11 Fjárhagsáhætta ríkissjóðs

Helsta fjárhagsáhætta ríkissjóðs á hverjum tíma á rætur að rekja til beinna og óbeinna skuldbindinga auk ytri áhættu- og óvissuþátta. Ef fjárhagsáhætta raungerist getur það haft umtalsverð áhrif á afkomu ríkissjóðs til skemmri og lengri tíma. Nýafstaðið uppgjör á HFF skuldum ÍL-sjóðs sem á hvíldi einföld ábyrgð ríkissjóðs, er talið kosta ríkissjóð um 168 ma.kr. þegar tekið hefur verið tillit til þeirra eigna sem flytjast frá ÍL-sjóði til ríkissjóðs við uppgjörið. Fjallað hefur verið um málefni ÍL-sjóðs, áður Íbúðalánasjóðs, í fjármálaáætlunum síðustu ára og verður ekki farið frekar út í þau mistök sem þar voru gerð hér. Uppgjörið fól í sér umtalsverða útgáfu ríkisskulda til langs tíma sem gefnar voru út á núverandi vaxtastigi sem verður að teljast hátt og mun stuðla að háum vaxtagjöldum ríkissjóðs á líftíma þeirra. Í þessum kafla er fjallað í stuttu máli um helstu áhættuþætti sem ríkissjóður stendur frammi fyrir á árinu 2026. Í kafla 2 Efnahagsstefna er tæpt á helstu efna­hagslegu áskorunum sem ríkissjóður getur staðið frammi fyrir. Ítarlegri umfjöllun um fjár­hagsáhættu ríkissjóðs er að finna í fjármálaáætlun fyrir árin 2026–2030.

Mikil verðbólga síðustu ár og háir vextir hafa leitt til þess að meðalvextir útgefinna skulda ríkissjóðs hafa hækkað sem leiðir til aukinnar vaxtabyrði ríkissjóðs. Framlag vaxtagjalda til hækkunar skulda á þessu ári er um 2,8% af VLF eins og sjá má á mynd 9.3 í kafla 9. Þetta hlutfall er hátt í alþjóðlegum samanburði. Þrátt fyrir að verðbólga hafi hjaðnað frá því sem hún fór hæst þá er hún enn umfram 2,5% markmið Seðlabanka Íslands. Einnig eru verðbólguvæntingar til lengri tíma mjög háar, eða um 3,8% til 13 ára. Væntingar um svo mikla verðbólgu yfir svo langt tímabil samrýmist ekki verðbólgumarkmiði Seðlabankans og endurspeglar væntingar markaðarins um að verðbólgumarkmið náist ekki. Ávöxtunarkrafa ríkisskuldabréfa til meðal- og langs tíma hefur því ekki lækkað þrátt fyrir stýrivaxtalækkanir. Þjóðhagsspá Hagstofunnar gerir þó áfram ráð fyrir lækkandi vöxtum og verðbólgu á næstu árum sem hefur að óbreyttu jákvæð áhrif á fjárhags­áhættu ríkissjóðs. Gangi sú þróun ekki eftir verður að gera ráð fyrir að vaxtabyrði ríkissjóðs verði áfram íþyngjandi og geti kallað á ráðstafanir á tekju- eða gjaldahlið. Áfram verður markvisst unnið að því að lágmarka endurfjármögnunar- og vaxtaáhættu, m.a. með því að lengja endurgreiðsluferil skulda og jafna hann eins og kostur er, ásamt því að treysta á áframhaldandi aðgengi að innlendum og erlendum lánamörkuðum.

Mikil óvissa í alþjóðlegum efnahagsmálum og háir vextir fela í sér að ávöxtunarkrafa ríkisskuldabréfa er viðkvæmari fyrir breytingum í skulda- og afkomuhorfum. Þannig eru nýleg dæmi erlendis um að frávik frá framlögðum áætlunum eða væntingar um versnandi afkomu leiði til hratt hækkandi vaxta. Við þessar aðstæður er hreinn lánsfjárjöfnuður ríkissjóðs neikvæður um ríflega 70 ma.kr., eða sem samsvarar 1,3% af VLF, þrátt fyrir að afkoma ríkissjóðs nálgist jafnvægi. Við þetta bætist að endurgreiðslubyrði lána ríkissjóðs er mjög þung á næsta ári sem felur í sér að lántökuþörf á árinu er 290 ma.kr. eða 5,6% af VLF. Vaxtaáhætta ríkissjóðs við endurfjármögnun er því áfram talsverð.

Lánveitingum ríkissjóðs, hvort sem er í nafni lánasjóða eða ríkissjóðs beint, fylgir marg­vísleg áhætta. Ölfusárbrú er dæmi um framkvæmd þar sem gert er ráð fyrir að gjaldtaka fyrir akstur um brúna standi undir kostnaði við fjármögnun, fram­kvæmd og rekstur hennar. Slíkum verkefnum getur eðli máls samkvæmt fylgt óvissa um ýmsar lykilforsendur s.s. mati á framkvæmdakostnaði, umferðarspá, greiðsluvilja og vaxtakostnaði sem geta valdið fjárhagsáhættu fyrir ríkið ef það tekst á hendur skuld­bindingar vegna verkefnisins. Í tilviki Ölfusárbrúar felst áhættan helst í forsendum um umferð um brúnna og gjaldinu sem innheimt er og þá hvort gjaldtaka standi undir framkvæmdakostnaði. Sama á við um framkvæmd Sundabrautar sem nú er í undirbúningsferli hjá Vegagerðinni. Mikil óvissa er um mat á framkvæmdakostnaði Sundabrautar en gert er ráð fyrir að framkvæmdin sé eitt af þeim samvinnuverkefnum sem geti staðið undir sér með veggjöldum.

Eignarhaldi í fjármálafyrirtækjum fylgir áhætta en verulega var dregið úr henni með sölu á hlut ríkissjóðs í Íslandsbanka í vor. Ríkissjóður á enn 98,2% hlutafjár í Landsbankanum. Áföll á fjármálamarkaði eða breytt landslag vegna annarra ytri þátta geta rýrt verðmæti eignarhlutarins og þannig dregið úr svigrúmi ríkissjóðs til viðbragða á erfiðum tímum. Líta ber til þess að lagaumgjörð og eftirlit með fjár­mála­kerfinu hefur tekið miklum breytingum undanfarin ár. Með lögum um endurreisn og skila­meðferð fjármálafyrirtækja var dregið úr líkum á því að áföll í rekstri þeirra og kostnaður sem af þeim hljótast lendi á almenningi og ríkissjóði, umfram það sem leiðir beinlínis af eignar­hlutum hans í fjármálafyrirtækjum.

Stærsta beina skuldbinding ríkissjóðs lýtur að hreinum (ófjármögnuðum) lífeyrisskuldbindingum vegna B-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins. Áhætta ríkissjóðs vegna B-deildarinnar árið 2026 snýr eins og áður m.a. að launahækkunum opinberra starfsmanna umfram væntingar. Ávöxtun eigna, lífslíkur sjóðfélaga og forinngreiðslur eru breytur sem hafa mikil áhrif á eignir og skuldbindingar B-deildar og þar með á hreina lífeyrisskuldbindingu ríkissjóðs. Samtals námu hreinar lífeyris­skuldbindingar A1-hluta ríkissjóðs 933 ma.kr. í árslok 2024 en voru 929 ma.kr. árið áður. Hrein raunávöxtun sjóðsins nam 8,6% á árinu 2024 sem er nokkuð umfram meðaltal síðustu 20 ára sem jafngildir 3,3% á ári. Lífeyrisskuldbindingar fyrir opinbera starfsmenn hækkuðu um 5,4% á árinu. Það er minni hækkun en árin á undan en gert er ráð fyrir að skuldbinding ríkissjóðs vegna B-deildarinnar sé að ná hámarki um þessar mundir og að áhætta vegna hennar fari smám saman minnkandi.

Áhætta ríkissjóðs vegna Seðlabanka Íslands snýr að áhrifum af afkomu bankans á efnahagsreikning ríkisins. Bankinn hefur heimild skv. lögum til að innkalla allt að 78,7 ma.kr. á verðlagi 1. janúar 2025 frá ríkissjóði til þess að styrkja eiginfjárstöðu sína. Í ársskýrslu bankans fyrir 2024 kom fram að sviðsmyndagreining næstu ára gæfi ekki tilefni til að endurskoða eigin­fjár­markmið sem ákveðið var 150 ma.kr. Eiginfjármarkmið tekur mið af rekstrarkostnaði bankans og þeirri áhættu sem hann stendur frammi fyrir á hverjum tíma. Eigið fé bankans hefur minnkað síðustu ár vegna versnandi rekstrarafkomu, einkum vegna taps af því að við­halda miklum gjaldeyrisforða, og nam 90 ma.kr. í lok árs 2024.

Ríkisábyrgðir lækkuðu umtalsvert með uppgjöri á meirihluta skulda ÍL-sjóðs. Staða ríkisábyrgða er nú, um mitt ár 2025, 114 ma.kr. eða um 2,3% af VLF en til samanburðar var staða þeirra rúmir 800 ma.kr. eða 17,5% af VLF fyrir ári síðan. Stærstu ábyrgðir eru nú vegna skulda Menntasjóðs námsmanna, eða 50%, Landsvirkjunar, 19%, og þess sem eftir er af skuldum ÍL-sjóðs, 19%. Á árinu 2014 voru ríkisábyrgðir 75% af VLF en á síðustu árum hefur verið stefnt að því að draga verulega úr útistandandi ábyrgðum. Ekki eru áform um veitingu nýrra ríkisábyrgða.