsins ætti að vera mönnum kunn en í henni fólst að skilyrði þágildandi ákvæðis 5. gr. laga um stjórn fiskveiða væru í andstöðu við jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar og þau sjónarmið um jafnræði sem gæta þyrfti við takmörkun á atvinnufrelsinu.
Þannig sagði Hæstiréttur m.a. með eftirfarandi hætti:
"Skipan 5. gr. fiskveiðistjórnunarlaga horfir þannig við með tilliti til jafnræðis og atvinnufrelsis, að réttur til veiða er bundinn við eignarhald á skipum, sem haldið var úti á öndverðum níunda áratugnum eða hafa komið í stað slíkra skipa. "
Þá segir:
"........ verður ekki séð, að rökbundin nauðsyn hnígi til þess að lögbinda um ókomna tíð þá mismunun, sem leiðir af reglu 5. gr. laga nr. 38/1990 um úthlutun veiðiheimilda. Stefndi hefur ekki sýnt fram á, að aðrar leiðir séu ekki færar til að ná því lögmæta markmiði að vernda fiskistofna við Ísland. Með þessu lagaákvæði er lögð fyrirfarandi tálmun við því, að drjúgur hluti landsmanna geti, að öðrum skilyrðum uppfylltum, notið sama atvinnuréttar í sjávarútvegi eða sambærilegrar hlutdeildar í þeirri sameign, sem nytjastofnar á Íslandsmiðum eru, og þeir tiltölulega fáu einstaklingar eða lögaðilar, sem höfðu yfir að ráða skipum við veiðar í upphafi umræddra takmarkana á fiskiveiðum."
Að gengnum dómi Hæstaréttar frá 3. desember 1998 setti sjávarútvegsráðherra á fót nefnd sérfræðinga til að greina dóminn og koma með tillögur að viðbrögðum við honum. Í framhaldi af vinnu nefndarinnar lagði sjávarútvegsráðherra fram frumvarp til breytinga á lögunum um stjórn fiskveiða, sem gerði ráð fyrir breytingum m.a. á 5. gr. laganna í þá veru að hinum sérstöku takmörkunum greinarinnar yrði aflétt þannig að leyfi til veiða megi gefa út til allra skipa að fullnægðum almennum skilyrðum. Í þessum breytingum fólst einnig að samhliða því að aflétta aðgangstakmörkunum að leyfum til veiða krókabáta skyldi stjórnkerfi veiða þeirra breytt eins og kunnugt er.
Að gengnum dómi Hæstaréttar þann 6. apríl 2000, í hinu svokallaða Vatneyrarmáli, vöknuðu spurningar um hvort hann hefði áhrif á túlkun á dómi Hæstaréttar 3. desember 1998, hvað varðaði gildi hinnar gömlu 5. gr. laganna um stjórn fiskveiða. Þannig færðu þeir Sigurður Líndal lagaprófessor og Skúli Magnússon, lektor, rök fyrir því að einungis hafi með dómnum verið tekin afstaða til gildis 5. gr. hvað varðaði aflamarkskerfið. Þannig hafi verið sagt að engin viðhlítandi rök séu til að mismuna landsmönnum með kröfu um veiðileyfi, þar sem verndun fiskistofnanna og takmörkun á afkastagetu flotans sé nægilega tryggð með áskilnaði laganna hvað varðar aflaheimildir í tegundum bundnum heildaraflatakmörkunum. Á grundvelli þessa héldu þeir því fram að niðurstaða dómsins hafi ekki fordæmisgildi um það fyrirkomulag að takmarka fjölda krókabáta þar sem veiðar þeirra eru ekki takmarkaðar með áskilnaði um aflaheimildir.
Það er mikilvægt þegar álit þeirra Sigurðar og Skúla er skoðað að hafa það í huga að þar er ekki tekin bein afstaða til þess hvort óbreytt stjórnkerfi veiða krókabáta sem slíkt hafi staðist heldur aðeins hvort heimilt væri að stjórna veiðum krókabáta með takmörkuðum fjölda veiðileyfa.
Reyndar má halda því fram að í álitinu hafi þeir félagar komist að því að þorskaflahámarkskerfið hafi ekki staðist óbreytt, enda ganga þeir útfrá því sem einni höfuð forsendu og röksemd fyrir niðurstöðu sinni að veiðar krókabáta megi ekki skerða hlut aðila sem hafi veiðiheimildir samkvæmt öðrum kerfum svo sem aflamarkskerfinu eða dagakerfinu.
Þannig segir m.a. í niðurstöðum þeirra:
"Ef gert er ráð fyrir því að veiðar krókabáta lúti dagatakmörkunum eða þorskaflahámarki yrði nauðsynlegt að takmarka fjölda þeirra í því skyni að vernda atvinnuhagsmuni þeirra sem stunda veiðar samkvæmt hinu almenna kvótakerfi. Að öðrum kosti væri fyrirsjáanlegt að aukning yrði í afla smábáta, bæði í þorski og öðrum tegundum bundnum heildaraflatakmörkunum, með þeim afleiðingum að sóknardögum krókabáta fækkaði og aflamarki í hinu almenna kvótakerfi í ýmsum tegundum, svo sem ýsu, ufsa og steinbít skertist."
Það liggur hins vegar fyrir að veiðar krókabáta í þorskaflahámarkskerfinu höfðu aukist svo gríðarlega í hinum svokölluðu aukategundum að nauðsynlegt hefði verið að skera niður heimildir dagabáta og báta í hinu almenna aflamarkskerfi að óbreyttu. Að auki liggur gríðarleg ónýtt sóknargeta í þeim flota sem stjórnað var með þorskaflahámarki.
Á vormánuðum fékk ég hóp lögfræðinga til að skoða að nýju hvort það stæðist ákvæði stjórnarskrárinnar að stjórna veiðum krókabáta með því að takmarka fjölda veiðileyfa. Var þetta gert til að fá fyrir því fulla vissu hver staða þessa máls væri frá sjónarhóli lögfræðinnar. Hópurinn skilaði af sér afdráttarlausum niðurstöðum í þá veru að ekki væri tryggt að óbreytt fiskveiðistjórnarkerfi fyrir smábáta stæðist stjórnarskrá.
Þetta byggðist á því að Hæstiréttur hafi með dómi sínum frá 3. desember 1998 komist að afdráttarlausri niðurstöðu um það að aðgangstakmarkanir hinnar gömlu 5. gr. laganna um stjórn fiskveiða standist ekki ákvæði stjórnarskrárinnar, og að þessi niðurstaða taki jafnt til krókabáta sem og annarra tegunda skipa og báta. Önnur túlkun virtist lögfræðingunum grundvallast á mjög rýmkandi skýringu dómsins sem samræmdist tæplega orðalagi hans.
Þessi niðurstaða var einnig studd þeim rökum að dómurinn væri án nokkurs fyrirvara hvað varðar 5. gr. og hljóti því að taka til fyrirkomulags greinarinnar í heild sinni. Enn fremur var bent á að í niðurstöðu Hæstaréttar í dóminum frá 6. apríl 2000 gerði rétturinn skýran greinarmun á ákvæðunum tveimur í 5. og 7. gr. og taldi takmarkanir 5. gr. ganga óleyfilega langt á meðan ákvæði 7. gr. stæðust viðmið áður nefndra greina stjórnarskrárinnar.
En fleira þarf að skoða en lögfræðiþátt málisins.
Fljótlega eftir að ég tók við sjávarútvegsráðuneytinu ákvað ég að heimsækja sem flestar sjávarbyggðir landsins. Þetta var í kjölfar þess að samþykkt höfðu verið á Alþingi lög um krókaaflamarksbáta. Á þeim ferðum mínum varð ég var við að margir töldu eins árs aðlögun smábáta væri of stuttan tíma áður en krókaflamarkskerfið tæki gildi. Var það því eindregin ósk víða, ekki síst á Vestfjörðum, að ég beitti mér fyrir því að lögin tækju ekki gildi fyrr en 1. september 2001. Landssamband smábátaeigenda hafði reyndar farið fram á lengri frest á aðalfundi sínum 1999 í ljósi þess að ekki hefði náðst kvóti í aukategundum. Þetta breyttist hins vegar fiskveiðiárið 1998/1999 eins og ykkur er vel kunnugt því það ár voru veidd 10.000 tonn umfram aflaheimildir af ýsu og svipaða sögu má segja um tvö síðustu fiskveiðiár. Í því ljósi má segja að það hefði verið eðlileg afstaða Landssambands smábátaeigenda að taka undir nauðsyn þess að takmarka veiðar á ýsu, ufsa og steinbít. Samtökin hafa lýst því yfir að það hljóti að vera höfuðmarkmið í umhverfismálum að vernda og nýta í senn. Við þau orð þurfa samtökin að standa, einnig þegar kemur að þeim sjálfum.
Það eru athyglisverðar upplýsingar sem koma fram í skýrslu nefndar sem fjallaði um endurskoðun laga um stjórn fiskveiða. Þar kemur fram að það eru mjög fáir bátar sem veiða megnið af utankvótategundunum. Þar má sjá að 10% smábáta er að veiða helmingin af ýsunni eða yfir 4.000 tonn. Þetta þýðir að á nokkrum árum gæti smábátaflotinn eflst með þeim hætti að ef öll leyfi til veiða í þorskaflamarki hefðu verið nýtt með sama hætti hefði heildarafli í ýsu, ufsa og steinbít geta orðið á annað hundrað þúsund. Kerfi sem hefur slíkan innbyggðan hvata getur hvorki gengið út frá fiskverndarsjónarmiði né heldur út frá jafnræðisreglunni, þar sem ein tegund fiskiskipa fær að auka stöðugt við sig meðan aðrir þurfa að draga saman.
Á vordögum lagði ég fyrir ríkisstjórn að reynt yrði að miðla málum milli sjónarmiða þeirra sem stunda veiðar í krókaaflamarkskefinu og aflahlutdeildarkerfinu í þá veru að aflalutdeild smábáta yrði aukin í ýsu og steinbít. Í tillögu sem til stóð að leggja fram á Alþingi síðast liðið vor var lagt til að aflahlutdeild ýsu yrði hækkuð um 1.800 tonn og að aflahlutdeild í steinbít yrði hækkuð um 1.500 tonn. Ekki varð sátt um málið innan stjórnarflokkanna og því var það ekki tekið á dagskrá í þinginu. Síðan hafa hlutirnir verið að þróast og í síðustu viku samþykktu stjórnarflokkarnir, eins og fram hefur komið í fjölmiðlum, að leggja fram frumvarp sem hefur það að markmiði að bæta stöðu smábátaútgerðar í kjölfar laganna sem tóku gildi 1. september síðast liðinn. Segja má að frumvarpið taki á þessu markmiði í átta liðum.
Í fyrsta lagi er lagt til að aflahlutdeild verði breytt í samræmi við það sem áður er sagt, auk þess sem 300 tonn af ufsa koma þar til viðbótar. Við þessa breytingu hækkar hlutdeild smábáta verulega frá því sem var þegar lögin voru sett árið 1999. Í ýsu verður hún 14,5% en var 8,4%, í steinbít hækkar hlutdeildin úr 26.6% í 38,4 í ufsa úr 5 í 6% á þessum tveimur árum.
Í öðru lagi er lagt til að úthlutað verði innan þessa fiskveiðiárs í samræmi við aflareynslu frá 1. júní 2000 til 31. maí 2001; 200 lestum af ýsu og 600 lestum af steinbít.
Í þriðja lagi verður sjávarútvegsráðherra heimilt að úthluta á hverju ári til eins árs í senn 1.000 lestum af ýsu, 1.000 lestum af steinbít og 300 lestum af ufsa til krókaflamarksbáta sem gerðir eru út frá sjávarbyggðum sem að verulegu leyti eru háðar veiðum þeirra.
Í fjórða lagi er lagt til að krókabátar fái aflamark í keilu, löngu og karfa miðað við aflareynslu síðustu þriggja fiskveiðiára. Ég hef þegar gefið út reglugerð þar sem Fiskistofu er falið að tilkynna útgerðum krókaaflamarksbáta að þeim sé heimilt á yfirstandandi fiskveiðiári að veiða sem meðafla fyrrgreindar tegundir. Skal leyfilegur meðafli hvers báts í hverri tegund nema 80% af því sem í hans hlut kæmi miðað við úthlutaða aflahlutdeild í þessum tegundum.
Í fimmta lagi er lagt til að sömu reglur gildi um veiðar krókabáta og veiðar aflamarksbáta hvað varðar undirmál í þeim tegundum sem krókabátar eiga aflamark í. Þetta þýðir að allt að 10% af afla hverrar veiðiferðar má vera undirmál sem telst aðeins að hálfu leyti til kvóta.
Í sjötta lagi að heimiluð verði jöfn skipti á milli krókaaflamarks kerfisins og aflamarkskerfisins. Þetta er gert í þeim tilgangi auðvelda krókaflamarksbátunum að kaupa sér aflamark í þeim tegundum sem þeir eiga ekki kvóta í.
Í sjöunda lagi er lagt til að skipstjóra fiskiskips sé heimilt að ákveða að allt að 5% aflans í hverri veiðferð skipsins reiknist ekki til aflamarks þess, enda renni andvirðið til Hafrannsóknastofnunarinnar.
Loks verður útgerðum báta, sem á fiskveiðiárinu 2000/2001 stunduðu línu- eða handfæraveiðar í tiltekinn fjölda sóknardaga með föstu þorskaflahámarki, heimilt að velja á milli veiðileyfis með krókaflamarki og veiðileyfis til handfæraveiða með dagatakmörkunum.
Það er trú mín að þessar ráðstafanir megi verða til þess að auðvelda smábátasjómönnum aðlögun að kerfinu.
Í umræðu um smábátamál að undanförnu hefur oft verið vísað til samkomulags sem gert var við ríkisstjórnina árið 1996 þegar þorskaflahámarkið var tekið upp, og margir vitnað til þess að hafi gengið út á að smábátar skuli vera frjálsir í ýsu, ufsa og steinbít. Í þessu sambandi ber auðvitað fyrst að leiðrétta að þorskaflahámarkið var tekið upp 1995 og um það var ekkert samkomulag á þeim tíma. Ég hef hinsvegar skoðað samkomulagið frá 1996, en þá var gert samkomulag, og að því marki sem þar er fjallað um þorskaflahámark er eingöngu fjallað um hvernig heildarþorskafli krókabáta verði tengdur hlutfallslega við ákvarðaðan heildarafla þorsks og hvaða skilyrðum handhöfnin sé háð. Þetta marg umrædda samkomulag nær alls ekki til veiða á ýsu, ufsa og steinbít. Í greinagerð með frumvarpinu um þorskaflahámarkið frá 1995 er hinsvegar fjallað um aukategundir og gerð grein fyrir því að ekki sé nauðsynlegt að takmarka sókn í þær vegna þess hversu lítill hluti af heildaraflanum þær voru á þeim tíma. Í frumvarpi því sem lagt var fram á Alþingi í kjölfar samkomulagsins 1996 segir svo orðrétt "Fiskveiðistjórnun miðast við að halda heildarafla innan tiltekinna marka og sóknareiningarnar eru afleidd stærð sem miðar að því að ná markmiðum um tiltekinn afla. Stjórnvöld geta ekki afsalað sér endanlega möguleikanum til að stjórna fiskveiðum með hliðsjón af aflamagni." Það er því alveg kristaltært að margumrætt samkomulag sem gert var 1996, ekki 1995, gekk út á að binda hlutdeildina í þorski en ekki að tryggja óhefta sókn í ýsu, ufsa og steinbít.
Ágætu fundarmenn!
Við getum endalaust karpað um það hvaða lögspekingar hafi rétt fyrir sér þegar rætt er um hvort stjórnkerfi smábáta standist ákvæði stjórnarskrár og hvort dómur hæstaréttar hafi orðið til þess að stjórnvöld hafi þurft að grípa til einstakra aðgerða eður ei. Stjórnmálamenn þurfa alltaf að taka ákvarðanir á grundvelli þeirra gagna sem fyrir liggja. Í þessu máli lágu fyrir nokkur lögfræðiálit sem ég byggði ákvörðun mína á. Það að afla fleiri álita tel ég ekki til þess fallið að skýra málið frekar.
Það væri hræsni af minni hálfu að segja að samstarf ráðuneytisins og Landssambands smábátaeigenda hafi gengið vel að undanförnu. Það er nú svo að þegar menn eru ósammála þá er tekist á. Í okkar tilfelli hefur fengist niðurstaða. Framundan eru mörg ný verkefni og ég tel því nauðsynlegt fyrir okkur öll að líta fram á veginn. Við vitum að á meðan við höfum tekist á um frjálsar veiðar krókaaflamarksbáta þá hafa önnur verkefni setið á hakanum. Eitt þeirra er að skoða stöðu dagabáta. Ég hef sagt við forsvarsmenn ykkar að slík vinna hefði það að markmiði að auka möguleika til hagræðingar, gera kerfið manneskjulegra en markmiðið væri ekki að auka veiðigetuna. Ég vonast því til þess að við getum lagt þau mál sem við höfum ekki náð að vinna að í sameiningu til hliðar og haft samvinnu um þau mál sem við þurfum að takast á við í framtíðinni.