2 Efnahagsstefna

Efnahagsaðstæður, bæði innlendar og erlendar, krefjast festu og varfærni í ríkisfjármálum. Óvissa í alþjóðlegum efnahagsmálum jókst mikið fyrr á árinu þegar bandarísk stjórnvöld boðuðu algjör umskipti í stefnu um utanríkisviðskipti. Vísbendingar eru um að styrkurinn sem einkennt hefur bandaríska hagkerfið sé á undanhaldi og flest bendir til þess að hagvöxtur í Evrópu haldist áfram lágur.

Hér á landi hafa efnahagsumsvif verið með ágætum það sem af er ári. Þenslan sem myndaðist eftir heimsfaraldurinn hefur greinilega hjaðnað mjög en þrátt fyrir það er víða þróttur í efnahagslífinu. Í fyrsta sinn í alllangan tíma eru hvorki afgerandi vísbendingar um þenslu né slaka í þjóðarbúinu.

Engu að síður stendur hagkerfið frammi fyrir áskorunum. Raungengi krónunnar er orðið sterkt með tilheyrandi neikvæðum áhrifum á samkeppnishæfni útflutningsfyrirtækja, einkum þeirra sem reiða sig ekki að verulegu leyti á takmarkaðar náttúruauðlindir (Mynd 2.1). Óvissan í alþjóðaviðskiptum bætir ekki úr skák. Þá er verðbólga enn yfir markmiði Seðlabankans þrátt fyrir að ytri þættir styðji við hjöðnun hennar. Þar má helst nefna sterkt gengi krónunnar, litla innflutta verðbólgu og lækkun olíuverðs á heimsmarkaði.

Við þessar aðstæður er það í forgangi, við stefnumörkun í ríkisfjármálum, að treysta viðnámsþrótt samfélagsins gagnvart áföllum og áskorunum framtíðar og styðja við hagvöxt til lengri tíma. Með því að halda aftur af útgjaldavexti og vinna af festu að markmiðinu um hallalaus fjárlög árið 2027 skapa ríkisfjármálin forsendur fyrir lækkun vaxta og styðja þannig við peningastefnu Seðlabankans.

Hvorki eru afgerandi vísbendingar um þenslu né slaka í efnahagslífinu

Þjóðhagsspá Hagstofu Íslands sem liggur til grundvallar fjárlagafrumvarpinu gerir ráð fyrir 2,2% hagvexti í ár og 2,6% árið 2026. Þessi hagvöxtur liggur nærri metinni vaxtargetu hagkerfisins til lengdar. Hagspáin gerir eðlilega ekki ráð fyrir neinum óvæntum áföllum eða búhnykkjum, heldur liggur spáin nærri sögulegum meðalvexti hagkerfisins sem litast af slíkum skellum.

Samsettur vísir ráðuneytisins á vöxt efnahagsumsvifa, sem dregur saman fjölda hagtalna, bendir til þess að efnahagsumsvif vaxi nú nálægt jafnvægistakti (Mynd 2.2). Væntingar heimila og kortavelta eru á meðal hagvísa sem sýna meiri þrótt en þegar hjöðnun verðbólgu var sem hröðust fyrir um ári síðan. Einkaneysla jókst um 3% á öðrum ársfjórðungi skv. bráðabirgðatölum Hagstofunnar og hefur vöxtur hennar sótt í sig veðrið frá því í fyrra. Vísbendingar um að einkaneysla sé heldur að taka við sér þrátt fyrir kólnun á vinnumarkaði er eitt af því sem kallar á varfærni og festu í hagstjórn.

Mynd 2.1

Sterkur vöxtur fjárfestingar það sem af er ári skýrist að verulegu leyti af uppbyggingu gagnavera og í landeldi. Hvort tveggja eru dæmi um atvinnugreinar sem hagnýta samkeppnisforskot Íslands á tilteknum sviðum. Uppbygging gagnavera er drifin af tæknibreytingum, ekki síst gervigreind, sem getur haft mikil áhrif á hagkerfið á næstu árum og aukið framleiðni.

Mynd 2.2

Umsvif í ferðaþjónustu voru enn fremur mikil á fyrri helmingi líðandi árs, sem birtist í fjölgun ferðamanna og miklum vexti í bæði fjölda gistinátta og erlendri kortaveltu. Bókunarstaða bæði flugfélaga og gististaða bendir til hægari vaxtar á seinni árshelmingi. Veiðiheimildir lækka almennt milli ára á nýju fiskveiðiári sem hófst í september. Í þjóðhagsspánni er ekki gert ráð fyrir neinni loðnuveiði. Þrátt fyrir minni útflutningsframleiðslu sjávarafurða eru horfur á að útflutningsverðmæti aukist í ár vegna mikilla hækkana á verði íslenskra sjávarafurða. Hagspáin gerir ráð fyrir áframhaldandi þróttmiklum vexti í útflutningi lyfja og eldisfisks, auk þess sem útflutningur á ýmissi tæknitengdri þjónustu er í sókn. Vikið er að áhrifum tolla á útflutning til Bandaríkjanna hér á eftir.

Tafla 2.1 Þjóðhagsspá

Þjóðhagsspáin var gerð áður en Hagstofan birti bráðabirgðatölur þjóðhagsreikninga fyrir annan ársfjórðung. Samkvæmt þeim var hagvöxtur nær enginn á fyrri helmingi ársins. Tölurnar, sem hafa frá heimsfaraldrinum haft ríka tilhneigingu til þess að vanmeta efnahagsumsvif, litast nokkuð af miklum breytingum í tilteknum undirliðum þjónustuviðskipta við útlönd. Sögulega hafa þau viðskipti haft takmarkaða tengingu við hagsveifluna innan lands. Sterkt raungengi gæti þó einnig átt þátt í þeirri stöðnun útflutnings og mikla vexti innflutnings sem tölurnar benda til. Gagnvart hagstjórn hefur það mesta þýðingu að innlend eftirspurn, þ.e. samtala neyslu og fjárfestingar, vex af þrótti samkvæmt tölunum.

Aðhald hagstjórnar hefur tilætluð áhrif en það tekur tíma

Hagstjórnin hefur þurft að bregðast við verðbólgu í lengri tíma og með meiri krafti en vonir stóðu til. Viðbragð hagstjórnarinnar felst í háum raunvöxtum, markvissum skrefum að hallalausum fjárlögum á næsta ári og áherslu á niðurgreiðslu skulda.

Fyrir fram var ljóst að það gæti tekið tíma að ná verðbólgu alla leið að 2,5% markmiði Seðlabankans og að þegar hún nálgaðist 4% gæti hægt á lækkunarferli hennar. Enginn vafi er þó á því að Seðlabankinn býr yfir þeim tækjum sem þarf til þess að ná verðbólgu alla leið í markmið og að ríkisfjármálin munu styðja peningastefnuna í því verkefni.

Þrátt fyrir þær vísbendingar um nokkurn kraft í umsvifum sem fjallað var um hér ofar bendir flest til þess að enn dragi úr þenslu í þjóðarbúskapnum. Það er einna skýrast á vinnumarkaði (Mynd 2.3). Hægt hefur á fjölgun starfa og lausum störfum hefur fækkað samhliða því að færri fyrirtæki búa við skort á starfsfólki og starfa við hámarksframleiðslugetu. Aðlögun á vinnumarkaði hefur enn sem komið er ekki að neinu ráði átt sér stað með auknu atvinnuleysi heldur hefur í mun meira mæli gerst með hratt minnkandi fólksfjölgun. Frá aldamótum hafa búferlaflutningar til og frá landinu verið nátengdir hagvexti, enda má skýra meginþorra þeirra með aðflutningi fólks af Evrópska efnahagssvæðinu.

Mynd 2.3

Betra jafnvægi á húsnæðismarkaði en húsnæðisverð er hátt

Vísbendingar um að aðhald hagstjórnar sé að ná betri böndum á verðbólgu birtast einnig á húsnæðismarkaði. Samhliða hratt minnkandi fólksfjölgun er húsnæðismarkaður nú í betra jafnvægi en undanfarin ár. Eftir nær sleitulausar verðhækkanir síðasta áratug hefur fasteignaverð staðið í stað að raunvirði það sem af er ári. Auglýstum íbúðum, þ.m.t. nýbyggingum, fjölgar áfram hratt á meðan fjöldi viðskipta er heldur undir meðallagi. Nýjar íbúðir seljast hægar en áður, jafnt á höfuðborgarsvæðinu og í nágrannasveitarfélögum þess. Þá eru fyrstu vísbendingar komnar fram um að leiguverðshækkanir séu í rénun, þótt þær séu ekki einhlítar.

Eftir stendur afar mikil hækkun húsnæðisverðs sl. áratug, sem samhliða háum vöxtum og skilyrðum um lánveitingar til húsnæðiskaupa veldur áskorunum, einkum fyrir ungt fólk og fyrstu kaupendur. Háir vextir hafa einkum hækkað greiðslubyrði ungra fasteignaeigenda, líkt og fjallað var um í greinargerð frumvarps til fjárlaga fyrir árið 2025. Umfangsmikil tilfærsla húsnæðislána, úr óverðtryggðum lánum í verðtryggð, hefur hins vegar almennt haldið greiðslubyrði húsnæðislána í skefjum.

Þróun fyrstu kaupa er misjöfn eftir tekjum og bakgrunni (Mynd 2.4). Í hópi ungs fólks yfir meðaltekjum eru hlutfallslega margir sem eiga fasteign nú, í samanburði við undanfarna tvo áratugi. Sérstaklega er það raunin meðal íslenskra ríkisborgara. Þótt tekjulægri íslenskir ríkisborgarar séu einnig líklegri til að eiga íbúð nú en árin 2012–2020 hefur bilið breikkað milli tekjuhópa ungs fólks hvað varðar stöðu á húsnæðismarkaði. Vísbendingar eru um að einstaklingar hafi í vaxandi mæli notið aðstoðar við fyrstu kaup.

Mynd 2.4

Það krefst þolinmæði að ná verðbólgu alla leið í markmið

Þótt margt horfi til betri vegar stendur samt sem áður eftir að hægt hefur á hjöðnun verðbólgu undanfarna mánuði. Það er þrátt fyrir að ýmsir ytri þættir leggist nú á sveif með hjöðnun verðbólgu. Í júlí hafði raungengi krónunnar styrkst um 9% á einu ári og er nú orðið töluvert sterkt í sögulegu samhengi. Hátt raungengi felur í sér að innfluttar vörur eru ódýrari í krónum talið, enda er innflutt verðbólga lítil. Olíuverð á heimsmarkaði hefur einnig lækkað, sem styður við lága innflutta verðbólgu og ætti að koma fram í lægra eldsneytisverði.

Á móti vegur að innlendur verðbólguþrýstingur er enn þó nokkur. Innlendan verðbólguþrýsting virðist mega rekja til þess að laun hafa hækkað mikið og verðbólguvæntingar eru enn háar. Það er þrátt fyrir gerð langtímakjarasamninga þar sem samningsbundnar hækkanir eru í námunda við það sem samræmist framleiðnivexti til lengdar og verðbólgu við markmið, að því gefnu að launaskriði sé haldið í skefjum. Árshækkun launavísitölu á öðrum ársfjórðungi nam ríflega 8%. Á því eru tæknilegar ástæður að hluta, enda hafa komið inn tvær kjarasamningsbundnar hækkanir á síðustu 12 mánuðum vegna útfærslu síðustu kjarasamninga. Það breytir ekki því að árshækkun launavísitölunnar hefur ekki verið undir 6% í meira en fimm ár og hækkun vísitölu heildarlauna ekki undir 5% síðan í lok árs 2020. Svo mikil hækkun launa leiðir hvorutveggja til hærri framleiðslukostnaðar fyrirtækja og styður við einkaneyslu. Einkaneysla er í sókn, eins og rakið er að framan, en hefur engu að síður aldrei verið minni í hlutfalli við verðmætasköpun hagkerfisins. Sparnaður heimila er þannig mikill, en fellur einkum til hjá eldri kynslóðum (Mynd 2.5). Á meðan launakostnaður hækkar svo mikið, einkum samhliða fremur veikum framleiðnivexti, þarf vaxtastig að vera hátt til að tryggja litla og stöðuga verðbólgu.

Mynd 2.5

Þjóðhagslegt hlutverk ríkisfjármála er að styrkja viðnámsþrótt og verðmætasköpun

Enn er brýnt að ríkisfjármálin styðji við peningastefnu Seðlabankans við að ná verðbólgu niður í 2,5%. Þjóðhagslegt hlutverk ríkisfjármálanna felst engu að síður fyrst og fremst í því að tryggja viðnámsþrótt ríkisfjármála, og samfélagsins í heild, gagnvart áföllum og áskorunum framtíðar ásamt því að styðja við vöxt verðmætasköpunar til lengdar. Það er gert með því að bæta afkomu ríkissjóðs og lækka skuldahlutfall hans samhliða fjárfestingu í arðbærum innviðum.

Háir vextir krefjast betri frumafkomu ríkissjóðs en ella til að tryggja lág og stöðug skuldahlutföll. Aukin óvissa í alþjóðahagkerfinu og tíðari efnahagsáföll kalla jafnframt á lægri skuldir til að skapa svigrúm til viðbragða. Við þessar aðstæður er lykilatriði að ríkisfjármálastefnan einkennist af varfærni og festu.

Allt framangreint felur í sér að staðið verði við þau markmið sem boðuð eru í fjármálastefnu og fjármálaáætlun, ekki síst markmið fjármálastefnu um að hallarekstri ríkissjóðs ljúki árið 2027. Það á við jafnvel þótt efnahagsumsvif reynist lítillega veikari en hagspár gera almennt ráð fyrir. Ástæða þess er tvíþætt. Í fyrsta lagi er enn gert ráð fyrir að lánsfjárjöfnuður ríkissjóðs verði neikvæður um 1,3% af VLF árið 2026 samkvæmt frumvarpinu, eða rúmlega 70 ma.kr. Skuldasöfnun ríkissjóðs er því enn nokkur og mikilvægt að draga áfram úr henni. Í öðru lagi er það fyrst og fremst hlutverk peningastefnu Seðlabankans að draga úr aðhaldi og lækka vexti þegar hann telur ástæðu til, m.t.t. aðstæðna í efnahagslífinu og verðbólguhorfa. Engin ástæða er fyrir ríkisfjármálastefnuna að víkja frá fyrrgreindum markmiðum til að bregðast við mögulegri efnahagsniðursveiflu, umfram það sem leiðir af sjálfvirku viðbragði skatttekna og útgjalda við hagsveiflunni.

Fjárlagafrumvarpið er í góðu samræmi við þessi markmið. Það er það fyrsta sem byggir á nýrri stöðugleikareglu laga um opinber fjármál og markmið fjármálastefnu um hallalausan ríkisrekstur árið 2027 er vel innan seilingar. Þá hefur skuldastaða A-hluta ríkissjóðs í heild, sem felur einnig í sér efnahag ríkisfyrirtækja, batnað verulega í kjölfar uppgjörs ÍL-sjóðs og sölu Íslandsbanka. Hvorutveggja var að fullu nýtt til niðurgreiðslu skulda, sem lækkuðu í kjölfarið um u.þ.b. 8% af VLF, eða vel á fjórða hundrað milljarða króna.

Óbreytt aðhaldsstig ríkisfjármála frá fjármálaáætlun

Ráðuneytið metur aðhaldsstig ríkisfjármála á þrjá mælikvarða sem hafa hver um sig sína styrkleika. Þessum mælikvörðum er lýst í kafla 2 í greinargerð frumvarps til fjárlaga 2025 og kafla 2.2.4 í greinargerð fjármálaáætlunar 2025–2029.

Aðhaldsstig ríkisfjármála 2026 er í góðum takti við það sem boðað var með fjármálaáætlun fyrir árin 2026–2030. Umtalsverður slaki í ríkisfjármálum í heimsfaraldrinum snerist ekki í aðhald fyrr en árið 2024. Aðhald ríkisfjármála er töluvert árið 2025. Það endurspeglar í fyrsta lagi að útgjöld vegna Grindavíkur minnka verulega milli áranna 2024 og 2025. Í öðru lagi minnkar halli ríkissjóðs nokkuð 2025 jafnvel þótt útgjöld tengd Grindavík séu undanskilin. Á sama tíma gerir þjóðhagsspá ráð fyrir að framleiðsluspenna í hagkerfinu minnki jafnvel þótt hagvöxtur taki við sér. Útlit er fyrir að aðhaldsstigið verði því sem næst hlutlaust á næsta ári (Mynd 2.6).

Gildistaka stöðugleikareglu þýðir að útgjöld ríkissjóðs vaxa jafnar en áður og ekki umfram það svigrúm sem leiðir af langtímavexti hagkerfisins og ákvörðunum um tekjuöflun. Aðhaldsstig ríkisfjármála verður þar með fyrirsjáanlegra á sama tíma og staðinn er betur vörður um sjálfbærni opinberra fjármála. Nánar er fjallað um stefnumörkun í ríkisfjármálum í kafla 3.

Mynd 2.6

Frávikssviðsmyndir

Óvissa um efnahagsþróun jókst fyrr á árinu þegar bandarísk stjórnvöld breyttu stefnu sinni í utanríkisviðskiptum og boðuðu hæstu tolla í hartnær heila öld. Endanlegt umfang og útfærsla tollanna er enn á reiki og óvissa ríkir um áhrifin á alþjóðaviðskipti og -hagvöxt. Enn sem komið er hafa áhrifin á Íslandi verið takmörkuð, bæði bein og óbein. Vöruútflutningur Íslands til Bandaríkjanna nemur um 16% af heildarvöruútflutningi samkvæmt bandarískum hagtölum. Bein áhrif tollanna takmarkast hins vegar við um 8% af vöruútflutningi þar sem engir tollar hafa verið lagðir á stoðtæki og lyf, sem samanlagt voru um helmingur af vöruútflutningi Íslands til Bandaríkjanna árið 2024. Óbein áhrif tollanna og mikillar óvissu um efnahagsstefnu stærstu hagkerfa heims eru einnig óveruleg enn sem komið er sem birtist m.a. í ágætum útflutningshorfum. Þróunin getur hins vegar orðið með öðrum hætti sem endurspeglast í frávikssviðsmyndum ráðuneytisins (Mynd 2.7).

Mynd 2.7

Í svartsýnu sviðsmyndinni er gert ráð fyrir að tollahækkanir verði umfangsmeiri og áhrif þeirra víðtækari en í grunnspá. Alþjóðaviðskipti dragast saman og efnahagsumsvif verða minni í viðskiptalöndum Íslands. Fyrir vikið dregst útflutningur saman, bæði vöru- og þjónustuútflutningur. Óvissa á alþjóðamörkuðum eykst og aðgengi að erlendu fjármagni versnar. Gengi krónunnar veikist sem viðheldur hárri verðbólgu þrátt fyrir minni efnahagsumsvif og vextir haldast háir. Fjárfesting dregst saman í sviðsmyndinni og staðan á vinnumarkaði versnar. Kaupmáttur heimila minnkar vegna hærri verðbólgu og verri stöðu á vinnumarkaði og einkaneysla minnkar. Hagvöxtur í svartsýnu sviðsmyndinni er 2 prósentustigum minni en í grunnsviðsmyndinni. Það dugir þó ekki til þess að efnahagsumsvif dragist saman.

Raungerist svartsýna sviðsmyndin verður afkoma ríkissjóðs 35–40 ma.kr. lakari á næsta ári en í áætlun fjárlagafrumvarpsins, eða sem nemur 0,7% af VLF. Áætlaður halli ríkissjóðs færi því úr 0,3% af VLF í 1% af VLF. Forsendur sviðsmyndarinnar leiða til lækkunar tekna um 10 ma.kr., einkum vegna lægri skatttekna af launagreiðslum. Hækkun fjármagnstekjuskatts vegna hærra vaxtastigs vegur á móti, en aðeins að hluta. Áhrif sviðsmyndarinnar leiða til 25–30 ma.kr. hækkunar á gjaldahlið í samanburði við forsendur frumvarpsins. Um 5 ma.kr. af þeirri hækkun má rekja til aukins atvinnuleysis, en hvert prósentustig atvinnuleysis eykur útgjöld ríkissjóðs um 8–9 ma.kr. Til viðbótar þeirri hækkun má gera ráð fyrir um 20–25 ma.kr. viðbótarútgjöldum sem einkum má rekja til hærri vaxtagjalda og aukinna verðbóta verðtryggðra lána en þó má rekja þriðjung hækkunarinnar til aukningar frumgjalda vegna forsendna um þróun verðlags. Áhrif á skuldir ríkissjóðs eru um 1% af VLF til hækkunar, og yrðu skuldir þá um 38,5% af VLF í árslok 2026 í stað 37,4% af VLF samkvæmt fjárlagafrumvarpinu.

Í bjartsýnu sviðsmyndinni er gert ráð fyrir að verðbólga hjaðni hraðar en horfur eru á og að hún nálgist markmið Seðlabankans á næsta ári sem gerir bankanum kleift að lækka vexti hraðar en ella. Fjárfesting eykst vegna hagstæðara fjármögnunarumhverfis sem hefur jákvæð áhrif á vinnumarkaðinn. Lægri vextir og minni verðbólga auka ráðstöfunartekjur heimila ásamt aukinni atvinnu og einkaneysla eykst. Hagvöxtur í bjartsýnu sviðsmyndinni er einu prósentustigi meiri en í grunnsviðsmyndinni.

Raungerist bjartsýna sviðsmyndin eru horfur á að afkoma ríkissjóðs verði um 20 ma.kr. betri á næsta ári en í áætlun fjárlagafrumvarpsins, eða sem nemur 0,4% af VLF. Áætlað er að afkoma ríkissjóðs færi úr 0,3% halla í 0,1% afgang af VLF. Skýrist það af lægri reiknuðum vaxtagjöldum vegna lægra vaxtastigs og lægri gjaldfærslu verðbóta verðtryggðra lána auk lægri útgjalda vegna minni áhrifa verðlagsbreytinga á gjaldahlið. Tekjur ríkissjóðs yrðu því sem næst óbreyttar frá áætlun fjárlagafrumvarpsins þar sem vegast á hækkun tekna vegna aukins hagvaxtar við lægri vöxt fjármagnstekna vegna lægra vaxtastigs. Skuldir ríkissjóðs yrðu samkvæmt sviðsmyndinni 36,8% af VLF í árslok 2026 í stað 37,4% af VLF, eins og gert er ráð fyrir í fjárlagafrumvarpinu, en bætta skuldastöðu má rekja jafnt til bættrar afkomu og hærri landsframleiðslu.

Mynd 2.8